时间：2023-03-27 16:45:45
序论：在您撰写政治风险论文时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
关键词政治风险评估方法分析
在国际投资与跨国经营过程中，由于跨国公司面临的国际市场环境竞争激烈、复杂多变，故存在诸如政治风险、经营风险、文化风险等众多的风险。其中因政治风险的极难预见性与损失巨大性等特点，已经逐渐被跨国公司所重视。所谓政治风险，是指政治因素对国际投资与跨国投资的盈利产生不利影响或实现其它关键经营目标的可能性。常见的政治风险主要包括：国有化风险、战争风险、政府干预风险及外汇风险。关于政治风险评估分析方法的研究已经开展了多年，对政治风险评估方法的分类有许多种，有从是否可以量化分为定性和定量分析；也有从所涉各方来分类的，即从东道国角度出发的宏观分析法，从跨国公司角度出发的微观分析法以及综合两大方面的宏微观分析法。但不论分析方法如何，具体的评估方法是不会改变的，而其中具有代表性的方法有以下几种类：
1政治制度稳定指数
政治制度稳定指数由丹·哈恩德尔（DanHaendel）、杰罗尔德·维斯特（Ger?鄄aldT.West）以及罗伯特·米都（RobertG.Meadow）提出，旨在为政治风险提供一个定量分析框架。它由三个分指数组成：国家的社会经济特征指数、社会冲突指数和政府干预指数，其中社会冲突指数有三个分量：社会不安定指数、国内暴乱指数和统治危机指数。这些指数分别根据各类共15项指标测定，
计算时可从年鉴、政府文件和政治资料等出版物中获得。与其他方法相比，政治制度稳定性指数方法的优点是利用客观数据而不是主观判定资料作为衡量风险的指标，包含的因素也较全面。主要缺点是没在政治制度稳定性指数与各个风险变量之间建立联系，因而不能说明制度的稳定性或不稳定性与跨国经营或投资风险的关系。也就是没有指出衡量了政治制度风险之后应该做什么以及投资决策者如何利用所评估的结论。
2失衡发展与国家实力模型
此模型由霍华德·约翰逊（HowardC.Johnson）提出。其基本前提是，政治风险(没收)是该国失衡发展与该国实力相互作用的结果。决定一个国家失衡发展的因素来自五个方面：政治发展、社会成就、技术进步、资源丰度和国内秩序。失衡发展来自它们相互之间进步程度的差异性和非持续性。而国家实力表现为该国经济、军事与外交关系的结合。这一模型将世界各国依其实力与平衡发展状况分为四类：失衡强大国家、平衡强大国家、失衡弱小国家和平衡弱小国家。四类国家中，发生没收的概率最低的为平衡强大国家和平衡弱小国家，而失衡弱小国家存在中度没收概率，失衡强大国家没收的相对概率最高。在此模型中，与政治不稳定相当的变量因素是非均衡发展。
3国家征收倾向模型
此模型由哈罗德·克鲁德森（HaroldKnudsen）拉丁美洲国家样本统计分析资料提出。其涵义是：一个国家的挫折水平和大量外国投资的相互作用能解释该国没收倾向。而一国的挫折水平形成于该国的抱负水平、福利水平和期望水平，这些水平假定为代表一国生态结构。当一个国家的福利或经济预期低于抱负水平时，该国的挫折水平就高，若此时有大量的外国投资涌入，那么这些外国投资就可能成为国家挫折的替罪羊而遭没收。在此模型中，与政治不稳定相当的变量因素是国家挫折水平。
上述两种模型虽容易理解（失衡发展与国家实力模型和国家征收倾向模型），但比较主观、片面及缺乏可操作性，失衡发展与国家实力模型只是一种理论推导，不便于判断失衡发展的程度。国家征收倾向模型的统计资料来源于拉美，不具全面性。
4政治风险指数
美国BERI公司定期在《经营环境风险资料》上公布世界各国的政治风险指数，动态考察不同国家经营环境的现状以及未来5年后和10年后的情况。它先选定一套能够灵活加权的关键因素，再由专长于政治科学而不是商务的常设专家组对评估国家多项因素以国际企业的角度评分，汇总各因素的评分即得该国政治风险指数。予以评估的因素有3类10项：
评分采用百分制，70分以上为低风险，表示政治变化不会严重影响企业，也不会出现重大社会政治动乱；55-69分为中度风险，表明己发生对企业严重不利的政治变化，某些动乱将要发生；40-54分为高风险，表明已存在或在不久的将来发生严重影响企业的政治发展态势，正周期性地出现重大社会政治动乱；39分以下为极度风险，表明政治条件严重限制企业经营，财产损失可能出现，已不能接受为投资的国家。
另外，美国纽约国际报告集团制定的ICRC—国家风险国际指南也较为实用。该指标体系每月公布一次，其构成因素及各自权重如下所示，
ICRC=0.5*政治指标+0.25*金融指标+0.25*经济综合指数
其中：政治指标包括领导权，法律，社会秩序传统……官僚化程度等13个指标。
金融指标包括：外汇管制，停止偿付，融资条件，政府撕毁合同等5个指标。
经济综合指数包括物价上涨，偿付外债比率，国际清偿力等6个指标。
不论政治风险指数还是国家国际指标，都采用定量的方式，方便实用。虽然结果由于评估人的观点和立场不同不宜照搬，但风险指数的设置却具有参考意义，经修改便可自成体系。
5政治风险评估总框架
政治风险评估总框架由杰夫雷.西蒙提出，他从东道国和跨国公司自身情况出发，将政治风险归纳为类50余种，。该评估方法的多维分类更加明确了政治风险的概念，有助于跨国企业认识风险事件及其可能带来的冲击，故能将风险分析更好融入投资决策分析当中。
6丁氏渐逝需求模型
该模型属于微观政治风险评估方法，丁氏（WenleeTing）的“渐逝需求模型”的基本命题是：在经济民族主义竞争迅速上升、粗暴的社会政治风险不断下降的条件下，外国投资项目的政治风险与该项目对东道国(新兴工业化国家)的“看中价值”呈反向关系。此模型考虑了渐逝协议现象以及非工业化国家发展工业经济趋势。这种趋势为：当越来越多的国家加速工业化并致力于经济发展时，对没收和国有化这类暴力风险将逐渐变得罕见。而这里的“看中价值”表现为该项目为东道国所需要的程度，动态的看，它随技术领先程度的降低和其他国际企业竞争的加强而逐渐下降。
项因素的相互作用决定着投资项目的“看中价值”随时间推进而下降的状况，而8-11项因素则间接影响同一时间“看中价值”的大小。如果公司在项目实施中，正面因素作用加强，则该项目的看中价值上升，反之则下降。
7产品政治敏感性测定
产品政治敏感性测定方法是理查德.罗宾森提出来的，该方法的主要含义是：不同的产品具有不同的政治敏感性，政治敏感性取决于该产品在东道国国民经济中的地位和影响。政治敏感性的大小与该产品面临的政治风险成正比，即政治敏感性低的产品投资政治风险小，得到东道国关注的可能性也小；反之，则政治风险大。当然，即使产品的政治敏感性大，其面临的政治风险也大，但如与东道国经济发展政策同向，也可得到东道国的政治鼓励而减轻政治风险。影响产品政治敏感性的因素共有12项，根据东道国的情况分别给予打分，对绝对否定者给10分，绝对否定者给0分，对介于两者之间的情况分别给予相应的分数。最后累计12项因素总分，分数最低者表示该产品政治敏感性最强，分数最高者则表示政治敏感性最弱。
