时间：2023-05-28 09:31:05
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关键词：城市总体规划；实施评估；指标体系
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：
当前在城市人口急剧增加、城区面积快速扩张的过程中，存在着一些城市发展不合理现象，城市能否按照既定的规划有序、和谐的发展显得尤为重要。由于针对规划实施的评估没有及时跟上，这已成为我国城市规划实施过程中的一个缺陷，《城乡规划法》已明确提出了应对城市、镇的总体规划的实施情况进行评估。
1.城市总体规划实施评估的主要内容
根据住房和城乡建设部《城市总体规划实施评估办法（试行）》，对城市总体规划实施的评估，应当主要从城市发展方向和空间布局是否与规划一致、规划阶段性目标的落实情况、各项强制性内容的执行情况、规划决策机制的建立和运行情况、相关政策对规划实施的影响以及根据总体规划要求，各项专项规划、近期建设规划及控制性详细规划的制定情况等方面进行评估，同时规划实施评估还应当分析存在的问题，并提出相关的建议。
要根据总体规划提出的城市发展方向校对空间布局是否与发展方向一致，要根据一般每两年一次的城市空间发展轨迹判断城市阶段性发展方向，分析是否与总体规划一致。应对阶段性的重点建设项目、重要基础设施、重要产业布局、生态环境保护等内容进行全面评估，考查阶段性目标的落实情况。应全面的对《城乡规划法》第十七条规定的强制性内容的执行情况进行评估，要将依法批准的城市总体规划中各项强制性内容与现状情况进行对照，客观评估各项强制性内容的执行情况。规划委员会制度、信息公开制度以及公众参与制度等都是规划管理中必不可少的决策机制，是我国城乡规划民主化、科学化的重大进步，规划实施评价应对上述决策机制的建立和运行情况进行客观评价。土地、交通、产业、环保、人口、财政、投资等相关政策对规划实施具有重要影响，规划实施评价应着重分析各相关政策对规划实施具体存在什么影响，与规划实施有何关系，政府如何才能处理好规划实施与相关政策之间的关系。应对分区规划、专业专项规划、近期建设规划、控制性详细规划以及城市设计的制定情况进行评估检查。应全面分析规划实施过程中存在的主要问题，重点分析规划实施评估主要内容涉及的问题。
2.城市总体规划实施评估技术路线
2.1构建规划实施评估的指标体系
本着全面系统、重点突出、便于操作的原则，构建如下表所示的评估指标体系。
表1城市总体规划实施评估指标体系
2.2评估指标数据产生
上述指标体系建立后，评估委员会需要分组开展调查对比工作，将各评估指标的实际状况与规划状况对比，整体把握、量化打分，赋值在0―10之间，分数越高代表一致性程度越高。同时，需要邀请专家和市民代表对各指标进行打分，使两者的打分各占一定比例进行合成，达到公开、公正、客观的效果。
2.3评估指标权重确定
在明确了指标体系的各个指标评价值后，要确定各指标的权重，确定权重的方法有多种，如专家咨询法、层次分析法等，具体评价时以采用定性与定量相结合的方法确定权重为佳，即采用层次分析法结合专家咨询以及城市规划主管部门的建议，确定各指标的权重。
在权重设定时，为了提高权重赋值的可把握性，并增加其准确性，把规划实施作为一个整体进行评估，设上述指标的权重之和应为10。
2.4规划实施情况综合评估结果
指标权重确定之后，结合各项打分，就可以计算得出规划实施情况综合评估结果，如综合评估分数在60分以下，说明规划实施情况比较差；综合评估分数在60―80分之间，说明规划实施情况比较令人满意；综合评估分数在80―100分之间，说明规划实施情况令人满意。
2.5规划实施问题分析
进行评估的目的是为了发现问题，从而提出改进对策，对城市建设进行纠正和调整，使城市规划得到更好地实施。结合评估委员会、专家和市民对各指标的打分以及综合评估结果，可以对规划实施存在的问题进行分析。例如指标分值在60分以下的，说明该指标反映的相关内容存在问题。
2.6提出优化规划实施效果的对策
根据对城市总体规划实施情况的评估，分析规划实施情况与规划预期之间的差距，提出优化城市规划实施效果的对策。
参考文献：
1、李玉鸣. 城市总体规划实施评价研究. 杭州：浙江大学出版社，2007.
2、孙施文、周宇. 城市规划实施评价的理论与方法. 城市规划汇刊，2003（2）：15―20.
