关键词：自然环境，危害，人类健康，环境保护
自然环境是指人类周围的客观物质世界，包括空气、水、土壤、食物和其他生物等。 自然环境是人类生存和发展和物质基础，人类不仅依赖于自然环境而生存，还要开发、利用和改造自然环境。良好的自然环境是人类健康的保障，人类通过新陈代谢不断的与自然环境进行物质和能量交换。随着人类的发展，人口的迅猛增长，社会产生的不断扩大，自然资源的大量开发，人类的活动对自然环境造成—定的破坏，导致自然环境质量下降，环境污染的形成，使人类健康受到很大的危害。许多疾病受自然环境的影响而产生，人类生命受到打击和摧残。
空气是人类生命活动的必要．条件，可以满足人类刘氧的需求，是人类健康的重要条件。清洁新鲜的空气环境，能促进人体的生长发育，给我舒适愉快的感觉，有助于延年益寿。不良而污浊的空气则有碍于生长发育，影响和危害健康， 引起疾病发生，由于生产性的烟尘废气、有毒气体、生活性的灰尘和煤烟，交通运输性的燃料和尾气不断的向空气排放，使空气的化学组成和物理性状发生改变，对人类健康造成了直接的和间接的危害。发表论文。其中直接危害有；急慢性中毒，致癌作用，局部刺激作用，致敏作用； 间接危害有影响太阳辐射，影响居民生活条件，影响植物生长，腐蚀建筑材料。
水是人体的重要组成部分，也是人类的重要外界环境。发表论文。人体内的一切生命过程都离不开水，成人每天的生理需要量大约为2—3升，人们不仅维持生理生化活动需要水，而且保持个人卫生，环境清洁，体育锻炼和绿化等也需要大量的水。
水质不良或水受到污染，人饮用了不洁之水可引起杆多疾病发生和传播，甚至导致死亡。生产过程中产生的废渣进入水体， 生活过程中产生的污水、粪便、垃圾进。入水体，使水体受到污染，可造成人体直接或间接的危害，有引起肠道传染病、寄生虫病、急慢性中毒发生的同时，还有致癌作用，致畸作用，致突变作用。
土壤和空气、水一样，都是人类生活的重要物质环境。人类不能脱离土壤而生活，衣食住行都与土壤有着极为密切的关系，土壤污染中的微量元素，能通过食物、水、空气进入人体， 对人体健康产生重要的影响。土壤污染来源有生活污水、垃圾和人蓄粪便污染、农药、化肥污染，工业“三废”的污染，土壤中的有害物质±要通过“土壤一植物一人体”“及土壤一水一人体”这两条途径进入人体产生危害。
“民以食为天”，人体通过食物与外界环境发生密切的联系，食物也是人体生长发育和新陈代谢的重要物质基础。发表论文。人类通过摄取食物而获得营养，合理营养可保证人体的能量需要，构成机体组织，维持正常生理功能，促进人体健康。在很多情况下，食物也可以给人带来——定的危害， 当食物受到污染和腐败变质时，使食物的卫生质量下降，营养价值降低或丧失，就可以危害人类健康， 引起肠道传染病和某些寄生虫病的流行及细菌性食物污染可引起急性中毒，甚至远期危害，营养素不足可引起相应的营养缺乏。
空气、水、土壤、食物与人类健康密切相关，保护环境就是保护人类健康，就是保护人类的生命。为了人类的健康和生存，我国政府把保护环境作为我国的又一项基本国策。1979年9月颁布了《中华人民共和国环境保护法趴规定了环境保护的任务和环境保护的措施，这体现了党和政府对人类健康的重视和关怀。保护和改善环境，是关系到广大人民健康的重要问题，防止环境污染，治理和消除环境污染， 向公害作斗争， 已成为保证人类健康生存的一项迫切任务。近年来因人为因素造成的环境污染，对人类健康带来打占是数不胜数，典型的有央视记者长江报导的阜阳工业污染不断向淮河排放多种污染物，使河水中的cOD严重超标，河水流经的河南的沙颖河，使污染物不断渗入深丘黄孟营村的坑塘，经压水井被人长期饮用，导致村民中的癌症死亡现象、残疾现象、不孕不育现象、聋哑现象、失明现象、儿童先心病现象越来越多，村民存在受到严重威胁。还有2003年12月23日重庆开县高桥镇晓阳村因中国石油集团四川石油管理局的东北气矿发生严重井喷，造成空气污染， Hjs气体大面积泄露造成千人中毒，234人中毒死亡。这些都说明人类破坏自然， 自然就会更大危害人类。
关键词：自然环境，危害，人类健康，环境保护
自然环境是指人类周围的客观物质世界，包括空气、水、土壤、食物和其他生物等。 自然环境是人类生存和发展和物质基础，人类不仅依赖于自然环境而生存，还要开发、利用和改造自然环境。良好的自然环境是人类健康的保障，人类通过新陈代谢不断的与自然环境进行物质和能量交换。随着人类的发展，人口的迅猛增长，社会产生的不断扩大，自然资源的大量开发，人类的活动对自然环境造成—定的破坏，导致自然环境质量下降，环境污染的形成，使人类健康受到很大的危害。许多疾病受自然环境的影响而产生，人类生命受到打击和摧残。
空气是人类生命活动的必要．条件，可以满足人类刘氧的需求，是人类健康的重要条件。清洁新鲜的空气环境，能促进人体的生长发育，给我舒适愉快的感觉，有助于延年益寿。不良而污浊的空气则有碍于生长发育，影响和危害健康， 引起疾病发生，由于生产性的烟尘废气、有毒气体、生活性的灰尘和煤烟，交通运输性的燃料和尾气不断的向空气排放，使空气的化学组成和物理性状发生改变，对人类健康造成了直接的和间接的危害。发表论文。其中直接危害有；急慢性中毒，致癌作用，局部刺激作用，致敏作用； 间接危害有影响太阳辐射，影响居民生活条件，影响植物生长，腐蚀建筑材料。
水是人体的重要组成部分，也是人类的重要外界环境。发表论文。人体内的一切生命过程都离不开水，成人每天的生理需要量大约为2—3升，人们不仅维持生理生化活动需要水，而且保持个人卫生，环境清洁，体育锻炼和绿化等也需要大量的水。
水质不良或水受到污染，人饮用了不洁之水可引起杆多疾病发生和传播，甚至导致死亡。生产过程中产生的废渣进入水体， 生活过程中产生的污水、粪便、垃圾进。入水体，使水体受到污染，可造成人体直接或间接的危害，有引起肠道传染病、寄生虫病、急慢性中毒发生的同时，还有致癌作用，致畸作用，致突变作用。
土壤和空气、水一样，都是人类生活的重要物质环境。人类不能脱离土壤而生活，衣食住行都与土壤有着极为密切的关系，土壤污染中的微量元素，能通过食物、水、空气进入人体， 对人体健康产生重要的影响。土壤污染来源有生活污水、垃圾和人蓄粪便污染、农药、化肥污染，工业“三废”的污染，土壤中的有害物质±要通过“土壤一植物一人体”“及土壤一水一人体”这两条途径进入人体产生危害。