该方法简单实用，可根据产品特点，并在对东道国调查的基础上，对各项因素进行评分。然而，该方法也有其不足的一面，比如对每项因素的权重都是一样的，这样难免对结果产生影响，在外汇十分短缺的情况下，如果产品行销将明显减少东道国的外汇，则该产品政治敏感性的分数可能远远超过10，甚至达到20或者更多。所以，在对该方法进行使用时，权重应该区别对待，对不同的国家，每一项因素权重应有不同。另外，还需根据东道国不同时期情况，还可以适当增加相应因素，使最终结果更具有使用性。
对上述两种微观评估模型（丁氏渐逝需求模型和产品政治敏感性测定）中，都是针对外资投资项目产品及相关产业的评价，只要有利于东道国的经济发展和人民生活的提高，都能受到东道国不同程度的鼓励，就可相应减少所面临的政治风险。比较而言，丁氏模型更为全面，且具有动态评估效果，符合新兴发展中国家的基本评估情况。但从量化角度来看，产品政治敏感性评估显得更为方便，但权重的等量分配无疑也是它的一个很大的局限。
参考文献
1曾忠禄．中国企业跨国经营：决策、管理与案例分析［M］．广东:广东经济出版社
2赵月圆．跨国公司财务战略管理［M］．北京：中国财政经济出版社，2002
与中国太平盛世比起来，海外的政治特别是民族宗教环境不太确定，因此对于经济特别是在海外的中方施工企业有一定的影响。虽然与伊拉克、叙利亚等国家相比，海外的政治环境还算安宁，但是存在的少量的部落冲突、政治党派斗争以及地方的势力斗争都是影响到中方企业的稳定施工和合同等环节，这也会造成进一步影响中国的投资者跟进的重要因素，从而会影响到海外的招商环境和经济发展。
此外，当前海外招商引资的环境接近七八十年代的中国，正是大量引起外资企业的绝佳时机，应该拓展眼界，学习中国的成功经验，以隔壁的朝鲜等闭关锁国的教训作为失败典型，完善引起来的开放政策，在这个驱动下才能对于国内的政治经济环境进行改良，提供更多的机会和更安宁的局面给中资建筑企业，同时也要端正国内政府的意识，服务于外商企业才是更有利于当地国泰民安的长期措施，保证中国建筑企业与国内的当地企业公平公正竞争是一个长期长久之计，任何地方保护主义都是短期行为，不会带动当地的经济行业的发展。
目前我国建筑企业进行跨国经营时主要采用以下几种方式来进行股权安排：
（1）中方独资经营，虽然这样是由中方企业完全控股，但是由于在海外国处于外资的环境中，所以有一定的投资风险，例如在中国爆发的反对乐天超市这种民族运动，涉及到民族主义等排外事件时，会对企业的经营带来巨大的风险，完全没有风险分担。所以中国企业通常不适合采用全资在海外成立子公司的方式， 甚至股权也不是越多越好，避免成为当地进行民族斗争以及排外的牺牲品。推荐阅读>>>如何控制在国外投资的政治风险
与中国太平盛世比起来，海外的政治特别是民族宗教环境不太确定，因此对于经济特别是在海外的中方施工企业有一定的影响。虽然与伊拉克、叙利亚等国家相比，海外的政治环境还算安宁，但是存在的少量的部落冲突、政治党派斗争以及地方的势力斗争都是影响到中方企业的稳定施工和合同等环节，这也会造成进一步影响中国的投资者跟进的重要因素，从而会影响到海外的招商环境和经济发展。>>推荐阅读《基于能力培养的管理学教学现状》
此外，当前海外招商引资的环境接近七八十年代的中国，正是大量引起外资企业的绝佳时机，应该拓展眼界，学习中国的成功经验，以隔壁的朝鲜等闭关锁国的教训作为失败典型，完善引起来的开放政策，在这个驱动下才能对于国内的政治经济环境进行改良，提供更多的机会和更安宁的局面给中资建筑企业，同时也要端正国内政府的意识，服务于外商企业才是更有利于当地国泰民安的长期措施，保证中国建筑企业与国内的当地企业公平公正竞争是一个长期长久之计，任何地方保护主义都是短期行为，不会带动当地的经济行业的发展。
目前我国建筑企业进行跨国经营时主要采用以下几种方式来进行股权安排：
（1）中方独资经营，虽然这样是由中方企业完全控股，但是由于在海外国处于外资的环境中，所以有一定的投资风险，例如在中国爆发的反对乐天超市这种民族运动，涉及到民族主义等排外事件时，会对企业的经营带来巨大的风险，完全没有风险分担。所以中国企业通常不适合采用全资在海外成立子公司的方式， 甚至股权也不是越多越好，避免成为当地进行民族斗争以及排外的牺牲品。
政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞"准财政"活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，未来资源被加速使用。另外，在转型过程中，社会"推定"给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很大的未来支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者说，正日渐超出社会公众可接受的风险程度。
这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。
进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，"百川纳海"，致使财政风险不断扩大。
一、"风险大锅饭"的制度性存在
改革打破了"利益大锅饭"，而"风险大锅饭"依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的"利益大锅饭"被彻底打破。这就是说，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以"逐利"为动力的竞争局面。
但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在吃"风险大锅饭".这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地说明了"财政兜底"这个客观事实。
（一）政府替国有企业承担风险
尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步"利改税"、承包制，还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的国企改革目标至今也没有达到，"盈了归己，亏了归国家"的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来，企业经营者的避险动机严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。
在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖，并一直持续到现在。
1.激励与约束不对称
搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的"企业基金"、"利润留成"，到80年代的"利润承包"，都以"减税让利"为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地"减税让利"转到了落实"经营自"上，试图让国企变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自的落实，却造成了普遍的"内部人"控制，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。
这样，激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国企的高风险偏好而带来大量的债务，并通过"国企-银行-财政"这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行"债转股"等等，这些活生生的案例，最终都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映出来，从而表现为政府的隐性债务。
2.国企信息不透明
每一个国企的经营绩效几乎都是一个"黑箱"，不仅社会公众不了解，政府主管部门也未必清楚。许多在账面上连续盈利的企业，实际上却处于严重的亏损状态。即使是改组上市的公司，这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强制性规定，信息不透明也造成了多重的危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成"内部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，致使相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体的未来支出压力。
3.国企职工的"人质"效应
人的问题一直都是各级政府的一块"心病".对政府来说，不怕资产流失、不怕企业亏损，最怕国企职工的安置以及由此引起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种"通过养企业来养人"的办法，明明知道企业亏损严重，债台高筑，但各级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残喘。其目的就是一个，把那些国企职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长期形成的对企业依恋心理没有根本性的转变以前，政府不得不以高昂的代价来稳定国企职工。这样一来，国企职工成了各级政府的"软肋"，同时也成为经营者转移风险的最佳借口。
在某种意义上，经营者以企业职工为"人质"，可以不断地向政府提出各种要求，政府的国企改革目标往往在这种要求下变异为"安抚"政策，如提供"安定团结贷款"、税费减免等等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的"软约束"，在这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国企的关系已经不再是"父子"关系，而是讨价还价的"对手"关系。随着这种关系的转变，政府对国企的政策只能是"激励＋激励"，而约束仍是踪影难觅。这种"单边政策"的后果就是政府总是被动地替国企承担各种各样的风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任，实际上却承担了无限的支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措施，试图把"养人"和支持企业分开来，减弱国企职工的"人质"效应，但效果并不理想。
（二）公共预算对政府行为的软约束
发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，也就是说，政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在我国尤其如此。
财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的："国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。"预算的形成过程本身就是一个决策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金的存在所导致的。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是相反，政府的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。尤其在地方政府，普遍形成了这样一种思维模式："预算内保吃饭，预算外搞建设".在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。
由于缺乏预算约束，政府活动的范围可以说"漫无边际"，几乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的"准财政"活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为了把事情干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大的问题，但若长期这样，就会给政府财政累积下大量的不透明债务。其后果是不言自明的。
看起来，超越预算行事是一种消极的举动，实际上是不顾政府财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展和经济增长有利，但在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。
（三）中央与地方的财政关系模糊
在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的"或有债务"，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务，而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分配问题。
