时间：2023-04-12 17:49:51
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一、比例原则概说
（一）比例原则的渊源
比例原则，又称为禁止过度原则。是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。
比例原则着眼于法益的均衡，以维护和发展公民权为最终归宿，是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。
比例原则的溯源是德国联邦在处理实际案件中通过判例发展起来而逐步得到广泛承认的一个基本原则，而非成文法明文规定的。其虽然可以追溯到英国大的规定——人民不得因为轻罪而得到重罚，但在宪法—公法领域最早起源和形成于19世纪的德国警察法中，1882年7月14日普鲁士高等法院在著名的“十字架山”案件判决中，对警察机关援引为促进福祉而制定的建筑法令（令）以未得法律授权为理由而宣告原告胜诉。该判决使作为比例原则子原则之一的必要性原则得以确立。1931年6月1日公布的《普鲁士警察行政法》使比例原则最终为立法所肯定。其核心内容是行政成本应与行政效果之间保持合理的比例关系。它要求行政主体的行政活动，在合法的范围内，注意合理的比例和协调。
（二）比例原则的内涵
行政法意义上的比例原则是一个相当广义的概念。因其广义，所以在学界，对其内涵具体是什么有很大争论，其中“三分法”和“二分法”论争时日已久。通说以“三分法”来揭示比例原则的构成，即认为比例原则具体包含适当原则、必要性原则及狭义比例原则三个子原则，同时分析各构成之间的关系。在通常意义上，比例原则是指行政机关在行使行政职权时，应当全面均衡行政目标的实现和保护相对人权益之间的关系，如果为了实现行政目标所采取的措施对相对人权益造成某种不利影响或损害，那么应将这种不利影响或损害限制在最小的范围内，并且与所处求的行政目标成适度比例。
总而言之，比例原则的这三项子原则分别从“目的取向”、“法律后果”、“价值取向”上规范行政权力与其行使之间的比例关系。三者相互联系、不可或缺，构成了比例原则的完整而丰富的内涵。
二、比例原则的适用范围
关于比例原则的适用范围，主要有下列几种认识：第一，认为它适用于立法、行政、司法等所有国家行为，而且认为其还适用于所有公、私法领域，适用于刑法、民法等部门法；第二，认为它适用于整个行政法部门，适用于所有行政行为，包括侵害行政和授益行政；第三，认为其只适用于行政法的部分领域，即警察领域的侵害行政行为。由于各个国家地区法制背景的不同，使得比例原则在不同国家的实践情况并不相同，但总体上，比例原则在立法、刑法以及私法领域都有适用的情况。
（一）立法领域
在德国，将比例原则用来控制立法的做法，基本上得到了学术界的认可。由于立法者在宪法所规定的权限内，有权全面自主地制定宪法规范，立法者因而具有政治决定上的自主性，使得立法者能够针对具体事项进行考量，即应为追求哪些利益而牺牲另一部分利益，为何目的牺牲一些利益而保护另一部分利益。比例原则的功能即是衡量手段、目的之间是否适当、相称、平衡，即法律规定的措施（手段）与立法者所规定的（预期的）目标相符合，那么手段与目的就是相适应的。
（二）刑法领域
比例原则所具有的宪法位阶地位，毫无疑问地能够将此原则适用于刑法领域。合比例的思想在刑法中确有体现，刑法的基本原则之一—罪刑相当原则，其实就包含了比例的思想。比例原则在罪刑相当原则的体现，可以深化量刑基准的内容，使法官在量刑活动中有准则可循，可以减少法官任意量刑的可能性。在德国，最典型的案例就是联邦的抽取脑脊髓案件。
三、比例原则在行政法上的适用
（一）我国引入比例原则的可行性
虽然我国有引入比例原则以代替难以发挥效用的合理性原则的必要，但是我们也要认识到，引进一项先进的制度不能盲目，必须考虑在我国是否有适合其生长与发展的土壤。
在我国历史上占据主流地位的儒家思想即主张和、适度、不偏激、适可而止。如今我国提倡建立社会主义和谐社会，表明在传统“和”的思想理念下，注重适度、平衡。而比例原则谋求手段和目的、公共利益和私人利益的平衡，追求公共利益与私人利益和谐共存。适当性原则要求手段能达目的，防止手段的“不及”；必要性原则要求手段是造成最少侵害的手段，防止过度；而狭义比例原则是从价值取向角度保障公民权利，达成公益和私益的衡平。因而，从整体上看比例原则与我国传统观念相契合，其在我国的适用不会引起人们的抵触或有意的规避。
在我国现今的立法和司法实践中，比例原则逐渐得到体现。如我国《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”《行政处罚法》第一条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”最近国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规生育子女的情节，确定征收数额”等等。
（二）比例原则在行政裁量权行使中的适用
1、行政立法中的比例原则适用
比例原则能够有效地促进行政立法者依法制定相关法规、规章及其他规范性文件，选择出既能确保行政目标的实现，又对相关公民、法人或其他组织的权益损害较小的、最优立法方案。比例原则对行政立法裁量的限制，主要包括对行政立法的目的性及必要性的审查、对立法“比例性”的审查，要求行政立法者在个人权利和公共利益之间应当作一个“利益衡量”，使人民不致遭到“过度”的侵犯。具体说来，即根据妥当性原则，国家机关在进行行政立法时，必须考虑这项行政立法是否可以达到所追求的目的，若达不到目的，则无需立法。而某项行政立法可以达到行政目的，但是否是将产生最小不良作用的方式，可依据必要性原则，对不符合标准的加以修改和变更，直至达到必要性标准。法律作为调整社会关系的手段，在对某些人赋予权利的同时，会对另一些人科以义务，行政法律规范也不例外，但基于行政法律关系的特殊性，更需要对公共利益和私人利益加以平衡，而平衡的标准即可适用狭义比例原则。
2、行政执法中的比例原则适用
虽然在现代社会中，行政机关权力行使的范围不断扩张，其触角甚至已伸向立法和司法领域，存在所谓的行政立法、行政司法之说。但是，行政机关权力行使的主要范围仍然是行政执法领域。自由裁量权在这个领域发挥功能最大，也最易被滥用，最易侵犯公民权利和利益。因此，在行政执法领域更应该充分发挥比例原则的作用，以保障行政执法中公益和私益的平衡。
行政处罚应该是比例原则适用的最重要的领域。我国《行政处罚法》第4条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”可以看出其中已经隐含了比例原则的因素，但若能够用比例原则加以具体化，则适用起来会更方便。具体如下：首先，行政处罚的决定必须具有妥当性，即行政处罚的设定必须是出于维护公共利益等正当的行政目的，否则将视为违法；其次，行政处罚的设定必须具有必要性。为达致维护公共利益的正当目的，除进行行政处罚外己没有其他的手段可供选择，并且处罚的种类和幅度是达到行政目的诸方式中最温和、对相对人侵害最小的；最后，行政处罚必须满足均衡性的要求，即行政处罚给相对人权益所造成的侵害与所保护的公共利益等行政目的之间应具有法益相称性。我们要维护公共利益，但也不能因较小的公共利益而牺牲较大的私人利益，即公益和私益之间要具有适当的比例性。
[关键词]行政法；比例原则；借鉴
19世纪以来，德国在行政法学中提出了比例原则，目前已为世界很多国家所采纳，但在我国尚未为人们所充分认识。本文拟在对行政法中比例原则的涵义进行界定的基础上，探求我国行政法治建设借鉴比例原则的必要性与可行性。
