时间：2023-04-03 09:56:26
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一、当前湖南省技能人才短缺状况
(一)湖南省技能人才供不应求
2008年,湖南当地私营企业用人需求环比下降8.57%,同比骤降17.11%,但是在这种对劳务人员供过于求的情况下,湖南省乡镇企业却急需高技能人才充实本土的各个产业,湖南的土地上堆满了需要上岗就业的人,但同时又缺乏企业需要的高技能人才来为企业注入高效益血液,因此湖南省产生了就业压力与技能人才短缺的矛盾。
(二)各类企业不同程度地存在用工紧张情况
不可否认,企业用工紧张、招工不足的现象在湖南省一些地方,尤其是制造业发达的地区不同程度的存在。据长沙职业介绍服务中心统计,在去年,企业登记的总空岗信息为19.23万个,介绍成功13.2万,岗位空缺数5.8万个。长沙市2582家规模以上企业缺口产业工人3万名。第三季度长沙市劳动力市场职业供求状况与分析表显示,制造业中需求大于求职缺口最大的前五位工种分别是,加工中心操作工、缝纫工、车工、机电产品装配工、针织工,这五个工种缺口达到1万余人。
(三)技术工人供不应求的局面普遍存在
随着湖南省产业升级和产业集群的进一步发展,迫切需要有技术、会操作的新型工人,而市场能够提供的只是“有力气,愿意干活”的普通工人。据长沙市劳务市场反馈,全年企业需要技术工人和熟练工人3万人左右。问卷调查数据更是表明,有75.3%的被调查企业认为最缺的是技工,而只有2.6%的企业认为最缺的是普通工人。
(四)高技能人才严重短缺
一方面目前技术工人严重匮乏,另一方面现有的技术工人队伍中高级技工缺口严重,比例严重失调。发达国家高级技工占技术工人的比例达到40%左右。而湖南省高级工以上的技术工人占整个技术工人的比例不到6%,技工使用过程中以低代中、以中代高的现象非常普遍。另据长沙劳动社会保障局对1115名技术工人的调查,其中高级技师33人,技师51人,高级工56人,分别占技工总数的2.9%、4.6%、5.0%。熟练技术工人短缺尤其是高技能人才已成为制造业进一步发展的主要瓶颈。
总之,据上述调查,尽管目前湖南省局部地区和行业的确出现了“招工难”,但并不是劳动力市场供求关系出现了逆转,紧缺的只是技术工人,尤其缺乏高技能人才。技能型人才继土地、能源、原材料等生产力要素之后,现已成为制约湖南省建设先进制造业基地的主要因素。
二、湖南省技能人才用工现状的调查
笔者对湖南省技能人才的使用现状进行了实地考察,以调查问卷的方式抽样对湖南省几个具有代表性的县级地区进行了考察和统计。其中张家界的桑植县和岳阳的平江县属于国家贫困县,代表了湖南省贫困地区的用工现状,因当地经济水平各只发出30份问卷,全部收回;邵阳的武冈和岳阳的汨罗市属于发展中的地区,代表了湖南省一般水平的用工现状各发出50份问卷,全部收回;长沙城区和株洲城区代表了湖南发达地区的现状,各发出100份问卷,全部回收;另外为了对比起见,还特意向沿海发达地区的浙江温州和广州东莞发放各30份的问卷,全部收回。
通过调查可以看出,技能人才(尤其是高技能人才)在企业中所占的比例依然不高。即使是在沿海发达地区所占比例也不超过85%,在湖南更是平均水平低于80%,而且对技能人才的应用和薪酬待遇也随着地区经济的发展度成正比。综上看出,即使以沿海地区85%的技工应用比例作为上限,也可以看出湖南省技能人才的应用空间还很大
三、湖南省乡镇企业技能人才紧缺的原因分析
(一)“轻视工人”的社会倾向
社会上普遍存在着重理论轻实践,重仕途轻工匠,重专家轻技师的倾向,社会舆论、教育、价值导向出现偏离。
(二)忽视职业技术教育和培训
在现有的教育体制下,普遍存在偏重学历教育、文凭教育,忽视了职业教育和技术培训的现象。一边是大专院校合并升格,不断扩招,毕业生却面临着越来越大的就业压力;另一边却是职高、技校大都处于不景气状态,有的甚至因招不到学生而停办。
(三)没有形成技能性人才的评价、激励机制
尽管现在技能人员资格实行“五级制”,即初级工、中级工、高级工、技师和高级技师,但据调查,湖南省绝大多数企业尚未开展评聘工作,青年职工在技术上并没有晋级加薪的机会,于是,企业一线工人普遍没有钻研技术业务的上进心。
(四)城乡二元结构阻碍了民工中大批技术工人的产生
当前,务工农民已经成为湖南省产业工人的主要来源,长沙、株洲、岳阳等制造业相对发达地区的大部分企业50—70%以上员工是务工农民。由于历史和现行的城乡二元结构等体制原因,进城务工农民一直被排斥在市民之外,与所在城市市民在福利待遇上存在重大差距,这一切使得民工一直无法作为产业工人在城市安家,更注重眼前的经济利益,缺乏长远打算,这阻碍了民工中技术工人的产生、形成与发展。法制环境不健全又加剧了企业普遍不愿承担工人培训的责任和成本,致使技术工人短缺成为必然。
(五)劳动输出使湖南省技能人才的流失严重
湖南目前已成为全国第二大劳务输出省份,人才的分流在很大程度上减少了湖南省技能型人才的潜在供给,使得湖南省技能人才短缺的情况更加明显。
国外发达国家物流业发展较早，相应地物流产业政策也比较成熟，其中许多方面值得我们借鉴。
欧洲的物流政策主要体现在以下几方面：一是强调政府的任务是监督和控制。监督物流业的发展是否符合宏观经济发展的方向和要求；控制物流业的布局及其规模与整个经济和社会发展相协调；二是对基础设施建设强调联邦政府统筹规划、州政府扶持建设、企业自主经营的发展模式。联邦政府在统筹考虑交通干线、主枢纽规划、生产力布局、物流现状的基础上，根据各种运输方式衔接的可能，在全国范围内规划物流园区的空间布局、用地规模与未来发展。州政府提供建设用地及交通设施，并把物流园区场地租给企业，与其按股份制形式共同出资；三是物流体系的标准化、共享化和通用化。全欧铁路系统及欧盟提出：要在未来20年内，努力建设统一的铁路体系；四是行业协会的作用突出，在代表和维护行业利益、影响欧盟物流政策上发挥的作用较大。
美国联邦层次的物流管理机构，主要包括各种管制委员会，如州际商务委员会、联邦海运委员会、联邦能源委员会等。此外，联邦法院、各行政部门负责司法、行政工作，而立法机构则是总的物流政策的颁布者。美国政府强调在充分发挥市场的基础作用的前提下，不断通过宏观政策的引导，以现代物流发展带动社会经济发展。
在其2025年的《国家运输科技发展战略》中，规定交通产业的总目标是：建立安全、高效、充足和可靠的运输系统，其范围是国际性的，形式是综合性的，特点是智能性的，性质是环境友善的，而《美国运输部1997-2002财政年度战略规划》则成为美国物流管理发展的里程碑。近年来，随着现代物流业在我国的兴起，在学术界、实业界的推动下，中央政府和地方政府纷纷提出了自己的物流产业政策。
从已公布的规划看，我国的物流产业政策涉及的内容主要有：一是强调产业功能定位和区域经济功能定位。二是培育物流需求、促进第三方物流企业发展。三是统筹规划物流设施建设，重点加强物流节点规划，力求实现多功能、多种运输方式共享；在用地、物流园区一定年限财政资金返还、资金扶持、城市交通管制等方面协调配合；四是优先发展物流信息化，支持物流信息平台建设，积极推动EDI、GIS、GPS、SCM、POS、ERP、MIS等先进信息方式和手段的应用，同时，强调数据标准化、企业信息化和电子商务等的发展；五是重视物流标准化工作；六是强调物流人才的培养。
我国的物流产业政策尚处于形成的初期，还存在许多不完善的地方。这突出表现在：产业政策的经济学理论准备不足。迄今为止，在我国尚无系统、令人信服的物流产业政策的理论研究。为数不多的涉猎者，也多是对某一实际问题的探讨和对国外有关理论观点的介绍。正缘于此，使我国的物流产业政策缺乏科学性、系统性、前瞻性，对实际工作的指导作用显得苍白乏力；对产业发展的基础情况和国外产业政策的实际运作掌握的都比较粗略。这在客观上削弱了物流产业政策制定的针对性和时效性，影响了对国外成功物流产业政策的学习和借鉴，加大了政策运用成本；产业政策形成中的部门协调难度大，政策传导受政府体制的影响较大，且行业中介组织和大企业在政策形成中的作用较弱。这就使得物流产业政策出台慢，实施起来障碍多，由于行业组织和企业参与不够，一些政策规定难免脱离实际；过分强调经济手段的作用，对法律手段、管理手段、科技手段等其他手段的作用认识不足，应用较少。在经济手段的选择上重视投资手段，而对金融手段的重视不足。于是导致物流产业政策手段体系不完备，缺乏足够的力度；产业政策实施的权威性不强，相应的手段保证不足，从而影响政策的有效实施。
为了克服以上问题，尽快使我国物流产业政策走向成熟，促进我国物流产业快速、健康地发展，应采取以下几方面措施：重视对物流产业经济理论的研究和应用。在高等院校财经类各专业，应开设相关课程；资助高等院校、科研院所对有关课题立项探讨，为物流产业政策建设提供强大的理论支撑；加强对国外物流产业政策的研究，了解和掌握国外物流业的发展变化情况，对成功的经验和做法应大胆地学习和引进，以逐步缩小我国与发达国家在物流产业政策先进性上的差距；改进对物流业的调查统计工作，争取在较短的时间内把我国的物流业“家底”摸清，并随时掌握物流业的运行状况，为物流-