分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权，完全控制了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自。没有税权，但地方可以"自赋"收费权；没有发债权，但可以借债；缺少发言权，但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配中，地方占有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险的存在，大肆从事各种"准财政"活动，以谋求政府任期内的各种政绩。因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务增加，从而恶化整个财政风险状况。2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审计，发现下面4个问题：一是财政收入"水份"较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县（市）截至2001年底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政府的负债（注：参见2003年7月4日《报刊文摘》。）。
总之，在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的全部风险，给予国企的只是"激励＋激励".在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种"准财政"活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的"或有负债".另外，在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设"，只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励，尤如脱缰的野马，随时可能把经济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。
改革的使命仅仅完成了一半——建成了激励机制，而另一半——构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破"风险大锅饭"应将是今后整个经济体制改革的重心。
二、"风险大锅饭"的制度性后果
利益与风险对应，是市场经济社会的基本原则。作为经济原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式。只有这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益等），也应当承当相应的风险（法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等），而不论其动机是不是出于公共利益。也只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率，公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但"风险大锅饭"破坏了利益与风险对称这条基本原则，并在长期的社会实践中积淀为一种普遍的社会心理（如不找市场找市长），大家都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担的理念在我国还只是一颗幼苗，随时都可能夭折。
在这样一种环境下，由于失去了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重不足。
（一）避险动机不强
在广义的公共部门内，缺乏避险动机是十分普遍的现象。无论是国企、国有金融机构，还是各级政府和政府的各个部门，对于各项决策往往都强调了有利的一面，而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓有成效地进行风险评估。
对政府来说，促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经济增长，采用什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政府会采用扩大赤字，增发国债的方式来刺激经济。1998年实施的积极财政政策，就是通过调整预算来扩大内需，拉动经济增长。这项政策原计划只在短期内实施，实际执行一直延续到现在，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有一些探讨，但也许要若干年以后才能真正显现出来。事实上，从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没有展开讨论，当然也谈不到对其进行全面的风险评估。从我国的经验来看，一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政治色彩，一经决定，是不允许唱反调的。风险，是决策者常常忌讳的字眼。在这样一种态度下，政策制定和调整不大可能去研究其中隐含的风险。
由于《预算法》规定地方政府不允许搞赤字政策，上述办法只有中央政府才能采用。因此，对地方政府而言，更倾向于采取预算外的支持形式，如利用地方金融机构贷款、提供各种担保（注：据笔者调查，至2002年10月底，某省归财政部门管理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到省级单位和18个市县，其中由政府担保的，占债务总额的62%.其中由省本级担保的和市县担保的债务，分别占担保债务总额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平很高，超出了当地的承受能力，其政府担保外债，加上外债的总额，占2001年地方一般预算收入的比率都超过了100%.）、对投资者给予某种承诺、设立"窗口公司"筹资等等。在各地方政府"政绩"竞争的推动下，各级地方政府的主要精力都是用在这方面。至于这样做，引致的风险是什么，会不会给地方财政背上债务包袱，地方政府未来的支出压力是否会增大等等问题，一般是不予考虑的。
据笔者调查，目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完成的时候，其风险被彻底地抛在一边。另据《南方周末》报道，在2003年的招商引资中，江苏一些市县在招商引资目标管理考核办法中规定，单位在年度考核中，完成任务不足年度任务一半的，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限期内仍不能完成的，按照干部管理权限对其主要负责人进行诫勉，其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优，连续两年不能完成任务的，对其主要负责人予以免职处理（注：截至2002年10月底，该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银行等转贷的外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款项目比率）92.6%，其中，省级占78.6%，市县占21.4%.在拖欠债务中，政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险。）。这是一种严重的短期行为，完全不顾风险的做法，恐怕很快就会导致"鸡飞蛋打"的局面。