〔关键词〕公共政策;城市总体规划;实施评估
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、引言
2008 年 1 月 1 日，《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)颁布实施。该法第一次以法律条文的形式明确提出对省域城镇体系规划、城市和镇总体规划的实施情况应进行定期评估。但该法对评估的内容并没有做出具体的规定。
2009 年 5 月，住房和城乡建设部印发了《城市总体规划实施评估办法(试行)》(以下简称《办法》)，该《办法》根据《城乡规划法》的要求，在大的方向上确定了城市总体规划实施评估的基本内容。但对于规划编制部门以及规划管理部门来说，依据该办法进行城市总体规划实施评估工作依然存在很大困难。评估的具体内容及侧重点难以掌握，容易造成评估结论在客观性和科学性上打折扣，影响到规划实施评估的初衷。因此，有必要对城市总体规划实施评估的内容进行更为准确和更加详细的界定，以指导城市总体规划实施评估工作的开展。
二、城市总体规划评估的价值取向
城市总体规划作为统筹和引导城市经济社会环境整体协调发展的一项重要的公共政策,对其实施效果进行评估将涉及到城市建设的方方面面。但是,在这方方面面中,本文认为应重点做好以下几方面的评估。
1.公共性评估
城市总体规划是政府发挥管理城市公共事务职能的重要公共政策平台,其面向的是城市地区社会公众的公共利益,而不是为某一特定地区或利益群体服务的;而且,随着互联网等传播媒介的多元化发展,以城市规划建设为承载的公共利益越来越成为人们关注的焦点。因此,城市总体规划实施效果评估,必须做好其公共性实施效果的评估。
2.整体性评估
城市总体规划是城市空间资源配置和各项建设活动的空间表达。因此,城市总体规划应更加关注城市的发展方向、整体布局和要素配置结构,其内容涉及到城市功能、用地、设施、政策以及区域范围内乡村发展空间的政策安排。因此,城市总体规划实施效果评估,必须做好其整体性实施效果的评估。
3.人文性评估
正因为城市总体规划具有公共性特征,其在客观上就被要求在不同层面体现出人文主义精神。这里的人文主义精神指要从科学长远的公共利益角度去考虑城市的整体发展,要符合城市绝大部分群体的利益,特别是要充分考虑弱势群体的诉求。因此,城市总体规划是否具有人文性,是城市总体规划实施效果评估中的一个重要方面。
4.适应性评估
城市总体规划具有长期性和相对的稳定性特征,但同时它又是一项动态调适性的规划,需要在不同时期根据发展环境的变化进行相应的调整或修改,因此,需要不断地重新审视和判断现行规划与现有环境条件的适应性,进而提高其应有的综合统筹作用。因此,城市总体规划适应性的强弱,是城市总体规划实施效果评估中的另一个重要的方面。
三、城市总体规划实施效果评估框架的构建
基于现有评估指导意见存在的缺陷,本文将构建城市总体规划实施评估框架,以期以此推动城市总体规划实施效果评估工作的开展及其目的和意图的实现。
1.规划评估框架构建的目的和内涵
构建城市总体规划实施效果评估框架的根本目的在于,通过评估能够更为全面客观地掌握城市总体规划内容的实施过程和具体情况,充分反馈现行城市总体规划编制、实施和管理过程中存在的问题,并结合实际,对下一轮的城市总体规划编制提出更为科学合理的指引和具体建议。
2.规划评估框架构建
基于城市总体规划实施效果评估的基本目的及内涵,结合城市总体规划所具有的公共性、整体性、人文性和适应性等价值属性,本文将构建由四大方面评估内容所组成的城市总体规划实施效果评估框架。
该四大方面评估内容即内容综合评估、实施可达评估、公共价值评估和环境适应评估。
其中的内容综合评估是针对文本及其规划内容本身进行的评估,实施可达评估是对规划实体目标进行评估,公共价值评估是对规划公共利益体现的效果进行评估,环境适应评估是对现行规划对现时内外部环境的适应性进行评估。
3.规划评估框架内容分析
城市总体规划实施评估内容构成复杂,涉及到城市经济、社会和环境发展的多个方面。
其中,内容综合评估是对城市总体规划编制内容的完整性、针对性等进行评估,包括规划内容、强制性内容、内容成果的完整性、编制内容与思路是否针对地区发展阶段的重点问题,等等;实施可达评估则涵盖城市总体规划实施过程的主体内容,尤其是物质实体空间内容,包括空间结构、用地布局、公共设施、绿地建设、市政管线等内容,以此评估实施效果与内外部环境对规划实施的影响;公共价值评估是针对城市总体规划实施目标所具有的公共性价值进行评估,重点包括城市总体目标的实现情况、实施过程中的公共政策属性特征的体现等相关内容;环境适应性评估则是对现行城市总体规划的现实与未来的适应性进行评估,即结合现实环境的变化而对未来趋势进行评估与判断,并据此对现行总体规划提出若干调整或修改建议。
四、小结
城市总体规划实施评估是一项系统性的规划实践探索。城市总体规划实施效果评估有利于相关部门从本源的角度讨论城市总体规划编制及实施管理中存在的不足,使之能够结合不断变化的实际,对城市总体规划进行实时调整,并对未来的发展生发出有效的指导意见。
关键词：总体规划；空间结构；远期规划
中图分类号：TU984.11 文献标识码： A 文章编号：
前言：
城市总体规划是通过确定城市未来发展目标，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并引导和控制社会实践来干预城市发展。具体方式是提供城市空间发展的战略，控制土地使用及其变化。因此，在市场经济条件下，如何运用规划手段通过市场来有效配置城市各类资源，取得较好的城市经济、社会、生态效益，是当前非常值得思考的课题之一。
一、城市制定与落实总体规划的现状
（一）各个城市在重新修编城市总体规划中，普遍重视通过总体规划，抓住机遇，以规划土地的价格信号来优化城市空间结构的配置；形成城市高新技术、支柱产业和都市型工业的合理分工，实施跨越式发展。主要表现：
1.从城市产业空间调整入手来带动产业结构调整。
2.通过提高城市化水平，促进城市能及的提升。
3.通过总体规划，使直接利用外资、土地批租、金融市场三者形成合力，建立起城市经济增长新的动力机制。为了追求低的交易成本，引起了要素土地、资本、劳动的空间聚集，表现为城市的兴起及城市的扩张。
（二）各个城市在重新修编城市总体规划中，普遍重视了从实际出发，求真务实，对城市未来的发展进行了比较准确的定位
在城市经济发展中，只有准确地进行城市定位，才能给整个城市带来良好广阔的发展机遇与空间。区域或城市定位突出的特征是它的科学性、动态性。在实践中，我们关注更多的是定位时的科学性，而往往忽略了随着经济社会发展、内外环境变化，定位所客观存在着的动态性。在此次重新修编城市总体规划时，各个城市在既重视历史现状，又着眼于未来发展，对城市功能和发展方向进行了恰当地定位。
