时间：2023-06-22 09:23:29
序论：在您撰写土地承包行政诉讼时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
一、行政许可诉讼原告资格的界定
根据行政许可争议的性质，可将行政许可诉讼原告的资格界定为以下四类：（一）具体行政许可行为直接针对的人，即行政许可申请人或权利人，就其许可申请或其已得到的许可权被否认、被拖延或被撤销而引发争议并依法提起行政诉讼的人；（二）具体行政许可行为影响了其在该行政管理领域内的公平竞争权而引发争议并依法提起行政诉讼的人；（三）具体行政许可行为影响了其在其他行政管理领域内的权益（如相邻权）而引发争议并依法提起行政诉讼的人；（四）具体行政许可行为影响了其他人基于对该具体行政许可行为的信任而权益受到侵害的人，如卫生行政部门给不具备行医资格的人颁发行医执照，其他人基于对该具体行政许可行为的信任到该处就诊，由于行医者不具备专业能力而造成就诊者伤亡而引发争议并依法提起行政诉讼的人。行政许可法第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”但现行行政诉讼制度只对前三类作出明文规定，而对第四类行政争议的提起人是否具有原告资格无明文规定。若参照原则性规定，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，则在理论上尤其在审判实践中会出现争议：法律上有利害关系的人究竟是谁？哪一种关系才算法律上的关系？关于这一点，无论行政许可法还是行政诉讼法都没有明确的说法。即使法官根据自己的认识认定其有法律上利害关系，行政诉讼的时效也制约着被侵害人通过司法救济来保护其合法权益。如卫生行政主管部门为不具备行医资格的人颁发了行医执照，就诊者基于对该行政行为的信赖而受到庸医的伤害，因为伤害结果可能发生在法定起诉期限以外，很可能法院依照法律有关诉讼时效的规定，以超出诉讼时效为由不予受理，则被侵害人合法享有的权益被随意剥夺，却得不到救济和监督。这不符合行政许可法的立法目的和宗旨。
二、行政许可诉讼被告资格的界定
行政许可法规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。”这是所谓的“并联审批”，其目的在于减少审批手续，方便申请人。同时，行政许可法确立了审批与监管并重原则，一方面，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督；另一方面，行政机关应当加强对被许可人从事许可活动的监督。立法者的初衷是制度改进后使得腐败现象减少，社会收益增多，但现行行政诉讼制度与之不衔接。行政机关依据行政许可法第六十二条规定，对行政相对人从事行政许可事项的活动履行监督责任，如对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验等。这些执法权在原有行政机关仍然存在的情况下，被行政许可法授予其他行政机关行使，在针对这些行政行为的诉讼中，行政许可诉讼被告的资格如何认定？其行政主体地位与现行行政诉讼制度职权法定原则有冲突。
三、行政许可受害人的法律救济
经行政许可的经营活动在现实生活中造成他人损害的情形经常发生，当加害人以已经行政许可为抗辩时，受害人如何寻求法律救济？当加害人提起经行政许可的抗辩时，受害人提起对行政许可的合法性审查。接下来的问题是，随着审查结果的不同，该类案件应该如何进一步予以解决？具体说，如果行政许可合法，判决维持，那么受害人的行政诉讼没有解决任何实质性问题。因为根据现行行政诉讼制度，行政裁判只有维持、撤销、改判、确认、重作等几种形式；而且具体行政行为合法，根据现行行政诉讼制度无法给予国家赔偿，受害人的损失得不到救济。如果行政许可违法，虽说可以一并解决赔偿问题，但还会引起行政机关向加害人追偿，依然不能在一次诉讼中全部解决问题。如果受害人直接以加害人为被告提起民事诉讼，民事诉讼必然要对行政许可进行实质性审查，即构成审判权（主要指民事审判权）对行政权的不当干预，混淆了民事诉讼和行政诉讼的界限，尤其是对法院内部行政庭和民事庭的划分造成了冲击。
四、无过错的行政许可申请人或权利人，就其许可申请或其已得到的许可权被否认、被撤销、被确认无效时的法律救济
笔者曾遇到这样一个案例：一户农民承包了三十亩土地，期限三十年，与村委会签订了承包合同，并经乡政府批准，由乡政府颁发了《土地承包经营权证书》。之后，该户农民向农田投入了十余万元基本建设资金。承包不足五年，村委会要收回土地进行土地调整，纠纷产生。乡政府对争议作了处理决定，撤销乡政府颁发的土地承包经营权证书，理由是未按河南省委办公厅豫办199825号文件第三条规定的程序办理，颁发《土地承包经营权证书》之前未制定调整方案，未经三分之二以上村民通过，未召开村民大会和村民代表会讨论决定，未对人口基数、土地面积、调地方案、延包方案结果进行三榜公布，直接发证，《土地承包经营权证书》上没有乡政府法定代表人签字、证书没有编号。该案经过复议起诉至法院。调整方案、村民大会和村民代表会记录被告没有提供，原告以这些证据是由被告保存为由不能提供，因为被告主张没有发生，法院不能依职权责令提交，所以法院认定没有调整方案、会议记录；全乡《土地承包经营权证书》上都没有乡长签字，证书都没有编号，都没有履行颁发证的程序。最终法院认定乡政府颁发土地承包经营权证书程序违法，只好判决维持乡政府撤销土地承包经营权证书的处理决定。通过这个案例可以看到，农民对乡政府颁发土地承包经营权证书的行政行为程序违法没有任何过错，作为签订承包合同的农民没有权利、也没有能力去审查承包合同和乡政府颁发土地承包经营权证书的行政行为程序是否违法，或要求乡政府规范证书。乡政府发证发的有道理，撤证撤的也有道理，想发就发，想撤就撤。没有过错的行政许可权利人的合法权益得不到保障，如果想提起行政赔偿又没有一个确认行政行为违法的判决支持，以现行行政诉讼制度，其利益得不到法律救济。若对发证行为起诉，则面临举证、诉讼时效等诸多问题。