至于对上级政府的各种转贷资金，如过去的周转金、现在的各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转贷资金等等，地方政府多数都是全力争取，根本不考虑还贷能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间，各地"哄抢"国债转贷资金，就是一个生动的实例。
由于缺乏避险动机，地方政府由此背上了年复一年累积下来的沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使地方财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。一方面，中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施，另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政的转移支付力度，以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这说明，地方的财政风险正在向中央转移。
（二）避险能力不足
"风险大锅饭"不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。
1.风险辨识能力不足
前面已经说过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成的。如果不能及时有效地识别公共风险，那么，政府在干预公共风险时很容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，错过了干预公共风险的最佳时机，一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，都有这类案例存在。在经济领域，对一些破产金融机构的救助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足，手足无措，匆忙应对，从而导致了不惜代价的种种场景，使短期财政风险加大。
因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度，这是十分普遍的一种现象。学术界对财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面对的公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生的公共危机事件，多数都是采取隐瞒的方式来"内部处理"，而不愿意对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下，对财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了对财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识别、评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究和全面监控。
2.缺乏风险内在化的政策和体制
政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在"风险大锅饭"的环境中，由于没有风险约束，难以制定出和实施谨慎的财政政策，容易出现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况，忽视未来各种不确定性所引致的风险。特别是当风险超出了本届政府任期的情况下，这种倾向更为明显。风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确定性的谨慎政策。
风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制的基础，它使风险在不同层面上相应化解，减少公共风险的出现的频率，同时也就减少了财政运行的不确定性和政府未来支出压力。准备金制度是在出现突发性支出的情况下，保持财政稳定性及可持续性的基本保证。风险披露有助于及时化解风险，防止风险累积。有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起风险内在化的体制，这是导致避险能力严重不足的根本因素。
3.缺乏具体的避险方法
这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算的编制过程，也就是对各个项目的风险评估过程，包括该项目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其风险管理能力相匹配、是否有相应的权力和责任，以及在整个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改革还没有到位，项目预算的编制还较粗，基本上还谈不上风险评估，更毋须说各种避险方法的运用了。
从这里也可看出，避险能力的不足是一种"综合症"，非单一因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。
三、公共风险的积聚与集中
现代社会是一个风险社会。尤其在我国，正处于急剧的社会转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大提高。在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造成的，是各自从个人理性出发产生的不确定性的"合成谬误".这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府的干预来防止各种可能的"合成谬误"的形成。