产业政策的制定和调整提供及时、全面、可靠的信息资料；在产业政策形成过程中，充分听取行业中介组织、大企业和专家学者的意见，并注意政府部门的协调，逐步形成制度化的信息交换和共同决策制度，以保证决策质量，降低决策风险；加快行政体制改革和铁路、民航、管道等行业的体制改革和政企分开步伐，实行大交通体制，同时，理顺投资体制，逐步消除产业政策传导的体制障碍；在产业政策手段上，加强法律手段、信息手段、科技手段的应用，在经济手段上增加金融手段的运用；在物流公共管制上，增强政策的透明度、程序性，并建立行政审批时效制度，以提高行政效率；强化物流产业政策实施的权威性。要通过法律、行政、经济等手段的综合运用，使人们自觉地按照政策要求和规定办事，进而实现政策欲达目标。
一、财务政策及其在企业管理中的地位
财务政策一般指财务主体利用一定的办法有意识地改变财务对象，以达到企业理财目标的指针。财务政策因具有国家和企业两个不同的主体而产生两种不同的目标取向和表现形式：
（一）就国家主体而言，财务政策是国家以财务规则、制度等形式对企业财务方面所作的规范，它是一种强制执行性的财务政策。其基本目标是作为宏观经济政策的一种配合，对企业财务活动进行规范和限制。从财务政策的内容上看，主要包括资本金的来源形式和管理的规定、现金管理办法的规定、固定资产折旧办法的规定、成本开支范围和标准的规定、利润及其分配政策的规定等；从财务政策的表现形式上看，主要是《企业财务规则》和各行业的财务制度。
（二）就企业主体而言，财务政策是企业在国家财务政策的指导下，根据企业的总体目标和现实要求所制定或选择的一套自主的理财行动指南，它是一种自主选择性的财务政策。其基本目标是配合企业经营政策，调整企业财务活动和协调企业财务关系，力求提高企业财务效率。从财务政策的内容上看，主要包括风险管理政策、信用管理政策、融资管理政策、营支资金管理政策、投资管理政策和股利管理政策等；从财务政策的表现形式上看，它是一套自主的、灵活的内部财务制度。
在我国长期以来实行计划经济体制的背景下，企业作为政府的附属物，无独立自主经营权，企业财务行为只能是一种被动行为，财务政策也基本上是以国家为主体的强制执行性财务政策，供企业选择的余地非常有限，导致企业“无财可理”。随着社会主义市场经济体制的建立，企业作为市场主体地位的确立，特别是具有法人地位的财务主体的确立，企业财务行为成为一种积极的、主动行为，自主选择性财务政策成为理财人员自主理财的外在表现。在这种情况下，公司财务政策的地位变得越来越重要，它是实现整个企业经营政策和财务目标的重要保障，也是规范和优化公司理财行为，提高企业理财效率的重要基础。
二、企业财务政策的选择
企业财务政策涉及到活动的方方面面。从理财内容看，主要包括：融资管理、投资管理、营运资金管理和股利管理，因此相庆的财务政策就有风险管理政策、信用管理政策、融资管理政策、营运资金管理政策、投资管理政策和股利管理政策，下面就财务政策的选择问题进行讨论。
（一）风险管理政策及其选择
风险是一个较难掌握的概念，如何定义存在着争议，但无论如何，风险却是客观、广泛地存在于公司的融资、投资、营运资金和股利管理的全部理财活动中，并且对公司实现其财务目标有重要的，使人们无法回避和忽视。一般而言，风险和报酬的基本关系是风险越大要求的报酬率越高。因此风险管理政策选择的目的不在于一味地追求降低风险，而在于在报酬和风险之间作出恰当的抉择。其决策原则是：当报酬率相同时，应选择风险小的项目；当风险相同时，应选择报酬率高的项目；当决策项目风险大、报酬率也高时，则取决于报酬是否高到值得去冒险，以及决策者以风险的态度。
从理论上讲，决策者对待风险的态度是有区别的，可能采取三种态度：愿意冒险、回避风险、中庸之道。据此，可供选择的风险管理政策主要有：
1.回避风险政策。这是一种保守的风险管理政策。对于那些回避风险的决策者，总是以无风险作为衡量各种被选方案优劣的标准。事实上，这种政策并不经常采用，因为风险是客观存在的，并总是与报酬联系在一起的，没有风险也就没有丰厚的报酬，一个成功的经营管理者是不会采用这种风险管理政策的。
2.控制风险政策。这是一种冒险的风险管理政策。采用这种政策，要求公司在经营管理中，要正视风险，极力采取相应措施来控制风险，以减少因发生风险可能给公司带来的损失。在理财实践中，这种风险管理政策经常被采用。
3.转移风险政策。这种政策是指对某些可能发生风险损失的财产或项目，用转移的方式转出企业，并交换回较为保险的财产或项目，如：用转手承包的方式把有风险的项目转包给他人；以参加保险的方式把风险转移给保险公司等。
（二）信用管理政策及其选择
赊销是市场经济中的竞争方式，是企业为加强竞争、扩大销售、开拓市场而选择的出路。利用这种竞销手段，就必然产生商业信用问题。当然，企业销售商品并不是对任何一个单位都可以给予商业信用，而是应当先制定信用政策，据以对各个客户进行评价，衡量是否可以给予商业信用，并对其数额加以调节和控制。因此现代公司理财必须将信用管理政策的选择置于一个重要的位置上。
信用管理政策的选择需要考虑以下因素：应收账款占用水平、市场竞争的程度、公司的销售状况、客户的信用等级和公司信用罐及管理能力。若公司当前应收账款占用少、市场竞争激烈、产品销路差、客户信用等级高、信用制度严密以及管理能力强，可实行适度宽松的信用政策；反之，则可以实行适度从紧的信用政策。信用政策是企业财务政策的重要组成部分，一般由三个要素构成：
1.信用标准政策。为了评价、证实和判断购货单位的信用情况，用以确定对其可否给予商业信用或达到一般的信用期，需要有评价这种信用的程度的标准，一般要有五个内容：（1）客户品质，即购货单位过去履行偿债义务，遵守商业信用的品德，这是对客户能否给予商业信用最重的评价因素。（2）偿债能力，这是销货单位的信用部门对客户过去的偿债情况、未来的盈利趋势、当前的经营状况等，进行调查和研究以后所作出的主观判断。（3）财务能力，根据客户的财务报表以确定客户净资产的大小和获利的可能性，作为其赊销账款限额的依据。（4）提供的担保品，对于信用期较长的单位，则需要研究其可能提供偿还债务的担保品，如流动资产的内容及其变现能力。（5）经济情况，主要是社会经济环境的变化对客户经营活动所发生的影响。很明显，采用以上五项标准，对需要给予商业信用的客户分别进行评价，是保证应收账款安全的必要手段。
2.信用条件政策。信用条件政策包括信用期限和现金折扣两个方面。在企业制定信用政策的过程中，企业首先必须确定赊销需要采用的最佳信用期，企业采用的信用期越长，赊销的商品就赵多，发生的销售收入就越大，取得的利润也可能越大，而且坏账损失也可能越高。其次还要确定合理的现金折扣政策，它是为了鼓励客户提前付款所给予的优惠。现金折扣的实施可以加速应收账款的收回，但要发生折扣支出。因此，现金折扣的制定，要通过分析给予折扣所减少的应收账款资金占用
和给予现金折扣所发生的支出来进行。
3.收账政策。收账政策的制定要宽严适度。如果收账政策过于宽松，可能导致客户更加拖欠货款，增加与应收账款投资相关的成本；如果收账政策过于严格，可能导致公司失去较多的销售机会，影响公司未来的销售和利润的增长。因此企业必须根据现实情况来制定合适的收账政策。
（三）融资管理政策及其选择
融资管理的实质在于负债融资和融资方式的选择及其融资比例的决策。负债是公司的一项重要的资金来源，几乎没有一个公司只靠资本，而不运用负债资本就能满足资金需要的。负债融资与融资相比，负债融资的还本付息压力大，但资金成本一般较融资低，且不会分散公司的控制权；而融资则是一种高成本、低风险的融资方式。
事实证明，负债融资对企业经营个有重要的意义，会给公司经营带来正面和负面的双重性影响：适度的负债不仅有利于降低公司的资金成本，而且可以产生财务模杠杆作用，即不论公司利润多少，负债资本的利息是固定的，当公司的投资报酬率高于利息率时，会使公司的每股收益提高；但过度的负债会加大公司的财务风险，甚至使公司陷入财务困境。
从国际惯例来看，确定长期资本中负债资本和资本各自的构成比例及其相到关系，实质上是资本结构决策的核心问题。因此融资管理政策的选择必须建立在资本结构优化的基础之上。从理论上讲，各公司都应有其最佳的资本结构，但实际工作中还没有一个科学的方法判断资本结构的最优点。通常只能根据财务经理的经验和判断能力来作出决策，为此在制定融资管理政策时，需要明确以下几个问题：
1.负债经营政策的选择必须以资本结构的优化为基础。根据西方资本结构理论，可采用以下两个标准来判断资本结构是否“最优”：一是加权平均资本成本最小化。一般认为，一个公司要达到最优的资本结构，就是要使公司的加权平均资本成本降至最低限度。二是公司的总价值最大化。从根本上讲，财务管理的目标在于追求公司价值的最大化，所以公司的最优资本结构应当是可使公司的价值最高。当然公司的价值只有投入市场才能通过价格表现出来，而且公司的市场总价值应该等于其股票的总价值加上债券的价值。