2001年2月18日，某县级市市政府根据某镇政府审核的附有某村民委员会意见的上报材料，对该村村民孙某申请的宅基地予以批准。孙某遂持有关审批文件使用该地建设住宅。邻居张某以镇政府给其颁发的《土地承包经营证》为据，制止孙某的建房行为。孙某以宅基地审批文件为据向市法院提起民事诉讼，请求排除张某侵权妨碍。在庭审中，张某出具了其作为该块土地承包经营者、镇政府1994年签章作为鉴证机关但没有土地发包方签章的《土地承包经营证》。法庭以诉争土地发生使用权争议为由，中止审理。
其后，孙某向法院提起行政诉讼，要求确认张某持有的《土地承包经营证》无效，法院驳回了孙某的。张某向法院提起行政诉讼，要求确认市政府批准孙某使用宅基地行为违法，批准文件应予撤销。法院认为，经实地勘验，张某的土地承包经营证与孙某的宅基地审批文件所确定的土地部分重叠，产生使用权争议，事实清楚，证据充分。依据《土地管理法》第十六条规定，土地使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院。本案的争议属张某与孙某两人之间的土地权属争议，而不应提起行政诉讼。故裁定驳回张某的。
对于孙某、张某的诉请和法院的判决，存在以下两种意见：
第一种意见认为，法院的判决事实清楚，证据充分，裁定驳回张某并指出应由孙某与张某协商解决土地使用权争议或者由县乡两级政府之一作出土地使用权争议的处理决定，是正确的。第二种认为，在孙某依法应当取得新批宅基地。且市政府审批宅基地程序合法的情况下，法院应向原告张某释明，将村民委员会及镇政府列为共同被告或者第三人后，再予审理该案，并确认张某所持《土地承包经营证》无效，维持市政府对批准孙某宅基地行政行为的合法性。
分析
1984年，村民李某与村委会签订了第一轮土地承包合同，承包了若干亩土地，承包期15年。后来，李某将其中的5．95亩耕地自愿交于村民杜某耕种，耕地相关承包费用由杜某直接向村委会缴纳。1997年，李某与杜某协商一致，将这5．95亩耕地全部登记在杜某名下，并记入村委会土地登记台账。1999年，农村第二轮土地承包开始后，杜某与李某协商并经村委会同意，李某自愿放弃了这5．95亩耕地的承包经营权，由杜某承包。其后，杜某与村委会签订了第二轮承包合同，区政府于1999年9月为杜某颁发了集体土地使用证。
2006年，当地政府计划征收该村土地。李某以村委会第二轮承包中将5．95亩耕地承包给杜某违反有关法律、政策，政府为其颁发土地使用证的行为违法为由，诉至法院，要求撤销杜某集体土地使用证。
法院就如何裁判有两种意见：一种意见认为，此案属土地确权案，按照法律规定，复议为诉讼的必经程序。李某未经复议直接，属程序不当，法院应裁定驳回。
另一种意见认为，此案不属复议前置案，无须先行复议，李某可以直接，法院可根据庭审情况作出实体判决。理由是：土地纠纷复议前王的前体条件是“行政确认”，此案所涉及的具体行政行为属于行政许可行为，而非行政确认行为。因为本案中区政府对李某的土地使用权登记为初始登记，颁发土地使用证是政府赋予李某使用此土地的一种许可行为，而不是对其既有土地使用权的确认。因此，李某无须先行复议，可直接向人民法院提起行政诉讼。
分析
笔者同意第一种意见，李某不可以直接，必须先行复议。理由如下：根据《行政诉讼法》第三十七条的规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提讼；也可以直接向人民法院提讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提讼的，依照法律、法规的规定。《行政复议法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经合法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议”。最高人民法院《关于适用第三十条第一款有关问题的批复》也规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚，行政强制措施等具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。”
时间：2003-6-8 16：50：11 摘自：忠诚网 本文已阅读32次
原告：张有财，男，1949年1月5日出生，汉族，农民，住白云县朋口镇文坊村第10村民小组。
被告：福建省白云县朋口镇人民政府。 法定代表人：吴大东，镇长。
第三人：曹福根，男，1963年1月26日出生，汉族，农民，住白云县朋口镇文坊村第10村民小组。