一、渊源与内涵：比例原则概念之界定
比例原则的思想最早可追溯至英国大的规定，人们不得因为轻罪而受重罚。19世纪，德国的警察法中首次出现比例原则观念，之后比例原则在理论与实践中均得到了极大的发展。德国行政法学者奥托·迈尔（Ottomayer）在1895年出版的《德国行政法》中，主张“警察权力不可违反比例原则”。1923年在同书第三版中认为，“超越必要性原则即违法的行为”。20世纪初，德国另一位行政法学者弗莱纳（F·Fleiner）在《德国行政法体系》一书中用“不可用大炮打小鸟”的名言，比喻警察行使权力的限度。观念上倡行的结果是比例原则在法律上的体现。1931年的《普鲁士警察行政法》规定，警察处分必须具有必要性方属合法。同时该法第14条对必要性定义为：“若有多种方法足以维持公共安全或秩序，或有效地防御对公共安全或秩序有危害之危险，则警察机关得选择其中一种，惟警察机关应尽可能选择对关系人与一般大众造成损害最小方法为之。”此一立法例证，被德国各邦广泛采纳。[1]在司法实践中，当时的高级行政法院将警察采取的措施是否超过为实现目的所需的必要限度作为审查内容之一。随着民主、法制的发展，比例原则后来超越了警察法领域，被德国联邦法院赋予宪法地位，但其核心内容仍是行政成本应与行政效果之间保持合理的比例关系。比例原则要求行政主体的行政活动，在合法的范围内，注意合理的比例和协调。[2]
比例原则的概念有广狭之分。狭义比例原则是广义比例原则的一个下位概念。对于广义比例原则含义，在学说及其用语上，不同学者并不一致。通说认为比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。我们可以称之为“三分法”。也有的学者主张“二分法”，认为必要性原则与合比例性原则两个子原则即已经能够表达比例原则的含义。[3]有的学者则提出“四分法”，将比例原则的内涵表述为符合宪法原则、有效性原则、必要性原则和狭义上的比例原则。[4]在此，笔者采用“三分法”，对“传统”比例原则的适当性原则、必要性原则及狭义的比例原则作一概述。
1、适当性原则，又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则，是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。也就是说，在目的———手段的关系上，必须是适当的。这个原则是一个“目的导向”的要求。通说认为，即使只有部分有助于目的之达成，即不违反适当性原则。并且这个最低标准不是以客观结果为依据的，而是以措施作出时有权机关是否考虑到相关目的为准。在行政实践中，任何一个措施都“多多少少”会有助于达成目的，因此本原则实际很少起作用。这也是比例原则“三分法”受到非议的原因所在。
2、必要性原则，又称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则。其是指在前述“适当性”原则已获肯定后，在能达成法律目的诸方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之，已经没有任何其他能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。这里实际包含两层意思：其一，存在多个能够实现法律目的的行为方式，否则必要性原则将没有适用的余地；其二是在能够实现法律目的的诸方式中，选择对公民权利自由侵害最轻的一种。可见，必要性原则是从“法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。我国的成语“杀鸡焉用宰牛刀”可以看作是对这一原则的最好诠释。
3、狭义比例原则，又称比例性原则、相称性原则、均衡原则，即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲，要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。[5]比例性原则是从“价值取向”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。但其所要求的目的与手段之间关系的考量，仍需要根据具体个案来决定。也就是说，狭义的比例原则并非一种精确无误的法则。它仍是一个抽象而非具体的概念。当然，狭义的比例原则也不是毫无标准，至少有三项重要的因素需要考虑：“人性尊严不可侵犯”的基本准则；公益的重要性；手段的适合性程度。[6]
综上所述，适当性原则要求手段有助于目的实现，必要性原则要求实现目的的手段是最小侵害的，而狭义比例原则是通过对手段负面影响的考量，要求目的本身的适当、不过份。质而言之，比例原则的这三项子原则分别从“目的取向”、“法律后果”、“价值取向”上规范行政权力与其行使之间的比例关系。三者相互联系、不可或缺，构成了比例原则的完整而丰富的内涵。
二、必要与可能：比例原则之借鉴
比例原则因其科学性和多方面的功能，而在行政法中具有重要地位。德国、葡萄牙、西班牙、我国台湾地区等国家或地区都将比例原则作为行政法律的一条基本原则。台湾著名公法学者陈新民先生认为，比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法中的角色如同诚信原则在民法中的角色一样，二者均可称为相应法律部门中的“帝王条款”。[7]
在我国，比例原则在行政法中至今还没有明确的概念，在行政法学研究中也远未为我国行政法学者所重视。虽然有的著作中提及比例原则，但是要么将其与合理性原则相混淆，[8]要么将其作为外国行政法的一般基本原则加以介绍，并未将其放至我国行政法之应有的位置，[9]对在行政法领域如何适用比例原则更是甚少研究。理论研究的薄弱，导致在我国目前的行政性法律法规中，未能全面体现比例原则的内容。即使像《警察法》、《行政处罚法》这样的极易损害行政相对人合法权益的法律，也没有规定比例原则。这不利于对行政相对人合法权益的有效保障。在行政法上对比例原则予以借鉴不仅是必要的，也是可行的。
（一）比例原则借鉴的必要性集中体现在其之于中国行政法治建设的重要作用上。比例原则的借鉴对中国行政法治建设的行政立法、行政执法与行政司法三个相互联系、相互衔接的环节均具有重要意义。
首先，根据比例原则，可以规范行政主体的行政立法行为。其一，行政立法是否可以达到“欲求之目的”，可以根据比例原则之适当性原则作出判断，能够达目的的行政立法就是可为的，反之，则无需立法。其二，可以根据比例原则之必要性原则，对不符合必要性原则标准的行政立法加以变更，使
之达到必要性标准。其三，行政法律作为调整社会关系的手段，其作用的结果在对某些人赋予权利的同时，必然对另外一些人科以义务。基于行政法律关系的特殊性，需要对公共利益和私人利益加以考量以达到平衡。而平衡的标准即可适用狭义比例原则。
其次，根据比例原则，可以约束行政主体的行政执法行为。在行政执法方面，行政主体依据比例原则，利用立法者给予的自由裁量的空间，对具体行政事务进行斟酌、裁量。比例原则的运用会有效遏制行政自由裁量权的滥用，限制行政权恣意。此外，比例原则也给监督机关和行政相对人监督行政主体是否依法行政提供了一把标尺，对行败的遏制也会起到很好的作用。再次，根据比例原则，可以推动行政主体的行政司法行为。行政司法在我国包括行政复议和行政裁决。正确适用比例原则可以为行政复议或行政裁决提供一个较为客观、容易把握的判断标准，并据此做出公正的决定或裁决。例如，行政诉讼法第54条规定，对“”的，可以撤销或部分撤销具体行政行为；对“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。在这里，“”、“显失公正”的标准就较难把握，而用比例原则这把标尺来衡量，就可以更为容易地做出判断。