“民以食为天”，人体通过食物与外界环境发生密切的联系，食物也是人体生长发育和新陈代谢的重要物质基础。发表论文。人类通过摄取食物而获得营养，合理营养可保证人体的能量需要，构成机体组织，维持正常生理功能，促进人体健康。在很多情况下，食物也可以给人带来——定的危害， 当食物受到污染和腐败变质时，使食物的卫生质量下降，营养价值降低或丧失，就可以危害人类健康， 引起肠道传染病和某些寄生虫病的流行及细菌性食物污染可引起急性中毒，甚至远期危害，营养素不足可引起相应的营养缺乏。
空气、水、土壤、食物与人类健康密切相关，保护环境就是保护人类健康，就是保护人类的生命。为了人类的健康和生存，我国政府把保护环境作为我国的又一项基本国策。1979年9月颁布了《中华人民共和国环境保护法趴规定了环境保护的任务和环境保护的措施，这体现了党和政府对人类健康的重视和关怀。保护和改善环境，是关系到广大人民健康的重要问题，防止环境污染，治理和消除环境污染， 向公害作斗争， 已成为保证人类健康生存的一项迫切任务。近年来因人为因素造成的环境污染，对人类健康带来打占是数不胜数，典型的有央视记者长江报导的阜阳工业污染不断向淮河排放多种污染物，使河水中的cOD严重超标，河水流经的河南的沙颖河，使污染物不断渗入深丘黄孟营村的坑塘，经压水井被人长期饮用，导致村民中的癌症死亡现象、残疾现象、不孕不育现象、聋哑现象、失明现象、儿童先心病现象越来越多，村民存在受到严重威胁。还有2003年12月23日重庆开县高桥镇晓阳村因中国石油集团四川石油管理局的东北气矿发生严重井喷，造成空气污染， Hjs气体大面积泄露造成千人中毒，234人中毒死亡。这些都说明人类破坏自然， 自然就会更大危害人类。
关键词：大气污染;温室气体;环境保护优先;公众参与;环境公益诉讼;政府责任
中图分类号：D922.68文献标志码：A文章编号：1001-862X（2015）03-0081-007
引 言
我国举世瞩目的雾霾问题，以及公众对空气质量的关注，加速了大气污染防治法的修订进程。依据新的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）对SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3六项污染物进行评价，74个城市中仅有拉萨、海口、舟山三个城市空气质量达标，占4.1%;超标城市比例为95.9%。北京市达标天数比例为48.0%，重度及以上污染天数比例为16.2%。主要污染物为PM2.5、PM10、NO2。与此同时，我国的能源消费总量也迅速攀升，2013年的能源消费总量增至37.5亿吨标准煤，与2012年相比增加了4.4%。根据2014年《BP世界能源统计年鉴》的信息，继2011年超过美国之后，中国成为世界最大能源消费国，其2013年的能源需求，占全球能源消费的22.4%，占全球净增长的49%。与此同时，能源结构存在着对煤炭的深度依存，清洁能源所占比例仍然偏低，2013年占能源消费总量的比例为9.8%，而煤炭、石油和天然气的比例分别是66.0%、18.4%和5.8%。从《大气污染防治法》本身来看，也有进行及时修订的必要。1987年制定和颁布的《大气污染防治法》，虽经1995年和2000年的两次修改，但均是对1987年旧法的小修小补，且距今已逾15年，其立法滞后性日益突出。首先，现有大气污染防治法有关法律规定明显滞后，甚至存在立法空白。一方面，实行总量控制和排污许可的两控区仅占全国国土面积的11.4%，不能适应总量减排的需要。而燃煤、工业、机动车船、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制不够健全。另一方面，现行法未能对新时期复合型的大气污染问题予以回应，缺乏对能源结构、产业结构和布局等前端源头治理的要求，也没有能对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协调控制。（1） 其次，很多创新性的制度措施未能上升至国家法律层面，缺乏明确的规范、指引。致力于解决大气污染问题，国家立法和行政机关采取了很多具有创新性的制度措施，例如国务院《大气污染防治行动计划》中提出的10条35项综合治理措施，创新重点大气污染区域的联防联治，推进重污染天气应急管理工作，加强空气质量监测能力及信息制度的建设，积极促进和保障清洁空气科学研究。这些卓有成效的制度措施，亟待国家层面法律的确认。最后，现行大气污染防治法律体系缺乏系统性。大气污染物质往往会通过迁移转化为土壤或者水体中的污染物，因此，大气污染防治法应考虑到其与其他环境要素保护法律之间的衔接、配合。同时，大气污染防治法作为我国大气环境治理领域的基本法，其与环境保护法、能源法，以及正在起草的气候变化法等部门法律之间也具有极强的牵连性，但现行法并未能与该些法律形成协同配合。
2014年11月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议审议大气污染防治法修订草案，从原来的7章66条增为草案的8章100条，是该法自1987年施行至今的第三次修改，首次全面修订。草案对既有条款进行了大规模的增删、调整和重新建构，强化了企业、政府和公众的责任，补充完善了重点领域污染防治、区域联合防治、总量控制和排污许可等具体制度和措施，加大了对违法行为的处罚力度，并对公众关心的雾霾问题进行了回应。（2）但从学界反应来看，修订草案在这些方面的补充或者修改还很不够，难以改变目前严峻的大气环境污染局面，难以满足目前大气污染防治工作的需要。甚至一些学者建议，把法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的架构下大修大改。[1]对修正案的不同意见表明，在大气污染防治法修订的基本问题上，学界尚未达成共识，需要从学理上进行澄清。
一、 《大气污染防治法》的修订宗旨
及其应确立的基本原则
在“关于《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的说明”中，将此次修法的目的定位为“以新修订的环境保护法为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施。”可以看出，本次修法应当以问题为导向，着力于新时期复合型大气污染困局的破解。
（一）大气污染防治法的修订宗旨