1981年10月，张有财取得白云县人民政府核发的第61221号自留山经营证。1992年9月，张有财与白云县朋口供销合作社、朋口乡文坊村委会订立发展毛竹商品生产基地有偿扶持合同，期限为30年，即从1992年8月至2021年12月止。基地的林班号为朋口证1林班13小班，面积为16亩。1993年2月，白云县人民政府做出白政（1993）3号《关于319国道公路扩建工程征地、拆迁的若干决定》，确定征地拆迁范围为道路宽度及路基两侧各20米的开发地带。1994年8月，白云县朋口镇人民政府与朋口镇文坊村委会订立征地协议书，征用小赖坑至石门甲的山地面积74亩作为319国道松毛岭隧道接线工程建设用地。为此，张有财领取了果树补偿费计人民币937.60元。1996年5月，第三人曹福根以原住房因319国道扩建被征用为由向被告申请在朋口镇文坊村塔车甲建房用地面积为150平方米。该地在319国道扩建工程建设中，被填土用作搭建工棚和堆放建筑材料，距离319国道边沟外缘20米之外。经白云县林业委员会鉴定确认属朋口证1986年林业基本图1林班13小班内。曹福根在建房用地申请表村民小组意见栏中擅自填写了“以上情况属实，请上级给予批准” 的内容。文坊村委会、朋口镇土管所和村镇规划建设管理站均盖章同意曹福根在离319国道边沟20米以外的山坡地建房。1996年6月14日，白云县朋口镇人民政府核批准曹福根在文坊村塔车甲使用150平方米山坡地建房的申请。为此，张有财以白云县朋口镇人民政府的上述行为侵犯其土地承包经营权为由，于1996年7月30日向白云县人民法院起诉，诉请撤销被上诉人审批曹福根建房用地的行为。
原告诉称：被告1996年6月14日批给曹福根建房的用地150平方米属其自留山，有1981年白云县人民政府颁发的61221号自留山经营证为据。该地块系其承包经营的毛竹生产基地，有1992年与朋口供销合作社、朋口镇文坊村委会签订的发展毛竹商品生产基地有偿扶持合同为凭。故被告审批曹福根建房用地的行为侵犯其土地承包经营权。诉请判决撤销被告的具体行政行为。
被告辩称：原告61221号自留山经营证的范围与审批给曹福根建房用地的范围不一致；原告虽承包该地生产毛竹，但被告在扩建319国道工程中征用了该地，原告也领取了补偿费937.60元；曹福根的建房申请经村民小组、村委会和镇建设规划站审查同意，被告予以审批合法，没有侵犯原告的土地承包经营权。 第三人辩称：原告认为第三人建房侵犯其土地承包经营权缺乏事实根据，第三人经审批建房之地并非原告生产毛竹合同所规定的地点，第三人原住房因319国道扩建被征用，申请建房理由正当，建房申请经村委会和镇政府审批合法。请求依法判决，维护其合法权益。
「审判
白云县人民法院经审理认为，原告张有财承包经营的土地属村集体所有。因国家建设公路需要，已向村委会征用，并补偿了原告的竹木损失。已征用的土地不属于原告承包经营的范围，原告可与发包单位协商解决承包经营的土地面积。被告白云县朋口镇人民政府利用公路建设剩余的土地安置拆迁户合理合法，亦未侵犯原告的承包经营权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，该院于1996年10月24日做出判决： 维持白云县朋口镇人民政府1996年6月14日做出的同意曹福根在白云县朋口镇文坊村八钱亭自然村塔车甲建房的批复。
审判后，张有财不服判决，向龙岩地区中级人民法院提起上诉，诉称：白云县朋口镇人民政府批复曹福根在塔车甲建房的用地属其自留山，1981年白云县人民政府已核发了自留山经营证；该地块距离319国道边缘水沟23米之外，没有被征用；其领取的937.60元属公路建设范围内的毛竹和果树补偿费；曹福根采取自己签署村民小组意见的欺骗手段骗取村、镇审批违法；原判认定事实不清，证据不足。诉请撤销原判，依法改判。被上诉人白云县朋口镇人民政府辩称：第三人的建房用地经征用后属国家所有，被上诉人有权审批；第三人系319国道改建工程的拆迁户，建房申请的有关内容经其所在的村民委员会、镇土管和规划部门勘察审查同意，申请面积也没有超越法定标准，被上诉人予以批准合理合法；上诉人认为被上诉人的审批行为侵犯其土地承包经营权证据不足；原审判决维持被上诉人对第三人做出的具体行政行为正确。第三人曹福根辩称：上诉人的上诉理由缺乏事实根据，不能成立；原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。要求驳回上诉，维持原判。
龙岩地区中级人民法院经审理认为，被上诉人白云县朋口镇人民政府批准曹福根建房使用的150平方米土地，属上诉人张有财1992年至2021年合法承包经营的毛竹基地。因该地位于319国道边沟外缘20米之外，不属于白云县人民政府白政（1993）3号决定中确定319国道扩建工程征用范围。被上诉人认为该地已被征用主要证据不足。因此，被上诉人批准曹福根在该地建房侵犯了张有财的土地承包经营权，依法应予撤销。原审法院以张有财领取果树补偿费人民币937.60元为由认定该地已被征用，不属其承包经营的范围，与事实不符，判决维持被上诉人1996年6月14日批准曹福根在文坊村塔车甲建房的行为，与法相悖。原判认定事实不清，适用法律错误。上诉有理，诉请应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目和第六十一条第（三）项之规定，该院于1997年3月27日做出判决： 1.撤销白云县人民法院（1996）白法行初字第3号行政判决。 2.撤销白云县朋口镇人民政府1996年6月14日批准曹福根在文坊村塔车甲使用150平方米土地建房的具体行政行为。
「评析