2.考虑影响资本结构的主要因素。影响资本结构的因素很多，主要有：（1）公司的风险程度。公司的风险对融资方式有很大的影响，若公司的风险大，举债就不如发行股票理想。（2）公司的财务状况和经营成果。公司的财务状况和经营成果越好，举债融资就越有吸引力。（3）销售的稳定性。如果公司的销售稳定，则可以较多地负担固定的债务费用，否则，就会冒很大的风险。（4）管理者的态度。如果管理者讨厌风险，就可能尽量减少负债资本的比例。（5）贷款者的态度。大多贷款者都不希望公司的负债比例过大。（6）公司所处的行业。不同的行业，资本结构有很大差别。
3.进行融资的每股收益分析。判断资本结构的合理与否，还可以通过分析每股收益的变化来衡量。即能提高每股收益的资本结构是合理的，反之则不够合理。每股收益分析是利用每股收益的无差别点进行的，根据每股收益无差别点，可以分析判断在什么样的销售水平下适于采用何种资本结构。
（四）营运资金管理政策及其选择
营运资金管理政策涉及流动资产、流动负债以及二者之间关系的总体安排。良好的营运资金管理必须依靠一种切实可行的、能够有效地考虑风险与报酬的营运资金管理政策。营运资金是公司短期筹资与投资的具体体现，它在数量上等于流动资产减去流动负债后的余额，因此它体现着公司在流动资产及其筹资安排上的效果。
营运资金管理政策一般有正常型、稳健型和冒险型三种，它们各有利弊：冒险型政策的净流动资本最小，风险最大，但其总成本最低，收益最高；稳健型政策的净流动资本最大，风险最小，但其总成本最高，收益最低；正常型政策的收益与风险则介于二者之间。每个企业应当根据自己对待收益与风险的态度，在这三种政策之间作出恰当的选择：
1.正常型营运资金管理政策。公司以短期资金满足流动资产的资金需求，以长期负债或资本满足固定资产的资金需求。这种政策减少了公司不能偿付到期款项的风险，它要求公司能够准确衔接资产变现和负债的到期结构。
2.稳健型营运资金管理政策。公司用长期负债或资本来满足固定资产和长期性流动资产的资金需求，而且短期负债来应付临时性流动资产的资金需求，由于短期资金来源产生于公司正常的经营过程，公司无法将它们控制在尽可能低的水平上，因此，这种政策的实际运用会遇到困难。
3.冒险型营运资金管理政策。公司以长期负债或资本筹措部分固定资产所需的资金，以短期负债来筹措全部流动资产和部分固定资产所需的资金。由于公司中的短期能力有限，可能没有足够的短期资金来满足，所以这种政策的风险最大。
（五）投资管理政策及其选择
投资管理是现代公司理财的一个重要内容，选择科学的投资管理政策来指导投资管理至关重要。投资管理政策是为了使企业在长时期内的生存和发展，在充分估计影响企业长期发展的内外环境中各种因素的基础上，对企业长期投资所作出的总体规划。企业投资管理政策实施的主要目的在于：有效地利用人力、物力、财力，合理地、科学地组织培植企业生产力，解决企业将来如何在急剧变化的环境中保持旺盛的生机与活力。
企业选择投资管理政策必须考虑以下四个原则：（1）从属性原则，即企业投资管理政策的选择必须符合国民经济发展战略的要求，符合企业总体发展目标；（2）导向性原则，即企业投资政策一经确立，就成为企业进行投资活动的指导原则，是企业发展的纲领；（3）长期性原则，即投资政策是为谋求企业的长远发展，它不仅确定企业发展方向和趋势，也规定各项短期投资计划的基调；（4）风险性原则，即投资政策本身不能消除风险，因为投资政策实施成功，就会给整个企业带来生机和活力，使企业得以迅速发展；反之，将会给企业带来较大损失，甚至陷入破产、倒闭的局面。企业投资管理政策按性质不同，可划分为稳定型、扩张型、紧缩型和混合型政策四种：
1.稳定型投资政策，是一种维持现状的政策，它适用于企业外部环境近期无重大变化，投资维持现有水平，企业充分、有效的利用现有资源，以最大限度地获取现有产品的利润，以积聚资金为将来发展作准备。这种政策实际上是产品转向的一个过渡阶段。
2.扩张型投资政策，是企业扩大生产规模，增加新的产品生产和经营项目。其核心是发展和壮大。具体包括市场开发、产品开发和多样化成长（即经营新的产品或服务项目）。
3.紧缩型投资政策，该政策一般有两种：一是完全紧缩型投资政策，即企业受到全面威胁时，将全部资产清算以收回资金、偿还债务；二是部分紧缩型投资政策，是将企业部分非关据产品或技术出卖，紧缩经营规模。企业在经营决策严重失误，经营优势丧失，或者在取得竞争胜利时放慢竞争节奏时宜采用这种投资政策。
4.混合型投资政策，是企业在一定时期内同时采取稳定、扩张、紧缩性等几种政策。
（六）股利管理政策及其选择
股利理论研究的焦点在于股利政策与公司价值是否相关的问题，目前存在着两种著名的股利理论：一是股利无关论；二是股利相关论。事实上，无论股利政策与公司价值是否相关，股利政策都是公司的一项重要的收益分配管理政策。选择科学的股利政策对于保障股东权益，协调股东之间的利益关系，促进公司长期、稳定的发展，稳定股票价格，维护公司形象具有极为重要的意义。
公司股利政策的选择必须考虑以下公司内部和外部的有关影响因素：（1）从内部因素上看，主要有盈利状况、变现能力、筹资能力、投资项目、偿债能力等；（2）从外部素上看，主要有法律限制、股东要求和债务合同约束、通货膨胀和其他因素。对以上这些因素的不同考虑，形成了不同类型的股利政策：
1.稳定股利政策，是将股利支付额固定在一个已定的水平上，在较长时期内不随公司盈利情况的变动而变动的股利政策。实施该政策，能消除投资者对未来股利的不安全感；便于股东安排股利收入和支出；减少凤票投资风险；盈余减少不会引起社会反响。但该政策的局限性在于股利的支付与公司的盈利情况联系不紧密；盈利下降可能导致公司的财务危机，实际上影响股利的稳定性。
2.变动股利政策，指股利支付随着公司盈利情况的变动而变动的股利政策。实施该政策的好处在于：股利支付的数量与公司的盈利情况联系紧密，体现了“多盈多分，不盈不分”的原则，也减轻了公司的财务压力。但是，该政策容易使股东感到公司经营不稳定，从而影响公司股价。
印度是世界上第二人口大国，2001年总人口已超过10亿人，其中劳动人口超过4.05亿人。印度的人口年增长率1991年为2.03%，1998年为1.68%（注：（印）塔塔服务公司：《1998～1999年度印度统计年鉴》第45页。），这意味着每年新增劳动力700万人（劳动力参与率1997年为41.8%）（注：（印）塔塔服务公司：《1998～1999年度印度统计年鉴》第161页。）。因此，就业问题是印度经济发展所面临的一大难题，印度政府为解决这一问题作出了持续的努力，发挥着重要的作用。
（一）印度经济发展与就业问题
独立50年来，印度经济发展取得了令人瞩目的成就，尽管如此，印度经济仍然是发展中的市场经济，就业问题仍然未能较好解决。印度经济发展的目标之一，是消除失业和向千百万无业者提供有报酬的就业机会。然而，50年来的发展历程表明，这一目标未能实现。如1951年印度的失业人数仅为330万，到1990年已上升为2800万（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第10页。）。这意味着在这期间印度经济发展未能吸收同期正常增长的劳动力，更不用说减少积压的失业人数。印度未能在解决失业问题上取得重要进展。所以如此，原因是多方面的，其中起主导性作用的因素，一是人口及劳动力过快增长，超过了经济发展所能提供的新增就业机会；二是经济发展过程中的资本——技术密集化趋势，导致经济增长加速而就业机会相对减少，进一步加重了就业压力，使印度的失业问题日益突出。失业问题的社会经济后果也是多方面的，其中重要影响之一是加重了印度社会的贫困问题。贫困问题是印度经济社会发展中严重而又长期存在的问题。虽经独立后50年的发展，生活在贫困线以下的人口占全印度人口的比例仍然很大，例如，1992年这一比例为41.7%，即生活在贫困线以下的人口总数达3.548亿（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第318页。）。据有关资料分析，造成贫困的重要原因之一是失业或就业不充分。因此，解决就业问题与消除贫困问题是紧密相关的。虽然印度解决就业问题的效果并不理想，但50年来为解决这一问题而付出的持续努力却不能说没有作用。如果没有长期持续的努力以解决这一问题，今天印度的失业和贫困问题会更加严重。
（二）印度政府在解决就业问题中的作用
印度的就业问题从本质上说是一个发展问题，它是由印度市场经济的欠发达所造成的。因此，解决这一问题的根本途径只能是加快发展经济，创造更多的就业机会，在这方面仅仅依靠市场经济运行的自发性作用是远远不够的，作为市场经济宏观调控主体的政府可以发挥极为重要的能动作用。独立以来，印度政府为解决就业问题进行了持续不断的努力，发挥了重要的促进作用，主要表现为以下方面：
第一，重视政府对经济发展的宏观管理和控制作用，把国家置于引导经济发展的中心位置，在促进经济社会发展中发挥了重要作用。印度政府一方面发挥“企业家”作用，直接参与并调节经济发展，另一方面又发挥经济调控者作用，通过编制实施经济计划，颁布法令、政策，利用价格、税收、信贷等经济杠杆，调节印度市场经济的生产、分配、流通、消费等各个环节，实现对经济发展的宏观调控（注：参见陈继东著：《独立后印度经济社会发展研究》四川大学出版社，1997年，第19～43页。）。可以说，如果没有50年来印度政府的这种双重作用，印度经济是不能取得显著发展和进步的。换言之，印度经济的发展在一定程度上减缓了就业压力，印度政府的促进作用功不可没。