学界针对草案意见稿的争议、批判表明，从根源上看，是对于修法宗旨尚没有达成共识。有鉴于此，本文认为，此次大气污染防治法的修订宗旨体现为三点，坚持将《大气污染防治法》作为大气环境治理的“基本法”，以解决新时期具有多源头、跨区域复合型大气污染问题为实践导向，同时强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。
第一，坚持大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法。这就意味着，此次修法不能是小修小补，而应是对于大气环境治理法律规范体系的重构。有建议将法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的法律架构下大修大改。综观整个法律文本，可以发现，其修订仍然以污染防治立法为导向，鲜有涉及大气环境保护的规定。本文认为，虽无须过多异议、争论法律名称，但在修法思路上，应采行综合性清洁空气立法模式，在预防、治理大气污染之外，通过具体法律制度的设计与执行，以促进大气环境空气质量的保护、改善，保障公众健康。
第二，以日益严峻的新型大气污染问题作为修法的实践导向。修法的目的，在于对法律制定之初未能预料到的现实情况予以修正、进行回应。2000年大气污染防治法的修改目的在于及时规制日益严重的煤烟型污染，其中很多条款都是直接规制燃煤所产生的大气污染。新时期，我国大气污染呈现出多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、多过程耦合、多介质影响的复合型特征，因此本次修订应加强对多源头的治理，并对频发的雾霾天气以及其他跨区域性大气污染等问题予以有效回应。
第三，强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。现行大气污染防治法存在源头治理薄弱、管控对象单一、属地管理局限、问责机制不严、处罚力度不够等问题，造成我国大气环境的持续恶化的局面。因此，本次修订应当强化政府的大气污染治理责任，包括源头治理和全程治理的责任，做好政策、规划和建设项目的大气环境影响评价，严格环境准入。加强对大气违法行为的制裁，加大大气违法行为的违法成本，促进大气污染防治法的遵守和执行。
第四，协同管控大气污染，实现从单一污染物控制向多污染物协同控制的转变。《大气污染防治法（修订草案）》第2条写道，“对颗粒物、二氧化硫、挥发性有机物等大气污染物质和温室气体实施协同控制”，把温室气体与大气污染物质相并列，传递出立法者对两者进行协同管控的意图。尽管学者对温室气体是否为污染物质存在争议，但这并不影响环境保护主管部门对温室气体进行规制，如果法律对其进行授权的话。本文主张人为排放的温室气体是污染物，理由如下：一是科学证据表明人为排放的温室气体对人体健康和公共福利具有危害性，美国联邦环保署（EPA）于2009年12月发表的温室气体危害性发现报告，报告认为温室气体对人体健康构成危害;二是2007年马萨诸塞州等诉美国环保署（Massachusetts vs.EPA）一案中，美国联邦最高法院判决确认二氧化碳为污染物质;三是中国政府向国际社会庄重承诺了温室气体强度减排目标，法律上有必要对温室气体进行规制;四是环保部门负责温室气体排放的监测、管理是恰当的行政管理部门，因为它具有监测网络，从技术层面来看，增加部分温室气体的监测并非难事。因此，从法律上来明确温室气体的属性，有利于温室气体的减排顺利进行。退一步来说，即使不明确提出温室气体是污染物，也应将其纳入污染物管理，否则不利于中国温室气体减排工作的正常进行。此外，气候变化法的制定将需要一个过程，即使顺利通过，也不会是一个具有较强可执行性的法律，如何对温室气体进行监测之类的条款基本上不会涉及，必然需要等待其他配套法规来实施，这样更加旷日持久。由此，将温室气体问题纳入大气污染防治法之中进行协同管控是一明智之举。
（二）大气污染防治法应当确立的基本原则
结合新环境保护法有关法律规定和学者的主流观点（3），我国大气污染防治法应当明文确立以下四项基本原则。
1.大气质量优先原则。法律的目的或者说功能，在于“发现并承认、确定、实现和保障不同类型的利益，或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益”[2]284。经济发展和环境保护的关系折射到法律语境中便可以转化为经济利益和生态利益的关系。生态利益作为一种新型的利益类型，应归属于庞德所理解之社会利益，即它是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会正常活动而提出的需求或愿望。它是人们从社会生活角度出发提出的满足其正常生活的生态方面利益之整体，主要有保护资源之利益、享受良好环境之利益等，有学者称之为生态法益或环境权益。它不同于直接从个人生活本身出发以个人名义所提出的主张、要求和愿望，也不同于从政治社会角度出发以政治社会组织名义提出的主张、要求和愿望。[2]284-288在秉持人类中心主义的法律视角中，二者均具有正当性，很难说哪种利益应处于绝对的优先地位。因此，当两者不一致，甚至发生冲突时，便需要给出处理这种矛盾的具体规则，如果无法给出具体规则，最起码应当确立一项基本原则予以规范。《大气污染防治法》涉及人类社会对大气环境容量的利用，对大气环境的污染防治、恢复和改善，应当确立由《环境保护法》第5条所提出的环境保护优先原则。具体而言，首先，应当坚持大气质量优先于大气环境容量的开发利用原则，因为，清洁的空气是公民健康环境权的一项重要内容，公民的健康权优先于发展权和经济权利，当其发生冲突时应当优先保护大气质量。保护大气质量也是各级政府的重要环境职责，大气质量与其他环境质量是政府应当提供的公共物品。其次，应当坚持大气质量维持原则，对那些大气质量优良的区域，政府及其主管部门有义务维持和改善现存的大气质量，不可以让大气质量下降。
2.大气污染预防原则。预防原则的基本含义是：在环境保护工作中要把防止产生环境问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中导致的环境污染、生态破坏，做到防患于未然;对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。[3]178预防原则应当成为包括大气污染防治法在内的环境保护立法的一项基本原则，并具有统摄地位，其涵盖的法律制度主要包括以下几类预防性法律制度，生态规划制度、环境影响评价与环境风险评估制度、环境标准制度、环境信息公开制度。草案意见稿第2条明确了规划先行原则，并增设了“大气污染防治的标准和规划”一章，在环境影响评价制度中增加了规划环评，在具体污染防治措施中，也体现了预防原则，如增加了有毒有害大气污染物风险评估制度。
