关键词：农村民间金融；组织形式；监管
中国的农村民间金融滋生于计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期，是经济制度和金融制度不均衡发展的必然产物。改革开放以来，我国城乡经济发展明显加快，金融需求巨增，农村金融资源供给明显不足；农村正规金融经营手段单一、观念陈旧，越来越不适应农村经济发展对金融服务多元化的需要，满足不了农民的金融（特别是贷款）服务需求。因此在20世纪80年代中后期，随着市场经济的确立，以农村民间金融为代表的农村非正规金融迅速崛起，在一定程度上填补了农村经济发展中农户及一些乡镇企业金融服务上的空缺，促进了农村金融组织的创新和农村金融市场的开拓，对农村经济的发展起到了很好的推动作用。目前，组织形式多样、经营方式灵活、业务手续简便高效的农村民间金融蓬勃发展，成为农村金融的重要形式，许多地方已经形成了有序的民间金融市场，对农村的地方经济提供了重要的支持，在推动农村经济发展的过程中，起着不可替代的作用。
1我国农村民间金融的主要组织形式农村民间金融是指除了国有独资、国有控股之外的由民间管理或以民间合作制集体经济形式存在的民间金融组织，其组织形式主要有：农村信用社、农村合作基金会、典当行、私有银行和钱庄、互助会、储金会、各种信贷机构及代办人等。
2我国农村民间金融的特点在我国农村，由于农户和农村中小企业、个体工商户受资信、抵押担保等条件限制，很难从正规金融机构获得足够贷款，大部分资金都是由所谓非正规的民间金融提供的。农村民间金融是与农村官方金融相对而言的，是广大农村经济主体为满足融资需求，自发开展和形成，游离于政府金融监管之外（即没有纳入中国人民银行等金融管理机构常规管理系统）的非官方资金融通活动和组织，其交易主体基本上是从正式金融部门得不到融资安排的经济行为人，交易对象是不被正式金融所认可的非标准化合同性的金融工具，一般没有规范的机构和固定的经营场所。与“官办”金融相比，农村民间金融有着明显的特点。
（1）具有地域性和人格性，信息透明度高，担保约束少，与正规金融相比优势明显。
农村民间金融活动发生于农村社区，基于一定的地缘、血缘、业缘关系而成立，交易活动建立在对对方信息充分掌握的基础之上，经济行为在一定程度上已经人格化，与融资相关的信息极易获得，信息透明度高、信息不对称程度相对较低；维系交易双方契约关系的往往是伦理、道德、传统等非正式制度；很少要求规范的担保，许多在正规金融市场上不能作为担保的东西也可作为担保物，因此极受农户和中小企业的欢迎。借贷行为和利率完全市场化，交易的频率高、需求急、金额小、潜在客户多，高度分散。
（2）资金渠道广、组织形式多样。
资金来源有个人出资、社员集资、集体积累资金、代管资金、企业股金、国家入股资金及扶贫基金等；组织形式多样，有具有正式金融机构性质的农村信用社和小额贷款机构，有民间社团形式的农村合作基金会、典当行、私有银行和钱庄、互助会、储金会，有个人出资的私人钱庄、私人借贷，还有国有资金和民间资本共同出资组成的农村小额信贷等。
（3）经营方式灵活、业务手续简便高效、交易成本较低。
农村民间金融机构针对正式正规金融业务受行政力量影响大、手续烦琐、贷款条件（如贷款担保）相对苛刻、农村客户对资金需求存在季节性、零散、小数额、小规模而很难得到正规金融贷款支持的特点，树立了灵活的经营理念，信息渠道透明、担保约束少，经营方式灵活多样，交易成本较低、手续简便、过程快捷高效。而简便高效正是农村民间金融的优势，是其得以存在和发展的原因。
（4）层次性强。
农村民间金融与农村经济的发展状况相呼应，层次分明，经济落后地区以民间借贷为主，经济较发达地区已出现了较为规范的民间金融组织。
3我国农村民间金融存在的主要问题
（1）民间借贷的利率极易失控。
最高人民法院的司法解释规定，民间借贷的利率不超过同期银行贷款利率4倍。但目前民间借贷的利率是以市场需求为导向的市场化利率，常因监管不足产生高利贷等社会不良现象，导致市场混乱，产生许多社会问题。
（2）农村民间金融机构制度不完善，内部组织不稳定，金融风险较高，极易产生经济纠纷和非法金融问题。
民间借贷游离于国家政策法规之外，缺乏制度保障，组织结构松散，管理方式落后，业务评级以地缘、道德为准，信用域极其有限，违约风险高；担保约束少，资金保障度低，缺乏对借款对象的审查和对借款用途的有效监督手段，业务多以口头约定（无任何手续）或简单履约（仅凭一张借条或一个中间证明人即认可）为主，贷款期限和利率约定随意，无合同约束，极易发生资金难以按期收回现象，产生经济纠纷；缺乏监管，极易发生非法金融问题如非法吸储、诈骗、高利贷等。
（3）民间金融目前还缺乏法律的保护和约束。
民间金融在我国古代就己存在，新中国成立以来政府对其活动经历了由禁止、打击、到默认而不提倡的过程；目前虽己引起重视，但仍缺乏法律保障。在得不到法律有效保护的情况下，农村民间金融产权的保护只能通过私人来提供，诸如黑社会等非法组织往往会成为债权人的选择，这样会带来不安定因素。
4解决我国农村民间金融问题的对策农村民间金融对农村经济发展的积极作用已得到广泛认可，但由于立法、监管滞后，其长期游离于国家金融监管体系之外，经营管理不规范，极易产生非法集资、高息揽存行为，严重扰乱国家金融秩序，削弱国家宏观调控力度。因此，在对民间金融进行鼓励、支持、规范引导的同时，必须对其消极作用加以限制。
（1）制定针对民间金融管理的法律，将农村民间金融置于法律和国家金融监管机构监管之下，适当给予发展空间，并从法律层面明确民间金融的地位，使民间金融“合法化”；建立公平完善懂得市场准入制度，引导农村民间金融规范化经营。
（2）积极鼓励、扶持有益的农村民间金融组织和活动，严格限制和取缔不正常的农村民间金融组织和活动，从制度上、经营方式上引导健康有益的农村民间金融组织发展。
要积极鼓励正常的农村民间金融活动，对具有一定规模和管理制度的农村民间金融组织，允许其领取执照并开展业务，短期内可限定其利率浮动范围，长期内则可以完全放开利率以至自由浮动；积极发挥小额信贷的扶贫作用，扶持小额信贷并使之金融机构化，加大资金扶持力度并成立小额信贷行业协会；调整规范农村合作金融，坚持自愿互利基础上的合作；改造农村信用社使之成为真正的农村民间金融，创新金融服务措施和产品；出台监管部门受权规章，允许民间借贷在给定条件下合法存在，对低于中央银行规定利率的民间借贷，原则上可以用民法加以保护并将其纳入国家金融监管体系。严格限制和取缔不正常的农村民间金融组织和活动如高利贷、非法集资、高息揽存等。
（3）建立农村民间金融机构存款保险制度，强化农业保险制度，发展农产品期货，建立农业生产风险规避机制，防范基本的金融风险。
参考文献：
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关键词:民间金融监管;风险;收益;可行性
Abstract:Nongovernmental finance is one of the most controversial issues in the financial field,whether supervise nongovernmental finance or not is the focus of attention in civil financial sector. This study on nongovernmental finance supervising is the new subject,Zhang De Qiang(2008)ever analysed the possibility of supervising nongovernmental finance based on the perspective of its,and this study regards it as a correct conclusion and studies its feasibility based on supervising organizations. Then,this study makes use of the completely consummate development game model to study whether supervising nongovernmental finance is feasible based on the financial risks and benefits before and after the implementation of civil supervision.