第二，印度政府在促进经济发展过程中，强调从印度这一人口大国的实际国情出发，走适合自己的工业化发展道路。从印度是一个以农业为基础的人口大国的国情出发，印度政府在推进工业化的进程中，十分强调发展中小企业，发挥中小企业劳动密集的特点，创造更多的就业机会。印度大规模工业化进程从“二五”计划开始，也就在这个时候，印度政府颁布相关政策，为小型企业保留了部分行业领域，不许大型企业参与经营，有力地促进了中小企业的发展。中小企业所吸纳的就业人数亦显著增加，从1979～1980年度的670万人扩大为1997～1998年度的1670万人，增长约1.5倍（注：（印）塔塔服务公司：《1988～1989年度印度统计年鉴》第84页。《1998～1999年度印度统计年鉴》第91页。），有助于减缓就业压力。
第三，大力推行计划生育政策，强调控制人口增长规模，取得一定成效，有助于减缓就业压力。印度政府从“四五”计划开始重视人口问题和实施计划生育政策，经过近20年的努力，印度的出生率已从1961～1970年的平均41.2‰下降为1981～1990年的平均32.5‰。印度人口增长率也相应有一定幅度的下降，从1971年的24.8‰下降为1991年的23.8‰，1998年估计人口年增长率为1.68%（注：（印）塔塔服务公司：《1998～1999年度印度统计年鉴》第45页。）。人口及劳动力增长规模控制，有助于减缓就业压力。
第四，大力推行各种就业计划，努力创造更多就业机会，以减轻就业压力和消除贫困。
二、印度的就业计划及其措施
大力推行各种就业计划，努力创造更多就业机会，是印度政府解决就业问题的主要措施之一。尽管这些计划的实施结果与预期目标还有差距，但积极作用是应予肯定的。
（一）经济发展计划关于扩大就业的安排
失业和就业不充分是印度贫困的重要因素。因此，从一开始起，印度的经济发展计划就把实现充分就业列为经济计划的重要目标。
“三五”计划明确规定经济计划的长远目标：“最大限度地增加生产，充分就业，实现经济平等和社会公正，这些都是目前条件为人们所接受的计划目标。它们实际上并不是不同的概念，而是国家须致力实现的一系列相互联系的目标，这些目标没有哪一个能在排除其他目标的情况下实现，发展计划必须对所有目标给予均等的重视（注：印度政府，计划委员会：《第一个五年计划》第28页。）。”印度经济计划的制订者认为，增加投资就会带来国民收入和就业的增加，因为当国民收入随着投资的扩大而增加时，对劳动力的需求就会自动提高，就业便会扩大。因此，在印度的第1个五年计划至第5个五年计划中，虽然增加就业一直是这些五年计划的目标之一，但在每一个计划里却找不到为每个经济部门和地区所专门拟定的就业计划，以便一方面促进就业，另一方面增加国民收入。之所以出现这一弱点，在于计划的制订者未认识到只有在选择了适当技术的情况下，投资和国民产值的增加才能相应创造出更大的就业。其结果就是五年计划关于实现充分就业的目标落空了，失业率随着一个计划接着一个计划持续增加。例如，“一五”计划结束时，失业率仅2.9%，失业人数为530万人；“二五”计划结束时失业率上升为3.6%，失业人数增加为710万；“三五”计划结束时失业率进一步上升为4.5%，失业人数达960万（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第350页。）。
“六五”计划在就业政策的序言里承认：“在就业方面，情况远远不令人满意。过去10多年来，失业和就业不充分的人数大大增加。因此，我们的就业政策应当包括两个主要目标：通过提高有偿就业的增长率来减少就业不充分和减少通称为公开性失业的经常性失业。”“六五”计划开始时的失业总人数为1200万，“六五”计划预计在1980～1985年间将新增劳力3430万，计划新增就业3430万个，到该计划结束时的失业总人数仍为1200万。“六五”计划的就业目标总体上得到实现，到1985年3月第7个五年计划开始时，失业总人数为920万（注：但印度经济学家对此有不同看法，认为失业总人数为1390万。见鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第352页。）。
“七五”计划改进了计划方法，在计划方案中列出了各部门设想的就业增长指标，并预计在该计划期内的4756万个标准人／年的就业总需求中，有4036万个可望得到满足，即就业年均增长率为3.99%，那么，到“七五”计划结束时的失业率将仅为2.1%，失业总人数为722万。但鉴于80年代期间，劳动力一直在以年均2.2%的速度增长，而就业的年均增长率仅为1.55%，因此，失业人数增加就成为不可避免的事。
“八五”计划开始时印度的失业总人数为2800万左右。“八五”计划估计在1990～1995年间将新增劳动力3700万。因此，“八五”计划文件把该计划期间的就业增长率定为3%，以保证就业目标的实现。“八五”计划的前三年，就业人数增加了1878万人，这使1992～1995年的就业年增长达2%，但仍低于计划的年均增长率。“九五”计划把在增长过程中创造充分就业机会列为计划的一个基本目标，强调在高失业率和就业不足地区集中发展更多劳动密集型项目、部门和技术。同时，鉴于失业率很高和临时工不断增加，“九五”计划决定实施一个国家就业保障计划来增加穷人的就业机会。（注：印度政府，计划委员会：《第九个五年计划建设报告》(1997～2002)，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1998年英文版，第868～874页。）
综上所述，我们可以看出，经济发展计划是印度政府解决就业问题的一个主要工具，在每个计划的文件中都把实现充分就业列为基本目标。由于认识上的偏差和政策上的问题，前5个五年计划未对各部门、行业的就业增长作具体规划，而依赖于经济增长自动增加就业机会，其结果是导致失业问题越来越严重。从第6个五年计划开始，计划文件对总的扩大就业目标进行了按部门的分割性规划，并注意发展劳动密集型项目来增加就业，收到了一定效果，有助于减缓失业压力。但是“七五”计划和“八五”计划中都存在就业平均增长率高估的问题，实际就业年均增长率不仅低于计划指标，同时也低于新增劳动力的年增长率。这样，印度失业的总人数仍在不断扩大。尽管有这种问题，但总的失业率未出现明显上升，还略有下降，应该说经济计划对扩大就业所做的安排和相应的努力是有成效的。总的看来，解决就业问题仍将是印度经济发展计划的一个长期目标。
（二）乡村发展计划关于扩大就业的安排
印度政府还通过实施各种乡村发展计划来增加就业，因为印度最主要的失业者分布在广大的农村。而要促进广大乡村的发展和消除贫困，给农村广大无业者或就业不充分者提供有偿就业机会是必不可少的措施之一。因此，印度从第4个五年计划开始，就陆续在不同地区，不同范围内实施了多种乡村发展计划，以促进增加就业。需要指出的是，乡村发展计划是一种综合性计划，它包括乡村和安全饮用水、道路设施建设等项目，还包括在乡村开展扫除文盲和进行技术培训、扩大医疗卫生保健网络等内容，而不仅仅是安排有偿就业。在此我们主要对乡村发展计划中关于扩大就业的安排进行分析。
70年代初，印度政府设立了一个专门委员会来制定解决失业问题的措施。该委员会提出了农村电气化、修建公路和农舍及小型灌溉工程等方案，以缓解农村的失业和就业不充分。该委员会还建议，应当最优先实施农村服务中心的计划，因为该计划有助于向工科大学生和技术人员提供就业或自我就业的机会。在1973年该委员会的报告发表以后，印度政府为提供就业和缓解就业不充分而实施了以下措施：1.农村工程计划。该计划以修筑永久性民用工程为重点，以此来缓解实施该计划地区的落后状况。2.边际农和农村劳动力计划。该计划是对农村的边际农等贫困家庭发放专项贷款，使之用于饲养家禽、养鱼、养猪和从事园艺之类的辅行业，扩大自我就业。3.小农发展机构计划。该计划通过相应机构向小农提供专项贷款，帮助他们采用最新技术开发农业的精耕细作和多种经营活动，以此减少季节性就业不充分。4.综合旱地农业开发计划。该计划开展土壤保护、土地开发和水利等永久性工程。这些计划项目是劳动密集型的，据估算，每投资1000万卢比，就可为大约1.5万人提供就业，因此可为计划项目实施地区提供大量就业机会。5.农村服务中心计划。该计划是向失业的大学毕业生和文凭持有者自谋就业提供援助，帮助他们在农村建立车间，从事农业机械的安装、维修、设备和零部件供应等等技术服务工作。援助对象主要是机械、农业、电机工程及其相关专业的大学毕业生。6.地区发展计划。该计划带有缓解地区发展不平衡性质，它涉及到在10个大型灌溉工程地区建设足够的公路、综合市场等基础设施，促进这些地区的发展，也相应增加就业。7.为农村就业的现金计划。该计划对包括治理水土流失、小水利、土壤保护、造林、防洪、垦荒、养鱼业、饮用水和道路建设等各种劳动密集性和生产性的农村发展项目提供资金，以创造新的就业机会。该计划规定，在每个区设立的一个项目要向100人提供在一年里平均持续工作10个月的就业，同时，与当地发展计划相一致，每个项目要生产具有耐用性的商品或建立永久性的资产。上述各种农村就业计划在70年代中期（即“四五”计划期间），仅中央政府就耗资17亿卢比，但效果并不显著，因为这些计划的缺点是“应急”性的和地区性的，缺乏总体规划和持久性。它们可以暂时性提供一些就业机会，项目完后失业或就业不充分又恢复了。