（三）各个城市在重新修编城市总体规划中，普遍重视生态城市总体空间的设计
各个城市在城市城市总体规划中都突出强调，要从根本上避免以往国内城市项目开发建设中所谓“三通一平”做法中的“一平”。所谓“一平”损害了城市中原有自然环境的融洽和平衡，现在则要尽力补偿以往对自然资源“大破坏”所造成的损失，重新建立城市的人工生态系统。从国内绝大多数城市的现状看，作为人居环境主要部分的城市环境，最大的不足是人工化、商业化痕迹太强而自然化不足。
（四）各个城市在重新修编城市总体规划中，都高度重视和严格规定保护城市历史文化
城市由文化领跑，文化在深层本质上是指向人的。从城市文化出发，一个城市的历史就是一个城市的文脉；城市是不同时代的建筑、历史街区的集合，每栋建筑都是独特的文化记忆，它是城市历史与形象的载体。可以说，历史建筑是不可复制的，再精美的复制品也不可能有原有建筑的历史感。因此，各城市在重新修编城市总体规划中，都高度重视和严格规定保护城市的历史文化。
二、现行城市总体规划存在的主要问题
（一）城市总体规划的实效常常与城市发展存在偏差
有的城市总体规划往往滞后于城市的发展，不能满足城市发展对用地的要求。有的城市总体规划刚刚审批下来，城市实际人口和用地规模已经达到或者超过了城市规划的目标。这种情况在我国东部沿海城市，尤其是经济发达的小城市更为常见：也有的城市总体规划过于超前，使得按照城市总体规划建设的总体设施、文化社会设施等处于闲置状态。这种情况在我国内陆经济落后地区较为常见。
（二）城市总体规划的空间常常与实际存在偏差
城市实际发展的空间形态、空间结构与城市总体规划并不一致，按照城市总体规划的城市空间形态和结构难以形成。企业和市民的用地选择、对城市工作和生活的环境爱好与城市总体规划不一致，造成城市规划的工业区、商业住宅区、商业网点等难以满足要求或无法达到预期效果。
（三）城市总体规划所确定的发展力方向常常与实际并不一致
为城市规定性质及发展方向是现行城市总体规划的一项重要内容，但现行的城市总体规划由于城市领导者追求政绩，往往存在着偏好规模、求全贪大的情况，主观性强，高估较多。如有许多省、市城市将发展目标定位为国家性大城市，许多县级小城市将发展目标定位中等发达城市，实际上只有其中少部分能够实现。
（四）城市总体规划应激性不强，缺乏灵活性
现行城市总体规划的规划期限一般是二十年，在如此长的时间里，很难对其中发生的种种变化作出准确、详尽的预测。特别是当今科技发展日新月异，经济全球化，区域竞争日趋激烈，不确定因素大大增加，这给城市的未来发展增加了许多变数。一旦其中一些大的因素发生变化，就不得不修改规划。最近几年，许多地方的城市总体规划就因此作了多轮的修编。
三、改革城市总体规划的建议
（一）正确把握远期规划和近期规划的关系
在城市发展和建设中，政府始终面临的一个问题是：如何在有限的时间内，利用有限的资源做有限的事情。基于这种情况，应正确把握“务虚”和“务实”的关系。一方面，应强化远景规划，落实好城市结构，布局形态，土地利用等问题，使城市决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响，从更长远的角度更广阔的视野把握城市的发展；另一方面夯实近期规划（即“务实”）。滚动编制的近期建设规划应将城市具体的建设项目于政府“五年”计划、年度计划和城市远期规划有机结合，建立近期建设项目库并进行投资与财务分析。解决总体规划实施时序的问题，确定城市总体规划分阶段实施的内容，帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。
（二）注重与城市其他部门的协调与衔接
城市外部环境的复杂多边性，城市总体规划编制技术内容的综合性，城市规划的社会性，城市各阶层目标价值取向的多元性特征，以及城市规划向导与各级团体和市民利益的密切相关性等等，决定了一个科学合理的总体规划不可能是依靠个别技术精英闭门造车所能及，必然是多方参与、协作式规划的产物。城市规划的实施将依赖于城市中的各类组织和个人，规划师只是其中的一部分。从根本上讲，规划的实施并不是由规划师或者规划部门来进行的，而是由整个社会来运作的。要保障规划的实施，较为务实的做法就是寻求总体规划与“计划”之间的结合。一方面，在编制总体规划时，应当以“计划”确定的发展目标以及发展方针为依据，“计划”强调的建设项目，其选址和布局必须符合城市总体规划的要求；另一方面，总体规划所确定的城市基础设施和公共设施建设项目，应当分期分批地落实到“计划”中，才能保障城市规划意图得到实现。
（三）增强规划内容的强制性与灵活性
新时期的城市总体规划要从指导功能布局、用地安排，转向以资源环境为出发点，指导城市的可持续发展，从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准：从确定发展什么，转向保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。具体的编制工作中，要淡化规划年限，强化规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位。以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，强化总体规划的强制性内容，突出指导性内容的适应性，以应对市场经济条件下城市发展的不确定性。
（四）注重城市总体规划作为城市公共政策的特征
城市总体规划的编制，绝非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作。而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据。城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤转化为这些政策的一部分，通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻落实，才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。
城市总体规划对城市建设和发展发挥着“规划先导”的作用。在加快推进城市化的过程中，不仅要制定一个科学的城市总体规划，更要落实好城市总体规划，才能使城市总体规划发挥它应有的实效性。
参考文献：
[1] 莫诗白.如何落实与制定城市总体规划[J].广东科技,2007(9).