（二）从实践的角度讲，比例原则在我国行政法治建设中加以借鉴也是完全可行的。仔细研究我国现有的行政法律规范，不难发现，比例原则的因素已经开始出现。例如《人民警察使用警械和武器条例》第4条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”《行政处罚法》第4条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政复议法》第28条规定，具体行政行为明显不当的，行政复议机关可以撤销或变更。但是，由于对一些法律术语缺少具体的评价标准，使其在实践中很难操作，而比例原则能为此提供具体的标准。因此随着现代行政法的发展以及行政法治的日益健全，特别是司法审查制度的日益完备，比例原则以其内容明确、操作功能强而日益走进我国的行政法和行政法学中去是完全可以期待的。[10]
三、结语
行政法中比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。其核心在于通过目的与手段间的衡量，兼顾国家、社会及公共利益，同时又不妨害第三人的权利，确保基本人权的实现。比例原则从理念上源于对正义的需求。它在价值取向上与时展的大趋势是一致的，也符合我国建设社会主义法治国家的战略目标。但比例原则在社会实践中真正起作用还有赖于整个社会法治水平的提高，国家机构的完整配置，甚至民众素质的提升。可以说，比例原则是在一般合法的基础上提出的更高的要求，是值得我们借鉴的，但在借鉴的同时我们也应该注意其配套设施的建设和发展，对其局限性也要有所把握，否则期望或许会落为失望。
参考文献
[1][3][7]陈新民。德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社，2001.380，373，389。
[2]彭云业，张德新。论比例原则在我国行政法中的适用[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2002，（3）。
[4]范剑虹。欧盟与德国的比例原则[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2000，（5）。
[5]城仲模。行政法之基础理论[M].台北：三民书局，1980.40。
[6]城仲模。行政法之一般法律原则[M].台北：三民书局，1994.126。
[8]胡建淼。行政法学[M].北京：法律出版社，1998.54。
1.1比例原则的价值
首先,我们把比例原则比喻为公平与正义的代言人,正义价值的实现要靠它的帮助。假设为了得到效果非常不明显的行政目的,而采用极具破坏性的的行政措施，这实际上是在浪费社会资源。设置和行使行政权力的目的，就是为了更好的实现自由和民主这一现代社会人类的终极目标。可以这样说，为了追求最大效率的平衡而创设的行政权力，对人权和自由的影响必须适当的、合理的。不能为了得到一些蝇头小利，而牺牲多数人的利益。其次,公共利益的价值和保护行政相对人利益也是比例原则首要关注问题之一。兼顾公共和私人利益的平衡就成了行政主体在实施行政行为的时候,必须考虑的。例如，有时要牺牲掉行政相对人的最低利益,在这同时，还要注意想办法解决对方的不满情绪和对抗，化干戈为玉帛。这一切都是为了最终达到一个稳定的社会秩序的目的。再次,比例原则可以帮助实现行政程序和效率动态平衡的比例。程序和效率就好比矛和盾的关系。他们相互制约，彼此牵制。涉及到行政资源该如何节约、行政目的怎样作为才能实现，以及如何保护行政相对人等问题上。该如何平衡的问题就成了首先要考虑的了。而比例原则实际上是指，行政主体能够用最小的投入取得最大的行政效益,换句话说，就是以小产出换大效能。这样一来还能够最大限度地节省行政资源。我国虽然还没有明确立法行政比例原则，但相关的实例比比皆是。例如“汇丰公司诉哈尔滨市规划局”就是一个鲜明的例子。在这个案子中，最高人民法院在其判决中适用了行政比例原则。虽然不是行政比例原则在我国司法领域的首秀之举，但也起到了举一反三的作用。同时意味着学者们的努力没有白费，终于有了结果。这样说来，这个开先河的案例势必会在很大程度上影响我国未来的行政立法，极有可能转变过去行政程序法立法对行政比例原则所持有的怀疑观望的态度。最早在法律领域中的比例思想的体现，是设想建立一个能体现罪行相适应的刑罚体系。偷盗者与杀人者不能处以同样的刑罚，这样一来，也无法体现公平的正义精神。不谋而合的是，这个体系也可以适用到比例原则上。
1.2引入比例原则的构想
尽管其中的一些在中国的立法，基本体现了比例原则的精神。但由于立法分散，与比例原则在国外的实践,仍有很大的差距。但引入比例原则，笔者认为可以起到以下的作用：（1）对国家权力的一种强力约束。比例原则作为一项宪法原则,可以起到约束国家权力的作用。同时是一切国家机关都应遵循的原则,它在我国有着特殊的意义。特别是对于规范立法的行为方面起到了很重要的作用。（2）比例原则具有很强的操作性。从合理性原则的内涵，我们可以看到，合理性原则是高度抽象的。如何把握其尺度对行政机关来说是一件比较难的事。要求法官能够透过现象看到本质，准确判断事实与法律。精准衡量合法与合理的尺度，同时对法官的司法技能要求也相当高。相比之下,比例原则的引入,它可以通过对数量的比较，来确定权力行为标准，提供了一种更直观的证据。
2比例原则在我国行政法上的应用
2.1行政立法上的应用虽然比例原则
在我国法律中没有明文规定,但在我国，一些相关法律的立法或在一定程度上反映和体现了比例原则。例如,我国《行政复议法》第一条；《行政处罚法》第一条规定、第四条规定等:《人民警察使用警械和武器条例》第4条规定。此条文含有“必要性原则”中的“最少侵害”因素。我国地域辽阔，人口众多、行政事务繁琐和复杂，一定要求立法机关对于行政做到面面俱到，几乎是不可能的，也是不现实的。想要解决这个问题就只有是原则规定,制定一些难以定位，法律作为调整社会关系的手段,它的作用是给一些人权利，而对另外一些人施以义务。行政法也不例外。对于如何平衡和调节公共利益和私人利益之间的利害冲突，也是行政法律关系所具有的特殊性所要求的。这样一来就可以保护公民和其他组织的权利，和制定与利益相关的最小的最优立法。
2.2行政执法上的应用
行政法意义上的比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。比例原则具有实体和程度两方面的涵义。就实体而言，比例原则是指行政主体行政权力的行使，不能给相对人造成超过行政目的之价值的侵害，否则就不合比例。实体合比例主要是从价值取向上来规范行政权与行政相对人之间的合理关系。就程序而言，比例原则是指行政主体所采取的措施与要达到的行政目的之间必须具有合理的对应关系。由于任何实体性的结果都必须经过一定的程序而达到，所以程序合比例是实体合比例的保障，实体合比例是程序合比例的最终体现。比例原则是德国人奥托·麦耶(QttoMayer)在其《德国行政法》中最先揭示出来的。有人讲，:比例原则“如同民法之“诚信原则”一般，以帝王条款的姿态，君临公法学界，成为公法学上最重要的原则之一。许多国家如荷兰、葡萄牙、日本通过借鉴和吸收，将比例原则转化为适合本国的法律原则。