Key Words:nongovernmental finance supervise,venture,profit,feasibility
中图分类号:F830文献标识码:A文章编号:1674-2265(2009)09-0008-04
一、引言
自银行产生以来,金融对经济发展能起多大的作用就一直为人们所思考。随着社会的变迁,作为金融系统的一部分而未被认可的民间金融,不但由于其负面影响,更由于其对经济发展的巨大贡献,逐渐跃入人们的视野。在中国,学者们在这方面的研究热度不断升温,如张健华、卓凯(2004)认为,民间金融对中小企业融资、经济增长及对金融制度变迁都具有重要意义;万鲲锋、丰秋惠(2004)通过对浙江省的GDP分析认为,2003 年该省9200亿元的GDP 中,增量的70.2% 来自于民间金融支持的民营经济;毕德富(2005)认为民间借贷与正规金融的互补关系,能有效缓解农村地区正规金融的抑制现象。
基于以上的民间金融的作用,引发了一个问题:民间金融是否真的需要政府的监管?由于人们对民间金融的认识存在差异,对其是否需要监管存在两种截然不同的态度:一种对民间金融持否定态度,认为应该加以禁止或取缔;另一种认为应该放任自流。笔者认为这个问题需要我们采取客观公正求实的态度来分析。一方面,民间金融同正规金融一样具有脆弱性,完全的放任自流是不合适的,应对其实行监管。但监管不能走向另一个极端,即取缔民间金融,这样就会加剧金融压抑现象,从而使民间金融更加隐蔽,不但加大了政府管理的难度,也使经济发展因缺少资金而受阻;另一方面,从民间金融对所在区域的经济贡献来看,其具有准公共产品的特性,它不但能弥补正规金融达不到的边界,其借贷的资金还能促进区域内经济的繁荣,对整个区域内人们的生活福利水平有提高的作用,从这方面看,政府若采取完全放任民间金融发展的态度也是不合适的,政府应该采取扶持的政策,或至少不采取打压的策略。
根据监管的必要性,有些学者认为政府就可以对民间金融实施监管,如黄孝武(2004)认为可以通过正式认可民间金融以提供其发展空间,改革完善现有正式金融以使其替代和规范现有民间金融,实现对农村民间金融的治理;曾拥政(2006)认为应从法律、金融体系、监管等三个方面进一步规范民间金融的发展;郭斌、刘曼路(2002)认为政府应引导民间金融组织逐步演化为规范化运作的、定位于为中小企业融资服务的民营金融机构。但是,纵观这方面已有的研究文献,这些学者的分析逻辑缺乏一个根基:民间金融监管的可行性分析。这正是本文感兴趣的地方。张德强(2008)依据古典经济学的有关理论,对实施监管前后民间金融的风险与收益进行实证理论比较分析,最后得出对民间金融实施监管是可行的。但是这项研究没能从监管部门的角度分析对民间金融实施监管的可能性,更没有把监管部门及民间金融同时纳入分析的范畴进行研究,得出的结论并不一定可靠。为研究方便,本文认为从民间金融组织自身的视角来看,对民间金融实施监管是可行的,并把这个结论作为下文研究的一个基本假设。下面就从监管机构及其与民间金融的一般均衡的视角分别进行研究,进一步分析对民间金融实施监管的可行性。
二、基于监管机构视角的分析
如果监管所耗费掉的资源即成本大于监管所带来的效用,仅按照“经济人”的假设来讲,实施民间金融监管可能是不划算的。但是监管机构具有政府职能,可能考虑的不仅仅是经济学意义上的成本收益问题,还会有社会效益问题。
(一)民间金融监管的成本及构成
从理论上来说,民间金融监管成本指的是金融监管部门为了实施有效监管,对监管从组织、运行、实施所做的必要投入。根据金融监管所引发成本的不同,民间金融监管成本可以分为三大类:一是民间金融监管机构的设施、设备配备成本。无论是中国人民银行、证券业监督委员会和银行业监督委员会或是地方政府负责对民间金融实施监管,都需要办公场所及监管部门所必备的办公设备,这些投入都是监管成本的一个重要组成方面。这个成本是沉淀成本,已经发生就不可能再收回,但这部分投资是必需的。二是监管活动的组织实施及运作的投入成本。民间金融监管工作的组织实施及运作,包括现场检查和非现场监管工作。从正规金融监管机构的监管实践来看,每一次现场检查和非现场监管工作,都必须投入相应的人力、物力和财力,这是金融监管正常进行的必须投入。三是民间金融监管的人力资源配备及培养的投入。
因此,监管当局实施监管过程中支出的成本,如经常性的工资等行政开支,各种检查费用等,再加上各金融机构为配合监管而提供报表、提供检查场地、配备人员配合各种检查而支出的成本就构成了民间金融监管的成本。监管的直接成本中监管当局支出的部分,一般由政府负担,即由全社会负担。在上面分析民间金融监管的成本时,并没有考虑监管“俘获说”带来的成本。
(二)民间金融监管的效用及构成
简单地说,民间金融监管的效用即为民间金融监管机构从监管当中获得的满足程度。根据前面的假设分析,民间金融监管的效用包括监管机构对民间金融监管投入成本所带来的显性收益和隐性收益两部分。
借鉴学者们对正规金融监管收益的定义,如果政府或者是监管当局对民间金融不存在监督和管理,单个民间金融机构可能因风险管理不当而倒闭,也可能因过度竞争而带来损失,还可能出现区域性的金融体系不稳定,导致宏观经济不稳定。如果监管当局实施监管,间接受益者则为全社会,直接收益则体现在民间金融监管机构部门获得的利益。
1. 显性收益。如果按照上文把民间金融监管的收益分为两个部分,显性收益表现为直接受益者金融机构的收益。理论上说民间金融监管机构的显性收益可以理解为由于金融监管而使金融机构、金融体系以及整个经济体系在竞争、效率、公平以及稳定等方面达到合意的程度或水平。但这还是比较抽象的,由于各地民间金融机构无法一一查清,哪些是合法的那些是非法的民间金融机构都无法知晓,一个区域究竟有多少个民间金融机构是合意的,其交易情况如何,官方都无据可查,就无法用具体的数据来描述。考虑到民间金融与民营企业的特殊关系,可以用民营经济的发展水平作为考查显性收益的一个主要指标。因为很多研究已经表明民间金融是内生于民营经济发展过程的,民营经济对整体国民经济增长的贡献大小直接与民间金融有关,因此可以用民营经济的增长率及对国民经济的贡献率作为衡量显性收益大小的尺度之一。另外,民间金融市场的一个显著特征是利率的市场化,监管的目的是保证这个市场能按照市场化的机制运行,就是保证民间金融的利率不被扭曲。要达到这个目的,必须改革正规金融的利率体系,因为对民间金融的利率监管,靠的就是利率的有效性,而市场化的利率是最有效率的,所以正规金融利率市场化的程度是衡量显性收益的一个指标。
2. 隐性收益。隐性收益顾名思义就是无法在会计账薄上显示出来的一种收益。从理论上讲,对民间金融实施监管不但可以给金融机构带来收益,还可以给监管机构带来收益,它是隐性的,主要来源于政府的奖励。它的收益指标包括两个:一个是监管机构从政府部门得到的物质奖励及精神鼓励,这个奖励是集体的,收益并不归个人,但个人可能从中获得好处;第二个指标是监管机构的领导人仕途升迁的激励及可能存在的“灰色收入”。根据监管理论的“俘获说”,监管机构的领导人可能存在寻租行为,为自己获得“灰色收入”。因此,从“经济人”的角度看,隐性收益对金融监管部门的激励作用最大,特别是领导人能够从中获得个人效用的最大化,会极力地去开展工作。
上面从理论上分析了民间金融监管的效用问题,站在监管机构的角度看,隐性收益与他们的利益相关性最大,而显性收益相对来说他们不是很关心。正是这种隐性收益的巨大诱惑,监管机构的热情才会异乎寻常的高涨,在发达国家已经出现这种现象,在发展中国家出现的概率可能会更大。因此,我们在实施民间金融监管时还要考虑到对监管机构的监督体制的设计,以保证实施民间金融监管的初衷得以实现。
三、一个完全且完美动态博弈分析
为便于了解实施监管对民间金融及监管部门的行为到底有何影响,本部分用一个完全且完美动态博弈分析框架来解释民间金融监管涉及的两个部门的策略行为,进一步为实施民间金融监管提供理论上的支撑。
(一)博弈方的基本假设
假设整个民间金融市场的所有金融组织为1个组织,民间金融监管机构只有1个。同时,假设民间金融组织对不接受监管而被取缔的这种威胁为“可信性威胁”。如果国家给予接受监管的民间金融合法的地位,保护其借贷的合法性,称这种许诺为“可信性许诺”。假设民间金融接受监管的收益为1,不接受监管的收益为-2,民间金融接受监管时监管当局实行监管政策的收益为1,不实行监管政策的收益为2。
(二)二阶段博弈分析
民间金融在中国一直没有正式的地位,但是民间金融并没有因为这样的生存环境而销声匿迹,相反,在改革开放中民间金融在不断发展壮大。民间金融同监管部门的博弈情况可以用图1表示。最上方圆形表示民间金融的选择信息集或选择点(在只有单节点信息时,信息集和节点是等价的)。三个终端(黑点)处的数组表示到达这些终端的路径(各博弈方各阶段的依次行为构成)所实现的各博弈方的得益,其中第一个数字表示民间金融的得益,第二个数字表示监管机构的得益。
国家出台监管政策之后,民间金融组织有两种选择,可以接受,也可以不接受监管部门的监管。如果民间金融组织不接受监管将面临被打击或取缔的风险,由于这个风险会导致民间金融的颠覆性毁灭,可以视为一个“可信性威胁”,此种情况下,民间金融组织的收益是-2。同时民间金融不接受监管,监管机构并不会有什么损失也不会有什么收益,所以收益为0。由于取缔打击的力度大得使民间金融无法生存,那么民间金融选择接受监管的策略将是合意的。
在民间金融作出接受监管的行为后,监管机构是实践监管政策还是选择不作为的策略呢?由于民间金融先作出策略之后,监管当局完全知道民间金融的策略,其策略选择有两种可能。但是监管机构是否对民间金融落实监管政策还取决于监管给其本身带来的收益大小。由于监管机构的一切费用是由国家财政支付,其收益主要来源于国家财政的支付所得,所以在监管与不监管的选择中,主要看哪一行为策略所得收益最大。假若监管机构对民间金融实行监管政策,则能给民间金融带来1的收益,如果按照国家政策规定,监管机构不从民间金融另外受益,则其收益为1,这种情况下民间金融将会认为监管机构的监管行为具有“许诺的可信性”,会遵从政府的监管。由于我们也假设监管机构符合经济人的假设要求,所以它为获得自身利益的最大化,会选择不落实监管政策的策略,则至少会损失-1的收益,监管机构的收益为2。如果出现这种情况,民间金融将会认为监管机构的监管行为具有“许诺的不可信性”,民间金融会采取一些新的方式,规避政府的监管政策,这种更隐蔽的策略将导致民间金融更难以监管。如何解决这个问题,下面的三阶段博弈分析将会涉及到。
(三)三阶段博弈分析