但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷，则社会、经济运行过程中及其各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中"风险大锅饭"的制度性存在，说明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。"风险大锅饭"使企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会，构成公共风险，并最终转化为政府财政风险。如在环保制度很不健全的情况下，企业向江河排污超出许可范围和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就难以抑制不当的个人理性，这将会造成公共风险扩大，即未来边际社会成本可能增加，政府财政的未来支出压力加大。在经济市场化和工业化的过程中，这类因制度缺陷导致的公共风险不是在减少，而是在不断增加。因此，在体制不完善的情况下，政府面对的公共风险就像滔滔洪水，在积聚与集中的过程中不断扩大。这使处于发散状态的财政风险加剧。
而另一方面，政府对公共风险的干预并非总是恰当，由于避险动机和避险能力严重不足，这又使财政风险进一步加大。如政府对公共风险干预失当，在介入时机、介入标准等方面出现失误，就会导致干预成本增加，即增大财政风险。特别是当公共部门内部不协调，风险责任不清，"风险大锅饭"严重的情况下，政府在干预公共风险过程中往往会产生新的风险。如政府通过成立资产管理公司来化解金融风险，在处置金融不良资产过程中，避险动机和避险能力不足，很可能不但收不回几个钱，甚至反而要搭进去不少财政资金。若是这种结局，倒不如一次性核销，这样，财政成本更低。要防范这种情况的出现，就必须对政府干预给予严密的风险监控。但问题是，在现实当中，政府干预公共风险失当的例子比比皆是。
"风险大锅饭"的制度性存在从两个方面导致了公共风险的集聚和集中：制度性缺陷和在这种制度下的政府干预失当。这就像面对滔滔洪水，堤坝（制度）到处都在溃决，而抗洪措施（政府干预）又时常失误，洪水泛滥（公共风险）将呈扩大之势。利益与风险不对称，风险责任不明晰，最终的结果是使风险不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险，如亏损或破产，最后的债务清偿总是转移到各级政府身上；政府各部门的融资、担保，债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门；下级政府的财政风险，如工资拖欠、无力清偿债务，上级政府很难"见死不救"，层层传递，最后中央兜底。本届政府面临的风险总是可以"金蝉脱壳"，转移给未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移，导致公共风险快速积聚和集中，从而使财政风险悄无声息地急剧放大。
可见，"风险大锅饭"是当前经济体制和行政体制的根本缺陷，也是导致财政风险呈不断扩大趋势的深层原因。如何打破"风险大锅饭"应成为今后深化改革的核心内容。
「参考文献
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一、财政债务风险的实证分析
针对社会有效需求不足，经济增长缓慢，通货持续紧缩的经济态势，从1998年起，我国实行以增发国债为主要内容的积极财政政策，在一定程度上弥补了内需的不足，拉动了投资和消费需求的增长，有效地遏制了经济增长速度下滑局面。与此同时，随着积极财政政策的实施，我国财政赤字和债务规模也在不断扩大，2001年中央财政赤字达到2598亿元，占GDP的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占GDP的比重为16.3%。虽然财政赤字率和国债负担率都在所谓的安全警戒线以内，但我国财政基础相对脆弱（两个比重低），潜在财政债务风险很大，特别是我国财政债务风险有其特殊性，因此，不仅需要从数量关系上，更要从本质特征上把握财政债务风险问题。
1、国债发行额与财政赤字额的互动
财政赤字既可能是由被动发生收不抵支现象引起的，也可能是政府为刺激总需求而主动采用的一种积极财政政策。1997年以前，我国财政赤字主要是收入增长缓慢而支出膨胀引起的，实施积极财政政策以后，财政赤字的弥补，主要有三种方法：一是用历年的财政盈余；二是以货币融资形式向中央银行借款；三是以债务融资形式向社会发行国债。我国1986年以来政府财政全为赤字，《中华人民共和国预算法》现已明确规定财政不允许向银行透支。因此，财政赤字只能靠债务融资来弥补。从财政赤字与国债发行额的关系来看，赤字是原发性的，债务是由赤字派生的，二者在数量上具有正相关性，财政赤字高的年份，国债发行额也较高，近年来的实际情况也是如此（见表1）。但是，现在存在的问题是债务发生并不纯粹是被动发生的，债务额与赤字额具有相互推动的发展趋势。其中一个原因是由于宏观调控政策的需要，把增发国债作为积极财政政策的操作工具，主要用于基础设施建设，其资金回报率较低，随着国债规模的扩张，还本付息额也迅速增加，国债规模的迅速扩张反过来推动财政赤字的急剧攀升，陷入借新债还旧债的恶性循环当中，如1997年国债发行额为2412.03亿元，同年的还本信息额为1820.40亿元，还本付息额占发行额的75.47%，在财政收入不可能有较大增长的情况下，中央财政的偿债成本和偿债风险都相应增加。
2、低债务负担率与高债务依存度并存
国债负担率（国债余额／当年GDP）反映了负债规模与一国尝债总体经济实力的对比关系，这一指标对不同国家有着不同的实际意义，经济发达国家的债务是建立在雄厚的财政经济基础上的，整个国家对债务的承载能力较强，其国债负担率可以高些，如《马约》规定欧盟成员国这一指标上限为60%，而发展中国家由于经济规模和经济实力较差，其债务负担率也应较低，一般国家应不超过45%。我国的国债负担率一直低于17%，2001年也仅为16.3%，远低于国际警戒线。但是从动态分析，我国国债负担率近年来增长很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。
从财政对国债的依赖程度和财政承载债务的能力上看，则需要考察国债依存度和偿债率两个指标。由于我国国债的发行和偿还都是由中央政府操作的，在分税制条件下，真正能衡量国债所蕴涵的财政风险的应为中央财政的债务依存度和偿债率，所以研究中央财政的债务依存度和偿债率也更有实际意义。
中央财政的债务依存度是指当年国债发行额与中央财政支出（包括国债还本付息额）的比重，它反映了中央财政支出对国债的依赖程度。债务依存度过高，表明财政支出过度依赖于债务收入，财政处于相对脆弱的状态，因为国债毕竟是一种有偿收入，高依存度对财政的未来发展形成潜在的威胁。国际上公认的控制线为25%-30%，而我国的财政依存度表现出不断上升的趋势，从1994年开始超出国际警戒线，1999年高达62.49%（见表1），是国际警戒线的两倍多，也是美国、日本、英国等发达国家的3-10倍。显然，中央财政支出有60%的资金来源于国债收入，财政风险较大。
表1财政收支与国债有关指标