比例原则是从法治国原则中演绎出来的，有广义、狭义之分，广义的包含适当性原则，必要性原则和狭义比例原则。
1.1适当性原则，又称适合性原则、妥当性原则，指行政行为对于实现行政目的、目标是适当的。也就是说行政机关采取的措施及方法应有助子行政目的之实现，否则即违反适当性原则。
1.2必要性原则，又称最温和方式原则，最小损害原则，指行政行为应以达到行政目的、目标为限，不能给相对人权益造成过度的不利于影响即有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权益侵害最小者，不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。如税务部门有权扣押欠税者财产，若其可在扣押产品与扣押设备之间选择，则一般应选择前者，因为这对欠税者的损害相对较小，
1.3狭义比例原则，指行政行为的实施应衡量其目的达到的利益与侵及相对人的权益二者孰轻孰重。只有前者重于后者，其行为才具合理性，行政行为在任何时候均不应给予相对人权益以超过行政目的、目标本身价值的损害。此原则要求行政机关不得任其所欲地行使其自由裁量权，行政机关有义务在社会利益和个人利益之间做出平衡，同时，行政机关必须避免采取一种对某一个人生活方式产生实质性负担的行为。如警察使用枪支的目在于制服犯人，若警察鸣枪示警后，犯人已畏服，则行政目的即已达到。此时，警察仍向犯人射击致其伤亡，则该侵害与行政目的不存在均衡关系，从而违背了狭义比例原则。
上述三项原则并非各自独立存在，而是相互影响并引导政府行为。它们共同调整两类关系，一是国家活动中目的与手段的关系;二是公民的自由权利与公共利益的关系。三项原则联系紧密，违反其中一项原则便可能构成对另一项原则的违反，而违反任何一项原则，便必然违反比例原则。
行政机关在行政执法中应严格遵循比例原则，合理地行使自由裁量权，使具体行政行为不仅合法，而且合理。法院在行政诉讼中亦应严格遵循比例原则，在充分尊重行政自由裁量权的基础上，适用比例原则来解决争讼，兼顾衡平行政目标和相对人权益，在确保行政目标前提下，使相对人权益受到最小的损害。
有这样一个案例:一房地产公司向规划局申请增建房屋，在未经规划局许可的情况下开始施工，后规划局以建筑未经规划管理部门批准及建筑物影响中央大街景观为由作出行政处罚决定:责令房地产公司拆除建筑并罚款。房地产公司不服该处罚决定诉至法院。法院经审理认为房地产公司已建成的楼房部分是违反建设工程规划许可的建筑，部分是未取得规划许可的建筑，应认定是违反《中华人民共和国城市规划法》的建设行为，应予处罚。规划局确定了中央大街保护建筑“新华书店”为影响中央大街景观的参照标准，就应以房地产公司建筑物遮挡书店多少就决定拆除多少是正确的，规划局所作的处罚拆除面积超过遮挡面积，故对房地产公司的建设行为处罚显失公正且规划局送达行政处罚决定时，房地产公司建楼已达7层半。故规划局处罚显失公正，对规划局具体行政行为应予变更:减少拆除部分，维持保留部分建筑并对该违章建筑罚款。法院认为规划局所作的处罚决定中，拆除的面积明显大于遮挡的面积，不必要的增加了相对人的损失，给相对人造成了过度的不利影响。判决将规划局的处罚决定予以变更，虽然减少了拆除的面积和变更了罚款数额，但同样达到了不遮挡新华书店顶部和制裁房地产公司违法建设行为的目的，使房地产公司所建房屋符合城市总体规划中对中央大街的规划要求，也达到了执法的目的。
通过本案可看出法院对本案判决正是对行政法上的比例原则的恰当运用，但是，令人深思的是行政主体在行政执法中尚未意识到目的与手段间如果存在不适当也同样会构成违法。比例原则的思想作为行政法的基本原则并没有完全进人到行政主体的知识和经验中，还没有完全变成为看得见摸得着的活生生的具体制度并发挥作用。
2试探比例原则在我国行政法中的运用
通过上述案件可以看出行政机关执法时并未充分意识和运用比例原则这一行政法的基本原则，同时我们也深刻的认识到比例原则对行政机关执法及司法机关审案的重要性。但由于比例原则并未为我国学界普遍重视，理论上也仅限于行政法教科书中陈列的大堆的概念和泛泛而谈的原理，该原则究竟为行政机关执法、法官判案提供了多少理论资源，行政法学研究在多大程度上追随法律生活的逻辑，面对并解决着现实生活中出现的问题?这都是值得我们深思的问题。下面试从以下几方面探究一下比例原则的巨大作用:
2.1行政立法方面。
国家机关在进行行政立法时应根据比例原则考虑这项行政立法是否可达到预期目的，是否是将产生最小损害的方式，法律作为调整社会关系的手段，其作用的结果在对某些人赋予权利的同时，对另一些人科以义务。行政法律也不例外。但基于行政法律关系的特殊性，更需要对公共利益和私人利益加以调整以达到平衡，而平衡的标准即可适用比例原则。
2.2行政执法方面
基于行政自由裁量权易被滥用的特征，为杜绝行政执法主体的不法行为，提高行政执法水平和质量，保护公民的合法权益不受非法侵犯，适用比例原则有助于解决问题。因此比例原则适用于行政自由裁量权领域时要求行政机关在选择执法的方式、方法和范围、幅度时，必须注意把握合理的分寸和尺度。例如:《中华人民共和国治安管理处罚条例》第24条规定，当出现法定情形时，公安机关对当事人可处以15日以下拘留、200元罚款或者警告。据此，行政机关可选择三种处罚种类，并对其中两种还可以再进行处罚幅度的选择。当公安机关作处罚决定时，就应适用比例原则，考虑处罚是否与违法行为的事实性质、情节以及社会危害程度相当，只有相当的处罚决定才是有效的、正当的，否则便是滥用行政自由裁量权，违反了比例原则。同样，本案中规划局所作的行政处罚决定中要求汇丰公司拆除的违章建筑面积明显大于遮挡的面积，不必要的增加了相对人的损失，给相对人造成了过度不利影响。也就是行政机关处罚明显超出了必要的限度，是不合理的。
2.3行政司法方面
行政司法是指行政机关作为争议双方之外的第三者，按准司法程序审理特定的行政争议或民事争议案件并做出裁决的行为。在行政裁决活动中，行政工作人员以准法官的身份出现，由于他们毕竟不是专职法官，正确适用比例原则，可以弥补他们在这方面的欠缺，使他们在做出复议决定或行政裁决时有一个较客观、易把握的判断标准，并据此作出公正的决定或裁决。比例原则不仅有助于行政机关公正执法，也有助于人民法院公正司法。《中华人民共和国行政诉论法》第54条第4项规定，对行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更。而在判断行政处罚是否显失公正时，法官便可运用“比例原则”这一标准。本案即是运用比例原则判断行政处罚显示公正的典型案例。此外，对于其他具体行政行为，人民法院也可以根据“比例原则”来判断行政机关是否有违法行为。“比例原则”在行政审判中的适用，可以弥补成文法律的不足，使法官在对某一具体行政行为作判断时，可以依据较客观的判断标准;同时，比例原则也可以约束法官的自由裁量权，从而实现公正裁判，保护公民的合法权益。
法律原则是法律共同体基于公平、正义等基本价值的信念而形成的比较一致和稳定的行为准则的学说或观念。它可能载于法条中，但更多情况下只表达在教科书和论著中，甚至只存在于人们意识中。行政机关对行政法基本原则进行深人、透彻的研究、理解并加以有效运用势必推动我国行政法治的发展，使行政主体的行政行为更趋合理化，理性化，为向法治社会的过渡注人一剂强行针。
参考文献
1行政法与行政诉讼法/姜明安主编，北京大学出版社，高等教育出版社，2001
2民法解释学/梁慧星，中国政法大学出版社，1995
