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最高审计机关国际组织（INTOSAI）第15届大会的代表们认为，环境方面的专业技术必须在政府环境绩效审计中得到有效运用，这些技术的获取途径包括邀请专家开展培训、招收新的专家进入最高审计机关或利用别国最高审计机关职员的专业知识进行联合审计等，代表们一致认为完善环境审计技术的重要途径之一就是最高审计机关之间相互交换有关技术评价标准和环境审计技术培训等方面的资料。此外，代表们认为环境技术委员会应当考虑向最高审计机关国际织织成员推荐几种可行的审计方法（杨丽，2010）。OfficeOfInspectorGeneral（1997）指出，项目分级评估工具（PART）已经成为美国环保局（EPA）对环境保护项目进行绩效评估的最重要工具之一。PART提倡将定性问题定量化分析，通过设计问卷的形式对项目的绩效和管理进行评价，传统的PART包括项目目标、战略性规划、项目管理和项目效果四个部分。另外，MillarA（2001）指出，逻辑框架法（LFA）作为项目的评估工具已经有几十年的历史，这种由美国国际发展署在1970年提出的项目开发工具，直到现在都被广泛的运用在项目考核评估中。EnvironmentalPr-otectionAgency（2008）在一份结果公告中提到，OfficeOfInsp-ectorGeneral在2003年对EPA的绩效考评中，应用了平衡计分卡法（BS）。依照BS法的框架，对环境类公共支出项目的绩效评估从绩效目标影响因素、为完成重大任务而增加的财务负担、内部管理和运作等4个方面进行。杨玉楠等（2011）研究指出，费用效益分析法是目前美国应用最为广泛的环境类项目评估手段。
2国内研究现状
2.1环保专项资金绩效审计评价视角
何芹（2009）针对目前环境保护专项资金绩效审计评价中的主流两大类指标，即经济指标和环境指标提出质疑，认为两者的独立运用都存在一定的缺陷，并建议采用生态效率的概念来衡量真实的绩效。袁广达（2007）建议以货币方式作为计量单位，从生态环境变化影响的视角，考察资源耗费、环保成本等方面评价绩效。并且参考《循环经济城市评价指标体系》，从环境保护资金投入使用效益、环境保护能力建设、环境保护管理的监督以及社会效益综合评价等维度评价环境保护的效益。黄溶冰等（2012）从真实性、合规性、经济性、效率性、效果性和回应性6个维度来定义绩效，并且对每个维度的特征进行了分析。贾卉（2013）建议可以运用共性指标与个性指标，从项目决策、项目管理和项目绩效三个方面对环境保护财政资金绩效进行评价。
2.2环保专项资金绩效审计评价标准
刘晔、窦国栋（2007）以山西省污染防治资金为例，强调制定了农业与资源环保资金与项目的效益审计标准的重要性，建议将标准划分为定性标准和定量标准。其中，定性标准主要包括人大批准的部门预算、健全的法规和管理制度、是否有利于发展的根本标准以及审计人员的经验判断等；定量标准主要包括计划概算指标、部门或行业绩效指标以及其他相关指标等。何芹（2009）指出，评价标准是判断和衡量环境审计对象真实合法、环保公平以及经济性、效率性和效果性的尺度，它主要包括与环境保护相关的法律法规、国家颁布的环境标准、绩效指标的具体标准等。刘长翠等（2007）通过调查问卷的形式对环境保护专项资金绩效评价的情况进行了调查分析，问卷结果显示，69.39%的被调查者参照其他行业经济效益评价的标准，18.37%的被调查者将监管人员的主观判断作为绩效评价的标准。
2.3环保专项资金绩效审计评价方法
刘晔、窦国栋（2007）以农业与资源环保效益审计为例，认为效益审计分析评价的内容复杂多样，应该采用一套有效的技术方法全面、深入的进行审计评价，例如价值分析法、因素分析法和对比分析法。程亮等（2012）在其构建的中央环境保护专项资金项目评估模型中建议，对项目效果层次的评估可选用系统分析、专家评议、文献调查法、横向对比法、费用效果法等；对项目影响层次的评估可以选用规制对比法、有无对比法、先后对比法、横向对比法以及系统分析和专家评议等方法。杨玉楠等（2010）认为绩效的评估适宜采用对比分析的方法，评价中央环保专项资金项目的实施是否满足保障环境保护规划可持续运行的需求。袁广达（2007）认为环境效益评价中，可以运用“因素量化法”把一些与环保资金相关的非计量因素进行量化，并且按照其影响和重要程度进行排列，进而运用“对比分析法”与有关行业标准进行比较，以便得到定性与定量相结合的综合评价结论。王爽（2012）建议环保财政资金绩效审计评价可以选用沃尔评分法、模糊数学分法、综合指数法、因素分析法以及方案比较法等，并且举例说明了沃尔评分法和因素分析法的具体应用。
2.4环保专项资金绩效审计评价模型
房巧玲等（2000）运用系统论的观点构建环保项目财政支出评价模型。模型涵盖了作为一个系统的财政资金运作的全过程，绩效的评价作为行之有效的系统反馈回路，由三级指标构成，一级指标分别为关注环境保护支出系统运作转换过程的指标———合规性、环境保护支出系统输出的指标———环保的效果和资金的使用效率。万寅婧（2012）以江苏省节能减排（重点污染排放治理）专项引导资金为例，基于逻辑框架法构建了包括从投入、管理、产出和效益三个方面在内的环保专项资金绩效评价模型，并且对应模型的三个方面构建了有三个级别构成的评价指标体系。程亮等（2013）运用逻辑框架法从投入、产出、效果和影响四个方面构建了包括评估内容、评估指标、评估信息来源、评估方法在内的中央环境保护专项资金项目评估模型。孙童等（2007）分析评价了河北省省级环保专项资金绩效评价办法，该办法坚持从质和量两个方面对环保专项资金的项目实施内容和功能情况、资金保障情况、经济社会效益情况以及实施管理情况建立分层次的评价指标体系，取得了一定的效果。张芳丽（2007）认为环保专项资金使用效益不仅包括经济效益，还要考虑社会效益和环境效益，在此基础上，从经济效益、社会效益和环境效益三个方面设计了相对系统的、涉及资金使用过程的绩效审计评价指标体系。袁广达（2007）借鉴《循环经济城市评价指标体系》，从环境保护项目资金投入的使用效益、环境保护的能力建设、环境保护管理的监督以及社会效益综合评议等四个方面构建评价指标体系。李强（2012）将模糊综合评判法运用到环保专项资金绩效审计评价中，首先使用德尔菲法、文献调研法以及层次分析法构建一套由一级指标、二级指标和主要观测点组成的综合评价指标体系，并运用层次分析法确定各级指标的权重，基于此构建基于模糊综合评判法的综合评价体系。
3结语
【关键词】乡镇；专项资金；问题；对策
一、乡镇财政专项资金管理简述