3.大气环境治理共同责任原则。大气环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性与承担方式的多样性，从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映到法律原则之上，便是“共同责任原则”，即大气污染或环境破坏的法律责任应当由造成该污染的行为者或从中得到利益者共同承担的准则。例如，集体负担原则，是指在损害者难以确定的前提下，由造成同一损害的全体损害者负担防治、治理费用，如多个企业共同对大气污染承担法律责任;共同负担原则，由多个污染者造成损害而责任人无法明确的情况下，应当由造成损害的社会共同体负担有关费用，如当前造成北京市的雾霾污染部分原因是来自于机动车的尾气，全体机动车使用者应当相应地承担由机动车尾气而导致的那部分损失;受益者补偿原则，是指从环境损害避免或者减轻措施中得到利益者，应当对为此付出代价者支付一定补偿，主要体现为横向或者纵向的大气环境生态补偿制度。[4]例如，在大气污染区域联合防治的机制下，为减排大气污染物质而付出代价的区域或者企业理应从受益地区获得补偿。
4.大气环境治理公众参与原则。公众参与大气污染防治既是法律赋予公众的一项权利，也是公众应当积极履行的一种义务。草案在这一方面的规定较为乏力，仅有第7条第4、5款的规定，即公民有检举、控告并获得奖励的权利。本文认为，应当在新法中增加旨在提高公众大气环保意识的环境教育条款以与未来可能出台的环境教育法形成衔接，拓宽公民获悉大气环境污染防治信息渠道并建立大气环境公益诉讼制度以与新环境保护法形成衔接，此外，应当切实建立起公众参与大气污染防治的决策参与制度、过程参与制度和末端参与制度。（4）
二、治理机制：多元化大气环境
治理机制的立法构造
兴起于20世纪末的治理浪潮，为社会管理带来了新思维，开启了不同于“国家”和“市场”的第三条道路。检索各种文献，可以发现，关于治理，有种种理解，也有种种用处。但存在一种基本的共识，即治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊，它所创造的结构或秩序不能由外部强加它而发挥作用，是要靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。[5]可见，治理强调的是多元主体共同参与公共事务的管理。为克服国家作为单一治理主体带来的弊端，各国将市场机制的引入、培育奉为解决政府失灵的圭臬。但事实证明，市场机制也并非万能良药，在关涉公共环境问题的方面难免显得孱弱，特别是在作为公共物品领域的环境保护方面，存在着严重的市场失灵现象。伴随着公民社会的兴起，环境问题的公共治理理念应运而生，并推动着环境保护从行政管制模式朝着开放性、参与性、协商性、合作性和包容性的社会公共治理模式的转型。[6]新环境保护法提出的“多元共治、社会参与”新型环境治理机制，为大气污染防治法的修订提供了指导方向。本文认为，应当在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上，以治理目标、治理主体、治理工具以及治理规制为支点，建构大气污染防治法中的大气环境公共治理机制。
（一）多元化大气环境治理主体与大气污染防治法的法律主体
在共同治理目标的支持、指引下，公共治理范式试图描绘、构建一种多中心的合作、互动、协商式的合作伙伴关系图景，在这幅图景中，公共事务便成为政府及其行政机构和社会公众共同处理的对象，且其所偏重的统治机制并非政府单向度的强制性权威和制裁，而是表现为社会对话、沟通、协商的法治和民主机制。具化到大气环境公共治理中，伙伴关系有两种，政府内部不同职能部门或不同层级政府之间、同级政府之间的合作伙伴关系;政府作为大气环境治理主体，与市场、社会主体之间就大气环境治理达成的合作伙伴关系。大气污染防治法应当将上述伙伴关系中的治理主体确认为法律主体，并赋予权利、课以义务，以实现多元共治大气环境。综观草案，可以发现，涉及企业的法律责任条款共有25条，而涉及政府的仅有2条，而且缺乏公众参与和信息公开有关规定。建议完善政府环境法律责任的规定，细化其行政违法或者不作为情形，并课以法律责任;增设公众参与和信息公开章节，并确立大气环境公益诉讼之规定。
（二）综合性大气环境治理手段与大气污染防治法的法律制度
污染治理中蕴含的经济学原理为建立健全大气环境治理工具的选择指明了方向，大气污染的负外部性以及大气本身所具有的公共物品属性，使得政府规制成为推动大气污染治理的主要手段，而产权理论中的科斯定理自然成为支持大气污染治理市场策略的重要理论依据。[7]风险社会的存在，也使得社会机制成为大气环境公共治理中不可或缺的一种新型治理手段。通读修订草案，可以发现，其中仍然呈现的是以政府为主体、以污染企业为规制对象的单一化的威权体制特征，统治方式仍以行政规制为主，而市场激励、社会保障机制明显不足。建议在完善行政主导大气污染规制制度措施的同时，还应积极引进市场激励机制和社会保障机制，研究大气环境生态补偿、大气污染物排放交易、大气环境污染责任保险、大气污染损害赔偿基金、大气污染税等法律制度，并深入分析其入法的可行性。
（三）确保大气环境公共治理得以有效实施、运行的治理规制
大气环境治理的目标能否有效实现，离不开科学、合理的治理规则的规制、调整。由前文所述可知，大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法，其不可避免的要和其他立法存在衔接、配合问题。修订草案意见稿第2条提出将大气污染物和温室气体放在一起，予以协同控制的思路，就势必涉及大气污染防治法与能源法，甚至是未来可能出台的气候变化法之间的协调、配合。同时，新环境保护法中有关的创新性规定，可以也应当在本次修订过程中予以回应，修订草案吸收了按日计罚和治安拘留规定，但却回避了有关公益诉讼、生态补偿和环境责任保险、公众参与和信息公开等规定。本文建议，修订草案应该在新环境保护法有关规定的基础上，积极吸收更多的创新性规定，并通过法律条款明确大气污染防治法与其他部门法律的关系，以确保衔接和配合。