由于不可信的许诺,使得民间金融和监管机构合作最终成为不可能,这当然不是民间金融监管问题的最佳结局,因为实施民间金融监管政策具有很强的公益性和必要性,政府和社会都会得益才会实现。那么是否可以增加一个对监管机构行为的制约,使政府的许诺具有可信性?事实上,我们可以对监管机构的行为设定一些限制约束,使得政府的许诺具有可信性,双方愿意合作,这就是一个双方的三阶段动态博弈。我们对监管机构行为设定的制约是民间金融在认为监管机构不作为时可以越级上报,上级依据符合事实的报告对下级监管机构及其主管人员实施最严格的惩罚,使其下级机构的不作为得益远远小于其作为得益,事实上只要使下级监管机构的得益为负即可。
是否增加第三阶段,博弈结果是大不相同的。从图2可以看出,当监管机构不监管时,民间金融有两个可供选择的行为,选择不上报,则监管机构可以不付出任何工作的努力就有2的得益,但民间金融却由于监管机构的不作为而损失,得益为-1。如果民间金融选择上报时,则可收获得益1。因此,即使不考虑惩罚民间金融监管机构不作为给它带来的快慰心理效用,民间金融的唯一选择也是上报,这样可以维护自己的权益。对于监管机构来说,其对民间金融的上述思路是完全清楚的,因此民间金融上报的威胁是完全可信的,监管机构的理智选择(也是符合自身利益最大化的行为)是执行监管政策,双方各自获得利益最大化。也就是说,在民间金融有保护自己利益的机制的前提下,政府的许诺变成可信的。这样,民间金融在第一阶段的合理选择是接受监管。在该种条件下,这个博弈中双方所采用的策略完整表述如下:民间金融的策略是第一阶段选择接受监管,如果监管机构在第二阶段选择不监管的策略,则第三阶段选择上报;监管机构的策略是如果民间金融在第一阶段选择接受,则它在第二阶段选择执行监管政策的策略。在双方这样的策略组合下,本博弈的路径是(接受,监管),双方的得益为(1,1),实现效率的理想结果。
四、结论
本文在已有研究的基础上,从理论逻辑上假设民间金融组织接受监管是一个合意的选择。并以监管机构的视角,从理论上探讨监管当局对民间金融监管的成本与效用问题,发现在发展中国家,事实上无论监管成本高低如何,监管机构都具有监管的热情。然后借助博弈论,把民间金融和监管机构纳入到一个研究范围,分析民间金融和监管机构的动态博弈情况,研究结果表明,对双方而言接受监管、实施监管政策是一个最优的策略组合。因此,对民间金融实施监管具有理论上的可行性。但本文研究由于缺乏数据支持,使纯理论性的论证略显苍白。
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【关键词】民间金融 法律缺位 监管主体缺位
民间金融，又称“非正规金融”，是指不受国家法律保护和规范、处在金融当局监管之外的各种金融机构及其资金融通活动。民间金融具有弥补正规金融的不足、促进市场机制发育完善的积极作用，但同时又具有干扰信贷政策、扰乱金融秩序、助长金融犯罪等消极效应。作为自发生成而又在政府管制之外的制度安排，民间金融在发展的过程中存在不可克服的内在缺陷，所以有必要用相关法律法规严格加以规范和监管。
一、我国民间金融监管的必要性―基于公共利益理论的分析
我国的金融监管制度一直以公共利益理论为理论基础。公共利益理论，又称金融市场失灵论，根植于福利经济学有关社会福利最大化的理念和市场失灵需要政府进行干预的政策主张。该理论体系主要是凯恩斯主义经济学对“看不见的手”的自控调节机制的怀疑，认为金融市场同样存在着市场失灵，金融资源的配置不可能实现“帕累托最优”。金融监管作为一种公共产品，其产生和存在的根源是“市场失灵”，监管的目的消除市场失灵现象和不公正行为，从而增进资源配置效率，促进全社会福利的最大化。日本著名经济学家植草益认为：“如果这个体系(市场机制)是完美无缺，那么，国家就没有必要对其进行干预。但是市场机制并不是万能的，因而就产生了国家对其进行参与和干预的必要性。”我国民间金融是一种金融活动，也存在市场失灵的情况，因而需要政府对其进行监管。公共利益理论可以合理地解释进行民间金融监管的原因。但是，我国民间金融监管无论从法律制度上，还是具体执行上都存在极大的落后性和不完善性。因此，为建立良好的金融秩序，促进区域经济发展，有必要对民间金融监管的缺位作进一步分析。
二、我国民间金融监管的现状
从金融稳定的角度出发，国家均倾向于将各种金融形式纳入正规金融的体系，从而实施有效监管。但由于转轨经济国家在原有计划经济体制普遍形成了国有垄断金融占主导地位，民间金融组织多半处于非法或者半非法状态。其与正规金融之间一直存在着紧张关系，两种制度难以兼容，形成了金融市场上不和谐的二元格局。民间金融具有处于金融监管当局的日常管理系统之外的特性，在法律上，除了极个别发生在特定范围内的私人借贷关系之外，绝大多数民间金融均被定性为非法金融，没有合法的法律地位。与我国民间金融相关的规范性法律文件主要是国务院的行政法规和中国人民银行、银监会颁布的部门规章、办法等，对民间金融的监管也只是散见于《民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《商业银行法》、《公司法》和《刑法》等法律法规及司法解释之中。针对目前民间金融在运行中出现的诸多问题，监管层所采取的最为常见的主要监管手段是禁止。比如在2003年12月颁布的《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十四条规定：擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔。官方的禁止、整改与查处只会使民间金融暂时性的由地上转入地下，从而成为监管盲区下的“灰色金融”。
三、我国民间金融监管的缺位
（一）我国民间金融监管法律缺位
依法治国的前提是有法可依，我国目前没有专门的法律法规对民间金融实施监管。《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》这两部监管金融的法律也都没有对民间金融作出规定。国务院尽管在2005年规定银监会负责认定、查处和取缔非法集资，中国人民银行、公安部、工商总局、证监会、保监会等有关部门及非法集资行为发生地的地方政府要配合银监会展开非法集资相关工作，但对民间金融和非法集资的区别以及非法集资的认定都没有作出规定。民间金融监管法律制度不完善，这也使得实际上无人监管民间金融。
（二）我国民间金融监管主体缺位
金融监管作为一项较为特殊的政府干预活动，监管能否得到良好执行，就要有明确的监管主体落实执行金融监管，监管机构的权威与独立性是必须的，且各个机构之间的关系是协调的，不会存在彼此冲突或牵制的情况，即便出现问题也能控制在一定的程度范围内。2003年前，我国民间融资活动由中国人民银行监管，但2003年4月央行机构改革，分拆出了银监会，在之后的一段时间，民间融资监管者未明确。我国《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》都没有对非法经营金融业务的监管职权予以明确细化，使得非法集资、合会诈骗等行为没有确定的监管主体。所以我国民间金融有效的监管必须要有明确的主体，否则会在遇到问题的时候发生权责不清，相互推诿的情况，使监管变得混乱，甚至直接对监管对象造成影响。这也是民间金融法律监管现实状况中的存在的一个重要问题。
四、加强我国民间金融监管的措施
（一）制定专门的民间金融法律规范
对我国民间金融活动实现有效监管, 就需要制定更多的专业性法规, 以及具体的监管办法、规定和实施细则等,最终实现依法监管。当前政府在政策上虽然默认了部分民间金融组织，但我国尚无一部专门的法律或行政法规可以作为民间金融监管依据的法律。在这种法律缺位的情况下，我国民间金融大量存在却不易控制，呈现出无序状态。我们应当尽快制定属于我国的《民间金融法》或者《民间金融行业协会管理条例》。在法律条款中应该至少有以下三个方面的内容：
1.在法律上明确规定民间金融的合法性，赋予民间金融以合法的地位
根据法律规定的条件，依法成立的民间金融组织，其组织、成员的权利义务应受法律保护。明确专门法调整民间金融的组织规模、资金要求、业务范围、贷款利率等。对于人员较少且规模较小，借贷数额少的民间金融组织，可以按现有的民间惯例自主运行。待达到一定规模时，由专门的评估机构予以评估，符合法律规定的，可以考虑确认其民间组织的合法地位。
2.规范利益纠纷的法律解决途径
长期以来，由于民间经济组织的合法地位的不确定性，不管是民间金融组织还是贷款人，一旦发生利益纠纷，无法通过法律途径来解决。
3.进一步明晰法律概念
合法与非法集资、合法民间借贷与非法吸收公众存款的区别有很大的争议，目前对于这些概念，法律还没有指出具体的罪与非罪的标准，仅在刑法中做了一般性规定。我国刑法第一百七十六条规定：“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金……”。因此，《民间金融法》的出台应肯定民间金融的地位，确定合法行为与非法行为的区别，以便在对民间金融监管过程中有法律规定可依。在《民间金融行业协会管理条例》中应明确行业协会的产生、监管权限、监管程序、行业协会与银监局的关系以及违反监管的惩罚措施。
（二）明确将民间金融的主要监管权赋予银监会，并积极发挥民间金融行业协会的自律监管作用
由于民间金融的风险特点、监管内容及监管技术和正规金融有着较大的差异，对其监管必须充分考虑其具体特征，而不能直接套用现有正规金融机构的监管模式。但是如果新设一个独立于正规金融监管之外的监管机构，容易造成操作难度和监管成本的增加。人民银行作为中央银行，基本的职能是在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。虽然人民银行也赋予监管权，但随着“分业经营、分业监管”的金融体制确立，人民银行对证券业、保险业的监管职能逐步剥离给证券会、保监会，特别在2003年银监会成立后，对银行业金融机构的监管职能业剥离出去了，人民银行的职能更被集中地定位于宏观调控和维护金融稳定方面。因此，在目前我国金融体系的监管模式下，人民银行也不宜更深地介入民间金融的监管。银行业监督管理委员会作为我国银行业监管的专业机构，主要承担着中国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策银行。依据我国银行业监督管理法规定，银监会不仅有明确的、细化的监管规则，而且拥有完整的内部和外部监管机制，更重要的是它有一套独立化的机构设置，因此，民间金融应由银监会实行统一监管。
参考文献
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[6]江曙霞：《中国“地下经济” 》，福建人民出版社2001年版，第40页.