1.关于原告的土地承包经营权是否属法律规定的经营自主权的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（三）项规定：人民法院受理公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权提起的诉讼。本案原告认为被告批准曹福根建房用地的行为侵犯其土地承包经营权而向白云县人民法院提起行政诉讼。白云县人民法院也是以侵犯土地承包经营权立案受理本案。那么，原告的土地承包经营权是否属于法律规定的经营自主权呢？土地承包经营权是指单位或个人通过合同的方式，取得对集体土地或国有土地从事农、林、牧、渔业经营并获得收益的权利。原告通过与朋口镇文坊村委会、朋口供销社签订发展毛竹商品生产基地有偿扶持合同取得对朋口证1林班13小班16亩集体土地从事林业经营并获得收益的权利，属土地承包经营权。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“集体所有的土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”，“土地的承包经营权受法律保护。”《中华人民共和国民法通则》第八十条规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”根据上述法律规定，原告享有的土地承包经营权属法律规定的经营自主权。
2.关于被告的行为是否侵犯原告的土地承包经营权的问题。 被告批准曹福根建房的用地属原告1992年至2021年向文坊村委会承包、由朋口供销社贷款扶持生产毛竹的基地。一、二审法院对此没有异议，分歧在于该地在319国道扩建工程中是否被依法征用。一审法院以原告颁取补偿费为由认为该地已被征用，原告丧失了该地的承包经营权。二审法院则认定该地不属征用范围，被告的审批行为侵犯原告的土地承包经营权。从本案事实证据来看，一审法院认定该地已被征用的主要依据为文坊村委会果树补偿花名册。但该依据仅有被补偿人的姓名、补偿金额和被补偿人领取补偿费的签名。显然无法证实原告领取的人民币937.60元系征用该地的补偿费用。依照《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定：国家建设征用土地必须经县级以上人民政府审批。白云县人民政府批准319国道公路扩建工程征地拆迁的范围为道路宽度及路基两侧各20米的开发地带。经实地勘测，该地距离319国道边沟23米。可见，该地不属319国道公路扩建工程征地范围，原告领取的人民币937.60元系道路宽度及路基两侧各20米开发地带这一征用范围内的补偿费。因此，二审法院以被告审批曹福根建房的行为侵犯原告依法享有的土地承包经营权为由，判决撤销原判和被诉的具体行政行为是正确的。
3.关于曹福根应否列为本案第三人的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”1996年6月14日被告批准曹福根在文坊村塔车甲使用150平方米土地建房，就与曹福根产生了行政法上的权利义务关系。原告的诉讼请求要求判决撤销被告对曹福根做出的具体行政行为，因此，曹福根同提起诉讼的具体行政行为有法律上的利害关系。一审法院在立案后通知曹福根作为第三人参加本案诉讼是合法的。
虚构其他事实，写作文书如下：
原告：项惠金，男，1949年1月5日出生，汉族，农民，住连城县朋口镇文坊村第10村民小组。
被告：福建省连城县朋口镇人民政府。法定代表人：吴大东，镇长。
第三人：曹永进，男，1963年1月26日出生，汉族，农民，住连城县朋口镇文坊村第10村民小组。
1981年10月，项惠金取得连城县人民政府核发的第61221号自留山经营证。1992年9月，项惠金与连城县朋口供销合作社、朋口乡文坊村委会订立发展毛竹商品生产基地有偿扶持合同，期限为30年，即从1992年8月至2021年12月止。基地的林班号为朋口证1林班13小班，面积为16亩。1993年2月，连城县人民政府作出连政（1993）3号《关于319国道公路扩建工程征地、拆迁的若干决定》，确定征地拆迁范围为道路宽度及路基两侧各20米的开发地带。1994年8月，连城县朋口镇人民政府与朋口镇文坊村委会订立征地协议书，征用小赖坑至石门甲的山地面积74亩作为319国道松毛岭隧道接线工程建设用地。为此，项惠金领取了果树补偿费计人民币937.60元。1996年5月，第三人曹永进以原住房因319国道扩建被征用为由向被告申请在朋口镇文坊村塔车甲建房用地面积为150平方米。该地在319国道扩建工程建设中，被填土用作搭建工棚和堆放建筑材料，距离319国道边沟外缘20米之外。经连城县林业委员会鉴定确认属朋口证1986年林业基本图1林班13小班内。曹永进在建房用地申请表村民小组意见栏中擅自填写了“以上情况属实，请上级给予批准”的内容。文坊村委会、朋口镇土管所和村镇规划建设管理站均盖章同意曹永进在离319国道边沟20米以外的山坡地建房。1996年6月14日，连城县朋口镇人民政府核批准曹永进在文坊村塔车甲使用150平方米山坡地建房的申请。为此，项惠金以连城县朋口镇人民政府的上述行为侵犯其土地承包经营权为由，于1996年7月30日向连城县人民法院起诉，诉请撤销被上诉人审批曹永进建房用地的行为。
原告诉称：被告1996年6月14日批给曹永进建房的用地150平方米属其自留山，有1981年连城县人民政府颁发的61221号自留山经营证为据。该地块系其承包经营的毛竹生产基地，有1992年与朋口供销合作社、朋口镇文坊村委会签订的发展毛竹商品生产基地有偿扶持合同为凭。故被告审批曹永进建房用地的行为侵犯其土地承包经营权。诉请判决撤销被告的具体行政行为。