关键词：城市总体规划；规划实施评价；评价方法
城市总体规划实施评价主要是指经过一段时间的实施后对法定的城市总体规划的实施情况与结果予以评价的活动。不仅如此，城市总体规划实施评价的开展往往有着多种目的，如编制新的城市总体规划、定期检查规划的执行情况、改革规划实施的相关制度和机制等，评价的目的不同，评价的内容和方法也不同。所以，在评价开展之前首先需要根据评价的目的选择合适的评价内容和方法。作为完整的城市总体规划实施评价的重要组成部分，基于城市建设状况的总体规划实施评价主要是对城市总体规划在规划实施评价年限内在城市建设过程中的贯彻落实情况进行评价。所以，其评价的对象是在规划实施评价年限内所涉及的各项建设活动的结果，即城市建设成果。值得一提的是这一建设结果既包括新建的也包括改造的。所以，基于城市建设状况的总体规划实施评价就是针对城市建设成果是否符合法定总体规划成果这一评价依据所开展的评价，是对这两者一致性的评价。基于城市建设状况的总体规划实施评价及其方法主要包括基础性评价、甄别性评价、结构性评价等。
1基础性评价
基础性评价又可以称之为实现度或符合度评价，主要是比对规划实施评价年限内的城市建设成果与城市总体规划成果，从而揭示出城市建设行为与规划结果的符合程度或一致性。所以，基础性评价的核心在于评价年限内的城市建设成果与法定规划内容是否相符合以及符合的程度如何。从基于城市建设状况的总体规划实施评价工作的开展来看，土地的使用状况是城市规划中最核心的内容。虽然土地的使用状况并不是衡量总体规划实施状况的唯一标准，但其他各项的内容往往是以土地使用状况为线索而得到的。除此之外，土地使用状况也是城市建设成果最能够直接反应出来的。所以，在评价年限内对各项建设用地的实施情况进行评价是基础性评价的主要内容。评价工作的开展可以通过两种途径进行：1）通过调查绘制出现在的土地使用状况图，然后将土地使用现状图与城市总体规划制定时的土地使用状况图进行对比即通过比对评价期内的城市建设成果和法定规划土地使用图找到两者之间的差异。通过这一途径获得的资料不仅与总体规划的制定工作密切相连而且方法熟练、资料的调查和整理效率都较高，因而，这一途径是现在最为常用的途径。不可否认的是，这一途径在运用的过程中有可能会遗漏掉用地性质不变但实际发生过建设行为的用地，这种情况就会对结构性评价和绩效性评价产生误差。2）通过比对评价年限内规划主管部门所发放的所有“一书两证”和法定规划成果。这一途径可以避免上一种途径可能带来的资料遗漏问题，但同时也会增加较大的工作量。
2甄别性评价
受多种因素的影响，城市建设在一定的时期内必然会出现一系列与规划成果不相符的建设成果。甄别性评价就是从合理性和效果性两个方面剖析不符合规划的建设成果产生的原因及其使用效果是否与总体规划的原则和目标等相一致的评价。从某种角度上说，真正能够为后续总体规划的制定、规划实施制度的改进和完善提供线索的恰恰是在对这些与规划成果不相符合的建设成果进行深入分析的基础上获得的。甄别性评价主要涉及两个方面：1）合理性评价。合理性评价主要是指对与法定规划成果不相符的城市建设成果出现的原因进行分析并对改变规划内容的决策的合理性作出判断。在总体规划实施评价中，不符合规划成果的建设成果是否合理是必须要作出判断的内容。城市建设项目实施的合理性判断必须与特定的社会经济环境、政策背景相联系，理智的合乎理性的分析其背后的原因。需要注意的是，做出合理性判断的最高标准是看其是否有助于促进更加美好城市的建设。2）效果性评价。效果性评价主要是依据与法定规划不相符的建设成果实际建成后的使用情况对其建设的合理性和调整的必要性所进行的评价。本文所指的效果性评价主要是指城市建成结果的内容设施等与法定规划成果的规定及要求有所不同，但其建成后的实际效果却更符合规划的目标和居民的意愿或者对于规划的后续实施更有利。
3结构性评价
结构性评价主要是指通过梳理所有城市建设成果的空间结构关系来评价法定城市规划结果所制定的城市空间结构的实施程度。城市总体规划并不仅仅是对单项要素的组织与安排，更是对城市整体结构的组织与安排，统筹兼顾城市各要素之间的关系。所以，总体规划实施评价一定不能只局限于对各具体要素实施情况的评价更应该突出这些建设成果对城市结构的贡献，这也是城市总体规划引导城市发展的重要方面。结构性评价中的结构并不局限于规划评价年限内的各个城市建设成果之间的关系，更强调其与整个城市空间的实现或完善之间的关系。结构性评价主要包括以下三个方面：各类城市建设用地在数量、空间上的关系；中心体系、交通路网、绿地的实施情况；各项建设之间的关系。
4结语
作为城市总体规划实施评价的一部分，基于城市建设状况总体规划实施评价仅仅只是对规划实施评价年限内城市建设成果是否与法定规划成果相一致的判断，绝大多数的工作集中在对结果的评价及描述性方面，因而更多的是为后续的评价打基础。
参考文献
[1]南智慧，卢丹志.宜居城市视角下破解城市总体规划实施评价难题——以浙江省乐清市为例[J].湖北职业技术学院学报，2015（2）：287.