[7][日]植草益:《微观规制经济学》,朱绍文等译,北京:中国发展出版社,1992年版,第2页.
[8]张庆亮:《体制转轨中的中国民有金融研究》,北京:经济科学出版社,2003年版,第27页.
[9]张庆亮:《体制转轨中的中国民有金融研究》,北京:经济科学出版社,2003年版,第27页.
[10]陈蓉.《论我国民间金融管制的重构》.西南政法大学,2008年.
[11]王晶，王博洋：《民间金融法律关系探析》，《经济与法》2009年第8期，第65页.
关键词：非正规金融;民间借贷;庞氏融资;金融监管
中图分类号：F83239 文献标识码：A 文章编号：02575833(2012)05006908
作者简介：雷鹏，上海青浦工业园区政策研究中心副研究员、博士 （上海 201700）；孙国茂，济南大学经济学院教授、博导 （山东 济南 250022）
本文所提出的非正规金融（informal finance）主要是指民间借贷行为①，或称民间金融。事实上，民间借贷行为作为非正规金融活动在我国早已存在，并一直在经济发展中起着重要作用。改革开放初期，一些民营经济创业者因无法得到银行贷款，民间借贷往往是解决启动资金的唯一出路。经过30年发展，民间借贷依然是民营经济融资的主要渠道。从某种意义上说，非正规金融对中国经济的高速增长起到了积极的作用。
近年来，由于我国持续实行紧缩货币政策，一方面央行连续减少信贷增加规模，另一方面商业银行实行越来越明显的选择性信贷政策，这使大量民营企业经营性融资越来越困难，于是大多数中小民营企业只能通过非正规金融活动满足正常资金需求。但是，在资金需求不断增大的情况下，民间借贷市场的融资成本迅速上升，尤其进入2011年后，全国各地民间借贷市场平均资金成本均达到或超过50%②，这已明显超出绝大多数企业的正常盈利水平和承受能力，表现出典型的庞氏融资特征，使非正规金融活动的风险越来越大。
一、文献综述
国外对非正规金融的研究始于20世纪，迄今已经取得大量研究成果。其中最著名的经济学家是罗纳德?I?麦金农（Ronald I Mackinnon）和爱德华?肖（Edward S Shaw）。20世纪70年代，在麦金农的《经济发展中的货币与资本》［美］罗纳德?麦金农：《经济发展中的货币与资本》，卢骢译，上海三联书店 1998年版。 和肖的《经济发展中的金融深化》［美］爱德华?肖 ：《经济发展中的金融深化》，上海三联书店 1998 年版。中，两位经济学家分别提出了金融深化理论，他们在对金融抑制产生的原因进行分析时，都涉及到了非正规金融这一问题。
金融深化理论认为，经济发展的前提是金融不能受到压抑，政府对金融的干预将阻止或妨碍经济的发展。麦金农和肖所说的金融压抑是指市场机制作用没有得到充分发挥的发展中国家所存在的金融管制过多、利率限制、信贷配额以及金融资产单调等现象。具体表现为利率管制、实行选择性信贷政策以及对金融机构进行严格监管，等等。
国外学者不仅将民间金融定义为非正规金融，而且对非正规金融作了明确的界定：是指没有被规制和制度化的非金融机构从事或参与的金融活动，包括货币借贷(money lending)，轮转基金（ROSCA），储蓄和信用合作社(SCCs或ASCAs)，钱庄（money house），典当(pawn brokers)等。国外学者在对一些发展中国家的金融体系研究后发现，民间金融在资金募集和资源配置方面发挥着重要的作用；民间金融之所以能够普遍而长期地存在，是因为正规金融体系在优化资源配置和推动经济增长的某些方面所表现出的低效率。
国内学者对民间金融的研究始于20世纪90年代，与国外研究所不同的是，早期研究民间借贷的国内学者并没有接受国外学者提出的非正规金融这一概念。对于民间金融的存在和发展究竟是金融深化的结果还是金融压抑的结果，国内学者观点与国外学术界的分歧很大。国内对民间借贷行为研究较早、成果较多的学者是姜旭朝，在1995年出版的《中国民间金融研究》一书中，姜旭朝对中国民间金融做了系统研究，不仅解释了民间金融存在的逻辑，也对民间金融存在的必要性给予肯定。在此后的研究中，姜旭朝进一步认为日本、韩国和我国台湾地区的民间金融规范化的过程是金融深化的一部分姜旭朝：《中国民间金融研究》， 山东人民出版社1995年版。。从制度经济学角度来理解，这样的逻辑是正确的。在中国的经济发展过程中，随着经济规模的不断扩大，一部分金融活动溢出体制外是必然的，问题在于应当及时地将体制外的金融活动规范化并实施一定程度的金融监管。但是，由于长期的金融压抑不仅将大量金融资源集中在国有金融部门，而且，从制度上排斥了国有金融部门以外的金融活动，这就使国有金融部门以外与金融活动有关的制度几乎成为空白。从某种意义上说，金融制度缺失是近年来民间借贷由萌芽到泛滥并发生异化的重要原因。
国内学者陆峰和姚洋卢峰、姚洋：《金融压抑下的法治、金融发展和经济增长》，北京大学中国经济研究中心 2003年8月。的实证研究结果也支持上述观点。他们认为，金融压抑的后果是造成金融资源的实际成本和名义成本之间出现差距，由此激励经济体和个人参与一些不合法但却有利于推动社会生产的活动。结果，加强法治未必有助于金融的发展。在中国，金融部门存在着“漏损效应” —— 即金融资源从享有特权的国有部门流向受到信贷歧视的私人部门的过程。
从以上综述可以看出，虽然国内学者对非正规金融的研究起步较晚，但是，在过去的十多年里，围绕民间借贷行为的研究十分可观。除以上提到的学者外，林毅夫和孙希芳林毅夫、孙希芳 ：《信息、非正规金融与中小企业融资》，《经济研究》2005年第7期。、张军张军 ：《民间金融与小企业发展——以浙江苍南一个镇为案例》，《“21世界中日经济合作与展望”国际学术研讨会论文集》，2004年。、江曙霞江曙霞：《中国地下金融》，福建人民出版社2001年版。、胡必亮、刘强和李晖胡必亮、刘强、李晖：《农村金融与村庄发展》，商务印书馆2006年版。、郑振龙和林海郑振龙、林海：《 民间金融的利率期限结构和风险分析：来自标会的检验》，《金融研究》2005年第4期 。和罗丹阳罗丹阳：《中小企业民间融资》， 中国金融出版社2009年版。等人也取得了很多有价值的研究成果。一个明显的事实是，国内学者普遍没有预测到非正规金融可能出现的庞氏融资特征。由于这些研究成果一直伴随着来自体制内的争议和怀疑，因而既没有转化为金融监管的具体实践，也没产生制度方面的积极效应，致使民间借贷在强大的市场需求作用下迅速蔓延，逐渐异化为对金融体系和经济运行具有冲击性和破坏性的庞氏融资。
二、 庞氏融资的概念与特征描述
1金融脆弱性理论中的庞氏融资
与金融深化理论相同，金融脆弱性理论形成独立的研究领域也始于20世纪的70年代。这一时期，美国等主要资本主义国家面临滞涨的经济形势，金融危机频繁发生，导致全社会巨大的财富损失。所以，经济学家开始对金融本质属性——金融脆弱性进行研究，以期寻找金融危机的原因和规律。金融脆弱性理论分为两个流派，其中得到普遍认可的和主要的流派是金融不稳定假说及其理论发展，而另一个流派则是基于DD模型为代表的“太阳黑子”金融脆弱理论，这一理论强调脆弱性由预期等因素产生，将金融危机的自我实现理论模型化，最终得到博弈的挤兑均衡结果。
金融不稳定理论最早由美国经济学家海曼?明斯基（Hyman PMinsky）提出。明斯基是现代金融理论最重要的开创者之一，国际金融危机爆发后，明斯基被公认为是当代研究和解释金融危机最权威的经济学家。事实上，早在20世纪50年代，明斯基就提出了“金融不稳定假说”（Financial Instability Hypothesis），并预见了整整一代人都无法理解的经济转型和金融危机。如今，金融不稳定理论已成为金融经济学领域的经典理论，并被人们不断讨论和完善，成为政府加强金融监管和实行金融管制的理论依据。
明斯基从经济周期波动的角度，通过分析微观经济主体的财务杠杆与经济周期之间相互影响来说明金融的脆弱性，提出了他的金融不稳定假说。明斯基强调金融在经济运行中的核心作用并突出了投资在金融活动中的作用，认为经济的不稳定性集中体现在金融的不稳定上。明斯基从微观经济层面描述金融与投资的关系，资本主义经济的资本扩张伴随着金融活动——未来的货币与现在货币的交换活动。现在的货币可以用来投资和生产，而未来的货币就是利润，利润可以增加资本资产。对投资项目的融资所产生的负债是在确定日期支付货币的承诺，商业银行在这一支付承诺中处于核心地位。对未来收入的预期决定着融资的数量和价格，而这种预期的正确程度则决定着能否偿还债务。