被告辩称：原告61221号自留山经营证的范围与审批给曹永进建房用地的范围不一致；原告虽承包该地生产毛竹，但被告在扩建319国道工程中征用了该地，原告也领取了补偿费937.60元；曹永进的建房申请经村民小组、村委会和镇建设规划站审查同意，被告予以审批合法，没有侵犯原告的土地承包经营权。第三人辩称：原告认为第三人建房侵犯其土地承包经营权缺乏事实根据，第三人经审批建房之地并非原告生产毛竹合同所规定的地点，第三人原住房因319国道扩建被征用，申请建房理由正当，建房申请经村委会和镇政府审批合法。请求依法判决，维护其合法权益。
「审判
连城县人民法院经审理认为，原告项惠金承包经营的土地属村集体所有。因国家建设公路需要，已向村委会征用，并补偿了原告的竹木损失。已征用的土地不属于原告承包经营的范围，原告可与发包单位协商解决承包经营的土地面积。被告连城县朋口镇人民政府利用公路建设剩余的土地安置拆迁户合理合法，亦未侵犯原告的承包经营权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，该院于1996年10月24日作出判决：维持连城县朋口镇人民政府1996年6月14日作出的同意曹永进在连城县朋口镇文坊村八钱亭自然村塔车甲建房的批复。
审判后，项惠金不服判决，向龙岩地区中级人民法院提起上诉，诉称：连城县朋口镇人民政府批复曹永进在塔车甲建房的用地属其自留山，1981年连城县人民政府已核发了自留山经营证；该地块距离319国道边缘水沟23米之外，没有被征用；其领取的937.60元属公路建设范围内的毛竹和果树补偿费；曹永进采取自己签署村民小组意见的欺骗手段骗取村、镇审批违法；原判认定事实不清，证据不足。诉请撤销原判，依法改判。被上诉人连城县朋口镇人民政府辩称：第三人的建房用地经征用后属国家所有，被上诉人有权审批；第三人系319国道改建工程的拆迁户，建房申请的有关内容经其所在的村民委员会、镇土管和规划部门勘察审查同意，申请面积也没有超越法定标准，被上诉人予以批准合理合法；上诉人认为被上诉人的审批行为侵犯其土地承包经营权证据不足；原审判决维持被上诉人对第三人作出的具体行政行为正确。第三人曹永进辩称：上诉人的上诉理由缺乏事实根据，不能成立；原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。要求驳回上诉，维持原判。
龙岩地区中级人民法院经审理认为，被上诉人连城县朋口镇人民政府批准曹永进建房使用的150平方米土地，属上诉人项惠金1992年至2021年合法承包经营的毛竹基地。因该地位于319国道边沟外缘20米之外，不属于连城县人民政府连政（1993）3号决定中确定319国道扩建工程征用范围。被上诉人认为该地已被征用主要证据不足。因此，被上诉人批准曹永进在该地建房侵犯了项惠金的土地承包经营权，依法应予撤销。原审法院以项惠金领取果树补偿费人民币937.60元为由认定该地已被征用，不属其承包经营的范围，与事实不符，判决维持被上诉人1996年6月14日批准曹永进在文坊村塔车甲建房的行为，与法相悖。原判认定事实不清，适用法律错误。上诉有理，诉请应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目和第六十一条第（三）项之规定，该院于1997年3月27日作出判决：1.撤销连城县人民法院（1996）连法行初字第3号行政判决。2.撤销连城县朋口镇人民政府1996年6月14日批准曹永进在文坊村塔车甲使用150平方米土地建房的具体行政行为。
「评析
1.关于原告的土地承包经营权是否属法律规定的经营自主权的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（三）项规定：人民法院受理公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权提起的诉讼。本案原告认为被告批准曹永进建房用地的行为侵犯其土地承包经营权而向连城县人民法院提起行政诉讼。连城县人民法院也是以侵犯土地承包经营权立案受理本案。那么，原告的土地承包经营权是否属于法律规定的经营自主权呢？土地承包经营权是指单位或个人通过合同的方式，取得对集体土地或国有土地从事农、林、牧、渔业经营并获得收益的权利。原告通过与朋口镇文坊村委会、朋口供销社签订发展毛竹商品生产基地有偿扶持合同取得对朋口证1林班13小班16亩集体土地从事林业经营并获得收益的权利，属土地承包经营权。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“集体所有的土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”，“土地的承包经营权受法律保护。”《中华人民共和国民法通则》第八十条规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”根据上述法律规定，原告享有的土地承包经营权属法律规定的经营自主权。
【关键词】行政合同 救济制度 完善措施
随着行政合同适用范围的不断扩展，我国的行政合同制度得到了很大发展，成为我国各级行政机关的一种基本行政手段，但在另一方面，我国行政合同制度无论是在理论研究还是相关立法方面，特别是在行政合同的救济制度方面，都存在需解决的问题。因此，对如何完善我国行政合同救济制度进行探讨，意义重大。