关键词：城市规划；土地规划；编制
1 总体规划编制中存在的问题
1.1 城市总体规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”）的约束力度不强，政府有关部门均可以根据当地土地性质等进行自我调整。在实际实施过程中政府易受客观因素影响进行大范围的调整，导致建成建筑与规划功能、结构严重不符。当然，不排除规划结构本身有不合理的地方。
1.2 两规的衔接不够。城市总体规划具有一定的局限性，主要是对城市内的建筑用地结构、布局、功能等进行规划，可以说仅仅是部分用地的规划；土地利用总体规划是全面性的，是对该区域内所有土地结构、布局、功能等的规划，对各部分用地均有规划、制约作用。两规规划时参考的依据不同，在规划范围、用地规模、规划结构等方面具有冲突，衔接困难。
1.3 两规总体规划编制审批所依据的规范、标准和程序过于僵化，不能适应当前形势的需要。例如，以城市人口为参考依据进行城市总体规划时，会忽略城市人口的流动、分布、构成等，规划建筑的设施不能满足城市居民的需求，做不到城乡统筹，在公共设施容易引发冲突。
2 总体规划编制如何改进
2.1 应满足社会的发展 随着社会经济的发展，我国经济结构重心由农业化变为工业化，对城市以及所属区域建筑需求增大。城市总体规划应主要注重中心城市的规划，然后关注城市周边及相邻乡村的规划，城市规划的主要内容是小区规划及各个小区之间的联系。而土地利用总体规划对区域内的所有土地资源应合理规划，城市、乡镇、农村规划要有一定的协调性，各个区域土地规划的结构、功能等要关联和谐，为人们工作生活提供便利。
2.2 增强总体规划编制的灵活性 两规编制的审批均需要一定的时间，而且受法律法规的限制需要按规定更改，也易被政府审批人员因各种因素打回，而在这期间，区域内的可利用土地资源可能会发生变化，因此，制定城市总体规划和土地利用总体规划时需具备一定的灵活性，方便更改。另外，两规编制的格式、内容等应根据制度、政策的更新，以及城市的发展状况及时进行修正。
2.3 精简规划内容 两规的内容主要是针对城市内、区域内对土地资源的利用，包括建设的建筑类型、结构、功能，交通道路如何分布，居民住宅建设区域等。例如住宅、办公楼、公交站、旅游景点是城市的主要建筑，所以在进行城市总体规划时应注重这几点的协调、规划，对不必要的建筑可以排除在规划内，在城市内形成住宅、商业集中区，具有一定的结构性，布局合理，做到对城市土地资源的最大利用。
2.4 增强两规的兼容性 城市总体规划涉及到很多方面，但是核心内容是对土地的利用，而且城市总体规划各项内容落实到实处都归于对土地的利用。城市总体规划对城市的建筑用地进行规划，注重城市建筑的结构，规划注重细节，有一定的局限性；土地利用总体规划对区域内所有土地资源进行规划，规划注重大局观对细节要求不高，而且土地利用总体规划兼容性强。同时城市总体规划还应注意对城市内自然资源的保护，发展城市绿色经济，减少城市内空气、噪音污染，降低对城市资源的浪费，从细节方面着手构建节能环保城市。而土地利用总体规划除了要包含城市总体规划的内容，还应注重区域内其他地域的土地资源规划。
2.5 缩减两规编制时限 我国经济飞速发展，对城市土地资源的规划日益严谨。我国两规编制一般以20年为时限，但是20年间社会发展迅速，城市总体规划和土地利用总体规划编制的内容、结构等适应不了市场的变化，无法顺利实行。缩减两规编制时限，如将时限由20年缩至5年，可确保两规编制内容在有效时限内均符合市场变化的需求以及法规制度的要求。
2.6 简化两规编制的审批
两规编制的审批机制应该是灵活的、可随机应变的，以确保两规编制的适应性。两规编制的审批程序一直是固定不变的，程序繁琐复杂，耗时久、效率低，例如乡镇的土地规划除了乡镇规划、审批外还应由市级政府有关部门审批通过才可实施，但是经过多级审批耗时久，还易发生变故，但是简化两规编制的审批后可以减少审批时间，规避一些因审批人员、时间等引起的变故，为两规的顺利实施提供便利。
3 两规如何协调
3.1 两规编制同时进行 城市规划部门工作人员应与土地规划部门工作人员协商，为城市总体规划和土地利用总体规划编制制定统一的规划限期、制度等，使两规编制同时进行，而这其中最重要的就是要对两规的时限进行统一，两规同时进行、同时结束，使两规内容衔接更为顺畅。
3.2 对人口调查结果进行协调 城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测。两规编制的最终目的都是为人民服务，不管是城市内土地资源利用还是城外土地资源利用，所筑建筑均离不开人的衣、食、住、行四方面，所以，在两规编制前都需要进行人口调查，而两规协调也应注重对人口调查结果的协调。两规调查应在调查渠道、方式、区域等进行协调，确保人口调查结果尽量一致，更有利于两规编制内容的协调。
3.3 两规编制目标统一 两规编制均是对国有建设用地的规划，两规编制对规划用地规模的衡量均是通过人均占有建设用地的面积大小确认的，但是这种衡量方式忽视了城市旧城改造、扩建等因素对两规编制的影响，达不到两规编制预定的目标。两规编制对土地资源的规划均受到人口调查、社会经济发展等因素影响，城市总体规划注重城市内部建筑结构、布局、功能等，而土地利用总体规划注重城市、郊区、乡村等区域内所有建筑结构、布局、功能等，但是两规编制目标是统一的，对土地资源规划的最终目标都是满足人们的生活需求。