基于这样的分析，明斯基得出，为投资而进行融资活动是经济运行中不稳定性的重要来源。明斯基进一步对债务人的类型结构进行分析，并根据收入—债务关系，将市场中的融资行为分为三种类型：(1)对冲性融资（hedge finance)。即债务人预期从融资合同中所获得的现金流能够覆盖利息和本金，这是最安全的融资行为；(2)投机性融资(speculative finance)。即债务人预期从融资合同中获得的现金流只能覆盖利息，这是一种利用短期资金为长期头寸进行融资的行为；(3)庞氏融资(Ponzi finance)。即债务人的现金流既不能覆盖本金，也不能覆盖利息，债务人只能靠出售资产或者再进行新的融资来履行支付承诺。
简单地说就是，在第一种融资行为中，债务人稳健保守，因为负担少量债务，所以由融资所产生的现金流足够偿还债务本金和利息；在第二种融资行为中，债务人的不确定性开始增强，由融资所产生的现金流仅仅能够偿还债务利息，而债务的本金还要继续滚动下去；在第三种融资行为中，债务人只能靠融资所形成的资产升值，变现后带来财富的增加来维持自己对银行的承诺，如果资产不能升值，那么只能增加债务才能维持下去，这势必呈现出很高的财务风险。一旦资金链断裂，不仅债务无法偿还，而且融资所形成的资产价格也会出现暴跌，从而引发金融动荡和危机。现实中，美国的次贷危机就是庞氏融资的一个典型案例。次贷危机发生前，人们依靠银行的信贷购进了房产并以此作为抵押，如果房地产价格节节上升，抵押品就越来越值钱，银行的业务就会越做越大，信贷就会放松；一旦地产价格急转直下，抵押品价值严重缩水，众多的购买者丧失了分期付款的能力，即使银行收回了房产，也无法抵偿银行贷款，危机由此产生。
金融不稳定理论还认为，金融市场的脆弱性与投机性投资泡沫内生于金融市场。在经济景气时期，人们承担风险的偏好加大，高收益使投资者在承担风险方面变得越来越不谨慎，公司和个人融资所产生的现金流增加并超过偿还债务部分，自然就会产生投机的陶醉感。但是，由于市场是波动的，任何投资收益都存在不确定性，当债务超过了债务人收入所能偿还的金额时，投机性融资和庞氏融资所制造的借贷泡沫随之破裂。此时，银行和债权人必然会收紧信用借贷。作为结果，金融危机同样会殃及到那些能够负担借款的公司，于是，经济全面紧缩。
有必要说明的是，庞氏融资是明斯基在金融不稳定理论中经过严格定义了的专门术语，它和人们通常所说的庞氏骗局（Ponzi scheme）并不是一回事，庞氏骗局必定是一种欺诈融资行为，而庞氏融资却不一定包含欺诈行为。在《稳定不稳定的经济：一种金融不稳定视角》中，明斯基对庞氏融资作了进一步界定：庞氏融资通常与边缘性和欺诈性的融资活动联系在一起，虽然其最初的意图并不一定是要进行欺诈。
2非正规金融具有明显的庞氏融资特征
研究表明，不论是在中国还是在国外，民间借贷或民间融资行为都是长期存在的。通常，民间借贷活动中的资金和资金供给方都是来自民间，但进一步分析发现，在民间借贷活动中的资金需求方分两种情况，即企业和个人。本研究只关注企业参与的民间借贷行为。
根据罗丹阳罗丹阳：《中小企业民间融资》， 中国金融出版社2009年版。的研究，在我国东部民营经济发达地区，民间借贷在过去的二十多年里一直非常活跃。民营企业或中小企业参与民间借贷既是现行金融制度条件下的无奈之举，也是非正规金融市场自然选择的结果。表1给出了浙江温州地区民间借贷的统计数字。从表1可以看出，在过去很长时间里，民间借贷利率与银行贷款利率之比一直小于3倍。这样的民间融资行为属于典型的对冲性融资，它是对正规金融活动的补充，尽管没有得到金融监管当局的鼓励，但却受法律保护。然而，随着2008年以后国家采取“从紧的货币政策”，这种情况发生了变化。2011年以来，研究人员和专业财经媒体对国内民间借贷市场作了大量的研究和调查，公布的调查结果和研究数据令人触目惊心。根据调查统计，2011年上半年民间借贷利率已普遍涨至月息6%到8%，即年息高达72%—96%，有的民间借贷公司年息甚至上升到120%。目前银行一年期贷款利率为656%，广州地区民间借贷利率已达到银行贷款利率的18倍。
四、 结论与建议
民间借贷的泛滥需要具备两个基本条件：一是在银行体系资金成本缺乏弹性的情况下，经济运行中存在着大量的从银行体系“漏损”出来的信贷资金和以对冲“负利率” 为目的的社会闲置资金；二是存在着大量的以逐利为目的的“影子银行”。人们不禁要问，为什么银行体系的信贷资金会发生“漏损”？为什么“影子银行”会野蛮生长？金融监管为何不能对非正规金融进行规范？金融监管究竟效率何在？
1金融监管改革迫在眉睫
2010年7月，在奥巴马政府的极力推动下，美国国会最终批准了金融监管改革法案（Dodd—Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）。该法案的通过对全世界的金融监管改革产生了巨大影响。当时，国内很多专家学者对中国金融监管改革也提出了建议和观点，但是，随着时间的推移，这些要求金融监管改革的呼声已经渐渐弱化。今天，当我们重新回顾和审视时就会发现，当时的很多观点和建议大多基于对美国金融监管实践的“路径依赖”，而非立足于中国的金融现实。中国和美国在监管理念、监管体制、金融市场结构和金融市场发育程度等很多方面存在巨大差异，这意味着，造成金融危机的风险因素也会有很大差异，而眼前正在发生的中国式庞氏融资就恰恰说明了这一点。
大量的民间借贷已经引发了很多社会问题，它可能产生的各种风险也已引起政府、金融监管部门以及社会各界越来越多的关注。在无法解决资金供给，满足中小企业资金需求的情况下，要想消除民间借贷和庞氏融资是不可能的。短期来看，尽快启动利率市场化步伐，完善相关的信贷制度和金融监管制度，以过渡性制度安排来弥补目前的监管真空。规范民间借贷市场，不仅必要而且有效，可以达到控制风险，防止风险蔓延的效果。但从长远看，如果不进行金融监管改革，提高金融监管效力，庞氏融资还会大量产生并长期存在。因为只要大量的“影子银行”继续游离于金融监管之外，它们就会利用分业监管的行政壁垒，绕开监管而从事风险业务。愈演愈烈的庞氏融资告诉我们，进行金融监管改革已是迫在眉睫，刻不容缓。
2宏观审慎监管是金融监管改革的唯一选择
2010年11月，在韩国首尔召开的G20峰会正式审定通过了巴塞尔委员会制定的第三版巴塞尔资本协议，即巴塞尔协议Ⅲ。巴塞尔协议Ⅲ所增加的最重要的内容，就是对系统重要性金融机构的附加资本要求等一系列具备鲜明宏观审慎特征的新规定，体现了宏观审慎监管的金融监管理念。包括中国在内的与会国家承诺将执行这个协议，并实行金融监管改革。2011年5月，中国银监会正式《中国银行业实施新监管标准指导意见》，提出将宏观审慎监管与微观审慎监管相结合的监管改革思路，并在巴塞尔协议Ⅲ的基础上规定了中国银行业资本充足率、杠杆率、流动性和贷款损失准备等监管标准。对此，周小川周小川：《金融政策对金融危机的影响：宏观审慎政策框架的形成背景、内在逻辑和主要内容》，《金融研究》 2011年第1期。主张，中国是G20重要的成员国，发挥着重要的核心作用，对于G20形成的共识，中国要在实践中落实和推进。从现实情况看，我国金融行业有必要、也有条件尽快采纳和运用宏观审慎性政策框架，事实上，中共十七届五中全会决议和国家“十二五”发展规划都已经明确提出要“构建你周期的金融宏观审慎性政策框架”。
所谓的宏观审慎监管就是通过对系统重要性金融机构的监管和风险相关性的分析，来防范和化解系统性风险，确保整个金融体系安全运行，避免金融危机发生的一种监管模式。与微观审慎监管相比，宏观审慎监管在监管的中间目标和最终目标上都有明显的区别。在中间目标上，宏观审慎监管关注防范金融体系的整体失败，而微观审慎监管则重在防止单一金融机构的破产；而在最终目标上，宏观审慎监管意在避免或降低因金融不稳定而引致的宏观经济成本，而微观审慎监管则旨在保护金融消费者的利益。宏观审慎监管其实是那些经历过金融危机国家在总结失败教训并经过深刻反思后的必然选择。因为庞氏融资的大量存在，中国的金融现实令人担忧，要避免“影子银行”酿成系统性风险，宏观审慎监管是金融监管改革的唯一选择。