[关键词]行政法；比例原则；借鉴
19世纪以来，德国在行政法学中提出了比例原则，目前已为世界很多国家所采纳，但在我国尚未为人们所充分认识。本文拟在对行政法中比例原则的涵义进行界定的基础上，探求我国行政法治建设借鉴比例原则的必要性与可行性。
一、渊源与内涵：比例原则概念之界定
比例原则的思想最早可追溯至英国大的规定，人们不得因为轻罪而受重罚。19世纪，德国的警察法中首次出现比例原则观念，之后比例原则在理论与实践中均得到了极大的发展。德国行政法学者奥托·迈尔（Ottomayer）在1895年出版的《德国行政法》中，主张“警察权力不可违反比例原则”。1923年在同书第三版中认为，“超越必要性原则即违法的行为”。20世纪初，德国另一位行政法学者弗莱纳（F·Fleiner）在《德国行政法体系》一书中用“不可用大炮打小鸟”的名言，比喻警察行使权力的限度。观念上倡行的结果是比例原则在法律上的体现。1931年的《普鲁士警察行政法》规定，警察处分必须具有必要性方属合法。同时该法第14条对必要性定义为：“若有多种方法足以维持公共安全或秩序，或有效地防御对公共安全或秩序有危害之危险，则警察机关得选择其中一种，惟警察机关应尽可能选择对关系人与一般大众造成损害最小方法为之。”此一立法例证，被德国各邦广泛采纳。[1]在司法实践中，当时的高级行政法院将警察采取的措施是否超过为实现目的所需的必要限度作为审查内容之一。随着民主、法制的发展，比例原则后来超越了警察法领域，被德国联邦法院赋予宪法地位，但其核心内容仍是行政成本应与行政效果之间保持合理的比例关系。比例原则要求行政主体的行政活动，在合法的范围内，注意合理的比例和协调。[2]
比例原则的概念有广狭之分。狭义比例原则是广义比例原则的一个下位概念。对于广义比例原则含义，在学说及其用语上，不同学者并不一致。通说认为比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。我们可以称之为“三分法”。也有的学者主张“二分法”，认为必要性原则与合比例性原则两个子原则即已经能够表达比例原则的含义。[3]有的学者则提出“四分法”，将比例原则的内涵表述为符合宪法原则、有效性原则、必要性原则和狭义上的比例原则。[4]在此，笔者采用“三分法”，对“传统”比例原则的适当性原则、必要性原则及狭义的比例原则作一概述。
1、适当性原则，又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则，是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。也就是说，在目的———手段的关系上，必须是适当的。这个原则是一个“目的导向”的要求。通说认为，即使只有部分有助于目的之达成，即不违反适当性原则。并且这个最低标准不是以客观结果为依据的，而是以措施作出时有权机关是否考虑到相关目的为准。在行政实践中，任何一个措施都“多多少少”会有助于达成目的，因此本原则实际很少起作用。这也是比例原则“三分法”受到非议的原因所在。
2、必要性原则，又称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则。其是指在前述“适当性”原则已获肯定后，在能达成法律目的诸方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之，已经没有任何其他能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。这里实际包含两层意思：其一，存在多个能够实现法律目的的行为方式，否则必要性原则将没有适用的余地；其二是在能够实现法律目的的诸方式中，选择对公民权利自由侵害最轻的一种。可见，必要性原则是从“法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。我国的成语“杀鸡焉用宰牛刀”可以看作是对这一原则的最好诠释。
3、狭义比例原则，又称比例性原则、相称性原则、均衡原则，即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲，要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。[5]比例性原则是从“价值取向”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。但其所要求的目的与手段之间关系的考量，仍需要根据具体个案来决定。也就是说，狭义的比例原则并非一种精确无误的法则。它仍是一个抽象而非具体的概念。当然，狭义的比例原则也不是毫无标准，至少有三项重要的因素需要考虑：“人性尊严不可侵犯”的基本准则；公益的重要性；手段的适合性程度。[6]
综上所述，适当性原则要求手段有助于目的实现，必要性原则要求实现目的的手段是最小侵害的，而狭义比例原则是通过对手段负面影响的考量，要求目的本身的适当、不过份。质而言之，比例原则的这三项子原则分别从“目的取向”、“法律后果”、“价值取向”上规范行政权力与其行使之间的比例关系。三者相互联系、不可或缺，构成了比例原则的完整而丰富的内涵。
二、必要与可能：比例原则之借鉴
比例原则因其科学性和多方面的功能，而在行政法中具有重要地位。德国、葡萄牙、西班牙、我国台湾地区等国家或地区都将比例原则作为行政法律的一条基本原则。台湾著名公法学者陈新民先生认为，比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法中的角色如同诚信原则在民法中的角色一样，二者均可称为相应法律部门中的“帝王条款”。[7]
在我国，比例原则在行政法中至今还没有明确的概念，在行政法学研究中也远未为我国行政法学者所重视。虽然有的著作中提及比例原则，但是要么将其与合理性原则相混淆，[8]要么将其作为外国行政法的一般基本原则加以介绍，并未将其放至我国行政法之应有的位置，[9]对在行政法领域如何适用比例原则更是甚少研究。理论研究的薄弱，导致在我国目前的行政性法律法规中，未能全面体现比例原则的内容。即使像《警察法》、《行政处罚法》这样的极易损害行政相对人合法权益的法律，也没有规定比例原则。这不利于对行政相对人合法权益的有效保障。在行政法上对比例原则予以借鉴不仅是必要的，也是可行的。
（一）比例原则借鉴的必要性集中体现在其之于中国行政法治建设的重要作用上。比例原则的借鉴对中国行政法治建设的行政立法、行政执法与行政司法三个相互联系、相互衔接的环节均具有重要意义。
首先，根据比例原则，可以规范行政主体的行政立法行为。其一，行政立法是否可以达到“欲求之目的”，可以根据比例原则之适当性原则作出判断，能够达目的的行政立法就是可为的，反之，则无需立法。其二，可以根据比例原则之必要性原则，对不符合必要性原则标准的行政立法加以变更，使之达到必要性标准。其三，行政法律作为调整社会关系的手段，其作用的结果在对某些人赋予权利的同时，必然对另外一些人科以义务。基于行政法律关系的特殊性，需要对公共利益和私人利益加以考量以达到平衡。而平衡的标准即可适用狭义比例原则。