1977年，印度政府所积累的缓冲储备粮达2000多万吨，印度的粮食自给基本实现。在经济学家建议下，印度政府制定了以工代赈计划，即用粮食来支付生活低于贫困线以下的人的劳动工资。该计划的目的在于：一是为农村地区的人们提供有偿就业的机会；二是增加生产和提高农村地区生活水平，新创社会财富，加强基础设施；三是利用过剩的粮食，开发国家的人力资源。该计划的实施方式是：政府用粮食来支付在该计划项目中就业的全部和部分人的工资。中央政府以粮食的形式分配给各帮政府，以资助邦政府承担的正在进行的计划项目或一些特殊项目的资金，并授权由乡村自治会之类的基层权力机构来具体实施该计划。
印度中央政府在1978～1980年间分配了270万吨粮食给以工代赈计划。计划实施的效果是：受益者中70%以上是劳动家庭和农村人口中的最贫困阶层；各受益家庭的收入增加了17.17%；就业总共增加约10.9%，每户就业的平均人日数从计划实施前的403个提高到实施后的447个；创造了一大批基础设施性的项目，以工代赈所占比重为60%。以工代赈计划的效果是明显的，因此，印度政府决定继续在更大范围实施。从1980年10月起，以工代赈计划更名为全国农村就业计划，由印度中央政府发起组织并提供50%的援助。该计划设想每年为失业者和就业不充分者新增30～40亿个人日的就业机会，计划所包括的项目有：饮水井、社区灌溉井、村储水池、小型水利工程、农村道路、学校和乡村评议会议事场等基础设施。在“六五计划期间，中央和邦政府实际支出资金183.4亿卢比，全国农村就业计划共创造就业17.75亿个人日，实现了162亿卢比的拨款指标和15～20亿个人日就业机会的预期目标。“七五”计划的拨款指标为248.7亿卢比，其中由中央政府支出125.1亿卢比，邦政府支出123.6亿卢比，预计总共创造14.45亿个就业人日。据“七五”计划前4年的资料，1985～1986年度至1988～1989年度共支出294.0亿卢比，已创造了14.77亿个就业人日（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第358页。）。可以说该计划的实施是较为顺利的。
印度政府还于1983年8月15日开始实施一个称为“农村无地劳动者就业保证计划”的新计划作为全国农村就业计划的补充。农村无地劳动者就业计划的资金完全由印度中央政府筹集。“七五”计划由中央部门提供174.4亿卢比资金，其目标是在此期间创造就业10.13亿个人日。“七五”计划前4年实际支出了241.2亿个人日。“七五”计划前4年实际支出了241.2亿卢比，共创造就业机会11.54亿个人日。
1989年4月28日，拉·甘地总理宣布实施贾瓦哈尔就业计划。该计划是由现存所有农村工资性就业计划合并而来，这也就意味着全国农村就业计划和农村无地劳动者就业保证计划为贾瓦哈尔就业计划所取代。在1989～1990年度至1993～1994年度的5年间，该计划总支出共1107.2亿卢比，其中用于小水利278.6亿卢比，占25.2%；用于乡村道路247.8亿卢比，占22.4%；用于村落和房屋建设166.0亿卢比，占15.0%；用于学校和社区场所86.8亿卢比，占7.8%；用于人工造林48.0亿卢比，占4.3%，其他项目280.0亿卢比，占25.2%。其所取得的效果也是明显的，共建成水井44.7万个；村落49,478个：建房148万间；学校16.8993万所；乡村道路67.4万公里；饮水井48.9万个；村庄储水池32.9万个；人工造林65.5万公顷。（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年版，第367页。）目前，贾瓦哈尔就业计划仍是印度政府所实施的主要的乡村就业计划。
（三）各种扶贫计划关于扩大就业的安排
贫困是一种社会现象，指的是社会中一部分人甚至不能得到基本的生活必需品。在印度，贫穷被界定为生活在最低生活水平之下的状况。许多经济学家和组织对印度贫困范围进行了有价值的研究，尽管他们据以进行分析的方法和衡量标准不同，因而得出的关于印度贫困状况的看法各异，但有一点是共同的，那就是印度社会，尤其是在广大农村，存在大量生活在贫困线以下的人口，即贫困是印度社会面临的一个普遍问题。同时也都承认，随着经济增长率的上升和政府实施各种扶贫计划，低于贫困线以下人口占总人口的比重已开始下降，但穷人的绝对数仍在继续扩大。造成贫困的原因是多方面的，主要包括：失业和就业不充分；穷人缺乏财产基础；穷人受教育程度低因而收入也相应低；个人收入分配严重不均，等等。因此，消除贫困是一项涉及各个方面、多领域的系统工程，其中，解决就业问题是至关重要的。在印度政府所实施的扶贫计划中，都包括有关于扩大就业的安排。
提高广大民众的生活水平历来是印度经济计划的目标之一。“二五”计划说要改变低层人民的“状况”，“四五”计划又说要提高普通人和社会贫弱阶层的生活条件，特别是保证“就业和教育”。该计划还强调要实施“全国最低需求计划”以便改善较低收入阶层的条件。尽管如此，印度穷人的数量仍继续增加。1971年提出了“消除贫困”的口号，从此把贫困问题提到了政府议事的中心位置。“五五”计划指出：“失业、半失业以及大量生产者缺少资源基础，特别在农业部门，是贫困的主要原因。”“五五”计划提出，“将对失业、半失业和大规模的贫困问题发动一场直接的进攻。”（注：印度政府，计划委员会：《对“五五”计划一种有利的方法》，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第323页。）“六五”计划为此目的制定了一个反贫困计划即“农村综合发展计划”。农村综合发展计划的基本战略是，通过促进贫困家庭的自我就业，以便随着生产资料的转移，使他们得到收入，帮助他们跨过贫困线。该计划于1980年10月2日在全印5011个区开始实行，其主要措施是按逐级补贴的办法，即遵循穷者最先受益原则，对部落民补贴资本成本的50%，边际农、农业工人和农村手工业者占33.3%，小农占25%，通过对这些家庭的投资，帮助他们实现或增加自我就业。所需经费由中央和邦政府按50∶50的原则来分担。“六五”计划期间为该计划实际支出166.1亿卢比，受益者总人数1656万。
“七五”计划期间该计划使1820万户家庭得到援助，其使用经费331.6亿卢比。除此之外，由金融机构发放了537.2亿卢比定期贷款。这样，总共投入868.8亿卢比帮助1820万户受益者，其中45%的受益家庭属于表列种姓和表列部落（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第360页。）。1990～1991和1991～1992年度期间，该计划共支出391.9亿卢比，受益者为540万户，其中表列种姓和表列部落占受益者的比重上升为51%（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第360页。）。
“八五”计划期间，通过加大对每户援助力度，帮助受援家庭跨过贫困线。具体措施一是把对每户家庭的投资额从过去的6000～8000卢比提高为12000卢比，二是实施“家庭信贷计划”，把金融机构对受援户的贷款额扩大为2000卢比～25000卢比，使之能够跨进贫困线。“九五”计划为了重新调整乡村发展计划的方向并加大其贯彻力度以减少农村贫困，“农村综合发展计划”的战略重点从个人受益转向群体受益，同时延长高投资水平以确保项目的可行性。同时，援助的内容扩展为培训穷人的技能和技术改进以及提供适宜的基础设施（注：印度政府计划委员会：《第九个五年计划建议报告》(1997～2002)，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1998年英文版，第868～874页。）。总的看来，扶贫计划中的扩大就业措施不同于就业计划，它是通过援助贫困户使之逐步具备自我发展能力，从而实现自我就业和最终脱贫。而就业计划则是为失业者安排就业机会从而使之得到收入。二者的区别在于，扶贫计划有“治本”的作用，而就业计划更侧重于“应急”。两类计划同时实施，可收相互补充之效。
三、印度的社会保障体系
市场机制具有巨大的能量，但也有先天的缺陷和不足，对于它带来的利益关系不平衡，必须由国家加以协调，这是市场经济正常运行的重要保证。社会保障体系就是国家利用自己的权力对国民收入进行宏观调控，为普通居民提供基本生活保障，缓解社会分配不公的一个重要手段。在印度市场经济条件下，社会保障体系主要由公共分配系统、社会保险措施、对农业工人的保障措施等三方面内容构成。