3监管体制改革是实施宏观审慎监管的必要条件
关键词：民间金融；监管模式；存在形式；现状与发展
一、民间金融的相关理论分析
（一）金融自由化及市场化理论
“金融自由化”被提出于上世纪70年代，其提出者罗纳德•麦金农与爱德华•肖二人认为大部分发展中国家普遍存在着金融压抑现象，这种情况对于社会经济的发展会起到极大的妨碍作用。为了保证经济的迅速增长，就应当让金融自由发展，政府尽可能少的干预金融市场，真正实现金融深化，进一步形成金融与经济的良性循环。我国也曾有专家提出了金融分化的理念，金融分化指的是金融系统中有关组织分工多样，在结构及功能上从一般演变成具体特殊的过程。这项理论提倡改变国家的金融机制，降低政府干预金融活动的频率，强化民间金融自身的融资效用，令我国市场对外依赖水平降低，进而推动利率及汇率的市场化进程，放松汇率和利率的相关限制，令国内市场的资金供求情况可以借助利率的变动客观地体现出来，同时外汇的供需变动可以借助汇率变换进行呈现。金融自由化理论一度引起了人们的关注，特别是发展中国家在进行金融体系改革的过程中，借鉴此理论对于金融改革具有关键的实践指导作用。在此项理论被提出一段时期后，发展中国家按照这个理论对金融进行改革，起到了巨大的指引作用，但是在实际操作环节，仍旧存在一些分歧。因为金融自由化理论虽然为各国的金融体制改革提供了不小的帮助，然而金融自由化也使得金融脆弱性加强，例如东南亚金融危机，我们能够看出如果整个过程中的某一环节存在问题便会影响全局，令金融市场陷入巨大危机中，这也是金融自由化带来的双面效应的具体体现。作为金融市场重要成员之一的民间金融，在中国是一个较为自由的领域，而我国的金融管制又特别严格，民间金融活动及组织更为市场化、自由化一些。然而，同其他国家进行比较，仍未体现出其真正的作用，金融自由化的水平亟待提高，民间金融还有很大的发展空间。当然，在进行金融自由化改革的过程中，也必须加强民间金融监管的力度，令金融体系改革获得更好的保障，降低金融风险发生的概率，使金融市场保持健康、平稳的发展。
（二）金融监管理论
美国2008年的次贷危机，令全世界认识到了经济的一体化、监管的缺乏、金融全球化的风险性，应当重新思考和定位，同时对金融改革及风险控制进行规划，并使人们重树信心。然而最近几年，金融自由化理论又遭到了不少人的质疑，加强金融监管的呼吁又高涨起来，各国也进行了必要的改革，金融监管理论在不断地发生演变。金融监管理论大致经历了以下几个发展阶段：首先，上世纪30年代前，斯密的市场经济理论，令经济自由主义盛行并且占据了统治地位，政府没有过多干预和控制金融部门的经营行为。按照当时的自由化理论，金融监管并不被人们所重视，政府的任务就是设立基本的法律规章，保证公平竞争，金融监管的目标是管制，也就是把国家干预降到最低。其次，上世纪30年代到70年代，出现了金融干预理论。由于30年代爆发的金融危机，令不少金融机构相继倒闭，股市崩盘，整个金融系统陷入瘫痪，政府不得不进行干预。从此完全自由的金融理论无法适应发展形势，政府的控制和干预在金融发展中必不可少。基于市场失灵理论及金融脆弱性理论，金融监管主要对金融系统安全性、金融市场的完备性，从法律、制度等方面进行了干预和管制。第三，上世纪70年代到90年代末提出了“效率优先”的理论。上世纪70年代后，很多金融新产品问世，金融机构更加活跃，与此同时，金融业务交叉现象非常常见，各国更加重视金融效益，“金融压抑”及“金融深化”的理论提倡放宽对金融的管制，恢复金融领域的自由竞争。另外，布雷顿森林体系的破裂，令金融机构面临着更大的风险，竞争日趋激烈。第四，上世纪90年代后，提倡效率与安全并重的金融监管机制。由于经济全球化的影响，金融监管所要考虑的更加全面，由此也出现了像亚洲、南美洲的金融危机。各国在注重经营效益的同时，也更加注重安全稳定。最后，现阶段金融监管的关键慢慢向安全。稳定与效率进行转移。近来，对金融监管的理论分析不仅仅局限于政府干预的层面，而是开始关注对金融机制的特殊性，从金融活动的深层机理中挖掘金融监管的手段及途径。同时，对金融监管的剖析开始向多方位、宽领域的路线思考。从金融监管的总体演进过程来看，我们可以发现：金融监管理论在不同时期会产生不同的金融理论及对应方案。民间金融作为国家金融市场的组成部分之一，其监管必须在结合金融监管理论的前提下，根据实际情况进行有效改革。
二、我国民间金融监管的现状研究
现阶段，国内金融监管推行“一行三会”的分业监管体制模式，2003年国内首次确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。上世纪90年代末，包含商业银行、证券化及保险业的中国金融由人民银行统一实行监管；我国证监会和保险监察会成立后，人民银行对证券业及保险业的监管从统一监管中分离出来，构成了由中国人民银行、证监会及保监会三家分业监管的格局。以往由人民银行负责的银行、金融资产管理企业、信托投资企业和其他存款类金融部门的监管职能划分于银监会后，从此由中国人民银行、银监会、证监会及保监会构成的分业监管模式正式推行。依据金融监管的分工，银监会一般负责负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村信用社、信托投资公司、财务企业、租赁公司、金融资产管理公司等的监管，以银行业为口径，银监会设立了监管一部、二部及三部，相应自上而下地设立了省局、市局及县办事处的分级体制。内部则建立了对应的监管部门，银监会成立之后，人民银行更加注重货币政策及职能的强化，肩负着金融系统的支付安全，起到中央银行在宏观调控及防范、化解金融风险中的效用。此种金融监管体系结构体现出，除了中央银行对宏观调控的控制外，另外一些监管部门均为集中于相对行业的微观控制层面。采用这种监管制度的有利之处在于提升金融监管的专业化技能，同时完成监管任务，有助于提升部门监管的效率。除此之外，中国人民银行、中央财政部、国家发改委等机构也都按照不同的职责明确分工，从多个层面对金融方针、金融部门及实际运行等方面进行干预。设定以上分业监管体制的目的在于集中金融监管人才，提升监管效率及监管水平，也有助于金融内部的均衡发展，使金融市场、金融部门间形成良性的竞争。现阶段，国内民间金融借贷政策基本上是由人民银行全权决策，银监会同时兼任政策的制定者、执行者、监督者及评估者等身份，对民间金融进行全面的管控，同时这也是一种宏观的控制，对省级以下没有根据本省市基本状况制定具体方案的，就算有，这些政策也基本下达不到基层，监管工作无法贯彻到关键的民间金融组织。若可以把民间金融监管从银监会中分离出来，那么设立专门性的民间金融监管部门开展监管工作，这种情况便能得到极大改善，至于怎样监管，本文中也有所涉及。
三、国内民间金融监管的重要性分析
（一）国内民间金融监管的缺失会影响社会经济的发展
总体来看，近来非法集资案件的规模越来越庞大，给整个社会和经济的安全带来了巨大的隐患。依照民间金融最发达的区域浙江省公安厅统计，几年来，查处的非法集资案件高达200多起，涉案资金超过1亿元。从这些数据中我们能够看出这些作案手段大部分为高息回报的承诺，借助当地的地下渠道快速筹集巨资，这种方式屡屡获得成功。然而这种不被允许的集资手段所曝露出问题的根本原因就在于监管力度的缺失。媒体虽时常报道一些非法集资案件，当地政府却无从知晓，也不敢收受巨资善款。针对这一情况，证明这些地区经济管理机构的不足及金融监管部门的失职，不得不替公权监管感到遗憾。
（二）民间金融监管是民间金融市场化的具体需求
几十年来，国内一直推行以市场经济为向导的改革，令私营经济的总体水平大大加强，进而积累了大量的民间资本，依照05年的区域金融运行报告指出，由于很多要素的作用，国内民间融资趋于活跃。民间融资在活跃的同时，也体现出了以下几个特征：融资活动半公开化；融资行为更加理性；生产性融资所占比重提升；利率水平显著提升。私营经济较为发达的区域，民间融资更为广泛。然而，在经济较为滞后的地区，当中具有区位优势、行业优势地区的民间融资活动也较为频繁。各个地区均不断促进民间金融市场化进程，给本地中小型企业、私营经济提供发展的后备力量，打个比方，要想把水放出来，就应当提前挖好沟渠，若缺少规范的体系及健全的监管制度，一味地让大量民间资本完全放任其涌入金融市场，必然会对市场形成不小的冲击。
