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一、理论学术界关注的重点及分歧
对中国社会保障改革问题的研究，理论学术界关注的重点与政府关注的重点领域基本一致，并伴随着中国社会保障改革的推进而发展。目前讨论的热点如下：
1.中国社会保障体系的建设。在改革传统社会保障制度的背景下，如何看待社会保障制度？中国需不需要建设一个统一的社会保障体系？如何建立一个统一的社会保障体系？理论学术界对这些基本问题的看法客观上存在着分歧。不过，绝大多数学者对社会保障制度持肯定态度，认为社会保障制度不仅是必要的制度安排，而且是利国利民的十分重要的制度安排。长期从事中国社会保障问题研究的宋晓梧、冯兰瑞、郑功成、何平、胡鞍钢等多数专家、学者均主张中国应当建立统一的社会保障体系，将中国新型社会保障体系发展成为一个多层次的体系亦已成为学术界与政策层面绝大多数人的共识；但也有陈平等人对社会保障制度基本上持否定态度，认为“建立统一的社会保障体系是短视国策”。
在赞成建设全国统一的社会保障体系前提下，不同学者的具体看法亦不尽一致。刘福垣主张大一统论，即以国家财政为基础，提出应尽快统一全国社会保障体系，并将农民纳入这一体系之中，宋晓梧是城乡有别论，他将建立城乡有别的社会保障体系列为中国社会保障改革的中长期目标；冯兰瑞主张尽快通过实现省级统筹来过渡到全国统一；何平坚持长期持续发展论，认为实现这一目标“需要一个艰苦的长期过程，这个过程大约需要30-50年”郑功成则是渐进统一论，他认为需要在化解养老保险历史债务、降低社会保险缴费率、强化国家财政与劳动者个人的责任并缩小地区发展不平衡的差距的条件下，积极稳妥地推进全国统一的社会保障体系建设。
与此同时，在探讨社会保障体系问题时，必然涉及到对社会保障制度如何界定的问题。国内学术界主要有三种观点：一是大社会保障论，认为社会保障制度包括社会救助、社会保险与社会福利等各种保障国民生活系统的总称，这一界定最早是由民政部在20世纪80年代中期确立的，以后成为官方的正式界定，并为理论学术界绝大多数人所认同；一是大社会福利论，认为社会福利制度不仅不应当纳入中国社会保障体系，而且社会福利制度应当包括社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系，这一观点主要是窦玉沛、尚晓援等的新主张；郑功成在赞同大社会保障制度论的同时，则提出应当分理论与制度层面来展开讨论，即在理论上探讨社会保障与社会福利的差别具有必要性，但在制度层面上尊重已经约定俗成的界定并无问题。上述讨论并非纯学术探讨，而是隐含着重新界定中国社会保障与社会福利政策体系及框架之争。
2.中国社会保障改革优先考虑的领域。中国的社会保障制度改革是全方位改革，但受各种因素的限制，客观上不可能全方位推进，因此，优先考虑哪些制度变革是改革进程中必须抉择的问题，理论学术界已有的成果表明在这一方面存在着明显的分歧。
由于城镇改革尤其是国有企业改革是整个改革事业的重心所在，与之相关的社会保险制度改革亦成为最引人关注的问题，它反映在理论学术界就是绝大多数论著均着眼于社会保险制度尤其是其中的养老保险制度，在中国人民大学劳动人事学院承办的书报资料复印杂志《社会保障制度》的备选文章中，研究社会保险改革的论文约占总数的60%以上。在众多研究者的论著中，社会保险事实上成为中国社会保障制度改革必须优先考虑的问题。这种倾向与国家近十多年来对社会保险改革的特别重视及社会保险改革在整个社会保障制度改革中的特殊地位基本一致。
在大多数学者主张优先考虑社会保险改革时，也有部分学者对此并不完全赞同。景天魁、杨团等人在其有关著作及论文中提出基础整合的社会保障模式，就强调以最低生活保障、社区保障为重点而不是以社会保险为重心来构建中国社会保障制度；唐钧亦特别强调社会救助是中国社会保障制度建设的重中之重。
郑功成则从全球范围出发，将社会保障发展进程划分为以社会救助为核心的社会救助型社会保障阶段、以社会保险为主体的社会保险型社会保障阶段和以社会福利为重点的社会福利型社会保障阶段，他认为中国正处于一个特殊时期，它既需要着重考虑社会保险制度改革，又必须以改造和完善社会救助制度为基础，同时还面临着如何满足社会成员日益增长的社会福利需求问题，从而主张整体协调发展。
3.政府在新型社会保障制度中的责任。有的论者将其提高到宪法所确定的权益保障层面强调政府责任，有的论者则强调个人及家庭应当承担起自己的责任，主流的观点则是建立社会保障责任共担机制，即政府、企业、个人乃至社会均应当分担相应的责任。例如，刘福垣就认为社会保障是国家责任，它应当通过税收来解决全体国民的社会保障问题；何平则认为社会保障不能搞成一个纯粹的国家福利和政府行为，主张政府扮演最后出台的角色，一部分入主张政府财政只承担社会保障基金收不抵支时的兜底责任。郑功成认为无论社会保障制度如何改革，政府均肩负着主导社会保障制度的责任。
4.中国社会保障制度改革中的若干具体问题。中国新型的养老保险制度采取的是社会统筹与个人账户相结合的模式。对此，多数学者认为有创新意义，较单纯的现收现付式或单纯的个人账户式制度更能够适应发展需要。但也有人认为个人账户并不适合，如刘福垣基于社会保障是公共物品的原理而反对建立个人账户，莫泰基基于经济、社会乃至个人的客观风险也反对采取个人账户制；在国际上，国际劳工组织也是反对个人账户模式的，而世界银行、国际货币基金组织等经济组织却推崇个人账户制，这些组织的专家还向中国政府提供专门的政策研究报告。在承认统账结合模式的专家中，有的人肯定社会统筹与个人账户紧密结合在一体，有的主张实行板块状结构（即分开管理），有的主张将这一统账结合模式改成两个独立的支柱。在统账结合的比例上，亦存在着统账均等、大统筹小账户、小统筹大账户之争；在个人账户的缴费责任方面，有人主张雇主分担，有人主张个人承担全部责任。还有人从长远目标出发，提出将其改造成普惠式的国民养老金和差别性的职业养老金结构。
在筹资手段方面，单一渠道的资金来源已经被摒弃，主张多元化筹资方略已经成为绝大多数学者的共识。但在社会保险筹资方式上，却存在着费税之争。除刘福垣是将社会保障看成是国家或政府的完全责任而自然完全需要依靠税收外，包括吴树青等许多学者均主张尽快开征社会保险税以替代现在的社会保险征费制，唐钧、杨良初等人甚至对如何开征社会保险税进行了政策设计；郑功成则通过对中国现行社会保险统账结合模式的考察，明确主张社会保险费改税缓行，并将这一主张提交给决策层；后来邓子基、厉以宁等从我国财政税收体制的角度亦认为中国目前不具备开征社会保险税的条件。
在农民工社会保障方面，鉴于农民工作为中国工业化、城市化进程与传统户籍制度冲突中出现的—个特殊群体规模庞大，在农民工的社会保障问题上，越来越多的学者主张应当给农民工以社会保障，北京等地甚至制定了专门的农民工养老保险政策；也有一批专家认为农民工因为有土地保障，加之政府承受能力不强而主张不必考虑农民工的社会保障问题，上述两种观点均较流行；第三种思路则是主张分类分层保障农民工的社会保障权益，在肯定农民工需要社会保障的条件下，认为应当优先考虑农民工的工伤保障、特困援助等，养老保险则在其后且应分类展开。
在农村社会保障制度建设方面，多数专家主张农村居民应当享有社会保障，但也有人认为农民有土地保障和传统的家庭保障，现阶段可以不考虑。在主张建立农村社会保障制度方面，不同的学者亦存在着观点分歧，宋晓梧持城乡有别论，王延中主张分区域推进，郑功成仍然持分类分层推进的观点，认为应当承认农村人口不断分化的现实并采取有区别的社会保障政策。
二、对中国社会保障改革研究的综合评论
1.价值评判。基于社会保障是以经济手段解决社会问题进而达到特定政治目标的制度安排，制度变革的实质是利益格局的重大调整，研究并解决这一问题显然不是单一学科能够完成的。因此，近十多年来尤其是近几年来，经济学、社会学、政治学、法学、管理学、精算学等学科的专家均有一些人从不同的角度来研究中国社会保障制度改革问题，专门的社会保障学者也需要运用经济学、社会学等多学科的知识与方法，多学科合作与跨学科研究已经成为中国社会保障改革这一领域的重要取向，它从一个侧面表明了当前社会科学学科尤其是处于应用层次的学科发展的新趋势。
从中外社会保障制度的发展历史来看，社会保障要受经济、政治、社会乃至历史文化等多种国情因素的深刻影响，研究中国的社会保障问题必须与中国的具体国情紧密结合。在西方国家社会保障制度早已成熟但又面临着一些问题的条件下，中国作为一个发展中国家、一个正处于经济社会转型时期的国家和一个对社会保障制度进行全面变革的国家，有着非常独特的研究价值，这种价值揭示出立足中国国情来研究并解决中国的社会保障改革问题，将为各国改革、完善自己的社会保障制度提供新的启示和经验，从而可以对国际社会保障理论的发展做出应有的贡献，这正是中外学者普遍关注中国社会保障改革问题的根本原因所在。
推动中国社会保障制度改革和这一制度健康发展是中国社会保障改革研究的基本目标。在近几年的社会保障改革历程中，可以发现学术界的研究及其成果对这一改革实践的影响。如1998年以来，国家的重大社会保障改革方案或政策出台，大多数均有相关的研究成果作为决策依据，决策层对国内外学术界意见的重视，揭示了中国社会保障改革研究日益理性化和极高的应用价值。
中国社会保障改革研究的贡献，还表现在对社会保障学科发展的推动方面。尽管社会保障作为一门学科还缺乏必要的、稳定的内核，但确实已经成为一个专门的学术领域。