4 结语
城市总体规划和土地利用总体规划的具体内容虽有所不同，但是基础内容、规划重点等却有一定的相似性，而规划的根本目的更是一致的。对两规进行详细了解，根据问题提出对策，并对两规编制进行改革，增加两规的协调性，可以为城市的建设提供坚实的基础，促进社会经济发展。
参考文献：
关键词:城市总体规划；环境评价；作用；方法；公众参与
中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：
城市总体规划是一项战略性工作,它涉及到城市发展战略、城市性质、城市规模、城市发展方向、建设时序、土地和其他环境资源的利用，环境保护等方向的内容,而这些内容直接或间接地影响着我们赖以生存和发展的环境。开展城市总体规划的战略环境评价(SEA)可以将环境问题纳入到规划中进行综合分析,并提出适宜的避免和减缓环境影响的措施，使规划遵循可持续发展的原则，从而达到规划方案优化与保护环境的目的。
1 城市总体规划战略环境评价的背景
1.1 城市规划的体系构成
城市总体规划是以政策和上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，控制城市人口和用地规模，确定城乡空间布局，促进区域、城市经济社会全面、协调和可持续发展。城市总体规划内容包括城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划和近期建设规划。城市规划体系的形成过程，主要通过逐级制定分区规划、详细规划，将城市总体规划所确定的原则、内容明确化、具体化的过程。
1.2 城市总体规划和战略环境评价的结合
可持续发展、SEA与EIA的结合可采用自上而下的目标导向法及层次联系法。城市规划、战略环境评价和可持续发展的结合可以用图1表示。
图1 城市规划与战略环境评价、可持续发展的联系
1.3 开展城市总体规划战略环境评价的目的
城市总体规划战略环境评价、规划的编制和决策具有共同的目标，即实现区域、城市的可持续发展。因此，城市总体规划环境评价应成为规划者和决策者实现科学规划和决策的重要工具。
2 城市总体规划环境评价的一般程序与方法
2.1 城市总体规划环境评价的基本原则
城市总体规划环境影响评价应遵循规划环境评价的科学、客观、公正原则，早期介入原则，整体性原则，公众参与原则，一致性原则，可操作性原则等一般性原则外，特别要注重以下原则:
1)“以人与自然和谐为本”的可持续发展的原则:城市总体规划的环境合理性分析应注意城市规模和发展目标满足区域资源承载力和环境承载力的要求，城市空间和产业布局满足生态适宜性和生态安全格局的要求，产业发展要满足环境容量的要求，统筹城市发展与保护的协调，综合考虑城市的可持续发展能力。
2)评价范围兼顾系统性和整体性原则:以城市复合生态系统的生态完整性为基础，应把城市及其所在区域、受城市发展影响区域的自然、经济和社会要素作为整体进行协调性分析。
3)全面识别影响，突出重点评价的原则:规划环境评价重点是预测规划实施的影响，提出规划优化建议，规划环境评价的时效性是规划环境评价结论有效性的重要保证，因此应选择关键因素和制约因子的潜在影响进行评价。
4)评价方法兼顾科学性与可操作性原则:在保证规划环境评价的科学性、时效性和成本约束情况下，评价应尽可能选择简单、可行的分析工具。
2.2 城市总体规划环境评价的实施
战略环境评价的实施可以采用自我评价、第3方评价或者混合评价的模式，3种模式各有利弊，保证环境评价有效性的重要途径就是要实现规划编制与环境评价的有机融合。结合我国当前多采用第3方评价的实际，建议由城市总体规划编制的组织单位(城市的人民政府或规划主管部门)在总体规划编制初期就尽早委托开展战略环境评价，并作为规划编制者和环境评价者之间联系的桥梁，为规划与战略环境评价的融合提供基础，可以在规划编制和规划环境评价的委托合同中，明确规划编制单位、战略环境评价单位有共享对方的阶段性工作成果、允许参与对方各种工作会议和咨询会议的权利和义务等有利于双方工作融合的条款。
2.3 城市总体规划环境评价的重点
根据《规划环境影响评价技术导则》(HJ/T130-2003)，城市总体规划环境评价的基本内容至少应包括规划分析、环境现状与分析、环境影响识别和确定评价指标、环境影响分析与评价、规划合理性分析、规划调整建议和不良影响减缓对策、公众参与、监测和跟踪评价计划、困难与不确定性分析、执行总结等。根据城市总体规划的特点，其环境评价应重点解决以下几个问题:
1)城市定位和发展目标的环境合理性综合评价:基于规划协调性分析和承载力分析，综合评价城市定位和发展目标的环境合理性，提出切实可行的应对措施。
2)城市土地与产业空间布局的环境合理性评价:基于土地生态适宜性评价，确定“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”主体功能区划，综合评价城市与产业空间布局的环境合理性，特别关注限制开发区域的发展与保护的协调问题。
3)城市规划环境影响的回顾性评价与趋势预测:基于趋势分析和情景预测法，在分析城市发展过程中生态环境质量变化的历史和现状的基础上，识别现行城市发展战略下主要环境问题，预测不同规划方案下的环境演化趋势，综合评价规划环境影响。