其次，根据比例原则，可以约束行政主体的行政执法行为。在行政执法方面，行政主体依据比例原则，利用立法者给予的自由裁量的空间，对具体行政事务进行斟酌、裁量。比例原则的运用会有效遏制行政自由裁量权的滥用，限制行政权恣意。此外，比例原则也给监督机关和行政相对人监督行政主体是否依法行政提供了一把标尺，对行败的遏制也会起到很好的作用。再次，根据比例原则，可以推动行政主体的行政司法行为。行政司法在我国包括行政复议和行政裁决。正确适用比例原则可以为行政复议或行政裁决提供一个较为客观、容易把握的判断标准，并据此做出公正的决定或裁决。例如，行政诉讼法第54条规定，对“”的，可以撤销或部分撤销具体行政行为；对“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。在这里，“”、“显失公正”的标准就较难把握，而用比例原则这把标尺来衡量，就可以更为容易地做出判断。
（二）从实践的角度讲，比例原则在我国行政法治建设中加以借鉴也是完全可行的。仔细研究我国现有的行政法律规范，不难发现，比例原则的因素已经开始出现。例如《人民警察使用警械和武器条例》第4条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”《行政处罚法》第4条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政复议法》第28条规定，具体行政行为明显不当的，行政复议机关可以撤销或变更。但是，由于对一些法律术语缺少具体的评价标准，使其在实践中很难操作，而比例原则能为此提供具体的标准。因此随着现代行政法的发展以及行政法治的日益健全，特别是司法审查制度的日益完备，比例原则以其内容明确、操作功能强而日益走进我国的行政法和行政法学中去是完全可以期待的。[10]
三、结语
行政法中比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。其核心在于通过目的与手段间的衡量，兼顾国家、社会及公共利益，同时又不妨害第三人的权利，确保基本人权的实现。比例原则从理念上源于对正义的需求。它在价值取向上与时展的大趋势是一致的，也符合我国建设社会主义法治国家的战略目标。但比例原则在社会实践中真正起作用还有赖于整个社会法治水平的提高，国家机构的完整配置，甚至民众素质的提升。可以说，比例原则是在一般合法的基础上提出的更高的要求，是值得我们借鉴的，但在借鉴的同时我们也应该注意其配套设施的建设和发展，对其局限性也要有所把握，否则期望或许会落为失望。
参考文献
[1][3][7]陈新民。德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社，2001.380，373，389。
[2]彭云业，张德新。论比例原则在我国行政法中的适用[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2002，（3）。
[4]范剑虹。欧盟与德国的比例原则[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2000，（5）。
[5]城仲模。行政法之基础理论[M].台北：三民书局，1980.40。
[6]城仲模。行政法之一般法律原则[M].台北：三民书局，1994.126。
[8]胡建淼。行政法学[M].北京：法律出版社，1998.54。
「关键词WTO衡平精神比例原则绿色贸易壁垒
WTO相关的一系列法律中并没有明确提到比例原则，但是比例原则是构成多边贸易体系基础的基本原则之一。所谓比例性，是适当平衡相竞争的权利。衡平精神是比例原则的基本思想，其暗含于WTO的许多法律文本，并贯穿于专家组和上诉机构的实践中。例如，TBT协议第2.2条规定，“为完成合法目标，技术规则不应不必要地对贸易加以限制”；SPS协议第5.4条规定，在决定保护的适当标准时，WTO成员国有义务“考虑将不利的贸易后果最小化这一目标。”此外，在“虾和海龟”案中，上诉机构在解释和适用GATT1994第20条的引言时实际上采用了比例性原则。因为WTO协定作为国际法适用的特殊性，在WTO实践中，专家组和上诉机构充分运用衡平的艺术，根据WTO协定关于比例原则的规定，巧妙的协调了不同缔约方、发达国家和发展中国家的利益以及环境保护和贸易自由的矛盾。本文正是立足于WTO的理论和实践，对衡平精神和比例原则进行解析。
一、衡平精神和比例原则的现实由来在
贸易自由和环境保护在WTO框架下的冲突是衡平精神和比例原则的现实由来。以“绿色贸易壁垒”为主要表现形式的环境保护思想和关贸总协定一贯倡导的贸易自由理论，在当代WTO框架下的冲突主要表现在：
1.理论背景各异自由贸易相对优势理论是WTO贸易自由化的理论基础。根据相对优势理论（ComparativeAdvantageofTheory），即使一国在所有商品的生产上较之它潜在的贸易处于劣势，它仍由可能在贸易中与贸易伙伴共同获利。这些处于劣势的国家，可以通过选择机会成本最小的工业分工，专门生产和出口本国劣势相对较小的产品，同时进口本国劣势相对较大的产品获取经济利益。根据这个理论，所有的国家都应当选择自由贸易作为本国的贸易政策。可持续发展理论是环境保护政策的理论基础。根据可持续发展理论，要以经济发展、不断满足人类的各种需要为根本目标，追求人类长期的、全面的、持续的发展，因此把环境纳入经济发展的过程。由此一些国家借助不直接与WTO法律原则相违背的“绿色贸易壁垒”来实现环保的目的。
2.政策目标不同根据自由贸易相对优势理论，实现财富最大化而追求自由贸易，应作为经济政策的目标，可持续发展理论为追求经济的可持续发展，而将环境保护纳入经济发展的过程，强调发展经济不应以牺牲环境为代价。从根本上讲，两种理论的最终目标并无冲突，但由于对利益的着眼点不同，环境保护往往成为贸易保护主义的理由，成为实现自由贸易的障碍；自由贸易对财富的过分追求，往往以牺牲环境为代价，造成了环境的破坏。所以，当二者之间的“运作轨迹”在某一点产生交叉时，必然会促使矛盾的激化，从而使潜在的抵触表面化。
3.国家利益冲突发达国家经过早期的工业发展，经历过环境破坏的惨痛教训，更为强调“绿色经济”，将可持续发展作为经济发展战略；而大多数发展中国家往往以劳动密集型产业作为优势产业，此种产业的发展往往需要付出破坏环境的代价。因此，在对待环境保护和自由贸易的问题上，发达国家和发展中国家存在很大冲突和分歧，南北矛盾尖锐，呈现出全面的对立和紧张关系。“绿色贸易壁垒”成为发达国家和发展中国家斗争的主要焦点。
正是基于以上出现的新问题，WTO争端解决机制才不得不在维持现存自由贸易的制度框架下，采用英美法系特有的衡平精神，采用具有调和作用的比例原则，以便应对复杂因素对相对比较完善的世界贸易制度框架的挑战。
二、衡平精神和比例原则的理论支撑
1.博弈论WTO协定作为国家的贸易框架，涉及不同国家的根本利益，其本身就是各成员政治谈判和妥协的结果，WTO法律本身就是不同力量动态博弈的产物，因此WTO法律规定呈现原则性、框架性、含糊不清的特点，不确定性法律规定比比皆是，“合理”、“适当”、“过分”、“明显”、“重大”、“通常标准”、“其他情形”等概念被大量使用。这为环境保护和贸易自由的相互博弈提供了很大空间。比例原则的适用正是为避免WTO框架下不同力量博弈过程中“囚徒困境”（PrisonerDilemma）现象的出现，毕竟，参与世界贸易的各方不愿意看到，在他们追求本国收益或福利最大化时，最后的最优均衡却是最坏解。在WTO框架下，“囚徒困境”模型的应用将会避免不同的国家为实现各自的目标而实施对自己贸易伙伴过分有害的政策。现实中，在具体适用GATT1994第20条时，“虾和海龟”案的上诉机构强调指出，“解释和适用引言的任务是在成员国援引第20条例外规定的权利和其他成员国基于GATT1994实质性规定的权利之间定位并画出一条平衡线，这样，任何相竞争的权利都不会抵消对方从而使协议中由成员国亲自设定的权利与义务之间的平衡遭到歪曲、失效和削弱。”在“虾和海龟”案中，上诉机构平衡线的定位方式，为不同目标的缔约方寻求了力量的平衡点，从而促进各方的合作，达到WTO框架下效果的最优化。当然，我们必须认识到，这条所谓的“平衡线”是极具有灵活性的、动态变化的，它本身就是一个更为模糊和主观化的概念，只有在具体的个案中它才会真正体现价值。