三、政府责任：完善政府大气治理
法律责任的理由与建议
无论是英美国家提倡的“公共信托理论”，还是大陆法系国家所确立的国家义务理论，均对政府环境责任起到了理论上的支撑作用。在英美国家，“公共信托”理论是支撑政府环境义务和责任的主要理论学说。这一学说认为，政府作为环境资源这一全体共有人的受托人而享有管理的权力，同时也必须承担相应的义务和责任。而在大陆法系国家，政府的环境义务及责任理论可以从国家义务理论推导出来，具体而言，这种义务包括国家的积极保护义务、消极不作为义务和给付义务。[8]我国目前的大气环境法律责任以规制污染源企业为核心的单向度的行政主导模式为特征，针对排污企业的法律责任条款很多，而有关政府环境法律责任的规定却十分原则。过于浓厚的行政化色彩，难免造成了监管者被捕获、政府失灵的问题，使得环境保护行政机关的“权力寻租”或轻微的行政责任掩盖了排污缺陷。[9]生态文明建设理论指导下的新型大气环境公共治理主张“多元共治、社会参与”，法律责任机制作为治理规制的重要一环也应当兼具整体性和体系性，进一步完善政府环境法律责任便成为实施大气环境治理的应有之义。更何况，作为环境保护主导力量并拥有强制力的政府，在很多场合恰恰也是导致环境恶化的来源，完善环境法律责任便成为控制“脱缰”政府的利器，得以将政府强劲的行政权力运行纳入法治的轨道。（5）综观草案，可以发现，针对政府的环境法律责任，虽有所调整、更新，但仍然存在明显缺陷。
第一，辖区内大气环境保护目标责任。草案第4条规定了以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，将大气环境保护目标完成情况纳入县级以上人民政府对本级人民政府大气环境保护主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的依据。为确保公众参与，草案规定考核结果应当向社会公开。对于未能完成大气环境保护目标任务的，应当向本级或者上级人民政府作出说明，提出整改措施并负责落实。大气环境保护目标责任产生的依据，是地方政府对本行政区域环境质量负责，其本质目的是通过目标责任和考核评价制度来落实地方政府对大气环境保护的法律职责。通过对草案的分析，有两点不足，一是未能就其与现行的节能减排考核评价制度以及地方党政领导干部环保绩效考核制度的关系作出规定;二是草案规定的考核结果适用范围过于狭窄，可能无法真正落实政府环境责任。应当结合现行节能减排考核评价和地方党政领导干部环保绩效考核评价制度的有关规定，对于提出整改措施后不落实或落实后仍不达标的地方政府采用“区域限资”、“区域限批”措施，结合新环保法的规定对部门负责人可采用如任免升迁、物质奖励、引咎辞职等政治责任的形式予以规范。
第二，城市人民政府限期达标责任。修订草案要求县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，地方人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，采取措施，使空气质量达到规定的标准并逐步改善。为确保这一责任的落实，修订草案第11条针对城市人民政府设置了限期达标的责任。根据规定，未达到国家环境空气质量标准的城市人民政府，应当编制环境空气质量限期达标规划，并按照国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限，实现限期达标。城市环境空气质量限期达标规划应当向社会公开，设区的市级以上城市环境空气质量限期达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案。草案第15条第2款规定，有关城市人民政府未完成限期达标任务的，由省级以上环境保护主管部门会同同级监察、人事等主管部门约谈其主要负责人，并向社会公开。对于草案的这种制度构建，我们存在两点疑问，一是它能否破除地方保护主义，切实保障限期达标计划的落实。根据草案规定，省级人民政府并不负有限期达标责任，同时一部分城市人民政府的限期达标计划仅需要报环保部备案，建议将限期达标规划的责任主体扩大至省一级人民政府，由上一级环保部门审查拟备案限期达标计划的可行性。二是对于未完成达标任务的城市人民政府，仅以约谈予以约束是否合适与足够。首先，约谈并不是一种正式的法律责任承担形式，容易使得被约谈对象出于自身政治利益的考量，忽略依法行政的问题，不区分合法企业与违法企业，而一并予以限期整改、关停。其次，约谈产生的是政治压力，没有体现经济制裁，建议仿行美国大气环境治理中州实施计划，对未完成限期达标计划的地区实施经济制裁措施，主要是区域限资，即限制中央财政转移支付对该区域大气污染治理的支持力度。
第三，大气污染联防联控的法律责任。修订草案增设第五章，规定了重点区域大气污染联合防治机制，要求重点区域应当制定联合防治行动计划，提高本区域产业准入标准，并在规划环评会商、联合执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。但在修订草案征求意见稿中缺乏有关区域大气污染联合防治的法律责任规定，这无疑会制约制度目标的实现。因此，建议在法律责任部分，应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。[10]为体现区域公平理念，国内重点区域大气污染防治应当适用大气污染防治法的共同责任原则，主要内容包括两点，一是大气污染联防联控强调共同责任，强调该责任是各区域行政管理部门共同的监管责任。二是这种共同责任是有区别的共同责任，这种区别责任是由不同行政区域的发展情况以及污染物排放情况的历史和现时差异所决定的。应当充分考量重点区域内不同政府辖区内排放对污染的贡献，并据此分配责任份额。
第四，国家大气污染防治保障责任。大气污染防治是一项系统工程，必须有赖于科学技术的大力支撑，自然需要大量的财政支持和法制保障。为确保大气污染科学研究的有效开展，美国政府通过《清洁空气法》，规定了联邦政府在负责制定全国空气质量标准、实施全国大气污染治理计划的同时，要求联邦政府积极开展各项大气污染科学研究。我国已经开展了大量的相关科学研究，如环保部为贯彻落实《大气污染防治行动计划》而开展的《清洁空气研究计划》2014年度项目，2013―2017年预期投入经费10亿元，以突破大气污染源排放清单与综合减排、空气质量监测与污染来源解析、重污染预报预警与应急调控、区域空气质量管理和环境经济政策等技术任务，并构建国家大气污染防治技术体系，并在京津冀及周边、长三角、珠三角等区域实施工程示范。本文建议，应当在立法中确立国家保障并支持大气污染科学研究的规定，确保科技治霾的法制化。