对中国社会保障改革的研究，因其具体内容（包括国民的养老、疾病医疗、失业、工伤、贫困及各项福利措施等等）均涉及到国民的现实生活，必然促使着学者与学术走出象牙塔，进而推动着理论学术研究更加贴近现实和更富人性与人文关怀精神。
2.值得注意的一些倾向。第一，创新不够，学风堪忧。尽管研究中国社会保障问题的书籍与文章日益丰富甚至有一片繁荣的景象，但真正具有创新价值的论著并不多见，部分人过于急功近利，在创新不够的同时存在着较为严重的学风问题。
第二，不做深入调查，照搬国外学说。从已有的文献来看，可以发现相当多的研究缺乏深入的社会调查，一部分研究成果脱离中国的现实国情，或者过分迷信某些国际组织与国外学说，甚至将社会保障政策视同为经济政策，以至于给社会保障改革的深化带来负面影响。
第三，对深层次理论问题关注不够。相当多的研究成果缺乏对中国经济改革与社会发展宏观背景及现阶段各相关因素的了解与分析，对现代社会保障制度建制理念的发展和特有的人文关怀精神视而不见，对经济领域中的效率优先与社会保障制度中的公平优先认识不清，只是针对中国社会保障改革中的局部问题开出“头痛医头”的药方，这一倾向直接损害了中国社会保障改革研究的理论价值与应用价值。
第四，研究中的失衡性。中国社会保障改革研究主要集中在体系构建和养老保险制度改革方面，对同样重要的社会救助制度改革（如对规模庞大的贫困人口的救助）与社会福利制度改革的研究却较少；对经济保障研究多，对服务保障与情感保障研究少；对城市保障问题研究多，而对农村社会保障问题研究少；对国有企业职工的社会保障研究多，对非国有单位职工的社会保障问题研究少，对改革中出现的农民工或流动人口群体的社会保障更少；对正规就业者的社会保障研究多，对非正规就业者的社会保障问题研究少；对政府责任的控制研究多，对合理的责任分担机制研究少；对中央政府的责任问题多，对地方政府的社会保障责任以及中央与地方责任划分研究少；等等。
3.可以预见的走势。首先，多学科交叉研究中国社会保障研究将趋向深化。多学科交叉融合将既是中国社会保障改革研究的内在需要，也将推动着中国社会保障改革研究逐渐走向成熟。当然，在肯定多学科交叉融合的同时，各学科关注的重点肯定存在着差异，这种格局表明社会保障政策选择过程中对改革研究成果的取舍是否合理，将取决于决策者的政治智慧与魄力。
其次，价值取向与建制理念的研究将更加引起重视，社会保障改革研究将更富人道主义与人性化。以往的研究多从经济效率角度出发，忽略了社会保障制度固有的伦理基础与人文关怀精神。近年来的趋势表明，社会保障制度改革中的效率至上观念和慈悲意识遭到抨击，社会保障公平理念正在回归，这将使研究成果更加接近社会保障制度的本质追求，同时更加富有现实价值。
构建社会保障制度的理论依据社会保障制度不同于社会福利制度，他为国民保障的是基本生活和基本医疗，换句话而言就是满足人们最基本的生存权。生存权与社会保障权的规定一并出现在《世界人权宣言》的第25条，规定“人人应当享有相当生活水准权(生存权)”，“在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障(社会保障权)”。可见社会保障权和生存权都属于人民应当获得的基本人权。我国的社会保障制度除去一些高水平的社会福利政策，作者认为五大社会保险项目和社会救助等政策都应遵循平等原则，保障全体国民最基本的生活。在多样化需求的时代，人们的养老、医疗等需求理应存在差别，但最基本的由政府提供的，即很多国家称之为零支柱或第一支柱的基础应该是平等的，人人享有的。罗尔斯的《正义论》一书中通过平等来表达正义，平等是正义的基础。他提出的两个正义原则和两个优先原则，明显区别于一般自由主义，允许效率的同时强调了机会平等、扶持弱势群体的思想。但绝对意义的平等是不可能存在的，所以罗尔斯假设只有在“无知之幕”的状态下人们才可能就一正义观形成完全一致的平等的选择。社会保障作为重要的民生政策之一，虽然客观上很难达到绝对的平等，但从政府和民众的角度出发，这个政策应该是正义的，也理应是朝着平等的方向前进的，之所以现在存在不平等的政策。重要因素是我们不处于“无知之幕”的理想状态，制度的设立是建立在已有的利益群体和已存在的阶层群体差别的基础之上，也就是现在社会保障领域常说的“碎片化”。作者认为即使在目前的经济社会发展状态下“碎片化”可能是适宜的，或是最优的选择，但社会保障制度的天然性也应该是逐渐走向统一的，在保障不分阶层、不分群体的全体国民的基本生活水平下，再由其他制度来调节多样化的需求。
二、国际经验借鉴与分析
纵观世界各国，已有很多国家实行的是非缴费型的社会保障政策，其保障水平与收入、缴费并不挂钩，旨在保障自己全体国民的基本生活。例如:加拿大、英国等。加拿大的非缴费型的养老保障计划(OldAgeSecurity，OAS)就是一种普惠型养老金制度。建于1952年的OAS加上后来逐渐在1967年、1975年建立起的作为补充的保证收入补贴计划和津贴计划，共同构成了一个覆盖加拿大全体国民的保障体系。该保障体系不需要老年人缴纳任何费用，只要18岁以后在加拿大居住满十年且年龄达到65岁就可以申请，收入补贴计划针对低收入者建立收入标准线，在该标准线下才可以申请，而津贴主要针对的就是一些鳏寡和没资格领取前两项计划的老年人，所以加拿大的非缴费型的养老保障计划基本覆盖了全体老年人口，在平等的价值观前提下为全体老年人提供了基本的养老保障。根据加拿大2009年关于OAS的精算报告，从2013－2050年，加拿大的老年保障金的支付额占GDP的比重预计大约在2.4%－3%。可见加拿大非常重视养老事业的发展，同时也取得了很好的成绩。著名的英国卫生服务体系(NHS)也是覆盖英国全体国民的非缴费型的公共卫生服务体系，且医疗费用开支的控制在世界各国中也处于领先的地位。英国NHS是一种典型的政府主导的非缴费型模式，英国居民或在英国合法居住的外国人都可以到公立医院免费享受医疗服务，费用几乎全部由国家税收承担。医疗服务主要分为基础医疗和医院医疗两级，平等的向各个阶层开放，无论是贫困人群还是富有阶层。在此基础上，针对医疗服务的多样化需求，大约有12%的人群拥有私人保险，可以选择到私人医院就医。由2012年世界卫生组织数据显示英国的医疗卫生支出占当年GDP的9.6%，在平等和控制医疗费用开支方面成绩显著。在世界范围内170多个实行养老金制度的国家和地区中，建立非缴费型的养老金制度的大概有35%左右，达到60多个，其中统一的非缴费型养老金制度的国家14个左右，其余的大都为收入调查型。可见当国家经济社会发展到一定水平时，理应建立一个保障全体国民最基本老年生活的、医疗服务的社会保障体系。而我国社会保障目前达到了制度上全覆盖的阶段，但无论是城镇职工养老或医疗保险还是新农保新农合都属于缴费型制度，只有最低生活保障制度和五保户等社会救助制度作为非缴费型制度起到一定的补充作用，由于我国所有的政策都是缴费关联型的，所以导致政府事业单位、企业职工和农民处于不同的制度体系中，缴费与领取的水平也相差甚大，作者认为需求多样化引导的制度多层次是必要的，但建立起一个统一的非缴费型的保障国民最基本的养老、医疗需求的社会保障制度中的最基本支柱也是值得考虑的。
三、我国构建适度普惠型社会保障体系的建议
(一)提高社会保障支出占GDP的比重学术界通常把社会保障支出占GDP的比重或占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标，但“社会保障”一词在不同的国家有着不完全相同的含义，所包含的项目也不完全一样，所以统计口径的不同造成很难准确的比较我国社会保障支出所占GDP比重与国际上其他国家的社会保障支出水平。由于社会保障中最重要的两大项目是养老和医疗，所以本文就以各国政府对养老和卫生的支出占GDP的比重来进行比较。表1选取了OECD国家中的五个国家与中国做比较，在现有数据中我们可以发现大部分国家的养老、医疗支出占GDP比重都是逐年上升的，但上升到一定程度之后占比就逐渐稳定了，德国甚至出现了小幅度的下跌。中国公共卫生和公共养老的支出占GDP比重远远低于其他国家。据2012年人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，我国2012年公共卫生支出和公共养老支出分别占当年GDP的1.40%和3.22%，即使由于经济发展水平与其他国家存在差距，但远远低于其他国家1995年的支出占比就足以说明我国在公共卫生和公共养老方面的支出占GDP的比重是十分低的，相反也说明我国以平等原则为出发点构建适度普惠型的社会保障体系是有财政支持空间的，因此目前我国的支出占比亟需提高。