4)规划调整建议及不良影响减缓对策:基于综合评价的结果，提出对规划方案的调整建议或替代方案，明确不良影响的减缓对策。
2.4 城市总体规划环境评价的程序和分析工具
结合《规划环境影响评价技术导则》与国内外一些城市总体规划战略环境评价的实践，提出城市总体规划环境评价的一般程序如图2所示。
图2 城市总体规划环境评价的一般程序
城市总体规划由于处于决策的宏观层次，提供的信息也较宏观，因此其规划环境评价具有更大的不确定性和复杂性，同时考虑到规划环境评价的时间和成本约束，城市总体规划环境评价宜采用微观与宏观相结合、定量与定性相结合的评价方法，依托RS和GIS技术，推荐的分析工具包括:环境影响识别中的核查表法和公众调查法，影响预测的情景分析和趋势分析法，规划环境合理性综合评价中环境承载力分析、生态适宜性评价、专家集体判断法等方法。其中，趋势分析作为近期和中期评价的主要分析工具，它结合了许多不同工具的特点，能为人们提供清晰的景象，识别规划影响的关键环节，对其作出准确的趋势分析是城市总体规划环境评价中最重要的工作内容之一。
3 城市总体规划环境评价的公众参与
3.1 城市总体规划环境评价中公众参与的意义
公众参与既是SEA的必要组成部分，又是最终对战略环境影响进行预测、评价和制定环境保护对策的依据之一，其有效性已成为衡量SEA质量高低的一个重要指标。通过公众与决策者及评价者的双向交流，从环境角度对战略的可行性进行评估，并对战略的运行效果及其环境影响进行预测和监督。因此，在城市总体规划环境评价实施的全过程中，鼓励和支持相关部门、专家、社会团体和公众多层次、广泛、持续的公众参与，充分考虑规划实施中各利益相关方的利益和主张，有助于提高公众环境意识，让公众享有充分的知情权、监督权和参与权，提高决策有效性，维护公众环境权益，体现以人为本的原则。
3.2 城市总体规划环境评价中公众参与的作用
在环境评价前期收集社会公众对于规划实施和环境保护的看法和建议，更全面地了解环境背景信息，发现潜在的环境问题，正确识别关键环境问题和确定评价重点，以保证科学性和针对性；在中期收集公众对于战略环境评价工作，有助于提出经济有效并切实可行地减缓不利社会环境影响的措施，提高其科学性和有效性；在后期向公众反馈规划环境影响评价主要结论，在广泛征求意见基础上，对结论进行必要的修改，平衡各方利益，化解不良环境影响可能带来的社会矛盾，取得公众支持，以保证SEA报告的公平性和可操作性。
3.3 城市总体规划环境评价中公众参与应注意的问题
1)规划全过程的信息公开机制。实现有效公众参与的前提条件是公众具有充分的环境知情权，所以建立有效信息公开机制，是实现公众有效参与规划环境评价的前提。城市总体规划环境评价的信息公开应贯穿于SEA的全过程，可通过公共传媒，如广播、电视、报刊和网络等，特别是专题展览或网络平台，用通俗易懂、图文并茂的方式充分公开环境评价相关信息。
2)现状调查与影响识别阶段广泛的公众参与。城市总体规划的环境评价应是在全面识别影响的基础上重点评价，因此收集信息、识别区域环境条件、识别评价的环境要素等环境背景的调查，由于信息繁杂，工作量大，很难全面收集有关信息。通过公众参与，能较全面了解环境背景，又能了解区域内公众最关心的环境问题以及最敏感的环境要素。此阶段的公众参与可采取座谈会、论证会、专家咨询和社会调查的形式进行。
3)环境评价过程中持续的公众参与。相对于项目环境评价的公众参与，城市总体规划环境评价中的公众包括直接受影响群体、间接受影响群体以及感兴趣的人群，其范围更为广泛，因此为节约成本和提高公众参与的效率，建议采取成立由政府职能部门、人大、政协、规划部门、专家学者、社会团体、重点行业、公众代表等组成的临时性咨询委员会，就规划环境评价过程中的重要环节进行协商，如SEA指标体系的确定、替代方案比较、环境评价报告草案等。
4)公众参与的信息交流和反馈。获得公众意见反馈的途径可以设立热线电话、公众信箱或网络征集等，或者开展社会调查采取公众回答问题的方式直接获得反馈。在反馈信息的处理中要坚持在保证完整性前提下去伪存真原则，初步接收公众反馈的信息，在必要情况下需要进一步与公众进行直接的信息交流，信息交流的方法主要是座谈会、论证会和听证会等，这是公众参与的核心部分。
4 结束语
城市总体规划的战略环境评价对城市总体规划的优化发展具有重要作用，但城市总体规划的战略环境评价是一项十分复杂的工作。目前，其相关研究和实践应用还处于起步发展阶段，可以预见，在今后一段时间内，对城市总体规划的战略环境评价的理论和实践应用必将有长足的发展。
参考文献
关键词:城市总体规划；任务；内容；编制成果；编制程序；论述
Abstract: urban overall plan for the discussion, in recent years in planning circle has never stopped. According to many years engaged in the planning from a design point of view about the planning workers of urban planning tasks, content, prepare results, some programming on this paper. For communion.