行政合同的功能
行政合同之所以能在现代行政中快速发展和广泛运用，是与其具有的独特功能紧密相关的。具体来说，行政合同具有以下两个方面的功能：
调动行政相对人的积极性并保障其合法权益。在我国传统行政活动中，国家管理职能事事都由国家包办，其后果是国家没有能力办，也办不好，不利于发挥人们的积极性和创造性，从而在经济生活、社会生活等方面缺少活力和生气。在某些领域内正确运用行政合同这一法律形式，既可以充分发挥人们的积极性和创造性，也可以使政府机关从大量繁重的具体事务性工作中解脱出来，兼顾了两方面利益，同时又能保证国家利益的优先实现。①订立行政合同可以使当事人双方的争议上告有门、解决有据，特别是对作为相对一方的个人或组织来说，这一点尤其重要。通过行政合同将双方统一在一个具体的法律关系之中，在这种特定的行政法律关系中双方在地位是明确的，权利义务关系是清楚的，在履行合同中如果发生争议或造成损失，可以依照法定程序，请求法律保护或救济。但目前，由于行政合同救济途径的不畅通，这一功能尚未得到充分的发挥。
有利于减轻行政负担，保证行政目标的实现。在市场经济条件下，行政主体对国家和社会公共事务的管理任务愈加繁重。仅靠政府大包大揽的传统做法，已无法适应社会各项事业快速发展的要求。因此，在经济和社会发展过程中，应当通过行政合同的方式，建立一种政府引导、社会参与、市场运作的机制，充分调动各种社会力量，共同参与公共事业的建设、维护，可以在不增加国家财政负担的情况下，确保国家和社会公益目标的实现，保证社会公共事业健康有序地发展。此外，行政合同作为一种柔性管理方式，也有利于保证行政相对人对国家政治活动、社会管理活动的参与，有利于增进政府与民众的亲和力，保证行政事务的顺利进行。
行政合同的救济方式
我国行政合同的纠纷不同于民事合同的纠纷，其法律救济不应适用民事诉讼程序。根据目前我国解决行政争议的体制，行政合同纠纷有两种救济途径，一是根据行政复议法的规定提起行政复议，二是根据行政诉讼法的规定提起行政诉讼。
明确了法院管辖权。法院是司法机关，拥有判断一切法律关系主体的行为是否合法的权力。行政合同主体双方的行为也不能例外，它应当接受法院的管辖。我国的《承包条例》、《租赁条例》、《边界争议处理条例》等法律、法规规定了法院管辖权的依据。《行政诉讼法》第3条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”这表明了法律对行政合同案件的管辖权有了统一规定。
适用行政诉讼程序规则。法院对行政合同的保护从实体法上适用行政法律规范，不能适用民事法律规范；从程序上适用行政诉讼程序规则，不能完全适用民事诉讼程序规则。
明确了具体审判机关。在我国，目前农村承包合同纠纷、经济行政案件和租赁合同最早由经济审判庭审理，但《行政诉讼法》第11条规定，认为行政机关侵犯法律规定的经营自的案件由行政审判庭审理。这里的经营自包括承包条例、租赁条例中规定的承包方与承租方的经营自。这类案件均属行政合同纠纷案件，由此可以推及其他种类行政合同案件均应由行政审判庭适用行政诉讼程序，适用行政法原理来处理。
可采用行政裁决和行政复议等非诉讼方式。行政合同纠纷的解决除了诉讼途径以外，还可以通过非诉讼形式加以解决，主要是行政裁决和行政复议两种形式。行政合同自身的特点决定了它的非诉讼途径不同于民事合同和经济合同的非诉讼途径。这是因为，行政合同具有行政行为的特点，行政合同纠纷有通过行政补救制度加以解决的可能性和现实性。
西方国家对行政合同纠纷处理制度借鉴
行政合同在理论界普通认可其存在，但司法实践中却鲜见，法律、法规、最高法院的司法解释也无明确规定，行政合同的法律适用在目前已成“盲区”，对行政合同的法律地位没有予以确认，有关行政合同的救济程序亦无明确规定。
西方国家对行政合同纠纷的解决方式有很多，具体制度包括协商、仲裁或行政机关内部裁决等司法外解决方法或者司法途径，但均坚持司法救济最终原则。在德国，因行政合同引起的争议属于公法争议，由行政法院主管。在行政合同最发达的法国，将行政机关为履行职务所行使的行政活动视为广义的公共管理行为，为该管理行为所缔结的契约被解释为公法上的行政合同，由此产生的诉讼通过行政诉讼解决。行政合同作为双方行政行为，可导致通过向专门设立的行政法院提起完全管辖之诉请求赔偿救济，对于可以和行政合同分离的行为，如上级机关对行政合同的批准行为等，则允许提起越权之诉。②在英国，政府合同纠纷统统由普通法院审理，适用《王权诉讼法》，并根据行政机关签订合同时所执行的任务是否涉及管理或公共规制的方式来确定是否适用司法审查。美国索赔法院受理的合同案件与法国行政法院受理的行政合同案件相近。目前，我国理论界对行政合同性质的认识还不统一，现行法律对行政合同纠纷的救济也还未做出统一的规定。在实践中，大量的行政合同纠纷，如农村土地承包合同纠纷、城市建设拆迁补偿纠纷等，大多被作为普通民事案件或经济案件，通过行政机关的内部裁决和人民法院审理两种途径来解决。在人民法院的审判活动中，由于未能充分考虑行政合同的特殊性，无法真正对行政机关的违法、违约行为进行有效的监督和制约，无法切实保障行政相对人的权益，同时，人民法院的受案范围也受到了一定的限制。因此，探索一条适合于我国国情的行政合同救济制度已刻不容缓。
完善我国行政合同救济制度的思考