(二)以平等为原则优先构建人人享有的零支柱养老保险、医疗保险既然财政有空间为国民提供更多的社会保障基金，那么从正义、平等的制度设计价值观出发，理应优先构建一个非缴费型的零支柱社会保障项目，尤其是养老和医疗项目。目前我国养老保障制度上实现了全覆盖，但由于都属于缴费型项目，在执行时仍然会因缴费过程中的种种问题而导致部分人群处于完全没有养老保障的状态。例如一些微小企业逃避为员工缴纳保险费，农民工因制度分割参保混乱。另一方面是制度本身就因不同人群分为不同的养老保险制度，各个群体因为缴费不同而领取的养老金不同。新农保的保障水平尤其很低，但即使是这样低的保障水平仍然需要农民或其子女缴纳保险费，作者认为意义不大。国家应该建立零支柱非缴费型养老保障项目，在这一支柱下，所有中国国民达到一定年龄时(64或65岁)，均可申请获得相应的养老金，与其退休前是否有工作或工资多少都不存在关联。当然零支柱养老保障水平应该仅仅限于保基本，保障全体国民老年时可以获得最基本的收入。在此基础上构建缴费型的一、二、三支柱养老保险，依据个人或缴费水平的高低来满足不同老年群体的多样化需求。我国医疗保障制度上同样也实现了全覆盖，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合，三者都是缴费型医疗项目，在具体执行过程中仍然存在部分没有任何医疗保障的人群。看病就医属于人的基本权利，如同英国的非缴费型的卫生服务体系免费为全体国民提供基本医疗服务，医疗卫生支出也并没有使得财政负担很重，反而对医疗费用增长控制得很好。目前我国公共卫生支出仅占GDP的1.4%左右，与世界大部分国家相比相距甚远，理应加大投入，优先建立全民免费基础疗，在合理分布全国医疗资源的前提下，所有公立医院、社区服务站和乡镇村卫生所积极有效地为所在区域范围内的居民提供基本的医疗服务，保障最基本的病种可以及时有效地在基层解决。只有每个国民平等地享受到可及的最基本的医疗服务，才能有效地减缓小病不看拖成大病和看不起病的现象出现。
四、结语
关键词：社会保障理念／公平社会／底线公平
一是否建立完善的社会保障体系是好的市场经济和坏的市场经济的分水岭
社会保障不仅仅是一项经济制度，它还是并且主要是一项社会制度，社会的基础建设。社会保障不仅仅是一种经济补偿、经济支援。它更是一种社会补偿、社会关怀、社会支援。对那些在市场竞争中的失利者、弱势群体和边缘群体而言，社会保障表示了社会对他们的承诺和保护：不论他们遇到多大的困难和风险，社会承诺保障他们的基本生活和起码的尊严。
但是，在我们大力推进社会主义市场经济体制建设的时候，人们注意到了充分认识和高度肯定市场经济的巨大优越性，这当然是必要的，却对社会保障制度的独立价值和作用强调不够，因而对市场经济体制和社会保障制度的关系认识模糊。就人的需要而言，好的市场经济应该能够普遍地满足每个社会成员的生存和发展的需求，但这却是单靠市场经济制度本身难以做到的。市场经济是通过市场机制来实现资源配置的经济制度，它的核心是自由竞争，市场竞争的规律是优胜劣汰。由于每个社会成员的自身禀赋包括受教育水平、体能和工作能力不同，社会资源和发展机遇各异，在分配领域中必然损益有别，从而造成社会的贫富差距，并引发社会各阶层之间的矛盾。改革开放以来，在从计划经济向市场经济转轨过程中，一部分国有企业被兼并破产，还有相当部分企业因严重亏损而面临困境，由此出现了规模空前的下岗和失业现象，一些国有企业的职工以及部分离退休人员的生活发生困难，一部分人甚至跌落到贫困线以下，而大量财富却向少部分人手里集中。社会保障是政府通过法律和制度手段，筹集社会保障基金，对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、生育、遭遇灾害，面临生活困难时给予必要的救助和保护，以满足社会成员基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存权，进而为实现每个人的发展权提供基础条件。通过建立医疗保障制度、社会救助制度、实施失业者职业技能培训等措施，保障人的发展权利，拓展人们的发展空间。因此，社会保障是实现公民生存权和发展权的重要方式。
与市场经济的竞争机制不同。社会保障制度是人们通过达致社会合作而形成的一种公共品。在这里，人和人之间是非竞争的关系。而每一个人都有可能成为弱者，都有可能遭遇危险，又都需要维护自己生存和发展的权利。社会保障就是人们达成的风险共担、同舟共济的契约和道德承诺，个人与社会之间有了这个相互承诺，人与人之间才能摆脱那种“豺狼式”的状态；人与社会之间才能摆脱那种只向社会索取，不向社会贡献的关系。只有这种社会承诺建立起来了，市场规则、法律规定才可能被遵守。从这个意义上说，市场规则、法律规定都以人与社会之间的公平契约为前提。所以，市场经济和法制虽然都是和谐社会的基础，但都离不开公平契约这个基础。
就社会发展而言，好的市场经济应该能够促进社会稳定，实现经济与社会协调发展。这也不能单靠市场机制本身，而要靠市场经济制度和社会保障制度的结合才能做到。市场机制配置资源的特点是优质资源向能够获得最大效益的方向流动。这些年，随着市场经济的发展，农村以及中西部地区的优质资源——青壮劳动力、财力和物力迅速向城市、向工业、向发达地区集聚，“三农”问题积累日甚，地区差别继续扩大，社会发展难以平衡。社会保障具有国民收入再分配的功能，通过社会保障基金在高收入者和低收入者之间的转移支付，使国民收入的再分配向低收入者倾斜，从而调节社会成员之间的收入差距，维持低收入者的基本生活，以促进社会公平，实现社会稳定，社会保障不仅是一种重要的利益平衡机制，而且也是市场运行和经济发展的基础性支撑。
社会保障制度可以保证社会基本生活水平的稳定性，推动有效需求适度增长。通过国民收入再分配，积累社会保障资金，形成个人收入不确定部分的补充，当宏观经济大局、微观经济态势发生不期而至的变故，人们面临失业、退休、生病和出现事故伤残等难以抗拒的风险时，社会保障提供了相对比较稳定的收入，来满足基本需要。从而恢复和保持有支付能力需求的适度增长。社会保障制度改善了人们的收入预期，提高了人们的安全感，有利于扩大消费需求，从而减少经济波动对人们的影响，有利于保持经济的可持续发展。
从长远看，21世纪前20年既是我国全面建设小康社会的机遇期，也是进入老龄社会的风险期。我国是在刚刚进入低水平、不全面的小康社会情况下，迅速跨入老龄社会的发展中国家。而这一时期又是以独生子女劳动力为就业主力军的阶段，我国的就业结构、消费结构面临重大调整，这都将影响经济发展的活力。养老、医疗、失业等保障制度是协调代际分配关系、当前利益和长远利益关系的重要制度，对于经济可持续发展社会可持续发展、保持国家长治久安具有重要意义。
社会保障是相对独立的社会体制，它包括经济制度，但并不限于资金筹集和发放，管理和运营，不仅仅是现金保障，还包括服务保障、权益保障、组织保障乃至精神保障。因此，简单地说社会保障制度是“市场经济体制的重要组成部分”是不够准确的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市场经济体制的重要组成部分”一样。尽管这些制度都要与“市场经济体制”相配套、相适应，但社会保障制度毕竟有自己的独立体系，不能归结为“市场经济体制”。
二社会保障的首要功能：为社会公平提供制度基础
中国有13亿人口，又是一个发展中国家，以并不充足的财力解决世界上最庞大人群的社会保障问题，这是一项空前艰巨的伟大事业。特别是中国加强社会保障制度建设的背景，是从计划经济向市场经济的转轨，各种社会制度，包括生产资料所有制结构、收入分配制度、财税制度、社会管理体制等等都在发生重大调整，在这种情况下，政策供给不足、滞后并且前后不一致，难免经常发生。
在我国，社会保障制度改革和建设的大力推进，确实是与建立社会主义市场经济体制相伴随的。但这一点并不意味着社会保障必定是依附于市场经济的。事实上，不搞市场经济，也要搞社会保障，但社会保障的独立地位却一度被有意无意地掩盖了。仿佛只是为了配合国有企业改革，为了给企业卸掉社会包袱、增强企业的市场竞争力才需要搞社会保障。后来，又仿佛是为了解决下岗失业职工安置问题，为了解决农民工问题，才需要搞社会保障。这样一来，社会保障好像只是为了解决一时的具体问题，它作为一项长期的基本的制度安排的意义被淡化了，其社会功能被忽略了。
在财力不足的情况下推进社会保障制度建设，又希望这项制度能够自我运行，着重考虑经济效益是可以理解的，从效率的角度讲也是具有合理性的。但是缴费多的人国家财政和企业单位给予的补贴也多，而少缴费则少补贴，不缴费则无补贴。这样一来，在个人收入差距本来就在迅速拉大的背景下，社会保障制度不但没有起它应该起的缩小贫富差距的作用，反而在不经意间助长了差距拉大的趋势。
长期以来，社会保障考虑的对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方自行实施了局部的、有限的社会保障以外，全国统筹城乡的社会保障制度供给基本付诸阙如。例如，在城市实行了最低生活保障制度，3000万城市贫困人口得到了这张“安全网”的有力保护，但在广大农村至少也有3000万贫困人口翘首以待的同样的制度性保障却迟迟不能出台，在城乡差距迅速拉大的背景下，这种制度安排不但没有起它应该起的在城乡居民之间促进社会公平的作用，反而在不经意间助长了城乡差距拉大的趋势。
社会保障制度有利益的层面，也有价值的层面。它的价值追求本来是为了促进和实现社会公平。如果社会保障的理念不明确，只讲“效率”，只追求经济效益不追求社会效益，它就可能陷在利益的计较中，模糊了方向。实现社会公平是社会保障制度的首要社会功能与核心价值关怀，因而是这项制度的灵魂。