2.环境成本内在化环境成本内在化理论，以环境问题的“外部不经济性”为前提。所谓“外部不经济性”，即市场主体行为对环境资源的不利影响往往由行为主体以外的第三方（包括他人及后代人）承担。环境成本内在化，就是通过一定的措施，将环境成本纳入生产成本，从而体现资源的稀缺性，消除其外部不经济性。实现环境成本内在化，往往通过环境费、环境税、环境标准与环境标志制度等具体措施，从而作为市场准入条件，改变一国产品的比较优势。因此，环境成本标准的确立与统一，是环境成本内在化的关键。WTO以环境成本标准作为衡平的基点，调整因环境成本内在化带来的冲突，从而实现环境效益的最大化。然而需要补充的是，现实中环境成本的内在化往往是一个难以达到的目标，尤其对于发展中国家来说，这一目标的实现更为困难。发展中国家的经济状况和技术水平使得其为实现环境成本的内在化需要付出发展速度减损的代价。世贸组织在确定环境成本标准这一衡平的前提时受到的阻力往往也是来自发展中国家，理论适用的超前必然会带来实际应用中的“更不经济”。
三、衡平精神和比例原则的现实操作
1.法律解释的衡平鉴于成员国之间因环境问题引发的贸易争端很大程度上是因为世贸组织法许多条款或术语含糊不清，以致于成员国对同一概念的理解各不相同所造成的，因此，对实践中已经发生或今后可能发生解释分歧的条款或术语进行官方的正式解释是防止因环境问题而引发贸易争端的有效途径。专家组和上诉机构作为WTO规则适用于具体的国际贸易争端的“司法机关”，通过对WTO规则的法律解释，使模糊的WTO规则准确适用于个案，其法律解释的过程实质也是“平衡线”确定的过程。WTO规则的法律解释方法主要有文义解释、体系解释、目的解释和法意解释四种：
（1）文义解释，指按照法律条文用语之文义及通常使用方式，以阐述法律之意义内容。文义解释的方法可以分为平义解释和特殊文义解释的方法。《维也纳条约法公约》第31条第1款规定条约应依其用语“所具有的通常意义”解释，即准用平义解释方法，而该公约第31条第4款规定“倘经确定当事国有此原意，条约用语应使其有特殊意义。”即准用特殊文义解释方法。文义解释的方法普遍存在于WTO的实践中，如“美国-关税法第337节案”专家组对“必需”的解释，“美国禁止某些虾及虾制品进口案”中，上诉机构对“相关”的解释，“美国-精炼汽油和常规汽油标准案”专家组对“可用竭资源”的解释，均采用文义解释的方法，但是如果通过文义解释的方法仍不能确定某些关键词的含义，只好求助于体系解释的方法了。
（2）体系解释，又称为语境解释，是以法律条文在法律体系中的地位，阐明其规范意旨。《维也纳条约法公约》第31条第1款规定“按其上下文”解释条约，即准用体系解释方法。体系解释方法往往也作为专家组验证其结论的方法，在“美国1916年反倾销法”一案中，专家组体系解释的方法较有代表性。
（3）目的解释指以法律规范目的为依据，阐释法律疑义的一种解释方法。《维也纳条约法公约》第31条规定“参照条约目的及宗旨”解释，即准用目的解释方法。1987年墨西哥、加拿大和欧共体诉美国关于石油及其他产品收费案、1989年美国337条款案、1992年加拿大与美国关于酒类销售限制案等案件中，专家组不仅根据文本字面来解释，还根据有关条文的目的如产品平等待遇、有效保护机会均等进行解释。
（4）法意解释又称为历史解释，是指探求立法者或准立法者于制定法律时所做的价值判断及其欲实现的目的，以推知立法者的意思。《维也纳条约法公约》第32条把“条约之准备工作及缔约之情况”作为解释的补充资料，即准用法意解释的解释方法。在“美国对欧共体某些产品的进口措施案”中，专家组运用法意解释的方法来确定DSU第21条第5款中“包括可能时诉诸原来的专家组”的含义。专家组认为，“在邓克尔文本中第19条第5款使用‘可能时涉及诉诸原来的专家组’。更早时代瑞士代表团提出在DSU中引入仲裁的提议。看起来，谈判者倾向于使用‘包括诉诸原来的专家组’代替‘涉及诉诸原来的专家组’，是想反映WTO争端解决程序的扩大。”
2.权利义务的衡平GATT/WTO争端解决机构对个案适用法律问题进行解释，只是做到了法律适用规范意义上的相对合理化，然而更进一步的工作则是通过合理分配缔约方的义务，以协调平衡其利益。较为典型的是GATT1994的20条“一般例外”条款中举证责任（burdenofproof）的分配问题。在1996年“汽油标准”案中，上诉机构在举证责任的负担上裁定：援用该例外的成员承担证明该措施不构成此类例外的滥用的举证责任。这在表面上看与国内法意义上的“谁主张谁举证”原则并无差别，但是，实质上，WTO争端解决机构的出发点在于：首先，被告方援引例外条款成功的可能性相对来说较小；其次，从被诉方角度来说，尤其从由被诉方承担举证责任而产生的总体诉讼成本来说，由被诉方举证的诉讼成本一般较原告方举证更为低廉。所以，如果由被诉方承担举证责任，那么结果便是程序和差错成本极有可能小于由原告方承担举证责任产生的成本。从GATT争端解决机构的这一作法上，我们可以体味到衡平精神的深邃内涵。
关键词：比例原则；合理行政；均衡
一、比例原则的含义及内容
（一）比例原则的含义
行政法中的比例原则也被称为最小损害原则，主要是指行政主体在多个具有实现行政目的的可行性的行政措施当中进行选择时需要做最为全面的考量，所采取的措施与要达到的目的相适应，做出最为合理适当的选择，不能使行政相对人因做出的行政行为过度而损害到其利益。若为达到相应目的而采取消极作用于相对人的方法，则应将这种消极作用控制到最微，并与力求达到的目的相对应，即过罚相当。为了避免出现为追求实现目的而不择手段以及所采取的措施代价高于所保护的利益的现象，行政机关要在行政目标的实现与保护行政相对人的利益之间掌握好平衡点。
（二）比例原则的内容
对于比例原则的主要内容，学界通说认为其包括妥当性原则、必要性原则与均衡原则三个子原则。
（1）妥当性原则
妥当性原则又称适当性原则，是指行政主体在采取可行的行政措施时应当联系其追求的行政目的，针对想要实现的行政目的选择相适宜的手段。若没有明确的行政目标或者行政主体在采取行政手段时没有能够合理的考虑行政目的，所选择的行政措施与其追求的目标不相符合，行政手段与最终的行政目的无关或无法帮助行政目标的实现，则说明违反了其中关于妥当性原则的要求。行政机关行使权力是为了实现一定目标或者就算不能完全实现既定的目标但也在一定程度上有助于其达成，而目标的达成需要采取合适的行政方法，因此行政机关在发挥其职责的时候，首先应当摆正其行为目标。行政行为的合理性是在其合法性的基础上进一步讨论的，因此行政目标应当是合法的，是不违反社会伦理与公德的，是规范行政秩序、促进社会发展的。而行政目的不合法使行政行为无法满足行政合法性的前提，也是对比例原则的妥当性原则的违反。其次，目的应当是确定的，也就是既定目标不可随意改动，目标的确定性使得最终评判的标准也能相对稳定。
（2）必要性原则