从西方国家经验上看，行政合同救济制度的建构主要有两个方向：一是通过协商、仲裁或行政机关内部裁决来消除合同缔约或履行中产生的争议，效果较好；二是重视通过司法审查保证行政合同的履行符合法律要求。在我国司法外救济制度构建上，应将行政合同纠纷纳入行政复议救济范围，形成以行政复议为主要救济方式，以行政仲裁为解决特定种类行政合同纠纷的模式。因此，有必要借鉴西文国家成熟的司法经验，重构我国现行的行政诉讼结构，吸纳双向性的行政合同纠纷案件，并在资格、调解原则、举证责任以及责任方式和措施上作必要的修正。
基于行政合同所具有的公益性，行政机关为确保行政目的实现，对合同的履行具有监督和指导的权力，同时对不履行合同义务的相对一方具有强制执行权，并可施之以行政处罚。于此同时，行政主体一方违反行政合同给当事人造成损失的，也应该承担相应的违约责任。
行政合同争议是在双方约定条款的基础上产生的，要求解决争议的一方并不仅限于相对人，行政机关也存在要求法院裁决是非，并通过法院判决强制相对方履行义务的要求，而现行的行政诉讼制度的单向性构造显然不能满足行政合同救济的需要，因此，有必要针对行政合同纠纷的特点对目前的行政诉讼制度进行重构，即在原有单向性构造的行政诉讼制度框架中针对行政合同特点建立专门适用于解决行政合同纠纷的双向性构造的诉讼结构，反映在具体制度与规则的构建上就是，将行政合同与具体行政行为并列纳入行政诉讼受案范围之内。
建立行政合同制度不仅仅在于这种管理方式的灵活性，而且也在于为行政合同纠纷的解决找到了一条畅通的渠道。《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》，明确规定农村土地承包合同纠纷案件由人民法院作为一般的经济纠纷案件解决。这不但不利于保护农民的合法权益，也违背了土地承包合同的性质。因为农村土地承包合同中，农民上缴的承包费要受国务院《农民承担费用和劳务管理条例》的规范，也就是说农村土地承包合同并非由合同双方完全自由协商，而是要在行政法规的范围内协商，要受行政法规的约束和规范。对于这种纠纷采用行政诉讼程序和民事诉讼程序就会导致适用的法律规范不同，结果就会不同，就会造成人民法院裁判的矛盾和冲突，这种局面亟待解决。其根本出路就在于通过立法确认行政合同的法律地位和纠纷的救济程序。（作者单位：上海电机学院）
注释
关键词：土地承包经营权；物权化保护模式；土地承包权纠纷
中图分类号：D922．32 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2007）12－0053－02
一、土地承包经营权的特点
农村土地承包经营权是指农民或集体组织，在法律规定的范围内，依据承包合同等形式依法取得的对集体所有或国家所有由集体使用的土地、森林、草原、水面等自然资源进行占有、使用和收益的权利。我国农村土地承包制度的内容具有以下特点：
1．农村土地承包的形式，是以农村集体经济组织内部的家庭承包方式为主，以其他形式的承包为补充。家庭承包即以一家一户的农户为单位。而根据《农村土地承包法》，村民个人亦享有土地承包权，但若要签订土地承包合同则必须以农户家庭的名义。在我国农村，按习惯家庭都是以男子为户主，为此，对妇女的土地承包权要特别注意几个问题，一是在承包期内，如果农村妇女丧偶，仍应以原农户的名义享有家庭承包土地的权利；若农村妇女离婚后未再婚的，也应在离婚时分给适当的土地以保证她的生活来源。二是农村已出嫁女儿若不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。这是在土地承包问题上贯彻男女平等的社会主义法治原则以及保护农村弱势群体的需要。“其他形式”的承包是指对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式由本集体经济组织的农户及其以外的单位或个人承包。
2．农村土地承包经营权的主体，主要是特定的，即本集体经济组织的成员。《土地承包法》第15条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”
3．农村土地承包经营权以农村土地为客体。土地承包经营权的客体是农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地。《农村土地承包法》第2条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。按实践分析，农村土地应包括耕地、林地、草地、园地（果园、茶园、桑园）、养殖水面、“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等依法用于农业的土地。
4．农村土地承包经营权的期限。新颁布的《物权法》第126作了与《农村土地承包法》第20条完全一致的规定：耕地的承包期为30年；草地的承包期为30年至50年；林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。此外，《物权法》还规定，前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。
5．农村土地承包合同的双方当事人。土地承包合同的发包方是村民委员会与村民小组，根据农村土地承包法第12条规定，农民集体所有的土地依法由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组发包；国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包；土地承包合同的承包方是也是特定的，一般是本集体经济组织的成员即农户家庭。《物权法》第5条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。特殊情况下承包方也可以是村集体经济组织以外的单位或个人。