十以来，“三农”问题得到了全社会的广泛关注，而直接与农村、农民、农业发展密切相关的就是乡镇级政府以及其财政部门。乡镇财政专项资金专门用于乡镇建设，它的有效利用关系到“三农”经济的发展，以及农民生活条件的好坏，必须予以重视。财政专项资金需与其他经费资金分开管理，最终要使用到服务民生的项目。但我国乡镇在处理财政专项资金问题上海存在很多的不足，财政部门的预算编制不够规范，对预算的执行也没有统一有力的标准。对资金相互挤占的现象不能予以全部的杜绝，资金的使用也缺乏效率，偏离了设立专项资金的初衷。这些现象应该得到关注，并且及时予以解决，不能让专项财政资金形同虚设。
二、乡镇财政专项资金管理存在的问题
1.乡镇财政专项资金管理制度尚不完善
现行的乡镇财政专项资金管理制度存在很多的漏洞，这在根本上导致了财政转型资金管理的不善。乡镇财政在预算管理的制定和执行上往往是存在欠缺的，各种转移支付制度尚不规范，造成制度执行上的混乱。资金的使用效率不高，未能达到预想的目的。在涉农专项资金的管理上，财政部门存在着一些职权不明晰的情况，人为因素在资金的分配上参与过多。在财政专项资金的管理流程设置上也不够严谨，使一些违规现象有机可乘。乡镇政府在人员 、机构设置、流程体系等方面的设置都不够完善，乡镇级政府中的财政部门也是相对不健全的，财政部门不能严格履行职责，形同虚设。对财政资金使用情况的反馈机制也不够健全，许多资金的来源去向并不能完整的向公众公开，财政信息的透明度差。
2.乡镇财政专项资金监管力度不足
乡镇财政的很多决策时缺乏监管措施的，对项目资金使用的管控非常不到位。对于许多涉及农业、林业、水利等公共基础设施项目，通常是由上级部门统一落实，相关的镇级农业部门、林业部门、水利部门直接向县级主管部门报告账目，镇级政府不参与建设项目的领导工作。这造成了管理和落实的脱节，县级政府的决策往往不能贴合乡镇的自身条件，而乡镇政府对于有异议的项目也无法参与监督与管理。在监管流程的设置上，乡镇政府的监管也是粗放的，不能结合项目实际设置相对细致的监管标准。在乡镇级财政资金的使用上，存在着重视资金的申请和分配，而轻视对资金的管理和评价，财政资金的乱用、漏用、冒用现象时有发生，资金的使用效率不高，不能真正更好的服务于基层的老百姓。
3.乡镇财政专项资金信息传达不畅通
乡镇财政专项资金的信息传达不畅有主观和客观的双方面原因。客观上来看，财政资金从申请到拨付到落实需要一段时间，而乡镇级别是最终环节，流转的时间也相对较久。流向到乡镇政府的资金最终分给每一个农民的手中也会需要一定的时间。这就造成国家的相关补贴政策真正落实到需要补贴的人身上往往需要很长的一段时间。从主观因素来看，政府自身的信息传递机制也是有所欠缺的，乡镇政府在信息的共享上不够流畅，不能很好的与县市级的相关部门及时沟通，对政策的跟进也有所迟疑，不能紧跟政策去采取落实措施。在信息的下行公布上，没有绝对的指标要求。对政策的公式、巡查、反馈没有规范化制度化的规定，信息公开不及时，不能接受来自群众的广泛监督。
4.乡镇财政专项资金财务管理不规范
乡镇政府的财政部门在财务管理上是相对随意的，也是不够专业的。财政部门的工作人员普遍是缺少专业的财务管理知识的，业务素质较低，不能更好的钻研政策、落实政策。乡镇政府的会计岗位设置随意性较大，对会计准则的落实效果也较差。在会计岗位人员录用、离职等情况发生时，人员间的交接管理也不够规范。在日常管理上，对于本级政府发生的财务工作，存在着账务处理延时、凭证填写不规范的现象。财政部门对单位的资产管理、风险管理上也存在缺陷。固定资产的管理不能按照要求设置台账明细账，对固定资产的管理没有落实到个人，容易出现账实不符的现象。对单位的资产、负债的分布不能实时预防、实时监控，对债务风险的预知能力差，容易使乡镇政府陷入财务危机。
三、解决对策
1.完善乡镇财政专项资金管理制度
应制定更加完善的专项资金管理制度，来实现对乡镇财政专项资金更好的管理。加强乡镇政府对财政资金的监管，严格遵守财政部颁布的各项政策，尤其是关于“三农”问题的政策，结合本地区的事情，制定适应于本镇发展的监督管理制度，完善监管体系。完善的监管制度体系可以更加有效的指引乡镇财政资金的使用，提供政策依据。强化乡镇财政所的职能，提升对各大项目的参与度。使其更好的负责预算的编制和执行，对财务核算的监管，对各项专项资金的管理和调度。完善并规范乡镇财政转移支付制度，加强对涉农资金的管理，保证每一笔资金都能切实服务于农民的生产。加强对农村社会保障金的管理，为保障金设置专门的账户，单独管理，防治农村专用社会保障金和其他资金相互挤占。
2.强化乡镇财政专项资金监管力度
完善乡镇政府的监管体制，形成内部控制和外部监管的双向结合体系。在内部，有镇长带头成立项目资金专项领导小组，定期召开专项会议，研讨本镇各项建设项目的建设情况。定期检查财政部门的工作，包括对预算的执行、财务会计数据的处理、相关凭证的填列存档等情况，做到对本镇财务工作心中有数。对重要的涉农项目更要实时管理，要求执行部门定期汇报项目进度，保证项目执行顺利，不存在延误、拖沓现象。在外部，强化上级政府对镇级财务部门工作的管控，实时巡查抽查，对抽查中发现的错误现象要及时更正。在各行政村抽调村民代表，定期举办听证会，把近期完成的各种项目在会上向村民代表进行汇报，接受群众的建议。加强财务数据的公开，在镇政府公示本单位的预算执行情况，接受上访。
3.强化乡镇财政专项资金沟通机制
应自上而下建立高效畅通的信息流转机制。建立完善的办公自动化系统，形成办公事宜的逐级下放，在系统中设置对紧急事件的预警和提醒机制，摆脱传统的电话、书信形式的传达。规范各项事宜的办结时限，严禁拖延现象的产生。对各项国家政策的跟进必须及时，并且不打折扣的执行。加强各级财政部门的沟通协作，应主动与各单位间交流经验。对于农村社保基金的管理，应为每一个享受保障金待遇的农民设立专门的银行账户。有相关款项的拨付时直接由财政部门把款项打入受惠人的账户里，而不再需各部门的经手，使款项的拨付更加实时高效，杜绝在中间环节的截留。完善资金使用的反馈机制，对每笔资金的使用要以书面报告的形式向上级反馈。对于分发到农民手中的款项，要得到农民本人的签字。
4.规范乡镇财政专项资金财务管理
对于财政专项资金，要加强财务管理工作。加强会计基础建设，规范日常财务会计制度。从事专项资金管理的人员必须持有会计从业资格证，必须熟知岗位职责，并且要及时了解掌握最新的会计核算方法，加强自身会计修养，遵守会计职业道德。单位的岗位设置要符合财务管理的目标，执行回避制度，做到会计核算的高效率。加强对农村财会人员的业务培训，组织召开会计业务培训班，让人人参与到会计知识的学习中来，都能了解基本的会计知识，让全员参与管理。加强对会计从业人员的继续教育和日常考核。推行政务公开，把镇政府的财务报表及时向全体村民公示。建立严禁的财产清查制度，定期进行资产的盘点和清查，保障国家公共财产的安全性，保障专项资金的正确使用。全面实行会计电算化系统，运用计算机制度来约束乡镇财政工作的开展，防止违规现象。并且利用电算化系统的先进技术，可以及时的、全面的提取一段时间的财务数据，方便进行数据的分析。