结 语
随着《大气污染防治法（修订草案）》一读程序的开启，《大气污染防治法》的修改讨论已经进入到关键阶段。本文认为，大气污染防治法的修订，应以生态文明建设为理论导向，着力解决新时期复合型大气污染问题。在法律原则上，建议结合新环境保护法有关规定，通过法律条文确立大气质量优先原则、大气污染防治预防原则、大气环境治理共同责任原则、大气环境治理公众参与原则;在治理机制上，建议改变现行的以政府针对污染源企业的单向度的行政管制模式，进一步扩大公众参与大气环境治理的保障机制，引入市场经济激励工具和社会化的保险机制，坚持大气污染防治法的“基本法”定位，并在立法体系中与其他相关立法做好衔接、配合;具体法律制度上，本文选取两个基点，建议在草案中确立大气环境公益诉讼条款，确保公众参与大气环境治理得到切实的法制保障，建议进一步完善政府大气环境法律责任，确保“把权力关进制度的笼子里”。
《大气污染防治法》的修改确实是一项系统工程，既涉及国家行政权力运行结构、治理模式的选择，也有具体制度的设计，需要反复斟酌、广泛讨论，以更开放式的全方位思考，不仅是制度设计理性的要求，也是环境公共治理机制的体现。修订草案诚然有诸多令人遗憾的地方，但也有很多创新之处，如低排放区、分类污染源防治措施的改进等，囿于文稿篇幅，本文暂不作讨论。本着参与精神，本文选取大气污染防治法修订过程中的几个基本问题加以论述，希冀为《大气污染防治法》的修改完善有所裨益。
注释：
（1）十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议：环境保护部部长就大气污染防治法（修订草案）作的说明。
（2）参见中国环保网：“大气污染防治法27年首次全面修订”，http：//，2014-12-23。
（3）《中华人民共和国环境保护法》（2014）第5条：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”
（4）有关公众参与大气污染防治法律保障制度的完善，参见：高桂林、陈云俊：《大气污染防治公众参与的法经济学分析》，载《陕西社会科学》，2014，（11），第81-87页;李艳芳：《公众参与和完善大气污染防治法律制度》，载《中国行政管理》，2005，（3），第52-54页。
（5）有关完善政府环境法律责任的理由，还可参见李俊斌，刘恒科：《地方政府环境责任论纲》，载《社会科学研究》，2011，（2），第75页。
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关键词：九年级化学；环境保护；教学策略；系统设计
文章编号：1005-6629（2012）11-0017-03 中图分类号：G633.8 文献标识码：B
环境保护相关内容是课程标准中明确规定的课程内容（一级主题：化学与社会发展，二级主题：保护好我们的环境），但其涉及知识较为广泛、综合，在教材中分散在诸多单元，这对于刚刚接触化学学科的初中学生而言，无疑具有一定的难度。这就需要教师首先明确有关内容的教学要求，依据课标与教材进行整体安排与系统设计；在教学中注意通过查阅资料、调查访问、实验探究、问题解决等多样化的活动，引导学生逐步达到了解有关知识、理解环保原理、形成环保意识与建立环保观念的目标。
1、对课程标准与教材中有关环境保护知识内容的归纳总结
九年级化学涉及的环境问题已由课程标准规定，不同版本差异不大，现以人民教育出版社2012年版教科书为例，把主要的环境问题内容列表总结于表1中，以便进行下一步的整体安排与系统设计工作。
2、分析教材中有关环境保护的内容及编写顺序，进行整体安排与系统设计
教师在教学中要依据课标的要求和教材的内容分布，在学生已有的知识（经验）基础上，对各种环境问题的教学内容及要求进行整体安排与系统设计，使教学有序地拓展和深化。按照由浅到深、重视学生的经验基础和尊重教材的原则，本文对6种环境问题在各阶段的教学内容及学习要求进行系统设计，见表2。
下面以“空气污染”为例加以具体说明。
“空气污染”内容首先出现在第二单元课题1“空气”中，教材通过一幅漫画及一段文字简单介绍了空气污染相关知识。此时学生对空气污染只有较为初步的了解与认识，为了增加学生的感性认识，在课堂上应呈现空气污染（最好是本地）的图片、视频及相关数据，通过对上述内容的归纳小结得出相关结论。这一阶段只需学生了解造成空气污染的物质、危害及一些防治措施，不必深究其原因，侧重学生对“空气污染”这一环境问题的感知，让他们头脑中留下诸多疑问，为以后理解其中的原理埋下伏笔。
“空气污染”内容第二次出现是在第七单元课题2“燃料的合理利用与开发”中，教材具体地分析了化石燃料燃烧造成空气污染的原因，此时学生已经学习了质量守恒定律、燃烧及化石燃料的组成等相关知识，应该让学生充分讨论、思考、交流，自主探究出化石燃料的燃烧造成空气污染的原因，主要过程见图1。
通过以上探究，学生真正理解了空气污染的主要原因，从而产生如何更好地利用化石燃料的想法及主动寻求清洁能源的欲望，初步树立了珍惜资源、爱护环境、合理使用化学物质的可持续发展观念，增强对自然和社会的责任感。
“空气污染”内容第三次出现在第十一单元课题2“化学肥料”和第十二单元课题3“有机合成材料”中，教材分别介绍了“使用化肥和‘白色污染’会对空气造成污染”这一知识。对施用化肥可能排放出N2O、NH3、H2S及焚烧含氯塑料会产生HCl等有害气体，它们会对空气造成污染这一内容本身学生很容易理解，但这一内容的价值还在于让学生体会到空气污染成因的多样性与复杂性，让学生进一步认识化学与环境、化学与资源、化学与人类健康的关系，逐步树立科学发展观。
总之，应根据学生的经验及教材编排的顺序，一步步深化拓展，达成相关环境问题的教学目标，在此基础上全面达成课程目标。
3、通过多样化的方式促进学生对知识的理解与观念的建立，统筹兼顾真实性与简单性
为了搞好环保内容的教学，除了要系统设计、整体安排外，还要注意采用适宜的方法统筹兼顾真实性与简单性，增强教学有效性。为此，除了采用查阅资料、参观展览、教师讲解等常用手段外，还可以在实际教学中采用辩论、撰写小论文、角色扮演、实验探究等多样化的活动方式，联系生活、生产实际中的环境问题，促使学生关注、探究、思考和讨论环境保护问题，有效地促进新、旧知识经验的融合，使学生及时地、合理地生成新意义，从而深化学生对知识的理解与观念的建立。