从社会保障制度比较健全的国家和地区的实例看，尽管不能简单地说社会公平程度一定与社会保障制度的健全程度成正比，但大体上还是可以看出二者之间的确具有一定的相关性。例如英国，在1994—1995财政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭与20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是经过收入和消费税收以及社会保障等福利制度的调节之后，最终收入差距缩小到3.7倍。再比如芬兰，如果单看收入差距，大致在120欧元—1800欧元之间，为15倍，与月工资（200—3000）差距相一致。但月工资在1600欧元以上者不享受国家养老金，月工资在200欧元—1600欧元之间者，享受国家养老金的数额逐步减少，大约从每月440欧元减到0.月工资在2000欧元以上者，不享受住房津贴，月工资在200—2000之间者所享受的住房津贴也逐步减少。这样调整下来，虽然月工资收入相差15倍，但享受养老金的差距却在720欧元-1280欧元之间，仅为1.7倍。
世界各国的社会保障制度因种种原因，而存在巨大的差异。但这项制度是有共同理念基础的。这个基础就是社会公正的理念。在市场经济社会，如果没有起码的社会公正，这个社会不可能是一个文明的现代社会。所以，从“贝弗里奇报告”到北欧社会的“均等化原则”，从“基本需要”到“基本权利”，社会公正的基本理念得到了维护，从而社会保障也从市场经济的陪衬，政府缓和社会矛盾的工具，变成了现代文明社会的一个重要基础。
在和谐社会建设中，要求社会保障发挥的作用主要是促进社会公平。社会的公平正义显然主要依靠包括税收制度、财政转移支付制度、教育制度等等各项社会制度的共同作用，其中，社会保障制度是当仁不让的主要功能承担者。当然，社会保障制度发挥好了对促进实现社会公平的作用，也就同时可以对和谐社会建设的其他方面做出相应的贡献。
三适度公平就是底线公平
对于社会公正，过去主要是从社会伦理、社会价值的层面去理解的。自罗尔斯提出“作为社会公平的公正”以后，社会公正落实到了经济利益调节和补偿、社会差距的缩小和社会机会的平等这样一个更具体的可操作的层面。
从世界各国的情况看，不同的社会保障制度类型，在实现社会公平的能力和作用方面具有明显的差别。选择什么样的社会保障制度，在一定程度上，取决于选择什么样的社会公平。它要受一个国家政治、经济、文化和社会诸多因素的影响。正确的提法应该是公平和效率的统一和兼得，是社会发展与社会公平的均衡和协调。
在科学研究和政策设计中，“度”是重要的。没有“度”就没有科学，就没有政策。一个国家，政府和社会的责任是确保每一个公民，当他的自我保障能力不足时，不至于沦为贫困、无法就学和不医而亡，也就是保持作为一个公民的起码的体面和尊严。在我国，至少在目前乃至未来一个较长的历史阶段，所谓适度公平其实就是底线公平。底线公平是社会保障制度的基本理念。
“底线公平”是一个确定和描写社会公平度的概念。依据社会保障的基本理论，这个度是指“基本需要”。但从确定社会公平度的要求看，“基本需要”会随着经济发展而有较大幅度的变化，它对经济发展水平比较敏感，伸缩性较大，因而不够稳定，也不太容易定义。应该并且还可从“基本需要”中找出更具稳定性的“需要”——“基础性需求”，它包括：（1）解决温饱的需求（生存需求）；（2）基础教育的需求（发展需求）；（3）公共卫生和医疗救助的需求（健康需求）。这就是人人躲不开、社会又公认的“底线”。
“底线”划分了社会成员权利的一致性和差异性。底线以下部分表现“权利的一致性”，底线以上部分体现权利的差异性。从而，底线公平可以定义为：所有公民在这条“底线”面前所具有的权利的一致性。
在经济水平比较低时，政府要守住底线公平这条线，以确保每个公民都有基本的生活保障，过上有尊严的生活。在经济水平提高以后，政府仍要守住底线公平这条线，以防止社会保障水平继续刚性上升。在底线以上，政府的责任是调节贫富差距，加强税收能力，而不是搞“福利国家”政策。就市场机制而言，底线以下不是市场机制发挥作用的领域，而是公共财政确保的领域，底线以上要靠市场调节。政府调节和市场调节的关系是解决社会保障刚性问题的关键。底线公平，不仅适用于经济水平较低的发展阶段，而且适用了经济水平较高的阶段。或者说，它应该是确保社会保障健康持续发展——在现在，走向扩面和公平，在将来，防止过度公平和过度福利的——最关键的机制。这就是“柔性调节机制”：“底线”以下部分，是政府和社会的责任，是必保的，刚性的；底线以上的部分是可以用市场机制由企业、社会组织和个人去承担的，是柔性的。
四以底线公平为核心理念完善社会保障体系
底线公平概念和柔性调节机制，不仅可以为最低生活保障制度、基础教育制度、大病统筹和医疗救助等制度的加速推进和完善提供理论论证，还可以为养老、医疗、失业等社会保险制度的改革，为社会保障的扩面，为城乡统筹的社会保障制度的建立，提供新的视角和方法，从而有助于推动社会保障制度建设打开新的局面。
党的十六届五中全会对社会主义和谐社会建设做出了全面部署，强调“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。其中，完善社会保障体系作为一个重要的着力点，对于促进实现社会公平，形成和谐的社会关系具有重要作用。而在社会保障制度建设中，目前群众要求最为强烈的是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系。应该承认，多年以来，尽管我们做了很多努力，但社会保障的覆盖面还是太窄。到2005年底为止，纳入城镇基本养老保险的只有1.7亿人，纳入基本医疗保险体系的只有1.4亿人，而失业保险只覆盖1亿人左右，这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。“十一五”规划明确提出要增加财政的社会保障投入，提高基本养老保险社会统筹层次，加强社会福利事业和社会救助体系建设，特别是首次明确要求要“认真解决进城务工人员社会保障问题”，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这些重要措施将对加速扩大社会保障覆盖面起重要作用。
目前，扩大社会保障覆盖面，迫切要做好以下几件事情：
第一，尽快地把农民工纳入社会保障体系中来。从和谐社会建设的角度来看，农民工的问题要予以高度重视。农民工和城里人同工但是没有一样的待遇，这种不公平感就会特别真切。把农民工纳入社保体系问题，有些地方已经做了一些探索。比如，上海市、大连市专为农民工设计了一个不同的制度，但还需要配套和完善。
第二，失地农民的社会保障。2002年至2004年初不到两年的时间里，我国工业化和城市化的过程中征地5600万亩，4000多万农民失去土地。到目前，失去土地的农民不会少于5000万人。这两年上访告状的群体一部分就是失地农民。其中一个重要原因就是社会保障问题解决得不好。从全国来看，浙江省有一些地方例如嘉兴市解决得比较好，对农民实行了比较全面的社会保障，标准也还比较符合当地老百姓的基本生活需求。但是从全国来讲，这方面还缺乏比较规范的制度安排，还处在探索的过程中。
第三，灵活就业人员的社会保障。在灵活就业人员中，一部分是下岗失业职工，这几年又出现了一些新的情况，一部分大学生，一部分文化水平、技能水平比较高的在信息产业、文化产业就业的人员，也采取了灵活就业的方式。灵活就业人员的收入有时多，有时少，有时有，有时没有，不大能够连续地按照固定的比例缴费。所以对待灵活就业人员如何设计更好的、更加灵活的制度，也是一个比较迫切的问题。
第四，在农村普遍实行最低生活保障制度。农民的基本生活需要和城里人不一样，农村最低生活保障标准可以低一些。因为农民有承包地，可以种点粮食、蔬菜。从补差来看，各地农村也有差别，平均起来，实际补差每个贫困人口一年100元—200元就可以了。亚洲开发银行认为有27亿元就够了。这是按农村贫困人口是2700万计算的。那么，即使多算一点，标准再高一点，54亿元或者再多一点，大致相当于用于城镇低保的100亿元左右，就可以解决农村贫困人口的最低生活保障问题。所以，农村最低生活保障制度不是可不可以实行的问题，实际上有些省已经搞起来了。
第五，大力推进新型农村合作医疗制度建设。我国卫生和医疗体系存在的严重问题是资源分配不公平，大体上说，80%的医疗资源分配给了城市，其中又有80%的医疗资源给了大城市，广大农民缺医少药，“看病难、看病贵”的问题远甚于城市居民。2003年，中央决定在农村试行新型合作医疗制度，但筹资标准太低。2006年，总理在“两会”上宣布把筹资标准提高到每人每年50元（中央财政出20元，地方财政出20元，农民个人出10元），并要求迅速推广，到2008年基本普及。这项重大决策结束了农民健康问题没有制度性保障的历史，尽管目前的筹资水平仍然不高，但还是得到了广大农民的热烈欢迎。
底线公平概念和柔性调节机制，由于区分了不同的需求层次，明确了政府、社会和个人的责任，划分了市场机制和非市场机制的界限，因而对于解决上述问题可以提供有益的启发。但以下几个关系需要进一步明确：
第一，扩面和标准的关系。
现在我们提的“广覆盖、低门槛”从总体上讲是符合中国国情的。我们毕竟是个穷国、人口大国，社会保障又是人人都需要的，起码在半个世纪以内标准都不能高。“广覆盖、低门槛”实际的效果是门槛也不高，覆盖也不广，这里面的问题不是一个简单的门槛低了覆盖面就宽了的问题。比方说在工伤保险这种事情上应该有不同的门槛吗？我们时常发生农民工受了伤赔偿只相当于城里人的几分之一，“门槛”高固然不利于扩面，但问题的核心是不公平，保障过分和保障不足同时存在，有保障和无保障同时存在。解决的办法，按照底线公平的思路，就是优先把处于底线以下或濒临底线的群体的基础性需求保障起来，城乡并举，贫富兼顾，逐步解决城镇社会保障制度的完善问题。