（三）城镇之间金融发展差距需要依靠监管进行调节
我们能够明确知道，经济发达区域及经济较为落后区域间金融发展的差距不断拉大，尤其是民间金融的发展差距。同时，总览全国的经济状况，越是经济发达的区域，民间资本所占GDP比重越大，民间借贷的活跃程度更高，而且越是能够推动当地的经济发展，形成一个良性的循环。政府介入是解决市场的有效方式，政府可以借助一系列约束政策的制定来约束金融行为，进而调节地区间、城乡间的金融差异，令金融的发展进入到一个均衡的状态。10年之前，国务院批准通过了《深化农村信用社试点方案》，要求进行农村合作社的产权变革，依据股权结构的多样性，投资主体多元化的准则，在山东、吉林等八省区进行了不同产权形式的试点行动。这次改革把农村信用社的管理权限从以往的人民银行向地方政府转移，同时提出了很多扶持方案，目的是为了解决长期以来的农村信用社呆账、坏账等问题。另外，政府拿出超过一千亿元的资金帮助农信社走出困境，凭借重建农村信用社的方式来盘活供需失衡较为严重的乡村金融市场，促进乡镇经济的发展。对于农村非正规金融的推进一定要严谨，一方面是能够有效防范非法集资及金融诈骗现象的发生；另一方面，通过降低金融市场的准入门槛，给予民间资本充分的空间，把目前的很多非正规金融纳入到政府的正规制度安排中，令其具备合法性，进一步缩小城乡间的金融发展差距。
四、我国民间金融监管模式的构建
（一）构建国内民间金融监管模式的基本准则
1.遵循民间金融“阳光化”准则
要想对民间金融进行监管，首先必须要允许民间金融的合法化、阳光化，承认民间金融在金融体系中的地位。当前，随着一系列规章条例的施行，更多人对民间金融阳光化的呼声越来越高。最近，央行不断推出对民间金融利好的消息，然而大部分都没有被落实到位，之前拟定的《放贷人条款》草案，激发了人们的欲望，尤其是那些早就在经营民间借贷的民间金融机构焦急等待条例的正式颁布。
2.坚持制度化的民间金融监管原则
由于民间金融活动自身拥有巨大的风险，在允许民间金融监管合法化的基础上，民间金融的安全发展及风险控制仍旧需要明确的法律依据，需要良好的法律环境作为支撑，也需要具备系统、制度化、可持续的监管理念，构建一套符合国内现阶段民间金融特点的监管模式。国内民间金融形式多样，交易不透明，监管工作难度重重，因此必须具备健全的制度保障。
3.把握金融监管主体明确的准则
从对国内外民间金融的监管情况分析来看，一些发达国家和地区民间金融监管的成功案例，我们可以总结出一个共性，那就是这些国家或者地区监管主体非常明确。因此，国内民间金融的监管需要有明确的主体，不然会在碰到问题的时候出现权责模糊、甚至相互推诿的现象，令整个监管工作陷入混乱，直接影响监管的对象。
4.监管适当原则
民间金融在实际交易的过程中因为程序简便，成本不高，可以迅速形成交易，因此人们十分青睐此种金融活动形式。若对民间金融监管不当，便容易导致缺乏灵活性，难以符合民间金融市场的具体要求，进而影响民间金融的迅速发展。监管部门必须把精力集中到市场体制不能解决的方面，对民间金融的监管也应当采取适度原则。
5.重视监管效益
在进行民间金融监管的过程中需要考虑监管费用及民间金融经营费用的问题。首先，无论选取哪种监管形式，监管成本必须控制在适当范围内，成本过高将增加监管部门负担，也不满足经济效益原则；其次，当民间金融被纳入监管时，民间金融活动的经营成本不应为监管承担太多的成本费用。
（二）国内民间金融监管模式的构建措施
1.实行差异化监管
在民间金融监管模式中，监管部门需要积极转变监管模式，对不同的金融机构，确定对应的标准，有目的性地实行分类监管，即对不同层次、类别的金融组织，监管当局的监管力度应当有所差别。从上文中我们分析的民间金融存在的情况来看，国内民间金融仍旧存在着不少非法组织及非法活动，例如洗钱、炒卖外汇、高利贷等非法集资金融活动，不但严重干扰着金融市场的秩序，甚至会对社会治安造成阻滞，所以对于这些行为及组织必须坚决进行打击和取缔。相反的，对于那些对国民经济有利的民间金融组织及行为，政府应借助相关制度进行保护和支持，实行分类监管。
2.构建立体化监管体系
我国民间金融分布广泛，并且遍布各个地区，无论是大城市，还是乡村，都存在着民间金融活动。因此，必须对这些民间金融组织及金融活动进行合理有效的监管，制定一个可行的监管模式。政府应成立专门的民间金融监管部门，从中央到地方，形成一个横向与纵向的立体式监管模式，推进政府的外部监督、民间金融业的行业自律及自我管控三个方面相配合的监管机制，促进民间金融的长期稳定发展。
3.商业银行监管
针对注重经济效益的原则，必须考虑监管成本问题。我们目前的商业银行网点众多并且较为分散，尤其是在某些偏远的区域均有分布，若经由现在的商业银行网点进行登记，反映民间金融的真实状况，不但能够节约成本，也可以带来极大的方便，促进金融监管工作的开展。但是，需要注意三方面的问题：第一，避免政企不分的现象，确保分工明确；其次，遵循不增加经营成本的基本原则；最后，就是保证商业银行监管民间金融的合理性。结束语综上所述，笔者对国内民间金融监管问题进行了全面的阐述，指出了我国民间金融监管的重要性，以及实际操作中存在的问题，并针对这些问题，结合国内外先进经验，提出了构建民间金融监管模式的具体对策，对于国内民间金融监管的发展具有重要参考价值。
作者:高晗 洪宁 单位:中国人民大学
参考文献：
[1]人民银行南昌中心支行金融研究处课题组.当前民间融资发展状况的调研报告[J].金融与经济,2008(09)
【关键词】民间金融，法律监管
随着我国社会经济快速的腾飞，我国的金融业出现了空前的繁荣景象，其中被视为非正规金融形式的民间金融也得到了前所未有的发展。但是关于民间金融的法律监管问题越来越受到了人们的关注，成为了学术界和实践领域讨论的热门话题。
一、民间金融法律监管现状
多年以来，我国政府一直视非正规民间金融为“非法”，通常将“取缔”作为处理民间金融的主要手段。但是历经多番事件之后，民间金融非但没有被彻底根除，反而发展迅猛，表现出了惊人的生命力。由于民间金融游离于我国正规的金融监管体系之外，、缺乏相应的法律支持，最主要的是无法可依。如《中华人民共和国合同法》、《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批复》等司法解释中只涉及民间借贷且十分简单；而诸如《商业银行法》、《中国人民银行法》以及《银行业监督管理法》等专业性法律法规竞没有关于民间金融的专门条款。目前仅有《金融机构管理规定》和《非法金融机构和金融业务活动取缔办法》可以作为监管民间金融的法律依据，但不成体系且法律效力比较低。由此可见，我国无论是在监管立法上还是在具体执行手段上都存在严重的缺陷，这将在很大程度上制约我国民间金融向着健康的方向发展。
二、民间金融存在的主要问题
（一）民间金融非法的地位
迄今为止，民间金融还未在法律曾面上获得相应的认可也没有相应的定义解释。学术界通常将民间金融分为两类，一类是非正规的民间自发的融资形式，另一类是完全非法的融资形式。前者是对我国主体金融一种有效额补充，后者则对经济危害较大应予取缔，文中指的主要是是前者。民间金融的这种非法身份有三种不良影响：其一，使其往往在经济整顿中成为牺牲品，即便不是完全非法的也会被取缔；其二，民众由于担心其法律地位而不愿通过其进行理财行为，限制了民间金融的进一步扩大；其三，无法可依造成监管真空，不利于金融监管。所以应当早日把民间金融纳入法律规范之中，意义重大。
（二）现有相关法律法规落后
我国现有的法律法规如1998年国务院实施的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（即“两非”取缔办法）、1998年中国人民银行颁布的《整顿乱集资、乱批金融机构和乱办金融业务实施方案》具有较强的时代背景，是特定历史条件下的产物，其核心思想已经无法指导今天的实际情况，非但没有促进其健康发展反而阻碍了其前进的步伐。比如“凡未经相关部门依法批准”从事各类金融业务活动的机构和其相关活动，都被认为是非法的，因为在现实生活中这类业务基本上都没相关部门的批准，这就模糊了正常的民间借贷与非法集资之间的关系而混为一谈。