必要性原则也被称为“最小侵害原则”，指行政主体在做出行政措施的决定时面临的是多个具有相同适当性的行政手段，这些行政手段的适用都具有可行性，都是为了达到行政主体追求的目的。适用必要性原则的前提是多个可供选择的适合于达成行政目的的手段并存，如果有且只有一种措施可采用的话就会导致无法适用必要性原则。可见必要性原则的核心是對多种具有相同适当性的行政手段进行比较，取舍，这也从另一方面揭示了在比例原则当中，放在首位考虑的还是行政目标的实现（或部分实现），在行政目标确保能实现的基础上再选择对公民较少侵害的措施。而对于公民的侵害问题而言，可以确定做出行政行为的决定必然会对相对人造成一定程度的损害，因此需要考虑的不是做到对行政相对人“零损害”，而是如何将行政行为导致的损害降到最低限度的问题。
（3）均衡原则
均衡原则也被叫做狭义的比例原则，是指行政主体在实施行政行为与侵害行政相对人之间进行权衡，在这两方之间取一个相对的平衡点，即行政主体在做出行政措施导致公民收到的损害与行政主体追求的行政目标的价值之间法益是否是相称的。不能为了争取某种公共利益而直接牺牲公民的私人利益，而且行政目的实现后所获得的利益价值应当高于该行政行为所损害的人民利益的价值。行政主体在采取行政措施时需要对其目标利益与损害的行政相对人的利益进行理性的衡量，在方法与结果两者之间形成一定的比例，这里的比例不是一个精准的数字，而是有关价值衡量的抽象的，非具体的概念。
二、比例原则的适用及其局限性
对比例原则的第一印象来自一个经典案例，哈尔滨同利公司在中央大街108号院内有两栋楼房，欲扩建两层楼，向市规划土地管理局提出申请。之后汇丰公司与同利公司签订房屋买卖合同并完成交付，领取了房产证。规划土地管理局同意同利公司翻建后同利公司与汇丰公司再次向规划土地管理局申请增建4层，但未获批准。随后在增建过程中汇丰公司依据同利公司取得的《建设工程规划许可证》，擅自建造成一座连体的九层建筑物，这一举动影响了中央大街的整体景观。最终，法院做出对于已建好违法建筑进行合理改造，拆除对中央大街的整体景观造成影响的部分的判决。此案件充分体现了比例原则在行政案件当中的适用，那么比例原则在我国的适用范围问题是怎样的呢
（一）比例原则的适用范围
（1）立法上的运用
立法机关在立法时面临的众多问题都具有一定的难度，法律本身的滞后性使得立法者无法将所有的社会现象都囊括于法条之中。而维护国家社会秩序的稳定，就需要运用法律原则来填补法律的漏洞。国家的立法机关在立法时，将会受到比例原则的约束。其虽然未在国内行政法规范中明确的规定，但是在我国《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《人民警察使用警械和武器条例》以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》当中都有涉及。这些条文将比例原则及其各项子原则的内容都充分地体现了出来。
（2）执法上的运用
行政机关权力行使的主要场所就是在行政执法中，因此比例原则在行政执法中的运用要比抽象行政活动中的多，这也是因为行政机关工作人员具有一定的自由裁量权。在开展行政执法工作时，一定程度的自由裁量权是对法律的僵硬性等法的局限性的补充和救济，能够帮助实质正义的实现，推动我国的法制建设。但是如果滥用了自由裁量权，使公民权益受到严重侵害，则会导致国家行政权的权威性的受损，影响政府的公信力。例如，作为行政机关的一项重要职权，行政处罚是对公民权益的剥夺，从而达到保护公共利益的目的，行政机关可以决定做出行政处罚与否，处罚的范围与幅度等方面的内容。这时可通过比例原则的各项子原则进行分析，从而减少和限制政府的违法行为，提高执法的水平和质量。
（二）比例原则适用范围的局限性
对于适用范围，首先要确定比例原则的法律定位问题。有学者认为比例原则是宪法性原则。宪法是我国的根本大法，其法律原则应适用于我国所有的部门法领域，由于宪法原则均具有抽象性，而比例原则是要具体运用到案件当中的具有可操作性的法律原则，若将比例原则定为宪法性原则，会导致比例原则的灵活性的下降，不符合最初规定比例原则的初衷。也有人将比例原则划为行政法的特别准则，即仅准用于警察法范围。其源于该领域，并在此领域内充分体现在限制警察的权力以达到保护公民权益的目的。但我们可以发现在警察领域外的行政领域中，比例原则依然可以充分发挥作用，促进行政机关与公民之间的协调与互动。所以，将比例原则定位为行政法原则，并将其运用到行政法的所有领域才是符合我国国情的合理的选择。这同时也能说明比例原则不仅要运用在行政立法、行政执法等活动中，也要成为行政机关的自由裁量行为是否公正合理的评判标准，也就是说比例原则也适用于行政司法当中。然而比例原则在行政司法的实践中也具有一定的局限性。由于法院也具有一定得自由裁量权，当在运用比例原则进行司法审查的过程中，凭借的是自己主观的价值判断，再加上法官专业水平不一，无法保障能够充分尊重行政机关做出的行政行为，导致出现一种以法院的裁量代替行政机关的裁量的局面，这种现象的增多严重影响行政机关的权威形象。此外，人民法院运用比例原则没有确定合适的标准，主要表现在在何种情况下才应该变更判决的问题上，若法院将比例原则作为挡箭牌来“过度纠正”行政机关的手段与措施，会间接导致社会秩序的混乱，我国行诉中賦予法院更改行政处罚中明显不公情形的权利的第五十四条第二款在《行政诉讼法》2017年修正案中并没有再出现，这表明法院对于判断行政机关行为的标准的缺失，在这种情况下容易导致法院自由裁量权的过度滥用，这种风险的存在导致一些不必要的干涉与不恰当的判决的出现。
三、比例原则适用范围的完善思考
由于比例原则起源于警察法，因此其通常出现在限制过度的行政权方面，被认为只适用于负担行政行为领域，而不是行政法的所有领域当中。笔者认为比例原则不仅应适用在负担行政行为中，更应适用于授益性行政行为当中。授益性行政行为主要是指经公民申请，行政机关授予相对人一定的权益的行政行为。由于比例原则不仅有限制行政机关的权利，它还有一个主要的作用在于保护公民的利益，在授益性行政活动中适用比例原则也就是政府在发挥行政职能时，应该在若干可以选择的措施中选择一项对相对人来说会受益最大的行政行为而为之。我们可以将其理解为，若行政机关虽然实施了福利性的行政行为，但并没有选择对相对人最有利的措施，相对人就会相比接受对自己最有力的行政措施而言有一定的损失，无论这种损失表现在哪种方面，都在一定程度上损害了公民的合法权益。因此，既然将比例原则定位为行政法的基本原则，而不是只适用于某一领域的特别准则，就应该将其在行政法的所有范围内都能够发挥自己调节评判的功能。
不难看出，随着自由裁量权在行政法范围中的广泛运用，比例原则的准用领域也在不断变大，而该原则准用领域扩大的另一原因是社会的快速发展对行政机关在各个方面都提出了更高的要求，公民权利意识的觉醒加强了舆论监督。这需要行政机关在采取措施手段时做到事实清楚，有充分的法律依据，程序正当，行政公开。可见行政法法律原则的适用都是相辅相成的，行政合理性原则的运用也需要正当程序原则与依法行政原则的监督。
另外，对待行政相对人，需要用行政合理性原则中的平等原则。对于相同行政案件的不同公民应当做出同样的决定，进行同样的处理，必须保证做到公开、公平与公正，体现法律面前人人平等的精神。不得因行政相对人的身份或其他原因而区别对待。对于不同行政案件事实的情况下，行政机关应该充分考虑实际情况，做出最优的解决方案，这样才能切实保障人民群众的合法权益，也能提高公民对行政法的可信度。
虽然比例原则在行政法的立法、执法以及司法领域都有运用，可以说贯穿于行政法的所有领域，适用范围较为全面，但是仅靠比例原则来达到控制公权力的目的是很难成功的，因此对于行政行为合理性的控制并不应就此停止，行政合理性原则的研究也应该保持继续。