附图
资料来源：2001年中国统计年鉴
反映中央财政偿还债务能力的指标是偿债率，即当年国债还本付息额与中央财政收入的比重，这一指标越高，说明中央财政的还本付息压力越大，偿还能力越弱，国债的承受能力越差。从国际经验来看，偿债率的安全线为8%-10%，警戒线为22%，1990年我国中央政府的偿债率为11.43%，1998年迅速攀升为45.91%，是国际警戒线的两倍多，近两年虽然有所下降，但仍然高于国际警戒线（见表1）。考虑到我国财政收入大幅增长的潜力不大，加之国债发行期限多为中期，还本付息相对集中，国债的偿还困难还是较大的。
上述分析表明，我国国民经济总体应债能力相对较强，而财政本身特别是中央财政对国债的承载能力有限，也从一个侧面反映了财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重过低，既压缩了国债继续增加发行的合理空间，也说明潜藏着财政债务风险。
3、国债筹资成本硬约束与投资收益隐性化
国债筹资是有代价的，到期偿还本金是不言而喻的，同时还要支付国债利息。国债是以国家信用为基础的借贷形式，其发行主体是政府，在所有的本币市场参与者中信誉最高，信用风险最小，流通性能好，变现能力强。正因为国债具有这些特征，西方国家一般都以国债收益率作为金融市场的基准利率，从投资者角度来看，投资是国家政权担保的此种金融产品最安全，风险几乎为零。因此，国债利率通常低于银行同期存款利率。我国的情况与此正好相反，由于缺乏科学的债券定价方法和基准利率形成机制，债券发行定价反而比照银行储蓄存款利率，国债利率比同期存款利率高出1-3个百分点（见表2）。
表21990-1996年银行储蓄利率与国债利率表单位：%
附图
资料来源：袁东：《中国证券市场论》，东方出版社，1997年，250页。
近年来虽然二者利差在减少，但国债利率仍高于银行存款利率。1999年发行的2、3、5年期国债利率分别是2.55%、2.89%、3.14%，而同期银行存款利率分别是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低与风险大小相悖，同时也增加了国债的利息支出，1997、1998年的利息支出分别高达563.3亿元和763.6亿元。甚至有个别种类国债的真实利率高于产出增长率，如1998年第一期、第二期凭证式国债、30年期的特种国债利率偏高，从而增加了国债的筹资成本。
国债是信用性质的财政收入，是一种集借、用、还三者于一体的政策融资工具，其主要特点就是国债资金使用的有偿性。国债资金的偿还就要考虑它的使用效益。国债资金的使用效益包括社会效益和经济效益两方面：从社会效益来看，通过国债投资，可以增强国家的宏观经济调控能力，改变社会消费与投资结构，促进基础设施建设，有利于环境保护等，但这些溢出效应是隐性的，很难用投资收益率等指标衡量的，因此、在短期内不能作为国债的偿还基础。从经济效益上看，国债资金主要用于弥补财政赤字和还本付息，用于生产建设上的比例很小，况且基础设施投资的盈利水平较低，想用这些投资项目的盈利来偿还国债是不现实的，国债投资的自偿能力是十分有限的。
4、隐性债务显性化
随着国民经济的发展和体制改革的深化，将促使以前的隐性债务显性化。目前我国尚存在各种形式的债务，虽然在名义上不是中央财政的债务，但在性质上类似于国债的国家债务，在实际运作中将由中央财政承担其中的大部分支付责任，最终构成中央财政的实际债务组成部分。
(1)社会保障资金债务。改革开放以前，我国实行的是低工资、广就业、多补助的收入分配制度，养老、失业、医疗等社会保障全部由国家和企业承担，个人未形成养老积累，也不承担任何费用。改革开放以来，我国新的社会保障制度也逐渐形成，这就产生了弥补历史欠帐，支持国企改革，对原有职工的偿债问题，这部分债务具有很大的不确定性，取决于未来经济增长率、实际工资率、利息率和人口因素等参数的变化。按照世界银行1997年测算结果，我国养老金隐性债务为1994年GDP的46%-69%，即21468～32202亿元，而他们最近的一项测算则认为在1998年中国养老金隐性债务占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限计算这部分债务也达2万亿以上。
(2)国有银行不良贷款形成的国家隐性债务。在我国的全部金融资产中，银行资产占85%以上，但由于多种原因，我国四大国有商业银行不良贷款比重居高不下，1995年末为21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高达29.2%，国有商业银行不良贷款总规模至少在27000亿元以上；四大国有商业银行在1997～2000年由于国有企业改制而核销呆坏帐1829亿；截止2000年末，在四大国有商业银行开户的企业中，逃废债企业达32140户，悬空银行贷款本息达1851亿元；三家政策性银行的不良资产，根据朱民1999年提供的数据也在3000亿元左右。而以上也仅是冰山一角。
(3)粮食企业在采购和流通中累积的亏损债务，目前高达2000多亿元，这最终也将成为政府负担的债务。
(4)截止2001年底，全国拖欠当年国家统一政策规定的工资65亿元，占应发工资总额的1.8%。
我国国有经济是由财政、银行、国有企业三部分组成，政府财政实质上为银行的不良贷款和企业债务提供担保，为社会保障提供资金来源，在动员银行和企业最大潜力仍存在缺口的情况下，上述隐性债务必将最终由财政负担，其本质与国债是相同的。所以说，虽然名义国债负担率低于国际警戒线，但如果在名义国债规模基础上，再加上社会保障资金缺口、国有商业银行和政策性银行的不良资产债务、粮食企业亏损挂帐、各级政府欠发工资等隐性债务计算在内，我国财政债务至少在5万亿元以上，占我国GDP的50%以上，即国债总体负担率超过50%，财政债务风险是不言而喻的。
5、外债风险虽小，但成本较高
财政债务包括国内债务和国外债务两部分，近年来总的趋势是内债规模大幅增长，而外债负担相对减少，外债风险相对较小。一是外债余额增幅较小，由1995年的1056.90亿美元增加到2001年的1700余亿美元，个别年份甚至绝对减少，如1999年。二是从外债风险指标上看，2000年我国外债的偿债率为9.2%，债务率为52.1%，远低于国际公认的警戒线（即偿债率为25%，债务率为100%），2000年我国外债负债率为13.5%，也低于同期世界平均水平。三是从外债偿还期限结构上看，2000年长期外债余额占全部外债余额的91.0%，而短期外债余额仅占9.0%。四是我国外汇储备逐年增长，到2000年已达1655.74亿美元，为外债偿还提供了坚实的基础。可见，我国的外债规模、债务风险指标与国民经济增长速度和外汇储备比较起来，其负担较为合理，均在国力可承受范围内。