参考文献：
（一）财政科技专项资金立项的决策绩效审计
首先，看专项资金是否进行了正常的研究，以及使用的决策是否恰当，立项是否具备科学性，背景是否真实等；其次，要看使用的决策上有没有虚假立项，重复申报的错误；最后，查察项目的预算情况，看是否存在不合理的情况，有没有遵循节约的原则，实际的决算中是否超出预算等问题。
（二）财政科技专项资金的管理绩效审计
要看财政科技专项资金在分配上是否影响了资金的效益发挥。在资金安排问题上，项目设置是否很多并且存在交叉重复的现象，资金在投资上有没有零零星星、没有形成强大的合力的问题。
（三）科技专项资金的使用情况
审计专项资金的使用情况决定着资金的使用效率，因此对于使用情况的审计是极其关键的。主要审计的内容是，是否按照预算对于资金进行了使用，是否有某些人利用职务之便对专项资金进行了克扣、挪用等情况；检查资金使用的过程是否存在随意扩大项目的现象；更重要的是对于每个项目的质量以及结果进行最终的审查，并且对于一些个项目最终的效益进行评价，提出改进的建议。
二、通过审计发现财政科技专项资金目前使用中存在的问题
（一）重大科技专项资金的预算基础组织工作不到位
预算的功能是通过事前有预测性的对未来有相对清晰地认识，并且借此发挥控制作用，将钱“用在刀刃上”以避免不必要的支出，但是广东省的财政科技资金预算却不到位，专项资金分配不符合程序，没有在主要的项目上投入大量的资金，造成资金分配不均衡，在重大科技专项上没有足够的科研经费，导致项目最后的流产，影响了科研的发展。
（二）在专项资金的管理过程中控制意识淡薄
财务人员在专项资金的管理中只是承担了部分基础简单的服务性工作。对于专项资金的概念模糊不清，没有了解专项资金的收支应当与经常性的收支区别开来进行核算。导致专项资金的支出没有按照规定专款专用，餐费以及差旅费的支出过大，没有对于科技专项资金的使用建立独立的账单，最终导致专项资金转化率很低。
（三）财政部门对于专项资金缺乏监管力度，进而导致科研创新太少，个别的资金被挪用现象严重，有的甚至直接购买他人的科研成果。
三、加强财政科技专项资金管理的对策与建议
为了加强财经纪律的严肃性，切实加强对于专项资金的使用和管理，应该从下面几个方面进行规范化。
（一）强化部门预算管理
对预算编制方式进行改革，推广新的预算编制办法，切实提高预算编制的科学性和准确度。要分清科研项目的轻重缓急，合理分配科技专项资金，加强部门和部门间的沟通，根据财力情况核定预算。依照预算定额的标准，建立新的收支分类体系，对专项资金的分配进行约束，不断增加专项资金的使用效益。
（二）强化专项资金控制意识
准确定位财务人员角色将财务的职能定位全面参与资金的使用决策与控制。要对于财务室内部的岗位职责进行合理规范化的分工进而保证财务的职能得以有效的实现。在这样的基础上，财务人员应该对应于整个项目的建立到实施进行全过程的参与，要对整个过程进行统筹规划，本着资金到哪，管理到哪的思想，加强对资金支出方面的管理，保证资金充分发挥作用。财务人员随时了解课题的进程，了解项目的进度，有效的安排付款，这个过程需要整个科研小组对于财务人员全程的配合。
（三）完善课题的管理体制
财政办公室要严格审核所立项目，组织一些科研专家对项目进行可行性的评判和研究，提出可行性的评论报告和评审报告。并且严格遵守程序进行申报，建立滚动的部门项目库和财政项目。加强预算的编制，各个资金使用的课题都要在申请的过程中对于项目做出较为详细的预算，并且在项目开展的过程中要严格按照预算标准进行。注意信息的传递。各研发课题小组在使用资金的过程中应该加强业务人员和财务人员的交流，让财务人员对于项目的进度有较为清晰地了解，从而进一步安排课题资金。财政部门也要秉公执法，不能随意克扣专项资金，保证课题能在规定的时间里成功完成。课题结束后经办人员要及时进行项目的报销，并且对于课题的研发过程进行细致的分析总结，之后交付审计部门对于此次课题研发过程进行审核，提出相应的修改意见。根据相关的法律法规和管理要求，对于剩余的资金，要及时进行返还，不得自己扣留用在它处。
（四）实施专项资金评价
控制专项资金的支出当前使用绩效评价的方式很多，对于专项资金的绩效评价使用哪一种方式，应该根据不同的课题来制定。如：科研的方向在于医学研究上，对于其绩效的考核不仅要看他的完成情况，更要看在医疗应用方面做出了哪些贴合实际的事情。根据课题的不同特点立不同的评价指标，用科学的方法对专项资金的使用进行评价。
（五）加强专项资金项目管理
优化专项资金支出结构加强资金项目管理是不断提高专项资金利用效益的有效方法。财政办公室首先要对专项资金的申请进行严格的审核和筛选，再根据项目的重要程度分主次进行拨款，并递交预算部门。避免先预算资金后论证项目的荒谬之事出现。
四、总结
金融固然归根结柢是一种信用关系，但是“金融”这种信用关系所要求於一个社会的道德基础的条件却比一般信用关系强得多。托宾（JamesTobin，诺贝尔经济学奖获得者）在为《新珀尔格雷夫经济学大词典》撰写的“金融”词条里说∶一张借据，仅当它进入流通领域时，即被债权人拿来当做“信用”转让给第三方时，才具有“金融”的意义。在韦伯（MaxWeber）的论述传统中，金融，尤其是现代信息技术基础上的股票カ场这样的金融活动，可以被理解为一种“大众参与”的过程。在这里，我把“大众”定义为超越了“私人联系”所能维系的竤体的规模。与托宾的定义一致，当我们考察一张借据能够成为一项“金融工具”的前提时，马上会注意到金融与“信用一般”之间的本质差异∶在传统社会里相当常见的借据，只要求借贷方对出据方的信任关系。这种关系可以而且经常仅仅依癠於私人联系（血缘、地缘、业缘）；在大众参与的金融过程中，出具这张借据的个人的信誉，对多次转让以后的债权人而言几乎没有甚么意义。没有谁会因为不认识一家企业的老板而拒绝购买普遍被看好的该企业的股票（尽管许多人会因为认识那家企业的老板而购买该企业的股票）。金融过程所依赖的，不再是几乎每一个能够生存下来的社会的道德传统中都具备的人与人之间的“私人信任关系”（即建立在上述私人联系基础上的信任关系），而是必须依赖於“非个人”（super-individual）的、“超越私人联系”的，被哈耶克（F.A.Hayek）称作“抽象规则”（abstractrules）的那种制度。这种制度在韦伯那里被称作资本主义的“支撑体系”（suppportivesystem），包括独立的审计和会计系统、独立的司法与法庭抗辩系统，以及使“自由契约制度”（freecontracting）
得以有效的其他种种制度。事实上，当我们（跟著韦伯）如此重视资本主义制度的“可计算性”的时候，我们必须看到，如果不是因为这些“支撑体系”的超越私人联系的性质，如果不是因为这种“非人性”的制度里的“铁面官僚”的冷淡，无情地排除或极大地减弱了那些时刻包围著我们的、无孔不入的“私人联系”的影响，那么资本主义的“可计算性”就难以存在。