（一）印度的公共分配系统
印度的公共分配系统是社会保障体系的重要组成部分。它是在政府监督和指导下，由国家给予财政补贴，专门向低收入居民提供基本生活保障的零售商业系统，即平价商店。印度现有45万多个平价商店，遍布全国各地城乡，包括边远地区、山区和少数民族地区也都开设有平价商店。按照规定，当局向低收入居民发放购物卡，这些居民持卡可到平价商店购物。目前平价商店主要供应小麦、大米、白糖。食用油、布匹、煤炭和煤油等7种生活必需品，有的还供应茶叶、肥皂、火柴、食盐、豆类等重要生活品。为了保证这一系统的正常运转，印度政府每年拨出巨款进行补贴，仅粮食补贴一项，中央政府的支出已从1991～1992年度的285亿卢比增加为1997～1998年度的750亿卢比，1998～1999年度达900亿卢比（注：印度政府：《1998～1999年度经济调查》第67～68页。）。为了对公共分配系统进行监督，还专门成立了消费监督委员会。印度的公共分配系统在实现社会公正方面起到了一定积极作用，深受低收入平民百姓的欢迎。它既有利于低收入的消费者，也有利于生产者。因为通过该系统，一方面使低收入消费者获得平价商品，另一方面使生产者获得政府的支持价格和稳定的国家市场。
（二）印度的社会保险措施
印度的社会保险措施目前主要包括疾病、事故和养老方面的社会保险制度，其受益者主要是对工厂工人（20人以上的企业）和国家雇员，不包括小企业的工人和农业工人。其具体规定主要体现在以下法令中：
《雇员国家保险法》。1948年通过，其目的是向工人提供强制和捐助相结合的健康保险，为病、孕、伤工人提供医疗帮助，现金补贴，为死亡工人的亲属提供抚恤金，为接受保险者在死亡时提供丧葬费。《雇员准备基金和其他专款法》，1952年通过，主要内容是向企业雇员提供准备金、家庭养老金和保证金相联系的保险。《煤矿准备基金和奖金计划法》（1948年），专门解决煤矿工人的保险。《养老金支付条例》，1972年通过，为企业雇员提供养老金。家属抚恤金方面主要有《1971年煤矿家属抚恤金计划》和《1971年雇员家属抚恤金计划》。在生育津贴方面主要有《1961年生育津贴条例》以及各邦的相关立法。此外，印度先后颁布了100多个劳动保护方面的法规，涉及工资待遇、工作时间、劳动环境及人格保障等诸多方面，也是社会保险措施的重要组成部分。
（三）对农业工人的保障措施
自德洛尔1967年在《公共行政评论》杂志上发表了《政策分析家：一个政府部门中新的职业性角色》以来，“政策分析者”一词已普遍地用以指称那些职业从事政策研究的学术家或实践者，与这一特殊角色密切相关的职业伦理也已引起了人们的广泛关注。
公共管理的职业伦理存在共同性质的东西。在世界一切民族当中，他们在其发展的过程中都确立了一些共同的价值准则与伦理标准，我们可以称之为黄金法则，如对生命的尊重，诚实，公正，廉洁，负责等。此外，民主的价值和原则，如公共利益，个人权利，正当程序，责任等，也为公共管理的职业伦理奠定了基础。
然而，政策分析者总是面临着相互竞争的价值冲突，从而陷人典型的伦理困境。解决这种困境，很大程度上取决于其对自身职业角色的定位，更有赖于政策分析者自身职业伦理的养成。美国行政伦理学家库珀认为，要解决这种伦理困境，不仅要求改革外部控制资源(法律、组织制度和规章等)，还要求政策分析者积极运用自己的伦理自主性，抵制不道德的组织或组织上级的不负责任行为。而这种伦理自主性的获得，需要通过政策分析者有意识地培养自己的内部控制资源(个人价值观、信仰等)。这种内部控制资源也就是本文所探讨的政策分析的职业伦理。它是政策分析者在政策过程中运用内心信念和是非、真假、善恶标准进行认识和判断。同时，它并不直接或简单地批评对错、是非或者得出结论，而是旨在提高政策分析者的思想深度和处理复杂问题的能力。
二、政策分析职业伦理的不同观点
有关政策分析的职业伦理方面的研究，存在不同的观点，这些观点围绕着政策分析者应当扮演什么样的角色而展开。归结起来，学者们大致有三种看法：
第一，公共利益代言人角色。阿奇博尔德认为，政策分析者要做的工作是改善公共政策，而非帮助委托人。尽管政策分析的资助者施加压力，分析者还是应该把自己看成是更广泛的政治利益的代言人，而不仅仅是某个组织的人，分析者应该对公共福利事业更感兴趣。但即使是稍有政治常识的人都不难发现这一逻辑推理中所具有的理想主义成分，传统自由主义的核心假设是理性公民的存在，即人都是有理性的，并能够在理性的指引下行动，因而“人民的统治”是正当的。由理性公民通过现代民主制度选举产生的政府也是理性的、负责任的政府，而一旦出现严重的、持续的非良性活动，公民最终能够以法定的形式和途径改变政府。
第二，党派利益代言人角色。鉴于“追求公共利益论”可能具有的乌托邦色彩，以美国学者查尔斯·林德布罗姆为代表的一些学者认为，政策分析者应当是一个现实主义者，他不应追求虚无缥缈的“公共利益”，而应当是党派利益的追求者。这是因为，现实政治生活中并不存在抽象的所谓“公共利益”，而只存在“共享利益”；现代民主政治无一例外地都是政党政治，本质上呈分散状态的共享利益只有通过党派之间的“观念竞争”以及投票、交易等类似市场行为的过程才能形成。既然每个人不可避免地都有自己的党派观念，那么政策分析者就不应回避“党派偏见”，而应当坦率“承认对一些可能的利益和价值选择引导着他的工作；要尽可能的表露他的选择；不宣称他的价值和利益对每个人都有好处。
第三，医生、律师角色。通格为代表的一些学者根据现代经济学中的委托理论，建构出“信托模型”，以此界说政策分析者的角色。这是一个以公共利益为背景、对委托人负责的模型。这一模型中实际由双重委托—关系构成：(1)委托者与政策分析者之间的委托—关系；(2)公民与政治家、政府官员和政府机构之间的委托—关系。在(1)中，“政策分析者直接委托人是谁?他应向谁负责?”是非常清楚的，因而较少发生争议。但在(2)中，由于委托—的形式和内容都不十分清晰，也缺乏相应的政治理论支撑，从而容易引发争论。通格的答案是：分析者要对委托人负责，但也要将维护公众利益作为自己的使命。
三、政策分析职业伦理的基本内容
政策分析的职业伦理是一种特殊的职业伦理，不同于医生/病人，律师/委托人之间的关系，它涉及公共责任和广大民众利益的实现问题，具有多层面内容。正如魏陌所建议的：“我们应该认识到我们有义务维护他人的基本权利，支持我们宪法中的民主程序、促进分析和个人诚实。这些价值在我们的伦理评估中普遍支配我们对顾客的职责。尽管如此，我们应该对顾客选择不同价值间冲突的方式表示理解，而且我们也应该对我们分析的预测能力持一种现实的谦虚态度。
(1)道德品质的准则。职业道德实质上就是责任与义务的表现。政策分析师具有双重责任：客观责任和主观责任。前者产生于“顾客导向”所形成的“委托人/人”之间的职业关系，以及法律、组织和社会对政策分析师角色的需要;后者基于一种信仰、价值和偏好所组成的内在驱动来指导如何去做。
(2)行为选择的准则。政策分析包括对政策方案的预测、回溯和评价，其本质是基于客观分析之上对方案的选择，既包括价值认识也包括价值创造。因此，它体现了主观与客观、合目的性与合规律性的统一。首先是政策分析应合乎政治性：无论是从理论还是实践角度来看，政策分析都是政治大环境中的一环，因此，作为一个称职的政策分析师，必须要对外在的政治环境有所了解，促使分析方案通过决策者的选择；其次是政策分析应合乎行政性：政策分析作为政策主体的价值取向，必须通过政策目标群体的实践活动才能实现；第三是政策分析应体现创造性：政策分析师应该既立足于现实，又着眼于未来，要适应环境的变化，敢于创新。
(3)价值判断准则。价值判断要以事实为根据。事实与价值的结合是政策分析的基础。政策分析师的价值判断就是对事物、社会现象和人的行为在伦理意义上进行估量和预测，并在此基础上影响政策主体的价值方向、行为决断和价值追求。价值判断应体现社会责任。政策分析师应从专业上为弱势群体发声，为“沉默的牺牲者”代言，并由此来确保分散利益在决策过程中受到应有的重视。
四、如何加强我国政策分析的职业伦理建设
相对于西方发达国家来说，政策科学作为一门学科在我国的起步较晚，还有很长的一段发展之路，如何借鉴世界各国的发展经验，促进我国政策分析领域的发展，培养适应中国国情的政策分析人才，对于推进我国决策的科学化、制度化、系统化具有重大意义。
中国公共政策分析的价值取向包括：社会公正、民主化、科学化、以及服务原则。中国公共政策分析的价值取向需要做到以下几点：准确迅速、原则性与灵活性相结合，既要把握全局，又要照顾局部。这些概括性的特征在中国公共政策分析中是要具备的。库珀在其论著《实现行政责任的途径》中也曾说过，“显然这些抽象的概念是令人困感的，而且也不给行政人员的实践活动提供十分有用的指导，但它仍然存在于我们的政治传统中，政策伦理法规中，辞藻华丽的演说中，以及存在于我们对危机突发事件的反思中。理所当然地，它也存在于我们对公共政策目的的思考和对公务员责任的思考中。”
参考文献：
[1]张昭庆,闫博慧,张陆庆,.律师职业伦理的价值分析[J].职业时空,2007,(2).