第二，政府责任和个人责任之间的关系。
在整个社会保障问题上，政府责任和个人责任之间怎样建立起一种平衡的、协调的关系？正好像现在减免了农业税，政府就必须承担农业税减免之后原来靠农业税支持的那些社会事业怎么办的责任。例如，原来靠农业税养老的那些“五保户”、乡镇养老院何以为继？农民工的问题也是这样，农民工群体脱离了农业生产经营活动，也就脱离了传统土地保障的范围，他们与城镇其他劳动者一样，面临着城镇就业生活中养老、医疗、工伤、失业等各方面的社会风险，客观上也就有进入社会保障网络的需要。政府既然承诺了可以自由流动，那就承担与自由流动相关的责任。面对农民工的社会保障问题，就不能怕外资不来，不怕私企承担不了。为什么外资可以进来廉价地剥削中国的民工，为什么私企可以无限制地搞原始积累？农民工的社会保障责任个人化，就等于相应地承认了外资不给中国职工交纳社会保障金、私企不给职工参保的合法性。中央已经明确提出利用外资的合理性问题了，中国私企的原始积累已经搞了20多年，也应该离开这个阶段了。所以，政府没有必要再担心吓跑了外资和私企，而容忍他们推卸对职工特别是农民工的社会保障责任。
第三，企业责任和个人责任之间的关系。
前几年，对失地农民的经济补偿一般只是一次性货币补偿，且不说补偿标准普遍偏低，不足于保障失地农民的基本生活；即使补偿稍多一点，也不能据此应付失业、疾病、养老等风险。最近，四川成都市和浙江许多地方都提出变一次性货币补偿为制度性社会保障，广东省政府要求凡开发商不能对失地农民提供基本生活的社会保障，就不批准征地，这叫“即征即保”。同样道理，任何企业，不论外企、私企，还是国企，只要雇工，就应该提供社会保障，这叫“即雇即保”或“即聘即保”。事实上，前一段时间在农民工问题上普遍存在只用工不保险的现象。不论是从尊重人权还是维护公平出发，只有承诺提供最基本的社会保障，用人单位才有资格雇用农民工。
第四，强制和自愿的关系。
政府在社会保障上的最大责任就是实行强制，不论企业和个人是否同意。到目前为止，尽管国家有了法律规定，像工伤保险这样一些保险也没有普遍实行。
（一）制度设计上
制度全覆盖已经实现，但制度间衔接不畅通我国的社会保障是基于1951年《劳动保障条例》建立起来的，主要保障城镇职工，农村居民和城镇居民的保障相对缺失。随着2003年新农合的实施、2007年城镇居民医保的建立、2009年新农保的试点推行和2011年城居保的开展，自此公民的基本保障制度在制度层面实现了全覆盖。2014年国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这在统筹城乡社会保障制度上迈出了第一步，但居民和职工保障制度仍无法对接。由于在筹资标准、缴费方式上的差异使得制度无法有效衔接，此外，地域分割管理和地区间经济发展水平的不同导致了异地保障的失效，这对于统筹城乡发展和维护社会生态平衡带来了威胁。
（二）保障水平上
各保障制度水平均有提高，但城乡差异大随着我国近年来的发展，社会保障事业在一定程度上取得了巨大成就，城镇职工养老金截至2014年已连续10年增长；医疗保障报销比例连续提高，报销范围不断扩大，其中门诊报销也纳入到统筹范围；此外，特殊人群诸如城乡低保、残疾人保障等保障水平都在不断增强。但是从各类保障制度不同保障人群来看，城乡间的保障水平差异仍然比较大，就养老保障来说，与城镇职工社会养老保险连续十年上调养老金水平相比，城乡居民养老保险待遇显得捉襟见肘；从养老保障的调节机制上来看，城镇职工养老保障水平已随着工资等水平的上涨逐步调整，而农村养老保障水平取决于自身缴费能力和地方政府的补助力度，这在一定程度上是严重缺乏张力的，若没有合理的调节机制的指标，未来城乡社会保障水平的差距有可能进一步扩大，社会保障再分配功能和保障社会公平的性能缺失，从而制约了社会生态平衡的形成和维护。
（三）覆盖范围上
保障范围不断扩大，但存在制度空白点从保障人群上看，按照传统的职业性质、户籍区分，目前已经建立起来了由城镇居民、农村居民、城镇职工“三驾马车”托起的全民基本保障，据人社部公布的相关数据显示，目前医疗保险覆盖的人群超过了13亿，养老保险覆盖人群达到了8亿多，全民基本保障已基本实现。但是我国的城镇化进程不断加速，伴随着这一进程出现了两大新型社会群体,即“农民工”和“失地农民”，这两大群体的社会保障依然没有妥善解决，大多数的失地农民处于无耕、无保、无岗的状态，自身利益受到了损害，也加剧了社会的不稳定；同时，“农民工”由于自身工作的流动性大，社会保障难以落实，处于社会保障的边缘状态。这两大社会群体保障的缺失，不仅加剧了社会的不稳定，阻碍了城镇化进程的发展，也阻碍了社会生态文明的和谐发展。
（四）基金储备上
财政投入力度增强，但资金储备仍有限随着近年来国民经济的发展，政府重视民生的工作越来越强化，中央财政资金用于社会保障事业比重也不断加强，但是在农村，社会保障水平依然主要依托地方政府投入和农民自身经济能力，而其他各类资金来源如慈善、社会捐赠等又难以落实的农村，加之人口老龄程度的日益严重、通货膨胀的压力、资金缴费的不确定性等因素影响，农村社会保障事业资金储备明显不足。由于社会保障资金储备不足，统筹城乡社会保障发展的目标就难以实现，也会进一步阻碍公平合理有序的社会生态文明建设目标的实现。
（五）管理服务上
信息化程度增强，但权属责任难辨我国的社会保障事业不断增强，在社会保障的管理与服务上，近年来，各地区都已建立社会保障网络信息服务平台，为广大参保者提供了便利，也加强了社会保障管理的公平性和效率。但随着城乡一体化社会保障目标的推进，制度间出现权责不清的现象日益明显。目前，我国社会保障工作管理分散、政出多源，由劳动部、民政、卫生、计生等多个部门管理，相互间不衔接，制度运行不统一，尤其到基层，更是管理权属不清晰，责任难辨，导致了社会保障管理混乱，直接损害了社会资源的再分配，阻碍了城乡一体化的进程和社会生态的平衡。
二、新时期城乡社会保障统筹发展的完善路径
（一）整合“碎片化”
建立统一的基本社会保障基础我国当前的社会保障制度呈现出“碎片化”的特点，所谓的碎片化，不仅包括机关事业单位、职工、居民、农民工等大制度层面的碎片化，也包括各地区、各市区建立起来的地方社会保障税呈现出的碎片化。碎片化的局面使得社会保障的管理成本增大、保障的效率降低，同时，也使得不同制度的管理责任难辨，制度间衔接不畅通，影响城市化进程和社会和谐。因此，需要整合社会保障基础，形成城乡统一的社会基础养老、大病医疗保障和最低生活保障组成基础社会保障，并实行统一的制度框架，以体现公民权利的公平性，而整合社会保障基础，也应该建立起城乡统一的管理机构和管理模式。在社会保障管理机构方面，要整合成全国统一的社会保障管理机构，实行城乡统一的社会保障管理机构，避免政出多门降低保障效率，同时，设立统一的监督机构，确保社会保障的有序运行；在管理模式方面，无论是城市还是农村，用以支持最低生活保障的国家财政划拨标准应该是统一的，基本养老和基本医疗的国家责任与个人责任在城乡应该是统一的，在此基础上，由企业或集体经济承担的责任在城乡间可以有所差别；在基金的管理方面，应该有统一的社会保障监督机构对政策的执行和收支情况进行监督检查；此外在管理方式上，应实行城乡统一的技术手段与服务方式。
（二）修复“断裂化”
建立梯度的城乡社会保障待遇序列我国当前的社会保障制度以职业、户口等特征归属于不同的制度中，各制度的缴费来源、保障标准、管理责任的不同，导致了不同社会保障制度待遇序列的断裂。一方面社会成员的社会保障关系在不同地区、不同部门间不能够有效衔接，带来社会保障关系的断裂；另一方面城乡居民间的保障水平差异比较大，造成待遇上的断裂。因此，在设计社会保障待遇标准时，应该根据地方政府公共财政承受能力、部门和企业经济承受能力以及个人收入承受能力设置合理的梯度待遇标准，同时，要建立全国统一的社会保障个人账户，个人账户可以随着劳动者的迁移而迁移，以确保个人社会保障能有效转移衔接。
（三）树立“法制化”
关键词：社会保障；民工荒；农民工
Abstract:Inrecentyears,China''''s"LaborShortage"isareflectionofChina''''ssocialsecuritysystemflaws.Improvethesocialsecuritysystemformigrantworkerstoaddressthe"LaborShortage"Thequestionistoimplementthescientificconceptofdevelopmentisanurgentrequirementtoachieveanecessaryrequirementforsocialharmony.Migrantworkersshouldbecombinedwiththecharacteristicsofthegroup,duetolowerpaymentrateandstrengthenthesocialsecuritysysteminurbanandruralareasofconvergence,theclassificationoftheestablishmentofmigrantworkerstheminimumlivelihoodguaranteesystemformigrantworkersgroupsandthecharacteristicsofthestratifiedsocialsecuritysystem.