例如，在学完酸雨的相关知识后，可设计如下真实性问题：某小组发现南京有些六朝石刻的表面有不同程度的腐蚀。导致石刻腐蚀的主要原因可能是_____。为了减缓石刻腐蚀，请你提一条建议：________。
提出问题后，让学生去查阅资料（石刻的成分、南京酸雨的发生率、强度等）、实地调查（石刻腐蚀的程度等）、请教专家（腐蚀的原理、防护的措施等）、做实验验证（大理石喷防护材料前后模拟酸雨腐蚀实验等）等，通过各种途径寻求问题的解决。把知识学习与问题解决有机结合起来，可有效地促进诸如酸雨的成分、形成原因、危害及防治措施；CaCO3与酸的反应；影响化学反应速率的因素等知识的理解。
类似的问题还有：“为了今后南京的天更蓝，水更绿，你有哪些好的想法和措施？”等。
再如学习了化肥以后，可让学生分别扮演环保宣传员与滥施肥料者进行辩论，解决“使用化肥对人类是利多还是弊多？”的问题。下面是一位教师在上这节课时学生在辩论中的一段陈词：
正方：1824年德国化学家维勒首次人工合成了尿素，1909年哈勃又发明了合成氨技术，到19世纪40年代，享有“德国化学之父”之称的化学家李比希创造了前所未有的化肥工业，对当时西欧的农业生产起了划时代的作用。化肥的大规模使用使粮食产量成倍地增长，人们的生活水平得到了极大地提高，使得世界上出现人口大规模增长，我国也创造了以占世界7%的耕地养活了占世界21%的人口的这一奇迹。如果没有化肥，我们将饥寒交迫，社会动荡，民不聊生。因此，我方观点是化肥的使用利大于弊。
【关键词】雾霾；可持续发展；地理教学；环境教育
随着工业化和城市化进程的加快，环境污染日益加重。工业生产、汽车尾气和冬季取暖导致空气中凝结核增多，霾形成的几率增加，其范围和浓度也越来越大，影响越来越严重。严重的雾霾天气不仅威胁到居民的健康，而且影响到我国的国际声誉。要解决雾霾问题，必须走可持续发展道路，加快建设资源节约型，环境友好型社会。中学地理教学承载着提升公民环境保护素质的历史使命，在教学过程中要注重培养学生的环境保护意识。通过对地理的学习，不仅能够提高学生的文化素养，也能帮助学生形成人地和谐观和可持续发展观，为生态道德的养成奠定基础；地理思维则对于学生提高创新思维、综合思维能力，并从可持续发展观念的视角下认识环境提供帮助。
1.雾霾的成因分析
雾霾，雾和霾的统称。我们把由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统称为雾，它是悬浮在近地面空气中的水汽凝结（或凝华）的天气现象。一般目标物的水平能见度会降低到1000米以内。霾是指空气中的灰尘和细微的尘粒等均匀地悬浮在空中，使水平能见度小于10公里，空气普遍混浊的现象造成视觉障碍[1]。人们习惯将“雾”与“霾”统称为“雾霾”。雾霾的形成主要有自然和人为两方面原因。
1.1自然因素
在冬季，我国中东部大部分地区雾霾频发。1月，影响我国的冷空气活动较常年偏弱，风速小，污染物不易扩散，在近地面层积聚，导致雾霾天气多发，持续的时间较长。雾霾天气会使近地层大气更加稳定，会加剧雾霾发展、加重大气污染。冬季气溶胶背景浓度高，大气的降水、小粒子间的碰并、凝聚、聚合和沉降过程没有得到很好地消除，环境消化人类排放废弃物的能力越来越难以满足人类的需求，超过环境的正常调解机能，使得环境质量下降，有利于催生雾霾的形成。
1.2人为因素
人类的生存与发展离不开赖以生存的环境，在这一过程中，人类与环境是相互影响的，人类对环境的影响，改变着环境的运行，这就导致雾霾形成的环境因素有：汽车尾气污染、工业废气污染、餐饮油烟污染以及建筑工地和道路交通产生的扬尘等。汽车的普遍使用导致汽车尾气排放严重。据显示北京雾霾颗粒中机动车尾气占22.2%，主要以含硫排放物为主，是PM2.5颗粒的重要来源之一[2]。工业生产中可产生大量的废水、废气和废渣等三废物质，污染空气、降低、环境质量。尤其是工业废气，它是大气污染的重要物质来源，给人体健康带来严重危害，给国民经济造成巨大损失[3]。工业废气中有害物通过呼吸道和皮肤进入人体后，能给人的呼吸、血液、肝脏等系统和器官造成暂时性和永久性病变，能使人体直接致癌以引起人类的高度重视。随着人民生活水平不断提高，服务业中的餐饮业在第三产业中的地位不容动摇，餐饮业产生的油烟未经过处理就经过抽油烟机或排风扇排放到空气中，也是构成雾霾的主要因素。城市扩张必然伴随大规模的施工建设，施工扬尘成为这些城市大气PM2.5的主要来源，如果扬尘没有得到散发，长此以往就堆积到大气中，波及范围广，持续时间长，危害性特别大。我们要加大环保执法和其他相关方面的工作力度，减少环境污染。
2.地理教学中环境教育的实现途径
保护环境是每个公民应尽的责任与义务地理学以培养公民正确的人地观为中心任务，无论在基础教育、高等教育或者继续教育中，都比其他学科更具备担当可持续发展思想教育和培训的义务与资格[4]。协调好人地关系，使人口、资源、环境相协调，更好地为经济、政治、文化等方面服务，就必须积极而有计划地宣传和普及地理知识。
2.1在学习中把握环境教育
学生在学习的过程中，要了解环境现状。如地球上人口的总数，人口的迁移，人口分布的情况。我国人口过多导致资源的短缺、乱砍乱伐引起的风沙较严重、雾霾天气没有得到改善等等。能使学生真切的感受到保护环境的重要性。很多问题是学生身边所能感受到的现状，能让学生亲自参与了解问题的所在。例如，通过收集一些有关雾霾资料，讨论解决雾霾环境问题的措施。把自己的结论拿到课堂教学中讨论，使学生在了解雾霾环境问题的过程中学会与人沟通，从而知道环境对于人类的重要性。呼吁学生要从身边的人和事做起，宣传环境教育，做到保护环境人人有责。
2.2在区域人地关系中发现环境问题
不同区域的自然地理条件和人文社会经济条件存在差异，人地交互作用的表现形式不同，因此其环境问题也具有区域性。环境问题的这种特性决定了环境教育中人与自然界最为形象。人与自然界是互补的，通过人地关系分析，可以突出特定区域环境问题的本质，从而加深对环境问题产生根源的正确认识，利于学生形成正确的环境观。在环境教育意识中，可以从某些地区不同时期的环境问题得到有效治理。例如，我国东部地区经济发达、城市化水平高，引发的环境问题主要是资源过度开发、水体和大气污染，城市垃圾和扬尘等；而西部地区生态环境条件差，人口密度低，生产力水平也很低下，主其环境问题主要是沙漠化现象严重、森林面积锐减并导致水土流失严重。通过人地交互作用的分析，可以明确经济与环境问题的关系，还能使学生树立正确的资源利用观和环境保护观，明确资源开发与环境保护必须统一规划。传统的以高投入、高消耗和高排放的发展模式是不可取的，从而树立人地协调和可持续发展的观念[4]。