此外，土地承包经营权还具有承包合同双方的权利义务由法律规定、其保护方式具有多样性等特点。
二、明确农村土地承包经营权的物权性质的法律意义
土地承包经营权是用益物权而非债权。但对这一性质问题，在《物权法》颁布前，一直是近几年我国学界争论的焦点之一，对其如何定性，也是无地的农村妇女能否向人民法院提起土地承包经营权诉讼首先要解决的问题。
至于债权说和物权说的利弊，有学者认为：“债权说的缺陷在于，在司法实践中，将导致对承包经营权的保护不充分。在此种情况之下，承包人只能依据承包合同向发包方主张违约责任，或依据法律规定主张不当得利之债请求权。虽然农村土地承包法正式实施后，承包人可依据该法第53、54条请求保护，但也只能是在主张对方承担违约责任或不当得利之债请求权的同时，多了一条选择途径，即侵权行为请求权。” “按照物权法原理，现行法律把农村土地承包经营权的性质定位为用益物权，不仅因为它符合用益物权的本质和特性，更重要的是，落实加大对承包人权利保护力度的立法宗旨。承包人可基于物权行使物权请求权，基于承包合同行使违约责任请求权，基于法律规定行使侵权行为请求权或不当得利请求权，权利保护的渠道明显拓宽了。承包人可基于权利行使受到妨害或侵害的事实，依法合理选择行使四种请求权。
三、解决农村土地承包经营权纠纷的法律适用
近年来，涉及农村土地承包的纠纷案件日益增多，而且普遍具有理论复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大等特点，解决不好容易导致矛盾激化并影响社会和谐稳定。笔者认为，针对这一问题，我国《农村土地承包法》专章规定了该类争议的解决和法律责任，值得很好领会。
（一）农村土地承包经营权纠纷的解决及法律责任
1．争议的解决方式。根据《农村土地承包法》和有关司法解释，农村土地承包纠纷一般可以通过三种方式解决：
一是基层调解组织解决。所谓基层调解组织，是指乡、镇人民政府的调解组织以及村民委员会。如果争议的一方是村民小组，则应由村民委员会调解，如果争议的一方是村委会，则可由乡镇人民政府的调解组织调解。但是，调解是自愿的，调解不是仲裁或者诉讼的必经程序。当事人不仅可以自愿选择决定由村民委员会还是由乡镇人民政府的调解组织调解，而且在当事人不愿调解或者调解不成的情况下，也可以直接选择向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或者直接向人民法院。
二是向农村土地纠纷仲裁机构申请解决。农村土地承包纠纷仲裁机构设在区县级的农业行政主管部门，一般应由政府法规科、农业行政主管部门、法院、土地、林业、水利、农村土地承包合同管理部门、司法调解等相关部门的人员组成。设立专门的农村土地承包纠纷仲裁机构，既方便当事人投诉，又能使政府集中人力、集中时间、集中精力解决纠纷。当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院。逾期不的，裁决书即发生法律效力。
三是通过诉讼解决。向法院首先要明确承包经营权纠纷的受理范围和审判管辖，对此问题将在后面专门论述。
2．承担法律责任形式。《农村土地承包法》对侵犯土地承包经营权的法律责任作了较全面的规定，既有民事责任，又有刑事责任与行政责任，完全能适应实践中解决该类纠纷、保护农村土地承包经营权的需要。
（二）农村土地承包经营权纠纷的受理范围
目前农村土地纠纷可分为土地承包权纠纷和土地使用权纠纷，后者是一种行政争议，只有经过当地人民政府解决不成后方可向人民法院，而且应按照行政诉讼程序解决。如何确定涉及人民法院受理农村土地承包经营权纠纷的范围问题，按照最高人民法院的司法解释以下五种情形属于民事纠纷，需要特别指出的是，土地承包经营权的客体是土地这一不动产，因此其审判管辖均应以不动产所在地法院受理为原则。
第一，农村土地承包合同纠纷。该纠纷是指土地承包合同的当事人，即发包方农村集体经济组织或者村民委员会与承包方的农户等，因承包合同的签订、履行、变更或终止而发生纠纷，一方当事人向人民法院提讼的，人民法院应予受理。如因农民工返乡要地引发的纠纷、因土地承包经营权配置严重失衡引发的纠纷。
第二，农村土地承包经营权侵权纠纷。该纠纷是指因承包合同双方当事人（发包人、承包人）之外的第三人，违反《民法通则》第80条第2款的规定，侵害承包人对土地的承包经营权而引发的纠纷。
第三，农村土地承包经营权流转纠纷。以家庭承包取得的土地承包经营权，依法可以转让、转包、出租、互换等方式流转。承包经营权流转纠纷，是土地承包经营权流转当事人，因转让、转包、出租和互换土地承包经营权，在履行土地承包经营权流转协议过程中而发生的纠纷。
第四，农村土地承包经营权继承纠纷。按现行法律和最高法院《关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第25条的规定，林地家庭承包中，承包方的继承人请求在承包期内继续承包的，应予支持。其他方式承包中，承包方的继承人或者权利义务承受者请求在承包期内继续承包的，应予支持。这两种情况法院应予受理。即在家庭方式的承包中只有林地家庭承包的承包权可继承，其他方式的承包也可继承。除此之外，因要求继承家庭土地承包经营权而的，人民法院不予受理。