Keywords:SocialSecurity;shortageofmigrantworkers;migrantworkers
一、问题的提出
2004年初开始，福建、广东、深圳等沿海发达地区相继出现农民工短缺现象，特别是珠江三角洲地区，农民工短缺形势相当严峻。劳动和社会保障部《关于民工短缺的调查报告》显示，目前有近200万的缺口，缺工比率约为10%。以珠江三角洲地区为例，私营、港澳台资及外资企业三类企业目前农民工短缺数量相当于这些企业就业人员总数的12%左右。据此推算,广东省农民工短缺数量超过100万人，且这一数字仍有上升的趋势。[1]中山大学劳工研究与服务中心2006年对珠江三角洲的缺工问题做了调查，结果显示，认为缺工的占64%，比2005年增长了10%，其中认为缺技工的占18%，缺普工的占了53%，认为两者都缺的占26%。2007年，基层劳动力短缺已经由东南沿海蔓延到北方内陆，从东部扩展到中部乃至全国，从暂时的缺工变成了长期的趋势。2007年5月，中国社会科学院《中国人口与劳动问题报告——刘易斯转折点及其政策挑战》提出警告：中国将要进入劳动力短缺的时代。[2]
农民工是我国经济长期持续发展的不可或缺的重要力量，在国民经济的各行各业都占有较大比例，其中在加工制造业中占从业人员的68%，在建筑业、采掘业中占到近80%，在环卫、家政、餐饮等服务业中占到50%以上。深入研究“民工荒”问题产生的原因，有效解决“民工荒”问题迫在眉睫。它是落实科学发展观的迫切要求，也是实现社会和谐的必然要求。
二、“民工荒”现象折射出我国社会保障的制度缺陷
造成“民工荒”的原因较多，工资水平低并长期不见涨，劳动力市场不健全等固然是重要的诱因，但农民工社会保障制度的缺失也是造成“民工荒”的重要制度因素。农民工社会保障制度的缺陷主要体现在以下三个方面：
（一）农民工社会保障存在高需求与低参保率的矛盾
农民工在城市工作面临生存、疾病、失业等诸多风险，需要得到社会保障制度的保护。农民工在城市大多数从事的都是苦、脏、累、技术含量低的体力工作，其工资水平相对较低。自身技术水平低、企业拖欠工资等情况又使得农民工的收入具有不稳定性，他们面临生存风险的可能性较大。农民工的生活和工作状况亟需得到最低生活保障、工伤保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度的保护。
但目前农民工社会保障的参保率非常低，医疗保险、工伤保险、生育保险、养老保险的参保率分别为21.6%、31.8%、5.5%和33.7%，而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。农民工一旦出事，很难得到应有的补偿，生活往往陷入困境。[3]农民工参保意愿不高的原因在于社会保障的个人承担比例对农民工来说过高，从某种意义上说，甚至成为他们的负担。
20世纪80年代初期，在全国范围内实行联产承包责任制，这是迄今为止中国农村最具深远意义的重大改革。它是20年多来农村经济、乃至国民经济中，一系列重大改革的引子。对于这场改革的动因，不同的人可能从不同的角度作出解释。但我认为，在改革之前，传统集体经济体制的长期运行，导致了农村土地保障功能的供给严重不足，则是引发这场改革的重要原因。
在20世纪80年代以前，农村经济结构的基本特征是，农村经济以农业经济为主，农业经济以种植业经济为主，种植业经济以粮食经济为主。这种农村经济结构，对于土地有着高度的依赖性，为土地成为农民社会保障的主要来源提供了条件。因为在当时，对于绝大多数农民来说，经营土地是获得收入、维持基本生存的主要手段。
在传统的农村集体经济体制下，农村土地实行集体所有、统一经营。农民对这种集体的成员权，是与生俱来的。这种成员权主要体现在两个方面，一是作为集体中不可分割的一部分，拥有对于土地的产权，特别是部分剩余索取权；二是成年后在土地上就业的权利。这种成员权加上土地的养育功能，使土地能够在相当程度上，发挥对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障功能。以其中较为复杂的养老保障为例，它主要是通过两种形式实现的。其一是对于为数较少的孤寡老人实行集体养老；赖以进行集体养老的收入，则主要来源于土地。其二是对于为数众多的一般老人，主要实行家庭养老。后者的养老保障收入，少量来自老人凭借其对于集体的成员权，所获得的福利收入；主要来自于家庭内收入的人际转移，特别是代际转移。而家庭内收入人际转移量的多少，则取决于两个因素：集体土地生产力水平的高低、家庭劳力的强弱多寡。因此，一般老人的养老保障收入，虽然不是来自于老人长期生活中的现金积蓄，却可视为其婚后的长期非现金储蓄。“养儿防老”实际上是一种长期非现金储蓄。
实行联产承包制以前，传统的集体经济体制的运行特征是，土地集体所有、集体统一经营和统一分配。这种传统的集体经济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的积极性，也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。在农民人数不断增加、农村人地关系日趋紧张的背景下（注：在全国普遍实行联产承包制的1984年，农村人均耕地面积仅有1.5亩。），由此又进一步导致了土地的保障功能严重供给不足，土地对单位农村人口的保障能力不断弱化。到1978年，全国农民人均纯收入仅为133.57元，比1957年仅增加60.6元，其间年均递增率仅为2.9％。同年，全国大约有2亿人口不得温饱，农民的人均粮油消费量甚至比1957年还低。
在80年代以前，除五保户、民政救济和合作医疗等少数领域外，在广袤的我国农村，来自土地之外的社会保障，几乎是一片空白。因此，在当时高度土地依赖性的农村经济结构之下，农民长期的生活困难和土地保障功能严重弱化的现实，极易诱发出农民增强土地保障功能的制度创新冲动。联产承包制的产生，就是这种冲动爆发的结果。在农村改革初期，为什么实行联产承包制首先是从贫困地区开始？为什么在进行这项制度创新时，在农户之间往往是按人口或人劳比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重视。既然进行这项制度创新的重要原因，是增强土地的保障功能；那么，在土地集体所有这一“集体”范围内，平等的成员权就应该享有平等的土地保障权。因此，按人口或人劳比例均分土地，是一种难以回避的选择。甚至在绝大多数地区，是按人口而不是劳动力，把集体所有的土地，按肥力划等平分的。根据全国农村固定观察点办公室的资料，即令是到1997年，在观察点系统的317个村中，按人口或劳动力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％实行所谓的“两田制”，如口粮田按人均分，责任田按劳力均分。此外，调查的266个村自实行联产承包制以来，有80％进行过土地调整；其中又有81％的村，在调整中采取增人增地、减人减地的原则（注：全国农村固定观察点办公室：“当前农村土地承包经营管理的现状及问题”，《中国农村观察》1998年第5期第57页。）。
二、土地保障的新矛盾
实行联产承包制（十五届三中全会后改称家庭承包制），从早期动因上看，是为了解决农土保障功能的严重供给不足问题。这场改革的发生，也带来了土地保障功能的一系列新变化。主要表现是：第一，提高了土地的生产力水平，增强了土地的收入保障功能。改革初期农业生产力迅速发展，农民收入水平的迅速提高。第二，强化了土地的失业保障和社会稳定功能。实行联产承包制，赋予了农民对部分土地的承包经营权。这种土地承包经营权，可以作为农民从事非农就业的退路。因此，农民的土地承包经营权，有利于增强其抵御非农就业风险的能力；也保证了不至于因多数农民无从就业，而妨碍社会稳定。80年代以来，随着人口的变化，许多地方频繁地进行的土地调整，在相当程度上，正是为了维护土地的上述保障功能。
但是，自实行联产承包制以来，农村经济和整个国民经济的迅速发展，也使土地保障功能的发挥，面临着一系列新的矛盾：
1.发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛盾
土地不仅是农民社会保障的重要依托，还是重要的农业生产资料。如果农村的分工分业不发达，农民经营素质的分化程度也不高；那么，发挥土地的保障功能与利用土地的生产资料功能，往往不存在明显的矛盾。但是，随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高，二者的矛盾将会越来越大。因此，土地向经营能手集中，土地连片开发、发展农业规模经营，就是提高土地利用效率的必然要求。如果过分强调土地的社会保障功能，势必导致农户的土地不断细分，不利于土地的连片和有效开发，妨碍农户之间的土地流转，延缓土地规模经营的发展；进而有悖于土地利用的效率目标。80年代以来，在耕地面积不断减少的同时，农村的人口和劳动力却不断增加，导致人地关系不断恶化。由此导致的结果是，从相对地位来看，土地所承担的社会保障功能上升，生产资料功能下降。在有些地方，由于农业经营比较利益低等原因，土地的生产资料功能已经严重退化，甚至基本消失；转变为单纯的保障手段。主要表现是，部分从事非农产业的农户，往往对土地进行粗放经营，或将土地撂荒。据张红宇（2001）对安徽寿县的调查，2000年全县土地撂荒面积高达16.3万亩，比上年增加1.4倍；占全县耕地面积的9％。其中常年性撂荒面积占72％，季节性撂荒面积占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面积的26.7％。
2.发挥土地的保障功能与土地保障功能弱化的矛盾
长期以来，农民的社会保障，主要是以土地为中心的非正规保障；特别是那些在农村经济和农民的收入来源中，农业所占份额大的地区。因此，随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，农村土地的保障功能应该得以强化。但是，遗憾的是，近年来，农村土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化。主要表现是：
——农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至绝对亏本。目前，多数农产品提价的空间小，降价的压力大。随着加入WTO，农产品提价的空间，将会越来越小。但与此同时，在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲；由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重，已经很大。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的生产成本，占出售价格的比重分别高达82％、94％和99％。在价格、成本双因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益，已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元，到1999年已经下降到505.71元，4年间减幅达25.6％；如扣除人工和物质费用因素，则农地经营的亩均纯收益，1995年为34.51元，到1999年已经下降到-174.72元；农地经营处于绝对亏本的状态。（注：张忠根、史清华：“农地生产率变化及不同规模农户农地生产率比较研究”，《中国农村经济》2001年第1期。）