[2]张斐松,.政策分析师的角色定位与职业伦理规范[J].广西社会科学,2005,(12).
[关键词]农业政策农业补贴美国农业政策
一、美国的农业补贴政策
1.农产品补贴政策
美国现行农产品补贴政策继续沿用2002年农业法案中的“营销援助贷款”、“贷款差价支付”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”几种政策工具,为农场主提供支持和补贴,构成严密的收入安全保护网。只是新农业法对补贴范围和资格都做了调整。
(1)营销援助贷款。营销援助贷款是指生产指定农作物的农民在生产之前可以用预计的农作物产量为抵押获得为期9个月的无追索权贷款。收获之后,在贷款到期前,当市场价格高于借贷率与利息之和时,农民可以在市场上销售农产品,偿还贷款;当市场价格低于借贷率和利息之和时,农民可以以抵押的农作物偿还贷款。
(2)贷款差价支付。贷款差价支付是营销援助贷款的一种替代形式,当市场价格低于借贷率时,政府对于市场价格和借贷率之间的差额部分直接进行现金支付。这样就有效缓解了营销援助贷款为农产品信贷公司造成的库存压力。新农业法延续了2002年农业法对于贷款差价支付的规定,操作方式保持不变。除了ELS棉花外,所有营销援助贷款的农产品都在贷款差价支付的范围。
(3)固定直接补贴。这是一种典型的与农产品的生产、价格不挂钩的补贴方式,属于“绿箱”政策,农民可以自愿参加。政府预先确定作物的面积和单产,并对每种商品都规定一个固定的直接补贴率。补贴金额为补贴面积与补贴单产以及补贴率的乘积。
(4)反周期补贴。2002年农业法规定的反周期补贴是“基于价格的反周期支付”,即基于目标价格与市场价格和直接支付之间的差额确定补贴。当全国平均市场价格与直接支付之和等于或大于目标价格时,不进行反周期支付;反之要进行补贴。
2.农业出口补贴政策
美国的出口补贴主要包括直接出口补贴和出口信贷。直接出口补贴主要有出口促进计划和奶制品出口刺激计划两个补贴项目。出口促进计划是美国农业部向出口商支付现金,使得他们能够以低于成本的价格在目标国销售美国的农产品,以应对来自高补贴国家和地区的竞争,达到占领市场份额的目的。奶制品出口刺激计划主要用于促进脱脂奶粉、干酪和黄油的出口。
出口信贷。出口信贷是一种间接的出口补贴方式。它始于1982年,目前是美国最大的农产品出口支持项目,主要功能是为美国农产品出口商提供回款担保。
二、美国农业补贴政策对我国的启示
1.加大农业补贴力度
与美国等发达国家相比,我国农业还具有传统农业的典型特征。一是生产规模很小,技术水平和人力资本水平低,农民抵御各种风险的能力很弱,基本农业生产单位是农户,其目标往往是生产现有技术水平所能达到的最大产量。他们比美国农业生产者更难适应市场波动和自然灾害等风险。美国的基本农业生产单位是农场,平均规模比我国农户的生产规模大得多,具备经济学意义上厂商的组织化特征和行为特点,按照利润最大化目标从事生产活动。在经营管理上也更接近工商企业的方法,甚至雇佣职业经理人来进行农业生产管理。美国农业的产业化和商品化特征与我国农业中广泛存在的自然经济特征形成了鲜明对照。二是农业生产以农户为组织单位且高度分散,使农民很难组织起自己的利益团体来提高产品价格、保护自己的利益。而美国农业生产者游说国会、影响政府政策和行为的能力非常强。
目前我国已经处于工业化中期阶段,应该逐步改变重工轻农的资源配置模式,加大财政对农业的支持力度,变工业从农业汲取为对农业反哺。政府通过财政的强制转移应该是主要手段。在加大直接的财政转移支付的同时,政府可以通过财政贴息方式引导和鼓励金融机构加大对农业的投入。
2.提高“绿箱”补贴水平
依据WTO《农业协议》的相关规则和已经做出的承诺,我国今后农业补贴结构调整的方向应该是,调整“黄箱”政策的同时,扩大“绿箱”补贴的范围,并提高“绿箱”补贴水平。应逐步缩小粮食价格保护的范围,重点为优良品种提供价格保护,同时,调整粮食收购价格,使之逐步接近市场价格,以减轻财政压力,并将粮棉流通部门的“黄箱”保护价收购资金转为直接向农户发放的“绿箱”收入补贴。一是增加对农业科技研究的投入补贴。以设立国家农业技术推广基金,对重大农业科技成果的推广应用给以资金倾斜。另外,对农民的基础教育和技术培训进行专项资助,提高农产品的科技含量,推动农业增长方式由粗放型向集约型转变,增强我国农业的整体竞争力。二是重视对农业基础设施建设的补贴。既间接地减少农民用于生产农产品的成本支出,增加农民收入,又通过改善农业生产条件,增加农业发展的后劲,提高农业的综合生产能力。三是增加对农村环境和生态保护的投入补贴。农村环境和生态状况是农业可持续发展的重要条件,政府应建立全国农业资源信息管理系统,用现代化的手段对农业资源进行管理和配置,向农民提供调整农业结构和保护生态环境的补贴。
3.逐步将农业补贴政策法律化,把对农业的支持和保护由政府行为转变为国家行为
我国要对农业提供有效的补贴,必须建立健全有关农业补贴的法律制度:一是建立起适合我国国情的内外统一、公开透明的农业补贴法律体系。二是强化农业补贴法律法规建设,要以保障对农民收入的直接补贴为核心,充分考虑我国财政的支付能力,兼顾农业产业结构调整,为农业发展和农村经济改革留出余地。三是优化“绿箱政策”结构,设定必要的“黄箱政策”条款,将合法的特殊差别待遇和例外条款以法律形式固定下来,增加对农业生产环节和对农业生产者的直接补贴的法律规定,增强补贴的针对性和集中性,形成补贴的纵向优势。四是以法律的形式确保对农业补贴的投入量,同时规定补贴结构及补贴方式。五是明确法律法规的表述,同时减少柔性条款,增加刚性条款,并增加对农业补贴的法定性和程序性规定。
参考文献:
[1]陈锡文,程国强.美国新农业法对中国农业的影响与建议[J].WTO经济导刊,2003,(3).
[2]冯继康.美国农业补贴政策:历史演变与发展走势[J].中国农村经济,2007,(3).