让我从股票交易中提出一个简单的例子来说明上面的论点。在美国流行的网上股票交易商当中，明确地规定了所谓“跳一价位”（stickup）制度。就是说，当股票交易的委癠方向方发出交易指令时，如果指令是“卖空”，那么方只能在カ场价格从下降过程中停稳的某个价位再跳上一个价位时执行委癠方的指令。跳一价位的规定是为了防止股票カ场在高度不稳定期间被短期炒家炒到崩盘的地步，因为从理论上说，卖空股票的数量可以无限大地超出股票发行的总量。当股票从一个过高的价位下滑时，往往引发“雪崩效应”，手中执有股票的人会争先恐后卖出股票，而原本没有股票的人，出於投机，会大量卖空股票。跳一价位的规定使得卖空行为相对於原本持有股票而现在卖出股票的行为而言，处於劣势。例如当IBM股价一天之内从105美元下滑到100美元时，如果中间没有停顿，那么在跳一价位规则下，卖空方基本上无利可图，甚至可能亏损（如果股价跌到100美元以下才停住并且反弹到100美元，那么按照“随行就カ”marketorder指令执行的卖空就会造成亏损）。
跳一价位规则也许或者肯定对社会整体而言利大於弊，但是它所要求於社会的道德基础是甚么呢？我还是想用具体的例子来说明这个要求。在跳一价位的规定下，委癠方事实上只有两个选择∶（1）向方发出“随行就カ”指令。在该指令下，委癠契约关系规定，方必须“尽最大努力”（besteffort）为委癠方卖一个好价钱；（2）向方发出“限定价格”（limitorder）指令（当然包括“止蚀限定价格”）。在该指令下，方要么不卖，要么只在委癠方限定的价格以上将股票卖出。对华尔街的许多股票及其期权（options）而言，价格在一天之内的变动可以大大超出1%的幅度，例如计算机业三巨头之一的Dell，其股票常常在一天之内变动10%左右。最近的例子是1998年1月11日，在一分钟走势图上显示，Dell从85美元几乎不停地跌至79美元，然后再上升到87美元。与此同时，Dell的期权价格，以一月份到期的85美元出售权为例，则毫无停留地从2.5美元上升到6美元再下跌到2美元，一天内的变动幅度几乎达到300%.熟悉香港股票操作制度的读者会注意到，这正是股票交易人谋私利做“老鼠仓”的大好时机。仍以Dell为例。如委癠人发出的指令是“随行就カ”购买一月份85美元出售期权，那么人完全有理由按照当日最高价格6美元为委癠人“买进”期权，而实际上自己以例如当日行价3美元买进再转让给委癠方，获利100%.如果委癠人发出的是卖空指令，那么在跳一价位规则下，人仍可以在当日的较高和较低两个价位上自己卖空，然后把那些在较低价位上卖空的股票“转让”给委癠人（即在低价位上买回并在同一价位上借出该股票给委癠人）。尽管有详细的规则禁止人这样做，但由於监督成本太高，委癠人事实上很难知道自己的指令是在哪一个价位上执行的，除非委癠人能够看到交易当天“场内专家”（specialist，或market-makers）的交易记录。我在香港曾经听一位交易所的朋友说，香港交易机构里几乎人人都有“老鼠仓”。这或许是夸大的，但离现实应当不会太远。另一方面，以我个人多年的经验，美国的网上交易员，至少那些著名的互联网交易公司，不太可能做“老鼠仓”。所以我相当放心地发出“随行就カ”指令，并经常於事后得知成交价格比我期望的更加理想。这个例子说明，跳一价位规则或任何金融制度，其事实上的有效性常常主要依赖於规则执行者的道德自律，在监督成本高昂的场合尤其如此。这也是诺斯（DouglasNorth，诺贝尔经济学奖获得者）所说的“第一方监督”（thefirst-partyenforcement）。
我曾在其他文章里详细介绍过，在成熟的资本カ场里，各大交易公司不仅为竞争客户而珍惜自身名誉，而且还要竞相为客户提供可靠和权威的信息谘询。后者比前者更加难能可贵，也更难以靠第二方（即参与契约的其他当事人）或第三方（即与契约利益无涉的仲裁者）来监督。由於技术上的原因，依靠道德自律以外的其他方式来监督人行为的成本高昂，许多原本对合作双方都有利可图的项目，在缺乏道德共识的社会环境里就无法实行。试想，假如我发现每一次我的“随行就カ”卖空的指令得到的结果都比我预期的价格低得多，我就不会继续使用这一指令方式，於是在未来的交易中，当カ场变化剧烈时（限定价格的指令往往无法执行），在我和我的交易人之间就做不成任何交易。
上面讨论的只是一个小例子.就我的理解而言，目前发生在亚洲许多地区的“金融危机”（货币动荡只是这一危机的表现之一），与上面这个例子的性质是一样的——信誉危机。在西方成熟的カ场经济里，所谓“坏帐”固然难以避免，但是出现与韩国政府贷款的坏帐比例（根据一份材料的估计，接近40%）类似的坏帐却是少见的。中国的银行向国营企业发放的贷款，坏帐比例即使已经高到不能忍受的程度，但也只有20%.80年代以来，许多发展中经济开始从古典发展阶段（即珀特尔MichaelPorter所谓“要素驱动的发展阶段”）进入规模经济发展阶段（即珀特尔所谓“投资驱动的发展阶段”），从而需要建立大规模集资的机制。政府干预下的集资固然可大规模进行，如同韩国在1970-1990年期间所做的那样，但其社会弊端往往抵销了经济效果（例如由此而来的政治腐败和新的老的“财阀族”），即使经济上的效果，也未必有预期那么好（参阅人们最近几年对“亚洲奇迹”的批评）。但是，如果放弃政府干预这个手段，在互不相识的广大人竤之间如何实行大规模集资呢？“金融”做为一种特殊的信用关系，一种“大众参与”的信用关系，便在亚洲诸“非西方社会”经济发展的这一特定阶段里凸显出来。这一“金融深化”
（financialdeepening）过程与本土文化尤其是本土知识（localknowledge）的冲突性也便凸显出来了。
从亚洲各国在“经济起飞”（thetake-offstage）阶段所发生的社会变化来看，现代化过程在很强的意义上就是西方化的过程。例如在日本和韩国经济起飞的阶段，这两个国家的离婚率、自杀率以及犯罪率都有统计意义上非常显著的增加；人们对家庭的观念和社会对“个人主义”的态度也都有了很大改变。在传统道德意识不断弱化的同时，新的、与西方“资本主义”相适应的道德共识却难以在短期内形成。於是，这许许多多刚从“家”的牢笼里走出来进入“カ场”的陌生“个人”，开始体验到普遍的信誉危机。这在中国大陆尤其突出；那里正在流行的一说法叫做“杀熟”，就是亲友之间为利益金钱而展开的厮杀。道德基础在传统与现代两方面的缺失，这种“两处茫茫皆不见”的道德无政府状态，显然是难以为继的。而在这一社会转型期里的金融过程，显然也是难以为继的。当金融过程继续不下去时，在这些社会里，其实只有两个解决危机的办法∶（1）政府出面干预，并且面临著经济集中化的危险；（2）回到非金融化的カ场经济里去，放弃规模经济的好处。除非，社会有能力重构自己的道德基础，否则是不会有甚么长期意义上的“信用关系”的。