——农村土地负担越来越重，越来越多的农民视土地为“鸡肋”或包袱。近年来，由于有关方面的积极努力，减轻农民负担工作取得了积极的成效。但是，农民负担问题的严重性，并没有因此而有明显的减弱；在有些地方，农民负担甚至越减越重。以1999年为例，未扣除价格变动因素的影响，全国农民人均纯收入较上年增加2.2％，但人均农业各税却增加了5.8％。农民负担的增长往往呈现以下特点：费比税增加快，隐性税费比显性税费增加快，欠发达地区比发达地区问题重。在许多地方，日趋沉重的农民负担，有相当一部分是按地分摊的。日趋沉重的土地负担，使越来越多的农民感到承包地“食之无味，弃之可惜”；甚至有不少农民将承包地视同包袱，早甩包袱早开心。在此背景下，土地的保障功能几乎无从谈起。
——土地的流转价格越来越低，在有些地方，经营土地甚至成了农民的绝对负担。根据《南方周末》2001年6月14日的资料，目前在河北监利县，多数农民认为种田是划不来的事，发生土地流转时，转出户不仅不能从土地转让中获得收益，反而要倒贴给转入户每亩300元，当地称此为“倒贴皮”。崔红志对吉林省梨树县新丰村的调查显示，该村将集体按规定预留的5％机动地，租赁给农民经营。1998年，在每亩租赁价格为105元时，农民还踊跃租赁；但到2000年，每亩租赁价格下降到60元，竟有不少地无人愿意租赁。
3.发挥土地的保障功能与国民经济结构调整的矛盾
——随着农民非农就业机会的增加，和农民收入来源渠道的多元化，在农民的收入来源中，农业或土地收入的相对重要性，将会趋于下降；土地经营的要素成本和机会成本趋于提高，农业经营的比较利益趋于减少。因此，土地保障的相对作用，也会趋于下降；主要依靠土地保障的局限性，也将趋于增加。据齐莉梅（2001）对广东石基镇的调查，在农村高度市场化和城市化以后，农户依靠小规模耕地，根本保证不了基本生活，更不能保证养老。特别是，有些农民已经较长时期地离开了土地，进入城市或乡村的非农领域，其就业观念和生活方式已经发生了质的变化。其中多数人即使暂时丧失了非农就业机会，也未必把回归农业、经营土地，作为一条退路；土地的保障作用将因此失去了意义。
——城镇化是国民经济结构调整的基本方向。随着城镇化的发展，一方面，农业用地转为非农用地的规模，将会迅速扩张；另一方面，在那些城郊或小城镇重点发展的地区，土地资产将会迅速增值。但是，当前，国家基本上垄断了农村土地的一级市场，在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是，先征为国有，再由国家或政（论文库）府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格却通常很高。在此过程中，政（论文库）府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体和拥有土地承包权的农民，却所得甚少。根据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5～10％，集体得25～30％，政（论文库）府及其机构得60～70％。（注：张正河、武晋，“论农村生产要素的准城市化”《农业经济问题》2001年第7期第22页。）在土地农转非的过程中，也有相当一部分是以不规范的方式进行的。其大致情形是，地方政（论文库）府与土地开发商合谋，以较低的价格，从农村集体（农民）手中征得土地，通过土地开发或直接转手，赚得高额利润。可见，目前在与城镇化相关的土地农转非过程中，相关集体和农民的利益往往受到侵害。从土地农转非中，农民得到的有限利益，甚至远远不能替代转非的土地，发挥相应的保障作用。此外，许多农民还会因为失去土地，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非农领域或城镇生活，而增加了生活和就业风险。
——在不少地方的农业结构调整中，基层组织仍然习惯于计划经济下的行政命令，不顾当地条件和群众意愿，假借推进农业规模经营和企业化经营等名义，强迫、甚至替代农民和集体转出土地，或随意缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地，侵犯农民的经营自。在有些地方，乡村组织甚至与“龙头企业”合谋，人为压低土地转包价格，为乡村或领导者个人创收。有的地方在招商引资中，甚至竞相压低条件，热衷于“低价格、长期限、大规模”地转让和租赁土地。由此，不仅侵犯了农民的物质利益和经营自，也剥夺了农民正常地获得土地保障的权利。这种现象为什么会发生？城镇化过程中农民的利益为什么会受到损害？在很大程度上是因为，在现有的以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，农民与政（论文库）府、农民与企业的交易地位严重不对等，农户多而散，谈判地位低、对话能力弱。
——目前，我国农村65岁以上的老年人口，已占农村人口的7％以上。由于70年代以来长期实行的计划生育政策的滞后效应，在今后相当长的时期内，农村老年人口的比重将会继续上升。因而，农村养老的任务将会日趋艰巨。与此同时，随着经济社会的发展，我国农村核心家庭的主流地位，将会继续提高。加之，农村劳动力的就业空间将会不断扩大。因此，主要依靠土地保障的传统农家养老方式，将会面临养老保障能力供不应求的挑战。从近期来看，80年代实行“独生子女”政策后的新生代，其父母很快将进入需要养老的阶段。届时，这些由“独生子女”组成的家庭，将面临一对夫妇供养4个以上老人的繁重养老任务。可见，提高农村的养老保障能力，不仅是一项长期任务，更是当前的迫切要求。面对如此日趋繁重的养老保障任务，单纯依靠发挥土地的养老保障能力，是远远不够的。
三、土地保障能力的再造与农民社会保障体系的建设
1.双管齐下，提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力
针对现有的土地均分制与提高土地利用效率的矛盾，许多学者提出了各具特色的土地制度创新思路，希望借此促进土地流转，提高土地利用效率。其中许多思路不乏创意。但是，多数思路的实施，因为受到两方面的制约，可操作性并不很强。一是农业经营比较利益低，导致农户转入土地的动力不足；二是因缺乏非农就业机会，导致农户转出土地后的收入来源和社会保障问题无从解决。提高农业经营的比较利益水平，不仅可以提高农户转入土地、扩大农业经营规模的积极性，有利于实现土地经营的效率目标，还可以提高农村土地的现实保障能力。当然，农业经营比较利益水平的提高，也有可能导致农户转出土地的动力不足。但是，综合而论，其积极作用还是会大于其消极作用的。农业经营效益和比较利益水平的提高，有利于提高农村土地的流转价格，进而提高农民的土地转让所得；也有利于促进土地真正向经营能手集中。目前，在农业经营比较利益水平较低的背景下，通过农户之间自发的土地流转，也有可能实现土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是经营能手，而是经营和就业能力比较差的农民。长期下去，对于提高农业竞争力，是非常不利的。
从当前来看，要提高农业的经营效益和比较利益水平，应该双管齐下。一方面，积极促进农业结构调整，加快农业的产业化经营；借此，优化农业结构，提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面，适应加入WTO以后农业政策调整和提高农业竞争力的需要，改善政（论文库）府对农业的调控方式，优化农业的发展环境。特别是要根据“绿箱政策”的要求，加强政（论文库）府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持，改善支持方式。
2.鼓励土地流转制度的创新，积极探索多种形式的土地资本化，实现土地保障模式由消极向积极的转变
土地既可成为农民获得社会保障的重要手段，也是重要的农业生产资料。但如果我们将目光仅停留在这样两点，则容易产生土地利用公平与效率的矛盾；与此相对应的，实际上是土地的消极保障模式。如果我们将视野放得更为开阔一些，看到土地还是一种可以资本化的资源；那么，就可能协调土地利用公平与效率的矛盾，将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。与此相对应的，实际上是土地的积极保障模式。近年来，许多地方在此方面进行了积极的探索，通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式，有效地盘活了土地资产，实现了土地增值；也明显加快了农村土地流转的进程，促进了农业规模经营。有关资料显示，目前，在广东、浙江、江苏等沿海发达地区，土地流转面已达10％。多数地方还将促进土地流转和土地资本化，与促进农业结构调整结合起来，产生了一石数鸟的效果。以江苏南京市为例，根据我们2001年8月的调查，全市土地流转面积已达41.9万亩，占土地承包总面积的15.2％；各种形式的土地流转面积，分别比上年增加1～3倍。其土地流转的特点是，土地流转与结构调整同步发展，大多明显提高了农业经营的科技含量、投入水平和经济效益，实现了农业增效与农民增收的统一。在土地流转过程中，转出土地的农户，不仅可以摆脱土地经营的后顾之忧，每亩还可得到平均300元、最高达800元的利益补偿。通过土地流转实现了农民土地承包权的资本化，因而实现了土地保障功能的再造（案例1-2）。
案例1目前，在江苏南京市六（论文库）合县，已有1500亩土地，通过反租倒包的形式，转让给了香港超大集团从事蔬菜栽培。原先承包这些土地的农民，每亩每年可得土地转让收入150元。按照有关协议，转出土地的农民可长期到超大集团，从事与蔬菜种植有关的劳务活动。在此方面每人每月可另得劳务收入400～500元。为此，公司一年支付的劳务费用高达80万元。农民通过为公司提供劳务，也学到了蔬菜栽培方面的新技术。
案例2江苏高淳县从1999年开始，在全县9个乡镇中成立了镇集体资产经营公司，公司负责流转后土地的重新发包，并对发包土地中由县、镇、村投入形成的实物性资产，和耕地、水面等资源性资产，实施有效的经营管理。公司采取股份制的方式运作，并对土地流转实行4个规范。即：（1）规范流转合同。（2）规范发包方式。公司在取得土地经营权后，先进行必要的基础设施配套，再按照公开、公平、公正的原则，统一向社会竞价招标发包。（3）规范收益分配。土地发包收益，50％给原承包农户，体现农户的承包权；20％作村组集体收入，体现土地所有权；15％作为政（论文库）府投资者的收益，由镇集体资产办公室监管，用于农田基础设施维修，实行滚动发展；10％作为农业税、特产税；5％作为公司业务经营服务费用。（4）规范公司运作。
当前需要注意的是在促进土地流转和土地资本化过程中，第一，要把长期稳定土地承包关系，与鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革结合起来。高度重视尊重农民的土地承包权和经营自，尊重农户在土地流转中的主体地位。要防止土地流转中的盲目刮风和“一刀切”。第二，加快试点，鼓励探索；注意规范，但不急于进行过多的规范。目前，农户之间的土地流转，大多是自发进行的，多数只要转出转入双方的口头协议，流转的期限也较短。这种不规范的土地流转难以形成真正意义上的土地规模经营。因此，要注意加强政（论文库）府和社区组织的引导作用，促进土地流转的规范化。但出现这种情况的原因，是非农产业就业机会不稳定，需要土地发挥失业保障作用。因此，由于外部环境的制约，近期内在多数地方。不太可能很快形成较长期、较规范的土地流转。过早地要求对土地流转进行过多的规范，往往会耗散土地流转制度的创新潜力，造成拔苗助长的后果。第三，加快土地流转的环境建设，包括土地流转市场的建设。土地流转市场的发展，与借贷市场、劳动力市场等要素市场的发育息息相关，不可孤军独进。
3.积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力