Key words: the overall urban planning; The task; Content; Prepare the results; Programming; discusses
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
城市总体规划是通过确定城市未来发展目标，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并引导和控制社会实践来干预城市发展。具体方式是提供城市空间发展的战略，控制土地使用及其变化。下面就城市总体规划的任务、内容、编制成果、编制程序展开了几点论述。
一、城市总体规划的任务
城市总体规划的主要任务是：综合研究和确定城市性质、规模和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。
二、城市总体规划的内容
城市总体规划的期限一般为20年，同时应当对城市远景发展作出轮廓性的规划安排。
城市总体规划的编制应包括下列内容：
1设市城市应当编制市域城镇体系规划，县(自治县、旗)人民政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划。
2确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围。
3提出规划期内城市人口及用地发展规模，确定城市建设与发展用地的空间布局、功能分区，以及市中心、区中心位置。
4划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。
三、城市总体规划的编制成果
城市总体规划的编制成果包括：城市总体规划文本、总体规划说明书、有关专题报告及资料汇编、城市总体规划图纸等几个部分。
1城市总体规划文本的主要内容
1.1说明规划编制的依据和原则。
1.2市(县域城镇体系规划的要点。
1.3城市规划区范围。
1.4城市性质、城市人口发展规模及用地规模。
1.5城市土地利用和空间布局。
1.6自然环境和历史文化环境保护。
2城市总体规划图纸的主要内容
2.1市(县)域城镇分布现状图。图纸比例一般为1：50000～1：200000。
2.2城市现状图。图纸比例一般大中城市为l：10000～1：25000，小城市为1：5000。
2.3城市用地工程地质评价图。图纸比例同现状图。
2.4市(县)域城镇体系规划图。图纸比例同现状图。
2.5城市总体规划图。表现规划建设用地范围内的各项规划内容，图纸比例同现状图。
2.6环境保护、防灾及历史文化遗产保护规划图。
2.7近期建设规划图。
2.8各项专业规划图。
四、城市总体规划的编制程序
1基础资料的收集、整理与分析
1.1城市总体规划基础资料的收集，应根据规划内容要求，结合城市特点，拟定调查内容，有计划有步骤地进行，最终形成资料汇编。
1.2调查城市各项用地的分布和面积，并要求经过实地踏勘，查明各种用地的界线，在图上用不同的颜色标示，形成城市用地现状图。
2城市性质的确定
城市的职能是城市在国家和地区的政治、经济、文化生活中所担负的任务和作用。城市的主导职能就是城市性质。城市性质是城市建设的总纲，是体现城市的最基本的特征和城市总的发展方向，科学地确定城市性质是充分发挥城市作用的重要前提。
2.1确定城市发展性质的依据。a.国家的方针、政策及国家经济发展计划对城市建设的要求。b.城市在所处区域的地位与所担负的任务。c.城市自身所具备的条件，包括资源条件、自然地理条件、建设条件和历史及现状基础条件。
2.2确定城市性质的方法。确定城市性质的一般方法是采用“定性分析”和“定量分析”相结合。定性分析就是在全面分析说明城市在政治、经济、文化生活中的作用和地位；定量分析就是在定性基础上对城市职能，特别是经济职能采用一定的技术指标，从数量上去确定主导的生产部门。确定城市性质应当以区域规划为依据。如区域规划尚未编制或编制时间过久，应在编制城市总体规划时，以地区国民经济发展计划为依据，结合生产力合理布局的原则性质展开全面的调查和分析。
3城市规模的确定
城市规模包括了两部分的内容，即人口规模和用地规模。
3.1城市人口规模。城市人口规模的研究主要是对城市人口发展进行预测，根据预测的结果对规划期限末城市的人口总数作出判断。我国目前常用的城市人口规模的预测方法有综合平衡法、区域分配法(城市化法)、环境容量法、线性回归分析法等。这些方法都存在一定的缺陷，不可完全信赖，但它们之间可以相互校核。一般的做法是以一种方法为主，以其他方法进行验算以弥补不足。对根据各种预测方法所得出的城市人口发展的数量进行全面评估。同时考虑城市化发展的水平、城市发展的政策、城市社会经济发展的阶段与水平以及财政能力、城市的环境容量等，最终确定规划期末的城市人口规模。
3.2城市的用地规模。城市的用地规模是指到规划期末城市建设用地范围的大小。在对城市人口规模进行预测的基础上，按照国家的《城市用地分类与城市规划用地标准》(GDJ 137-1990)确定人均城市建设用地的指标，就可以计算出城市的用地规模。城市的用地规模＝预测的城市人口规模×人均建设用地标准。
4城市总体布局的确定
城市总体布局反映城市各项用地和空间的内在联系，主要是通过合理组织城市用地和空间，保障城市各项功能的协调、城市安全和整体运行效率，塑造优美的城市环境和形象。城市道路交通与城市土地利用和空间布局有密切关系，因此在确定城市总体布局时，应同时确定道路网的基本框架。城市用地布局模式是对不同城市形态的概括表述，城市形态与城市的性质、规模、地理环境、发展进程、产业特点等相互关联。大体可分为以下类型：
4.1集中式的城市用地布局。特点是城市各项用地集中连片发展，就其道路网形式而言，可分为网格状、环状、环形放射状、混合状以及沿江、沿海或沿主要交通干道带状发展等模式。
4.2集中与分散相结合的城市用地布局。一般有集中连片发展的主城区，主城形成若干具有不同功能的组团，主城与组团间布置绿化隔离带。
4.3分散式城市用地布局。城市分为若干相对独立的组团，组团间被山丘、河流、农田或森林分隔，一般都有便捷的交通联系。
参考文献
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