上面这些没有附加经验数据的论说，大体上只可以当成“判断”而不是学术性的结论。不过，当我们凭著对非西方社会行为方式的熟悉来想像，那些金融机构里的贷款分析员和监督人员是如何处理日常帐目往来的，他们以及他们的上级如何在评价投资项目时受到各种私人联系的影响以及如何在项目已经出现问题时试图隐瞒……；我们可以想像在一个被概括为“一个一个同心圆构成的”、以每一个个体为圆心的社会关系网里，个体是如何对待那些写在纸面上的、“超越了私人联系”的规章制度的；我们可以想像“子为父隐，父为子隐，直在其中”这句话对金融秩序意味著甚么。我可以在一种非常或过份彻底的意义上认为∶人们必须在商品“等价交换”公式的两端异化到非人的状态，异化到只服从抽象的金钱的驱使和抽象的、外在的法律约束的时候，才有资格像威尼斯商人那样（同时也不要忘记了莎翁笔下“夏洛克的那一磅肉”）来玩“金融”。
专项资金设立以来，财政投入已从2007年的1500万元上升到2014年的1.45亿元，累计6.3亿元。支持领域逐渐覆盖了蔬菜、农作物、畜牧兽医、资源环境和农产品加工安全等12个农业领域。7年来，项目承担单位逐年增加，全省范围内累计共有107个单位获得了专项资金资助，吸纳了包括中科院植物研究所、省林科院、省家禽所、省淡水所、南京农业大学、扬州大学、金陵科技学院和淮海工学院等一大批省内主要涉农研究院所和高校，以及苏果超市、雨润集团等大型科技企业的优势科研力量。不但解决了广大农业科研人员的后顾之忧，而且在项目选题、立项、资金配置和团队协作等方面释放了较为充分的科研自，真正将自身专业优势与产业发展需求相结合，有效提高了科技资源的使用效率。1.2实施成效通过统筹实施，专项资金已成为江苏省农业科技进步的标志与助推器，有力地支撑了现代农业的发展。一是重点培育了一批具有自主知识产权的农作物新品种，为粮油安全和设施农业发展提供了品种支撑。围绕保障粮食安全，开展了水稻、小麦、玉米和甘薯等大宗农作物的品种创新研究。围绕高效农业发展，开展了蔬菜、林果和花卉等园艺作物的品种创新研究。围绕生活质量提高，开展了猪、羊等畜禽和鱼类、蟹类等水产品种的创新研究。二是研发了一批具有大面积应用前景的新技术，为江苏现代高效农业发展提供了坚实的技术储备。专项资金重点支持的兽用生物制品、植物病虫防治、循环农业技术和农产品安全技术等领域成果丰硕，体系初建，并已跨入国家支持序列，体现了较强的竞争实力和产业支撑能力。三是建立了生态养猪、设施蔬菜和秸秆利用等产业技术体系，引领了江苏现代农业产业的发展；专项资金依托体系整合了全省范围内的科研机构、涉农高校、龙头企业和基地等科技创新资源，这些资源既保证了专项的有效实施，也蕴藏着巨大的发展潜力，具有较强的后发效应。四是取得了以项目实施带动人才结构优化的明显成效。专项资金始终围绕加快创新人才和学科团队培养的主旨，力主向现代、高效农业领域倾斜，蔬菜、园艺、畜牧、加工和循环等领域已先后有8个学科团队被列入“2013年江苏省现代农业产业技术创新团队”。同时，设立了探索性项目，为后续重大项目、重要成果的形成奠定了坚实基础。五是兴建了适应不同技术应用主体和成果示范方式的模式创新基地，积极推进地方农业主导产业结构转型与升级转型。借助创新资源内联外合的组织形式，专项资金统筹各方力量形成了强大的创新合力，提高了自主创新成果的显示度和应用水平。
2专项资金运行中存在的问题
2.1集成创新的目标成果导向模糊
专项资金始终紧紧围绕全省农业和农村经济发展中的重大科技问题，专注于重大公益技术、产业共性技术的研究和攻关，逐渐形成了品种创新、技术创新、模式创新、体系类项目和探索性项目几大类别，研发了一大批具有自主知识产权的新品种、新技术和新模式。创新项目初期只是将主要成果目标定位于品种、技术等单一点上的创新，尚未实现由技术点到技术面再到全产业链覆盖的集成创新，集成重大科技成果的目标导向并不突出。随着农业科技发展水平的不断提高与创新需求的不断升级，这一现状已不适应现代农业科技发展对于集成创新的要求，科研团队与科技成果分散存在的状态，难以从整体上组装集成出具有影响力和冲击力的大成果。
2.2缺乏利益趋同引导的组织方式
当前，传统农业优势技术研究领域在研究内容与学科建设上普遍存在重叠与交叉，一些能够体现新兴农业发展趋势，符合市场发展规律的先导、前沿产业和边缘领域并不容易获得支持与重视。而专项资金项目的申报、组织方式相对分散，承担单位的基本科研单元又普遍较小。因此，在没有统一科研目标导向与合理利益分配机制引导的状态下，各申报主体之间难以形成明确的团队分工与层次排位，容易将项目的立项与执行定位于分“盘子”和抢占资源，进而对自身所掌握资源和信息形成保护意识，加剧彼此之间条块分割，甚至可能出现恶性竞争。有限的资源难以聚焦，不仅无法促成紧密的学科体系，也难以在团队建设中产生聚集优势，同质化趋势将不断降低科研协同创新效率。
2.3过程管理与绩效考核有待加强
专项资金由财政厅委托省农科院组织实施并负责项目的全程管理，此举解决了科技人员的后顾之忧，激发了科技创新的原动力。但是专项资金所涉及项目的数量、领域、单位和专家的体量较为庞大，项目执行期间有限的管理人员难以提供全方位的服务与监管，不利于专项资金管理制度的落实与执行。另外，目前专门针对专项资金项目特点与目标的绩效目标考核机制尚未真正建立，难以调动科研人员的积极性。若对成果产出与转化的激励不足以拉大科研人员之间的收入差距，那么思维方式将难以摆脱“重立项、轻过程”的老套路。
3强化专项资金管理模式的建议
经过广大科技人员的共同努力和各方力量的支持，专项资金已经走过了6个年头的光辉历程，对江苏省现代农业产业的发展起到了积极的推动作用，带动了财政支农方式的转变，积累了宝贵的管理经验，为全国科技创新方式的探索提供了参考。为了更好地满足现代农业发展的创新需求，根据专项资金的运行现状，结合科研体制机制改革的具体要求，针对性地提出关于改进专项资金管理运行模式的一些建议如下。
3.1贯彻落实顶层设计，明确项目管理目标
通过积极创建和宣传重大科技成果培育的目标导向机制，强化对项目执行过程的监管，培育具有重要社会影响科研成果的意识已经在科研人员中初步形成并得到统一。围绕这一工作重心，专项资金的项目管理应借助科研绩效评价、政策倾斜等渠道，最大程度调动和提升科研人员的主观能动性与积极性，通过目标管理和绩效管理凝聚农业科技自主创新能力和协同攻关能力。特别是在重点项目和奖项的服务支持上，要把专项资金作为推动全省重大科技产出的主要抓手，由省农科院牵头，策划遴选出重点部署项目予以优先支持，并从项目申报、中期检查和项目验收等环节开展全程化、便捷的项目管理服务。科研管理部门立项前就要引导科研人员先行一步，紧密围绕当前国内外学科发展的前沿与农业生产中的关键性技术需求，结合团队优势与科技成果的定位和特点积极引导，为提高科研人员对重大项目的占位申报和主持实施能力做好铺垫与准备工作。
3.2调整学科结构布局，构建交叉型创新团队