土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政（论文库）府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。
4.因地制宜，加快发展面向农民的土地外社会保障
长期以来，农民的土地保障基本上属于非正规社会保障。正规的社会保障，基本上属于土地外保障。从前文分析可见，仅从今后农村养老保障的需求来看，发展农民的社会保障，必须把增强土地的养老保障能力，与发展土地外养老保障结合起来，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举。实际上，养老保障如此，其他方面的保障也如此。当前，农民的社会保障需要重点关注以下问题，一是农民工的社会保障问题。二是逐步建立农村最低生活保障制度。
长期以来，城乡二元结构在社会保障问题上的反映，就是将大多数农民排斥在正规的社会保障制度之外。在这种社会保障的发展格局下，面对未来收入预期下降、支出预期上升的形势，农民往往不得不压缩现时消费，将为数可观的储蓄和手持现金留备不测。这是导致近年来农村消费市场扩张乏力的重要原因。因此，面向农民加强正规的社会保障建设，有利于缓解近年来农村市场的扩张困难。农村人口占全国人口的70％；目前农村市场的消费需求，水平低、层次也低，城乡之间存在巨大的消费断层。扩张农村市场的意义，不仅在于能够产生简单的数量意义上的扩张效应，更在于能够延长我国现有产业的生命周期，改善整个经济的循环关系，缓解包括城市企业在内的企业经营状况，扩大国民经济吸纳就业的能力。这对于整个社会保障体系建设的“开源节流”，（注：这里所说的开源节流，分别是指增加社会保障的资金来源，在失业保障等方面，减少社会保障的支出压力。）都是有益的。因此，加强农民的社会保障体系建设，与加强市民的社会保障体系建设之间，固然有相互矛盾的一面，比如争夺资源；也有相互促进的一面。通过它，可以消除农民的后顾之忧，促进农村市场的扩张，进而促进市民社会保障“开源节流”。
5.积极开拓农民正规社会保障基金的多元融资渠道
可在科学测算、加强试点的基础上，将农民的土地转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的社会保障基金。土地资本化不仅适用于农业用地不改变用途的情况，也适用于农业用地转为非农用地的情况。在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此外，市以上政（论文库）府可以根据当年的城镇开况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。
农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。这些国债收益、来自国有资产和国有企业的收益，转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。否则，就是对农民利益的侵犯和剥夺。至于农民正规社会保障基金的增值问题，限于篇幅，在此不作专门分析。
【参考文献】
1.周其仁等，1987，《发展的主题》，四川人民出版社。
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3.方青，2001，“农村社会保障；回顾与前瞻”，《中国农村观察》第3期。
4.齐莉梅，2001，“广东省农户养老资源与养老保险制度需求调查”，《中国农村发展研究报告·2》，社会科学文献出版社。
[关键词]社会保障统计；指标体系；统计标准；风险控制；风险预警
所谓和谐社会，是指一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。社会保障是社会稳定的“安全网”、经济运行的“调节器”，是构建社会主义和谐社会的重要内容，对调节收入分配、促进社会公平、扩大国内需求、拉动经济增长具有重要作用。面对构建和谐社会以及我国经济快速发展变化的现实，我们应采用科学的统计方法和统计工具，在具体时间、地点、条件下。全面、及时、动态地把握社会保障工作的发展水平、速度、规模、比例关系、结构和效益，并揭示其发展过程、发展趋势及其发展规律，为政府制定社会保障规划和政策提供依据。社会保障统计正是观察、研究社会对丧失或暂时丧失劳动能力的社会成员及其它需要与应该获得帮助的社会成员，在一定时期内所提供物质保障的范围、内容、水平、规模、效益的状况以及发展的趋势、特点和规律，监督并检查各项有关政策与措施的执行和落实情况，分析社会保障对预防和治理社会问题的作用程度的重要工具。从这个意义上说，要构建和谐社会，改革目前的社会保障统计势在必行。
一、改革我国社会保障统计的迫切性
社会保障统计工作的质量，不仅关系到其记述与反映社会情况的真实程度，而且直接影响到国家的政策决策是否能够满足构建和谐社会的需要。因此，尽快改革社会保障统计工作十分必要。
1、现行社会保障统计缺乏风险控制和预警机制。社会保障风险控制和预警机制是针对我国社会保障政策的实施可能带来的债务风险以及保障社会的和谐稳定而言的。据有关部门测算，由于人口老龄化的影响，我国仅养老保险基金一项在未来30年内平均每年就要短缺1000亿元。同时。由于社会保障基金的收缴与支付之间存在一个时间差，资本市场的不成熟及投资观念淡化，使我国现行社会保障基金因通货膨胀的影响以每年10％～15％的速度贬值。社会保障统计的发展应建立风险控制和预警机制，减少因缺乏合理健全的投资结构、科学有效的收益和风险控制机制导致的社会保障基金亏损，以保证社会保障资源可以长期有效供给、维护社会公正、有人民积极参与、满足构建和谐社会的需要。
2、现行社会保障统计指标遗漏项目较多、统计口径不可比。从我国的统计年鉴看，现有的指标有的按产业分类计算，有的按行业分类，有的又按地区分类，中外合资企业、独资企业在指标体系中有的单独列出，有的归人“其它”。这种极不统一的状况，给社会保障分析、预测带来极大的困难。因此，应满足各方面的需要，完善和统一社会保障统计指标体系的统计名称、计量单位、内容和核算范围。当前，由于多头管理，统计口径交叉重叠且有遗漏，即使将各主管部门的社会保障基金相加，也不能准确全面地反映我国社会保障的全貌。这给决策部门研究和制定计划带来许多困难，也难于进行国际比较。西方高福利国家如瑞典、英国、德国、荷兰等国的社会保障支出已占国民生产总值30％以上，一般发达国家均占10％～20％，而我国只占4％～5％，这主要是因为我国社会保障统计中遗漏的项目较多，统计口径不可比造成的。
3、现行社会保障统计信息采集单一、资源管理方式落后。受计划经济影响，我国现行社会保障统计仍局限于收集部门内部信息，采用的是单一的统计报表方式。随着社会保障工作的深入开展，常规统计报表制度存在的缺陷日益突出，如由于历经的环节过多，被人为因素干扰和加工出错的可能性很大，并且统计报表仅限于对客观数据的记录和统计，对社会保障主观评价方面的指标无能为力。此外，统计报表制度灵活性差，表式变动周期很长，所提供的数据资料常常不能满足需要。各级统计部门的主要任务是完成统计信息的逐级汇总上报工作，而对于与社会保障发展密切相关的信息没有建立相应的统计制度。目前，在国际上，信息管理已经发展到信息资源管理时代，而我国的信息管理还处于技术管理时期，即信息管理系统、办公自动化系统的社会应用时期。我国社会保障统计信息管理仍局限于统计资料的积累、统计报表的编制、统计图表的绘制方面，而统计定量分析、相关分析、预测分析仍然非常欠缺。
4、现行社会保障统计分析缺乏具有前瞻性的建议。目前，各级社会保障管理工作机构撰写出来的统计分析报告基本上是将统计数字进行文字化表述，各种统计信息只负责向上级主管部门和同级专业统计信息管理部门(劳动和社会保障部或统计局)提供资料，而没有对本机构的统计信息进行相关性分析、指数分析和统计预测。社会保障统计不能为机构内各职能部门提供有效的参考信息，不能很好地为开展市场开发研究提供及时有效的服务，更不能及时为领导层的决策提供服务。
一套全面系统的社会保障统计是研究社会保障的基础资料，是政府部门编制计划、制定政策的重要依据。在当前的改革大潮中，社会保障是进行改革的“调节器”和“稳定器”，因此，建立和完善社会保障统计以适应构建和谐社会的需要显得尤为迫切。二、改革社会保障统计的具体措施
改革社会保障统计，维持必要的社会公平与正义已经成为构建社会主义和谐社会的必要条件。构建和谐社会下的社会保障统计，其改革思路是：建立社会保障统计的风险控制预警机制，完善社会保障统计指标体系，构建抽样调查与统计报表制度相结合的社会保障统计调查方法体系，强化社会保障统计分析的职能。也就是要做到以下几点：
1、建立社会保障统计风险控制机制和预警机制。建立社会保障统计风险控制机制，应增加反映人口变动尤其是人口老龄化对社会保障基金的影响的指标；加强对社会保障的定量系统研究，即把人口变动、社会转型、经济发展、劳动就业和社会保障联系起来综合考虑，建立系统模型定量测算，进行风险控制。社会保障统计预警系统由警戒指标组成，可以设置征缴警界线、与经济发展的适应性警界线和社会稳定警戒线等指标。征缴警界线，即企业缴纳的社会保险费用占企业职工工资总额的百分比。企业社会保险费用占工资总额的百分比要有一定的限度，在欧洲一般认定警界线为24％，日本则认为是28％。与经济发展的适应性警界线，即社会保障费用占GDP的比重，国际社会一般认为是15％。社会稳定警戒线，即失业率，美国政府认为失业率的警界线不能超过5％，而我国的失业率以6％为警界线则较为合理。社会保障风险控制机制和预警机制相结合，可以监测社会保障的经济运行与波动，为建设和谐社会提供长期有效的保障。
2、构建和谐社会下的社会保障统计指标体系。为构建和谐社会和反映社会保障体系全貌，需要建立一套科学的社会保障统计指标体系。和谐社会的核心是人与人的和谐、人与社会的和谐。构建和谐社会下的社会保障统计指标体系应增加以人的全面发展为核心的指标，包括和谐社会的社会保障评价指标、社会保障管理工作机构配置和运行状况的指标、社会保障实施效益指标、社会保障基金监督统计指标等，共同反映各个领域中人们的生活质量、社会保障工作的执行情况、社会保障基金的管理情况以及社会的和谐情况。
3、建立既与国际统计接轨，又具有中国特色的社会保障统计标准体系。建立社会保障统计标准体系是一项基础性的工作，是避免统计内容交叉重复、杜绝数出多门、规范各项统计活动、提高统计数据质量和统计工作效率的重要保障。统计标准化水平的高低是衡量统计现代化程度的一个重要标志。要按照有利于加强国民经济管理、便于进行国际比较、符合构建和谐社会以及促进统计信息处理和管理现代化的要求，借鉴国际社会保障统计，尤其是经济发达国家的社会保障统计标准的经验，加快对统计标准体系的研究、制订和完善。尤其对统计指标体系标准、统计分类标准、统计编码标准等应进一步细化，建立统计分类标准库、统计指标体系标准库、基本单位名录库、统计指标解释库、统计标准语言库等，逐步建立起既具有中国特色，又符合国际惯例，与国际统计相接轨的统计标准体系。
4、改革统计调查方法，推进社会保障统计信息化建设。与统计报表制度相比，抽样调查不仅可节省人力、物力、时间及经费，而且由于相对减少了搜集报表资料的中间环节，还有利于消除统计误差和人为干扰现象。因此，推广社会保障统计的抽样调查技术，建立抽样调查与统计报表制度相结合的中国社会保障统计调查方法体系是十分必要的。社会保障统计数据的采集、报送、汇总和分析等各个环节，都离不开社会保障统计信息化。社会保障统计工作的及时性、准确性和科学性，需要以信息技术为支撑。社会保障统计信息化有利于对社会保障统计数据处理工作进行标准化、规范化管理，有利于社会保障统计数据的开发利用和分析研究工作。随着我国政治、经济体制改革的不断深入，对社会保障统计工作提出了更高的要求，加快社会保障统计信息工程建设，是改进社会保障统计工作和构建和谐社会的必然要求。