关键词：和谐社会就业形势扩大就业财政政策
我国目前就业状况分析
（一）就业结构的变化
我国劳动力市场的发育和发展，劳动力要素的流动，我国就业结构包括就业的城乡结构、产业结构、所有制结构，都发生了重大的变化。劳动力由农村向城镇转移，由第一产业向第二、三产业转移，由国有企业向非国有企业转移。从就业的城乡结构看，2006年与1978年相比城镇就业比重由23.7%上升到37.1%，上升了13.4个百分点；与此同时，乡村就业比重由76.3%下降到62.9%，下降13.4个百分点。从就业的产业结构看，2006年与1978年相比第一产业就业比重由70.5%降到42.6%，下降了27.9个百分点；第二产业就业比重由17.3%上升到25.2%，上升了7.9个百分点；第三产业就业比重由12.2%上升到32.2%，上升了20个百分点。从1997年起，第二产业加第三产业的就业比重超过了第一产业。从就业的所有制结构看，2006年与1978年相比，国有单位就业比重由78.3%下降到22.7%，下降了55.6个百分点；城镇中各种非国有单位的就业比重由21.7%上升到77.3%，上升了55.6个百分点。从1998年起，城镇中各种非国有单位的就业比重超过了国有单位。
（二）就业形势的变化
从就业形势来看，我国面临着巨大的就业压力。据统计数据显示，我国每年城镇需要安排的就业人口大约是2400万人，可是市场上能够提供的就业岗位大约只有1100多万个，这两者之间的差距就达到了1300万；农村劳动力转移就业任务十分繁重，我国尚有1亿农村富余劳动力需要逐步向非农领域转移。按照“十一五”规划目标要求，“十一五”期间规划实现转移农村劳动力就业4500万人，每年需要转移就业900万人，就业再就业形势十分严峻。扩大就业是建设和谐社会的重要内容。财政作为国家重要的宏观调控手段，从公共财政角度出发，应以财税政策推进就业，实行有利于创业的财政支出政策、税收优惠政策以及综合配套政策。
当前我国财政政策在促进就业方面存在的问题
促进就业的财政支出占财政总支出的比重偏低，就业的财力保障不足。我国当前的财政政策对就业的支持力度过低，且法律制度约束力不强，并带有明显的随意性。我国历年促进就业的财政支出占财政总支出的比重不仅偏低，且呈现逐年下降的趋势。导致公共就业服务质量难以有效提高，从而使再就业行为短期化，社会保障没有足够资金作为保证，而且保障的规章制度还不完善，造成“三条保障线”与再就业政策衔接效果不佳，尚未形成良性互动机制。
以需求拉动型为主的财政政策，使得创造长期性就业岗位的能力下降。我国从1998年实施积极财政政策以来，扩大了社会投资，对经济增长起到推动作用，同时促进了就业，其中，1998-2004年，中央政府发行国债用于基础设施建设累计创造就业岗位750万个。但靠GDP拉动的就业弹性系数却在逐年降低。“九五”期间平均就业弹性系数为0.13，“十五”期间下降到0.11，经济对劳动的吸纳能力降低，主要原因之一是现阶段我国的产业结构正逐渐由劳动密集型进入资本密集型。但是财政政策没有对就业需求结构性变化进行及时有效的调整。
在具体实施过程中，财政政策的负效应可能被扩大。财政政策对就业的影响不仅是正效应的，而且也有负效应，如果实施不当，则会对就业政策产生较大的逆效应。例如，由于财政投资政策对私人投资有“挤出效应”，政府的投资在充分就业时鼓励生产能力过剩的国有企业投资，长期完全挤占私人投资，使整个社会投资水平下降，以致就业量下降。财政政策对就业的负效应又会因不合理的制度安排而过度放大，这样财政政策的功效大大降低。
转型时期的制度降低财政政策对就业的促进作用。要最大化发挥财政政策对就业的促进作用，就要有完善的制度环境、健全的资本市场、劳动力市场、信息市场、技术市场等。我国处于制度转型时期，劳动力市场的地区性分割，阻碍了劳动力的自由流动，高昂的转移成本剥夺了劳动力市场的弱势群体的就业机会；信息市场的不完善无法为求职者提供充分的求职信息。制度不规范导致隐性就业、非正规就业大量存在，工资价格无法真实反映劳动力市场的变化，降低财政政策对就业的正效应。
和谐社会背景下扩大就业的财政政策选择及实施
（一）实现扩大就业与经济发展的良性互动
扩大就业归根到底要靠经济的发展。但是，不同的经济的结构对就业的拉动能力是不同的。要制定并实施有利于扩大就业的经济结构和增长模式，落实就业工作目标责任制，充分发挥财政政策促进就业的效应，提高对就业的拉动能力。注重加大对有利于扩大就业的产业发展的财政投入，在新建项目立项的同时，充分考虑到创造就业岗位数量，以经济发展带动就业增长，实现就业增长和经济发展双赢。制定并实施大力发展第三产业尤其是传统服务业的财政税收政策措施，增加就业岗位。大力发展非公有制经济，发展劳动密集型企业和中小企业，进一步拓宽就业空间。鼓励劳动者自主就业和创业、鼓励灵活就业、鼓励企业吸纳就业。开发公益性就业岗位、改进就业服务和强化职业培训，努力拓宽就业空间。同时，增加并提前分配下拨中央财政就业补助资金，建立实施“以奖代补”的新机制，为各地落实政策、做好就业再就业工作提供政策保障。
（二）稳步推进城乡统筹就业
要树立起城乡经济社会协调发展的思想，统筹做好城乡劳动力就业工作。通过大力发展农村二、三产业和多种经营，拓展农村的就业领域，实现农村劳动力就地转移。进一步改善农民进城就业环境，实行政府搭台、市场推动、信息引导、规范服务，加强输入地与输出地、用人单位和培训机构的协调配合，大力发展有组织的劳务输出，开展农村劳动力技能培训，促进农村劳动力跨地区就业，促进农村劳动力有效配置。组织开展部分城市春运期间企业用工信息调查并及时，引导进城求职农民按需有序流动就业。切实加强农民工权益保护，着重解决好拖欠克扣工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题。鼓励和支持有条件的地区积极探索城乡就业一体化管理的政策制度和工作机制，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业制度。
（三）实施有利于创业型就业的财政支出政策
我国从根本上解决就业的关键还是要鼓励投资，鼓励创业，促进就业。我国是一个人口大国，政府不可能大包大揽，但是政府要鼓励投资、鼓励创业、鼓励自我就业，及时给予相关政策。政府应通过制定宽松的政策、降低税负率，减少行政管理环节来促进就业，而且要转变就业观念，要树立通过创业来解决就业的观念。
要推动就业工作，实现以创业带动就业，就要实行有利于创业的财政支出政策，设立专项资金，对创业活动财政资金支持。中小企业是创新创业的主体，也是吸纳城乡就业的主体。但在成长初期，由于缺少资金支持，很多中小企业都在建立的前几年因资金链断裂，严重“失血”而倒闭。这一问题不解决，创业就得不到根本保障，以创业带动就业也就无从谈起。为了帮助中小企业创新和创业，国家应进一步完善《科技型中小企业创业投资引导资金管理暂行办法》，设立专项基金，尤其是推动地方政府创业基金的设立、完善和发展。就世界发达国家情况看，各国财政促进就业支出占GDP的比重一般在1%左右。我国虽然是发展中国家，但在目前面临较大就业压力的情况之下，也应努力增加财政对职业介绍、职业培训等再就业的支出，提高财政对再就业支出占GDP的比重。因此，各级财政部门要加大调整财政支出结构，加大再就业资金的投入。另外，国家应大力发展高新技术，通过技术创新提高企业的竞争力，从而提高商品的销售量，增加就业。
（四）加大对劳动密集型产业及行业的税收扶持
1.运用财政税收政策促进第三产业发展以增加就业。我国的第三产业发展相对滞后，吸纳劳动能力较弱。据统计，2006年，我国产业结构第一、二、三产业比例为11.8：48.7：39.5，而美国等发达国家的第三产业占GDP的比重为70%左右，如美国75.3%、日本68.1%、韩国55.1%、法国72.4%。可见，在发展第三产业问题上，我国仍然大有潜力可挖，同时第三产业从业人员较少，难以满足现实需求。
从世界各国的情况来看，第三产业是最能吸引劳动就业的产业。就等量的资本投入来看，每投资100万元，轻工业创造700个就业岗位，重工业能创造400个就业岗位，而第三产业能创造1000个就业岗位。所以政府通过制度建设和财政政策，促进第三产业的发展，提高第三产业占国内生产的比重与占总就业人数的比重。通过财政政策支持第三产业的发展，尤其加快零售业、餐饮业、生活服务业等的劳动密集型产业，同时也要加快发展信息产业、咨询业、文化服务业，非正规教育服务业、体育服务业等劳动密集型和知识密集型的产业。在保证质量和竞争力提高的前提下，促使第三产业对就业的吸纳能力不断地增强。
要加大对国家鼓励的生产业、农村服务业等薄弱环节以及与自主创新、节能减排有关的服务业的税收支持力度。要研究制定有关促进服务业发展的企业所得税优惠政策；要进一步扩大扶持现代物流业发展的营业税政策和鼓励技术先进企业发展有关税收政策的试点范围；对生产企业自营出口产品按现行政策实行出口退税；对服务业企业购置符合国家鼓励项目规定的高技术设备，按现行进口税收政策执行。为落实新税法中规定的高新技术产业企业的认定范围，一些重点鼓励的“高新技术领域服务业企业”，可享受有关税收优惠政策。
2.进一步深化税制改革，促进中小企业、个体经济的发展，扩大就业。改革开放以来，我国中小企业获得了迅猛发展。据有关统计，到2006年底，在全国各级工商部门注册的中小企业创造全国GDP的60%，吸收75%以上的城镇就业人口。中小企业已成为国民经济发展的重要力量，特别是对增加就业发挥了重要作用。由于现行税制和税收政策存在一些不利于中小企业发展的因素，中小企业特别是小企业在市场竞争中处于相对弱势的地位。因此，要积极稳妥地推进税制改革。除企业所得税外，加快统一其他内外资企业的税收政策，积极推进增值税转型的改革，为中小企业发展创造公平竞争的税收环境。要针对中小企业的特点，改进税收征管制度，完善征管措施，着力提高税务人员的纳税服务意识，为中小企业的发展提供良好的纳税服务环境。
（五）财政应加大社会保障支出力度
我国社会保障的财政转移支付占GDP的比重相对国外较低，有时财政资金不能及时到位，甚至被人挪用，所以政府应加大社会保障支出的力度，加强社会保障资金的使用和监管，促进社会保障物质基础的质和量的提高。通过进一步完善我国现行再就业和社会保障制度，合理确定保障标准、保障制度。财政支持也应由单纯保障基本生活向促进再就业转变。
参考文献：