针对创新专项申报主体分散不成体系的现状，一是建议在全面梳理江苏省农业科学院学科特点的基础上调整学科大类结构，进行统筹分类，按照农作物、动物、生命环境、食品与信息及加工与装备五大类别设置一级学科群。再由学术委员会讨论按照领域划分设立二级学科组，每个二级学科组内部都可以选出一名首席专家（学科带头人），由所在团队根据当前学科发展的现状，提出3～5年的学科发展规划与成果目标方案，经学术委员会讨论通过后方可生效。只有通过调整现有学科结构布局，才有望打破单位内部各个小团体的利益堡垒，聚集优势科研资源形成创新的内生动力。二是重新组合包装全院科研力量，打破“专业所—研究室—项目组”的单一框架设置，以二级学科组为基本单元，以专项资金为平台，探索建立以产业为主线，以学科带头人为领导，以重大成果产出为目标，以利益共享，责任共担为原则的多层级人才培养机制与学科交叉型团队建设机制，进而在全省范围内深化有特色农业科研单位之间的联合协作，加快构建江苏现代农业科技创新体系，形成分工合理、功能互补、竞争有序和支撑有力的良性发展格局。
3.3强化立项审核，规范评审机制
专项资金所支持的项目数量与资金体量在持续增加，现有科研管理力量难以确保过程管理的全面性。为降低项目风险与成本，提高资金使用效率，管理部门应根据所划分学科类别建立专家库，旨在汇集各领域的归口专家，从源头上为项目启动把关，避免盲目立项。遴选入库的专家只负责对各自归口领域内项目实施的必要性、可行性、合理性和竞争性进行综合评判。一般项目可通过问卷或打分的形式完成，重要项目的评审则需会上讨论，并全部参加盲审。对于科研人员则要求坚决破除“分盘子、要经费”的消极思想，敢想敢干，且能够提出明确具体的支持要求和保障需要。项目的最终立项必须签订合同书与成果责任状，明确界定实施的具体时间段、负责人和详细成果，同时启动责任追究与末位淘汰制。对参与的专家不设身份限制，政府机构、企事业单位成员均可以自荐或推荐的形式入库。同时，为提高项目审核的效率与可操作性，所吸纳专家除特邀顾问之外均需参加针对专项资金项目管理、考核和成果产出的统一培训。管理部门可邀请专人对专家进行培训，培训后方可参加评审。
3.4调整项目结构模式，提升集成创新能力
建议专项资金调整为前瞻性项目、体系类项目、产业类项目、应急性项目和推广服务类项目五大类别。设立前瞻性项目，旨在为原始创新提供一个宽松的探索环境。专项资金应针对制约区域农业发展的关键性技术难题进行长期性的非项目化支持，不设置目标绩效考核，鼓励尝试，包容失败。通过加强高新技术的前沿跟踪研究，为新兴学科发展与冲击高层次奖项打好基础。其中，也包括设立为管理体制机制改革和产业发展研究服务的软科学课题。设立体系类项目，旨在围绕培育重大成果的目标导向，进一步扩大专项资金资助范围，围绕产业发展重大关键性技术需求建立全省同类优质资源协同攻关的合作机制。设立产业类项目，旨在搭建多元合作创新平台，集中优势资源加快推动具有较大实际应用价值的科技成果产出，提高成果的产业化程度。建议将该部分项目选题完全向市场与企业开放，科研单位负责把握研究的大方向，企业根据自身需求与市场需要给出具体命题并享有成果最终知识产权。设立应急性项目，目的在于处置农业生产过程或科研管理过程中遇到的一些急需解决的重大突发性事件或问题，为高层管理者决策及时提供处置方案或政策建议。根据紧急程度，可随时成立应急课题组开展工作而不受选题范围、申报流程等常规要求的限制。设立推广服务类项目，旨在依托科研项目成果的熟化程度来设立的一种孵化与推广应用型农业项目，通过其对农业科研成果的中试熟化，客观、真实地评价研发成果的稳定性、适应性和效用性，从而降低大规模推广应用的使用风险。其承载着农业服务活动所需的物资、资金和机制等，是沟通科技创新与实际生产需求的桥梁，是破解农业科技成果转化度低的重要途径，是培养实用型人才的重要平台，是提高科技服务实效的主要抓手。
3.5搭建立体监管网络，拓展全方位服务
通过统筹实施，专项资金已成为江苏省农业科技进步的标志与助推器，有力地支撑了现代农业的发展。一是重点培育了一批具有自主知识产权的农作物新品种，为粮油安全和设施农业发展提供了品种支撑。围绕保障粮食安全，开展了水稻、小麦、玉米和甘薯等大宗农作物的品种创新研究。围绕高效农业发展，开展了蔬菜、林果和花卉等园艺作物的品种创新研究。围绕生活质量提高，开展了猪、羊等畜禽和鱼类、蟹类等水产品种的创新研究。二是研发了一批具有大面积应用前景的新技术，为江苏现代高效农业发展提供了坚实的技术储备。专项资金重点支持的兽用生物制品、植物病虫防治、循环农业技术和农产品安全技术等领域成果丰硕，体系初建，并已跨入国家支持序列，体现了较强的竞争实力和产业支撑能力。三是建立了生态养猪、设施蔬菜和秸秆利用等产业技术体系，引领了江苏现代农业产业的发展；专项资金依托体系整合了全省范围内的科研机构、涉农高校、龙头企业和基地等科技创新资源，这些资源既保证了专项的有效实施，也蕴藏着巨大的发展潜力，具有较强的后发效应。四是取得了以项目实施带动人才结构优化的明显成效。专项资金始终围绕加快创新人才和学科团队培养的主旨，力主向现代、高效农业领域倾斜，蔬菜、园艺、畜牧、加工和循环等领域已先后有8个学科团队被列入“2013年江苏省现代农业产业技术创新团队”。同时，设立了探索性项目，为后续重大项目、重要成果的形成奠定了坚实基础。五是兴建了适应不同技术应用主体和成果示范方式的模式创新基地，积极推进地方农业主导产业结构转型与升级转型。借助创新资源内联外合的组织形式，专项资金统筹各方力量形成了强大的创新合力，提高了自主创新成果的显示度和应用水平。
2专项资金运行中存在的问题
2.1集成创新的目标成果导向模糊专项资金始终紧紧围绕全省农业和农村经济发展中的重大科技问题，专注于重大公益技术、产业共性技术的研究和攻关，逐渐形成了品种创新、技术创新、模式创新、体系类项目和探索性项目几大类别，研发了一大批具有自主知识产权的新品种、新技术和新模式。创新项目初期只是将主要成果目标定位于品种、技术等单一点上的创新，尚未实现由技术点到技术面再到全产业链覆盖的集成创新，集成重大科技成果的目标导向并不突出。随着农业科技发展水平的不断提高与创新需求的不断升级，这一现状已不适应现代农业科技发展对于集成创新的要求，科研团队与科技成果分散存在的状态，难以从整体上组装集成出具有影响力和冲击力的大成果。
2.2缺乏利益趋同引导的组织方式当前，传统农业优势技术研究领域在研究内容与学科建设上普遍存在重叠与交叉，一些能够体现新兴农业发展趋势，符合市场发展规律的先导、前沿产业和边缘领域并不容易获得支持与重视[3]。而专项资金项目的申报、组织方式相对分散，承担单位的基本科研单元又普遍较小。因此，在没有统一科研目标导向与合理利益分配机制引导的状态下，各申报主体之间难以形成明确的团队分工与层次排位，容易将项目的立项与执行定位于分“盘子”和抢占资源，进而对自身所掌握资源和信息形成保护意识，加剧彼此之间条块分割，甚至可能出现恶性竞争。有限的资源难以聚焦，不仅无法促成紧密的学科体系，也难以在团队建设中产生聚集优势，同质化趋势将不断降低科研协同创新效率。