（三）监管主体缺位
民间金融作为非正规金融，理论上虽不在国家的监管范围之内，但是它确实真是存在并在我国经济发展中发挥这重要的作用，所以必须受到国家的调控和监管，任其发展则会给国民经济带来损害。受民间金融相关法律空白落后的影响，对其的监管主体的身份一直以来都没有明确的规定。所以企业在社会上的“集资”行为出于无人监督、无人过问的状态，只有出问题了相关部门才会出面处理，但那时大错已经铸成，后悔晚矣。所以监管主体缺位确实是民间金融监管的一大问题，必须重视。
三、完善民间金融法律监管的途径
（一）确立民间金融合法身份
确立民间金融合法身份是实现对民间金融监管的首要条件。首先使民间金融行为主体合法化，根据民间融资的特点，制定相应的行业标准和行为准则，这样一来既能起到对它的指导、约束作用又能够在一定能够程度上实现对它的保护和监督。再者，可以鼓励民间金融以参资入股的形式加入正规的金融机构成立地方性股份合作银行，或者根据自身实力组建农村合作银行或农村商业银行等。这样一来，既能使民间金融机构心无旁碍的开展业务，又能实现监管部门对其有效地监管。
（二）完善相关法律法规
国务院在2005年颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》在一定程度上肯定了民间金融组织，但仅有这一法规是远远不够的，当前我们需要的是专门的法律来指导监管民间融资机构的种种行为。比如我们应当制定符合我国国情的《民间融资法》，其作用有三：一、可以明确民间金融机构的合法地位；二、为解决利益纠纷提供法律依据；三、可以明确合法融资行为与非法融资行为的界限。立法是法治的前提，是当前急需解决的问题。
（三）明确监管主体，加强监管
在有了法律依据、明确了民间金融机构合法身份之后，要想实现良性的监管就要明确监管主体，加强监管。首先，要明确监管的主体机构，可以通过成立行业协会、组建专门的监管部门来实现。地方政府根据自身的条件可以参考银监会或者央行的相关文件，也可以由银监会或央行直接成立相关部门进行监管。其次，在制定监管细则的时候一定要充分考虑民间金融的特性及类别，实行有针对性的监管，不能一概而论。
综上所述，民间金融在我国的经济建设中确实发挥着积极的作用一定程度上满足中小企业的资金需求，弥补了我国正规金融体系的不足，所以必须加以保护。但是每年发生的由民间金融引起的各种案件也提醒我们必须加强对其的监管。只有这样才能使我国的民间金融实现健康稳定的发展。
参考文献：
一、中国金融监管体制的概述
金融监管体制是指金融监管的职责和权利分配的方式和组织制度，其要解决的是由谁来对金融机构、金融市场和金融业务进行监管、按照何种方式进行监管以及由谁来对监管效果负责和如何负责的问题。由于历史发展、政治经济体制、法律与民族文化等各方面的差异，各国在金融监管体制上也存在着一定的差别。
二、中国金融监管体制的现状
金融监管是指一国金融监管当局以法律法规为依据，对金融业的经营进行监督管理的行为。目前，世界各国及地区的金融监管体制并没有一个统一的模式。为适应金融业的发展，我国政府一直在摸索符合国情的金融监管模式。目前，我国实行的是以中国人民银行、银监会、证监会、保监会（即所谓的“一行三会”）为主的金融业分立监管体制，并建立了银、证、保三方的“监管联席会议机制”。国务院是金融监管的主体，它和三大金融监管部门实际上是一种委托代理关系，金融监管部门在国务院的授权下发挥监管的职能，发挥着核心作用。2003年10月，经修订的《中国人民银行法》保留了中国人民银行为履行其央行职责所必要的金融监管权力。至此，形成了我国目前的金融监管体制。目前，我国实行金融分业经营体制，并依据人民银行法、商业银行法、证券法、保险法和银行业监管法的规定实施具体的金融监管。从体制上看，我国的金融监管体制应属于“一元多头”，即金融监管权力集中于中央政府，由中央政府设立的金融主管机关和相关机关分别履行金融监管职能，即银监会、证监会、保监会分别监管银行、证券、保险机构及市场，中国人民银行、审计机关、税务机关等分别履行部分国家职能。在这种分业监管体制中，中国人民银行处于核心地位，是全国金融业的最高主管机关，它不仅负责银行业和信托业的监管，还要从宏观上对证券业和保险业的监管予以指导，以保证整个金融业的健康发展；银监会负责对银行业的监管，证监会作为国务院证券监督机构对全国证券市场实行集中统一的监督管理；保监会负责对全国保险业和保险市场的统一监管。同时，我国法律还规定有有金融业的自律监管和社会监管作为辅助监管。自律监管包括金融机构自我监管和行业自律监管，社会监管主要是指中介机构的监管。
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自2008年金融危机爆发以来，无论是经济学领域还是法学领域，提及和研究最多的莫过于“金融监管”这个词语，当然这也是有其独特背景的。从正面来讲，《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》中明确指出要将上海建设成为国际金融中心，中小企业发展和壮大中对资金的需求等等；从反面来讲，一系列与融资有关的案件的爆发，中小企业担保链断裂等等都让我们一次又一次地把金融监管问题提上研究的日程，这已经是实务界和理论界都亟待解决的问题。本文欲从我国当前金融监管现状及问题展开讨论，通过分析和借鉴美国金融监管改革的措施，提出一些完善我国金融监管的建议。
一、中国金融监管现状
当前，我国金融监管制度还是“一行三会”的分业监管模式，这种监管模式的诞生是金融市场分业经营制度决定的。但是，我们也必须看到金融国际化、金融创新和混业经营等给金融分业监管发起的巨大挑战。
（一）金融监管缺少协调机制
2003年，我国建立了“监管联席会议机制”，这是在当前分业监管下，三会之间进行沟通和协调的渠道。虽然，这种协调方法在目前的分业监管模式下对于监管信息交流，重大监管事项磋商等方面起到了一些作用，但这不能从根本上解决分工监管与混业经营之间的矛盾，即使人民银行具备一定的统一监管职能，但是，人民银行是不履行具体的行业监管职责的，因此，它也不能掌握全部的金融监管信息。
三、现在监管制度存在的问题
（一）监管的协调性不够
监管协调性差是分业监管体制的固有弊端，加之我国特有的行政体制和行政文化，导致三家监管部门之间以及监管机构和中央银行等宏观调控部门之间的协调难度大，效果差。这些部门均为独立的正部级单位，自成系统，各司其职，条块分割，易形成部门利益，造成监管真空和磨擦，给跨业违规以可乘之机。此外，当发现问题时，由谁牵头，由谁做出最终决定等，都有一定难度。随着金融创新和综合经营的进一步发展，这些问题将更为突出，并严重影响监管效率的提高。
（二）监管目标不够明确
在市场经济发达国家，金融监管目标与中央银行货币政策目标是不同的。货币政策目标是宏观目标，借助货币政策工具调节货币供应量，以保持币值稳定。而金融监管的目标较为具体，突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。从《中华人民共和国银行管理暂行条例》（1986）、《金融机构管理规定》（1994）和《商业银行法》（1995）的内容看，我国的金融监管目标具有多重性和综合性。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护金融体系的安全。
（三）没有形成统一规范、连续和系统性的监管
目前我国的金融监管体系主要是行政监管，并且在具体的运作中大多数是一次性的、分散的和孤立的，没有形成一个有效的全方位的金融风险监测、评价、预警和防范金融监管体系，缺乏早期预警和早期控制，往往是忙于事后救火。非现场监管和现场检查的结合效率不高。信息的不对称，没有建立集中统一的监管信息库和信息网络，缺乏金融监管体系数据的收集、整理、加工、分析系统，社会中介机构会计审计等社会监督作用没有充分发挥。信息披露制度不完善，市场约束力薄弱，金融监管信息没有得到充分的利用。
（四）金融业开放缺乏整体战略，单纯的分业监管无法对外资金融机构实施有效监管