2.3在讨论中深化环境教育
地理讨论式课堂教学特别利于培养学生的自学能力，提升学生的创造性思维水平。在教师的启发下，以学生独立自主和合作讨论为前提，以教材为辅助资料进行讨论内容，将自己所学的知识来解决实际问题。例如，在学习工业对人类产生的环境这部分内容时，通过讨论有关环境保护问题，加深学生对相关知识点的理解。在上课时就“工业产生的废气废水的处理与保护问题”、“工业的废气废水处理不当引发的环境问题”进行讨论，既明确了环境问题，也讨论到了解决问题的办法。由于工业处理不当造成了我国最热门的话题“雾霾”。要想让我们生活的环境处于空气清新，我们就要总结一些保护环境的措施：第一，坚持走可持续发展道路，边发展边治理；第二，学生应大力宣传环境保护意识；第三，人与自然和谐相处；第四，对废气废水一定要做到及时处理。这样，就能降低大气的空气质量，使雾霾天气能有效的改善。在讨论中加深了学生对环境污染的重要性。从中了解到破坏环境必然会受到环境带给我们的危害，让学生受到很好地环境教育意识，为了更好地将来做准备。
2.4在生活中关注环境问题
强化人们在日常生活中的环境保护意识。例如，可以从从雾霾的天气中让人们理解，要从身边的小事做起。例如，生产和生活垃圾对环境存在很大的危害性，它不仅会造成空气质量下降、水体污染，甚至会危害人们的健康。还有，一次性塑料餐具的使用既造成浪费油造成污染。因此说，加强环境保护宣传，提高公民的环保意识，形成良好的环保氛围是解决环境问题的重要抓手。为了求得人类和自然的和谐相处，实现社会经济的可持续发展，人们必须加强环境治理，才有可能弥补人类对自然界造成的伤害；同时也告诫我们，在谋求经济发展的过程中，绝不可能把环境置之度外。因此，善待地球保护环境，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，是保护人类自身的生存与可持续发展的必要条件。污染是当今善待地球、保护环境过程中面临的一个重大问题，所以我们要解决环境污染问题就要加大公民的环保意识。
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一旦空气作为法定公物，就同样存在公物的管理、利用秩序、公物负担和公物警察权保护的问题。我国大气的公物警察权保护主要的由环境保护行政机关进行，但是公安部门和城管部门也具有一定的权限。公安部门主要是和人身强制和刑事司法意义上具有相关的公物警察权，城管部门的公物警察权则具有两个不同的来源：
一是传统的市容和环境卫生行政即如道路清洁、垃圾清运和固体废弃物处理时所涉及的空气公物。因为城市垃圾的损害往往是多方位的，既有对城市设施的如道路本身的损害，同时存在对土地，水体，海洋、空气等其他公物的损害。其中也可以看出，实定法中有一些公物警察权条款很难简单化的指出所保护的公物——因为它实际上保护了多种公物。由于公物法的理论研究不足，失去理论指导的公物立法，往往笼统的称为“市容”或者“环境”。实际上，如果加以耐心区别，这些条款所保护的对象还是可以分解为具体种类的公物的。
二是环保部门通过“相对集中”转交给城管部门行使的行政处罚权。国家环保总局环发[2003]5号文件将下列违反《大气污染防治法》的部分行政处罚集中给城管部门 ：
（1）第四十六条第（四）项 未采取防燃、防尘措施，在城市人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的行政处罚；
（2）第五十六条第（三）项 未采取密闭措施或者其他防护措施，运输、装卸、或者储存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质，造成城市大气污染的行政处罚：
（3）第五十七条第一款 在城市人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的行政处罚。
（4）第五十七条第二款 在城市人口集中地区内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的行政处罚。
一旦空气作为法定公物，就同样存在公物的管理、利用秩序、公物负担和公物警察权保护的问题。我国大气的公物警察权保护主要的由环境保护行政机关进行，但是公安部门和城管部门也具有一定的权限。公安部门主要是和人身强制和刑事司法意义上具有相关的公物警察权，城管部门的公物警察权则具有两个不同的来源：
一是传统的市容和环境卫生行政即如道路清洁、垃圾清运和固体废弃物处理时所涉及的空气公物。因为城市垃圾的损害往往是多方位的，既有对城市设施的如道路本身的损害，同时存在对土地，水体，海洋、空气等其他公物的损害。其中也可以看出，实定法中有一些公物警察权条款很难简单化的指出所保护的公物——因为它实际上保护了多种公物。由于公物法的理论研究不足，失去理论指导的公物立法，往往笼统的称为“市容”或者“环境”。实际上，如果加以耐心区别，这些条款所保护的对象还是可以分解为具体种类的公物的。WWw.133229.COM
二是环保部门通过“相对集中”转交给城管部门行使的行政处罚权。国家环保总局环发[2003]5号文件将下列违反《大气污染防治法》的部分行政处罚集中给城管部门：
（1）第四十六条第（四）项未采取防燃、防尘措施，在城市人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的行政处罚；
（2）第五十六条第（三）项未采取密闭措施或者其他防护措施，运输、装卸、或者储存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质，造成城市大气污染的行政处罚：
（3）第五十七条第一款在城市人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的行政处罚。
（4）第五十七条第二款在城市人口集中地区内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的行政处罚。