2.3过程管理与绩效考核有待加强专项资金由财政厅委托省农科院组织实施并负责项目的全程管理，此举解决了科技人员的后顾之忧，激发了科技创新的原动力。但是专项资金所涉及项目的数量、领域、单位和专家的体量较为庞大，项目执行期间有限的管理人员难以提供全方位的服务与监管，不利于专项资金管理制度的落实与执行。另外，目前专门针对专项资金项目特点与目标的绩效目标考核机制尚未真正建立，难以调动科研人员的积极性。若对成果产出与转化的激励不足以拉大科研人员之间的收入差距，那么思维方式将难以摆脱“重立项、轻过程”的老套路。
3强化专项资金管理模式的建议
经过广大科技人员的共同努力和各方力量的支持，专项资金已经走过了6个年头的光辉历程，对江苏省现代农业产业的发展起到了积极的推动作用，带动了财政支农方式的转变，积累了宝贵的管理经验，为全国科技创新方式的探索提供了参考。为了更好地满足现代农业发展的创新需求，根据专项资金的运行现状，结合科研体制机制改革的具体要求，针对性地提出关于改进专项资金管理运行模式的一些建议如下。
3.1贯彻落实顶层设计，明确项目管理目标通过积极创建和宣传重大科技成果培育的目标导向机制，强化对项目执行过程的监管，培育具有重要社会影响科研成果的意识已经在科研人员中初步形成并得到统一。围绕这一工作重心，专项资金的项目管理应借助科研绩效评价、政策倾斜等渠道，最大程度调动和提升科研人员的主观能动性与积极性，通过目标管理和绩效管理凝聚农业科技自主创新能力和协同攻关能力。特别是在重点项目和奖项的服务支持上，要把专项资金作为推动全省重大科技产出的主要抓手，由省农科院牵头，策划遴选出重点部署项目予以优先支持，并从项目申报、中期检查和项目验收等环节开展全程化、便捷的项目管理服务。科研管理部门立项前就要引导科研人员先行一步，紧密围绕当前国内外学科发展的前沿与农业生产中的关键性技术需求，结合团队优势与科技成果的定位和特点积极引导，为提高科研人员对重大项目的占位申报和主持实施能力做好铺垫与准备工作。
3.2调整学科结构布局，构建交叉型创新团队针对创新专项申报主体分散不成体系的现状，一是建议在全面梳理江苏省农业科学院学科特点的基础上调整学科大类结构，进行统筹分类，按照农作物、动物、生命环境、食品与信息及加工与装备五大类别设置一级学科群。再由学术委员会讨论按照领域划分设立二级学科组，每个二级学科组内部都可以选出一名首席专家（学科带头人），由所在团队根据当前学科发展的现状，提出3～5年的学科发展规划与成果目标方案，经学术委员会讨论通过后方可生效。只有通过调整现有学科结构布局，才有望打破单位内部各个小团体的利益堡垒，聚集优势科研资源形成创新的内生动力。二是重新组合包装全院科研力量，打破“专业所—研究室—项目组”的单一框架设置，以二级学科组为基本单元，以专项资金为平台，探索建立以产业为主线，以学科带头人为领导，以重大成果产出为目标，以利益共享，责任共担为原则的多层级人才培养机制与学科交叉型团队建设机制，进而在全省范围内深化有特色农业科研单位之间的联合协作，加快构建江苏现代农业科技创新体系，形成分工合理、功能互补、竞争有序和支撑有力的良性发展格局[4]。
3.3强化立项审核，规范评审机制专项资金所支持的项目数量与资金体量在持续增加，现有科研管理力量难以确保过程管理的全面性。为降低项目风险与成本，提高资金使用效率，管理部门应根据所划分学科类别建立专家库，旨在汇集各领域的归口专家，从源头上为项目启动把关，避免盲目立项。遴选入库的专家只负责对各自归口领域内项目实施的必要性、可行性、合理性和竞争性进行综合评判。一般项目可通过问卷或打分的形式完成，重要项目的评审则需会上讨论，并全部参加盲审。对于科研人员则要求坚决破除“分盘子、要经费”的消极思想，敢想敢干，且能够提出明确具体的支持要求和保障需要。项目的最终立项必须签订合同书与成果责任状，明确界定实施的具体时间段、负责人和详细成果，同时启动责任追究与末位淘汰制。对参与的专家不设身份限制，政府机构、企事业单位成员均可以自荐或推荐的形式入库。同时，为提高项目审核的效率与可操作性，所吸纳专家除特邀顾问之外均需参加针对专项资金项目管理、考核和成果产出的统一培训。管理部门可邀请专人对专家进行培训，培训后方可参加评审。
3.4调整项目结构模式，提升集成创新能力建议专项资金调整为前瞻性项目、体系类项目、产业类项目、应急性项目和推广服务类项目五大类别。设立前瞻性项目，旨在为原始创新提供一个宽松的探索环境。专项资金应针对制约区域农业发展的关键性技术难题进行长期性的非项目化支持，不设置目标绩效考核，鼓励尝试，包容失败。通过加强高新技术的前沿跟踪研究，为新兴学科发展与冲击高层次奖项打好基础。其中，也包括设立为管理体制机制改革和产业发展研究服务的软科学课题。设立体系类项目，旨在围绕培育重大成果的目标导向，进一步扩大专项资金资助范围，围绕产业发展重大关键性技术需求建立全省同类优质资源协同攻关的合作机制。设立产业类项目，旨在搭建多元合作创新平台，集中优势资源加快推动具有较大实际应用价值的科技成果产出，提高成果的产业化程度。建议将该部分项目选题完全向市场与企业开放，科研单位负责把握研究的大方向，企业根据自身需求与市场需要给出具体命题并享有成果最终知识产权。设立应急性项目，目的在于处置农业生产过程或科研管理过程中遇到的一些急需解决的重大突发性事件或问题，为高层管理者决策及时提供处置方案或政策建议[5]。根据紧急程度，可随时成立应急课题组开展工作而不受选题范围、申报流程等常规要求的限制。设立推广服务类项目，旨在依托科研项目成果的熟化程度来设立的一种孵化与推广应用型农业项目，通过其对农业科研成果的中试熟化，客观、真实地评价研发成果的稳定性、适应性和效用性，从而降低大规模推广应用的使用风险[6]。其承载着农业服务活动所需的物资、资金和机制等，是沟通科技创新与实际生产需求的桥梁，是破解农业科技成果转化度低的重要途径，是培养实用型人才的重要平台，是提高科技服务实效的主要抓手[7]。
（一）经济人理论，委托理论对涉农专项资金财务审计必要性的解释在经济人假设的前提下，人是理性的经济人，有着为自身谋取更好经济利益的行为倾向，对于实施国家行政管理活动的资金管理部门及其公职人员而言，经济人属性是同样适用的，在资金拨付及使用管理的过程中，他们手握人民赋予的决定涉农专项资金投向及管理的权利，当专项资金管理部门的监督不足时，如何行使专项资金的投向和管理的权利成为纯粹的个人行为，追求个人政绩利益最大化的经济人行为倾向就极可能占主导地位，那么极有可能出现有关涉农专项资金的使用和管理的信息不对称的情况，结合委托理论中的道德风险和逆向选择理论的相关内容考虑，由于存在信息劣势，作为社会公众需要了解知悉监督涉农重点专项资金监督资金投向、拨付及使用的真实合规性，有无违规违纪问题，并且指出相关部门财务管理的不当之处，审计部门保障专项资金管理真实合规，查处资金违法违规使用的公共受托经济责任不可推卸，只有通过财务审计才能解决涉农专项资金使用和管理的监督和评价问题。
（二）财务审计是涉农专项资金效益审计的基础，同时也是相关经济责任审计的必然手段涉农重点专项资金财务审计主要审计内容是监督资金投向、拨付及使用有无违规违纪问题，使各环节的资金运营达到真实、合规，并且指出相关部门财务管理不当之处，给以相应意见并督促其整改，提高资金使用效果。众所周知，每一项涉农专项资金的投向及使用情况都是需要进行效益审计和其他相关的责任审计评价，涉农专项资金相关的财务资料的真实、合规性为资金的经济性、效率性、效果性提供保证；只有在此前提下，才能谈资金的效益问题，才能对农业专项资金投入项目经济效益进行分析和评价，才有可能探索资金的效益审计，并在此基础上提出进一步提高农业专项资金各项目效益的方法、措施和途径。因此，涉农专项资金财务审计是对其效益审计的基础工作，要实现效益审计目标，必须先实现其财务审计目标。经济责任审计与财务审计在审计对象，具体内容，审计目标上，侧重点有所不同，但二者存在必然的联系。通过对财务审计所获得的财务数据和资料，审计部门能借以了解受托责任人应当履行的职责，通过对受托责任人履责范围内的经济活动和财务信息的真实合规性的审核，可以评价受托责任人履行受托责任的合法合规性。因此，涉农专项资金的经济责任审计是以被审计责任人任职期间内所在部门资金财务审计为基础和主线的，即涉农专项资金的财务审计是其相关经济责任审计的必然手段。
二、涉农专项资金财务审计现状分析
（一）涉农专项资金财务审计方式，审计方法效率低对于涉农专项资金的财务审计，各县相关审计机关普遍采取“同级审”的方式，由于县、市级审计机关审计人员准入机制不严格，审计人员思想的倦怠、政策水平与业务素质整体不高、综合分析能力不强，导致涉农专项资金审计效率差；虽然有调查显示，大部分县赞成“上审下”和“交叉审”，这两种方法弥补了同级审的不足，但是涉农专项资金来源渠道多，使用范围广，若依靠“上审下”全方位了解专项资金的使用情况，一方面，会造成审计资源配置不合理，财务审计大多进行事后审计，与专项资金的投入使用能够具有阶段性的特点相脱节；另一方面，这种审计方式可能造成一种下级对上级的抵触感，直接导致审计监督受限，也使得审计效率低。
（二）涉农专项资金财务审计结果公开程度低目前的审计结果公告还远没有达到国家法律法规的要求，审计结果公告工作尽管在思想上逐渐受到各级审计部门的重视，也有的地区的确做了一些工作，但仍然没有达到理想水平。披露审计结果是审计机关的“法律权力”，而不是“法律义务”，从而使审计结果的披露带有很强的任意性。在考虑社会稳定、政绩和面子等因素的推动下，管理涉农专项资金的本级政府可能不允许对外如实报告和披露其财务审计中不太理想的结果。因此，审计公告是不全面的，不准确的，不能真正实现社会舆论对涉农专项资金的监督作用。
（三）财务审计对违法违规行为督促整改及惩处缺乏力度，审计独立性低我国涉农专项资金财务审计属于行政型审计体制，这一审计体制严重制约了审计部门独立行使监督职权；在本级政府的干预下，县级审计机关不具备权威性，不能独立地审查县级财政部门及管理部门在专项资金的拨付及使用中的违法违规行为。即使查出了问题，也不能严格遵照资金违规违纪行为处理条例予以惩处。据有关研究调查显示，三成以上的县审计机关对相关部门就审计意见作出整改的监督工作不到位，审计机关对审计整改情况的书面答复不要求附加书面证据，也不深入到管理部门当地开展真实性复核的审计回访，并且审计机关也没有严肃惩处未及时整改的违规违纪行为，督促整改工作大多只流于形式。审计部门权威性降低，形同虚设，没有发挥实质作用，导致涉农专项资金管理违规违纪情况年年查，年年有；涉农专项资金管理问题年年提建议，年年低效率的恶性循环怪圈。
三、改善涉农重点专项资金财务审计现状的对策研究
（一）推行财务审计项目负责人委派制在上级审计指令的引导下制定审计小组工作计划，规划和确定涉农资金重点财务审计项目，配置审计人员，指导和管理审计工作，组织审计小组监管工作，制定考核与激励机制，确保审计小组审计项目质量并对其负责，这样不仅可以解决“同级审”、“上审下”和“交叉审”的不足，克服了“同级审”县级审计机关权力受限和审计能力不足的现实问题，而且弥补了“上审下”审计全面性不足、成本过高，以及“交叉审”高成本等，总体提升了审计小组业务素质与审计工作质量，提高了审计的权威与独立性。另外在推行财务审计项目负责人委派制时，需要特别注意的是，实现该种审计方式预期效果的关键所在是负责人与审计成员小组的有机融合，审计项目负责人应与下级审计机关，审计小组成员积极互动，从制度和政策上进行创新，不断提高资金审计效率。
（二）实行事前审计，事中审计，事后审计相结合的全程审计为了加大资金审计力度，县级审计机关应当采取事前、事中、事后审计相结合的全程审计的方法。落实和加强涉农专项资金全程审计及其审计调查方法，与专项资金的投入使用能够具有阶段性的特点相匹配，是增强审计机关查处问题的能力和力度的重要手段，可以实时提高涉农专项资金财务审计的评价监督的作用。事前审计在立项方面，审计部门应协助县级涉农专项资金使用管理部门，对项目预算、可行性、科学性、真实性进行审计审核；在资金方面，加强对资金投入的审计，主要审核资金投向是否符合资金目标，投入的总体规模及投向结构是否合理，同时也要注意加强审查资金是否按照项目计划在规定的时间内及时、足额拨付给使用单位，有无滞留、占用情况；事中审计应当依据资金的走向，派专人随工程进度参与工程项目建设，跟踪审计调查，确保资金专款专用，各级相关部门报账票据、账簿的真实合规性；无虚假报表、无虚开发票、无虚列支出，积极做好资金拨付使用管理各环节的事中审计。事后审计时审计机关应结合事前、事中审计的数据和情况，开展项目竣工决算审计，通过查阅账、证、表，以及现场查证，重点审查项目的完成情况和资金计划的实现情况，审查项目是否全面推行项目负责人委派制，确保全程审计财务数据的真实合理性，全面改善涉农专项资金审计效果，规范涉农专项资金的使用与管理。
（三）加强财务审计的独立性，加大违法违规行为督促整改及惩处力度我国须改革当前涉农专项资金财务审计体制，改革行政型审计模式为立法型审计模式，从根本上提高审计独立性，提升审计部门的权力和地位。为保证整改工作真实有效，审计机关要求资金管理部门实事求是地写出审计整改情况书面答复，同时审计部门必须深入落实审计回访工作，实地考察，审核被审单位的整改情况，确保整改情况的真实性；政府应制定和完善财务审计督促整改及惩处制度，并落实相关涉农专项资金管理违纪违规处罚制度的执行情况，落实管护主体，建立健全一套完整的“责、权、利”相统一的管护机制。