但是，另一方面，从外债借款成本来看，贷款利率较高的国际商业银行贷款占主导地位，2000年国际商业贷款余额占整个外债余额的65%，而利率较低的外国政府贷款和国际金融组织贷款仅占16.9%和18.1%，这必然导致我国外债的借款成本提高。从外债币种结构上看，币种单一，主要是美元和日元，外债币种缺乏多样化，增加了外债的汇率风险，因此，对外债风险同样不能掉以轻心，仍需加强外债风险管理。
二、财政债务风险的防范
积极财政政策的效应是双重的，在充分发挥其促进经济增长正面效应的同时，必须看到积极财政政策也导致国债规模有所扩大，进而放大财政债务风险的负面影响。为此，应针对财政债务风险的本质特征，采取有效措施，防范与化解财政债务风险。
1、适时淡出积极财政政策
一般而言，财政政策的行政色彩较浓，人为因素较大，往往侧重于需求管理，是一种熨平经济周期的短期措施。我国1998年制定并实施积极财政政策之初，只是把它作为一项应对东南严金融危机的特殊手段。而数年连续实施积极财政政策，已经使这一短期政策长期化了。但社会经济及财政方面深层次的问题并没有从根本上得到解决，却积累了大量财政债务风险。因此，有必要适时调整财政政策，逐步淡出积极财政政策，控制财政赤字规模，优化财政支出结构，提高财政支出效率，深化预算制度改革，规范财政分配秩序，完善税费改革。
2、控制国债规模，调整国债结构
发行国债既要考虑社会公民的应债能力、国民经济的承载能力和财政的偿还能力，更要注重国债资金的使用效益和运作成本，兼顾国债发行的可持续性，科学界定国债的合理规模。(1)加快“费改税”进程，规范预算外收入和各种制度外收入，把它们纳入到统一的财政收入中，使财政收入稳步提高。同时，加强财政支出管理，合理调整分配结构，遏制行政经费膨胀，杜绝资金浪费，全面推行政府采购制度、零基预算、单一帐户制度，以此强化支出约束，压缩财政赤字，这是控制国债规模的最关键因素。(2)广泛采用竞争性招标发行方式，降低发行成本；动态调整国债利率，形成科学规范的基准利率机制，适度调低国债利率，降低筹资成本，控制国债利息负担；调整国债期限结构，增加短期和长期国债品种，均衡分布国债还本付息额度。(3)提高国债资金的使用效应，走出借新债还旧债的怪圈。对于投向非盈利性公共物品的国债资金，在选择项目时要兼顾经济效应和社会效应并重的原则，在保证工程质量的前提下，尽量降低成本，尽可能地发挥基础设施的效益，创造更多的社会价值。在今后一段时间内，国债投资应逐步由基础设施投资转向有市场需求、有经济效益的制造业领域转移，加大用于竞争行业的投资比例，同时采取有效的管理措施，缩短项目建设周期，项目建成后，采取公司运作方式，保证资产的保值增值，提高国债资金的自我偿还能力。(4)为了使国债资金的筹措、使用和偿还步入良性循环轨道，应建立国债偿债基金制度，坚持基金有效运作，预算上单独列支，闲置部分可以投资，确保基金增值，使国债偿还有一个可靠的基础。
表3国家外债余额及风险指标
附图
资料来源：2001年中国统计年鉴
3、多元分散债务风险
当国债资金投向基础设施项目时，一般具有巨大的社会效益，地方有关部门可能从中获益，因此，这些国债的偿还应按受益大小由中央和地方政府按比例分摊；目前我国不允许地方政府发债，为解决地方政府使用债款，一般由中央统一发行国债，再从中转货一部分给地方政府使用，这实际上是中央政府替地方政府发债，所以按谁受益谁偿还原则，这部分债务理应地方政府负担；对于银行不良贷款和坏帐损失，最终不应由财政全部“兜底”，而要以法律法规形式明确规定银行破产后财政负担偿还储户资产的比例，按照利益与风险对等原则，规定财政、银行、储户各承担一定比例风险；对于地方政府债务，要严格界定责任，真正属于政府的，由地方政府列入预算；对于商业性债务、有关政府担保的企业债务，首先由债务人偿还；对于社会保障资金缺口这种隐性债务，应由财政、企业及个人按比例分摊，财政和企业分摊部分可通过开征社会保障税、国有股减持、出售转让国有资产等方式弥补。
4、强化外债管理，防范外债风险
由于外债具有特殊的传导机制，一国外汇市场可能成为国际投机商追逐的目标，东南亚金融风险的教训应引起我国高度重视。必须建立外债统一管理机构，结合国家的进出口政策、汇率政策，运用科学管理方法和现代化手段，统筹政府外债的借入、使用和偿还；在合理控制外债规模条件下，降低借款成本，尽量多争取外国政府贷款和国际金融组织贷款：对于国外商业贷款，一定要注重提高外债资金的使用效益，使外债本息偿还有一个可靠的保证。同时，还要注意汇率风险，合理安排外债币种结构，提高汇率走势的预测能力，把外债风险控制在较低水平。
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我国应对危机的公共政策存在的主要问题
（一）危机预防措施不到位
虽然现代危机具有突发性和不确定性，但是造成危机的许多因素早已潜伏在日常生活之中，所以政府在制定公共政策时就要考虑到危机的存在和发生，要居安思危，未雨绸缪。政府在公共政策的制定、执行等各环节中都必须有危机意识，要强化现代危机的化解方案。从国外的经验来看，美国设立了联邦应急管理署，俄罗斯有直属于总统的紧急情况部，都有专门的机构来进行危机管理。而我国没有设置明确的部门或机构，也没有明确的分工，应对各种危机是各级政府部门的任务。在我国，虽然政府应急管理中已有了相关的处理危机的预案，但这些预案主要是针对危机发生时的处理，很少涉及危机预防方面的内容，危机预警系统还没有建立，因此，有必要在公共政策中体现应对危机的预警政策。
（二）公共政策评估缺乏危机化解的具体指标，监督不力
公共政策评估是公共政策系统的一个重要环节，可以了解公共政策执行后的绩效情况。而公共政策的评估要有一定的标准，目前，国内普遍运用陈振明提出的五大标准，即生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度［5］，但该标准在实际评价时不太好操作。笔者认为，最好将评估标准量化，即将各标准具体化为指标来对公共政策的执行情况进行测量，但我国目前还没有建立起这样一套公认的指标体系。从西方有关公共政策的评估来看，它的政策评估之所以能在社会和政治生活中发挥重要的作用，很大程度上得益于评估指标的科学应用，但是西方的指标体系中也没有有关危机应对的指标。
（三）公共政策缺乏系统性
随着社会的发展，危机的种类、形式在不断发生变化，公共政策也要根据危机的变化而相应地进行调整，这样才能更好地应对危机。我国应对危机的公共政策主要表现为应急预案，并以法规的形式固定了下来，这样的公共政策虽具有普遍性，但这种单一的应急政策没有涉及危机预防、恢复、保障等方面内容，难以对危机进行综合治理；同时，应对危机不能只靠中央政府的统一指令，还要地方政府根据具体情况做出相应规定，中央与地方必须形成一个统一系统，而我国在应对危机时还缺乏综合协调部门；另外，根据现代危机的特点，尤其是现代危机全球化的趋势，公共政策要体现危机的全球意识，我国与其他国家之间要形成一个应对危机的国际体系。而我国的危机应对政策只考虑了本国本地区的情况，没有考虑国际环境以及与国际接轨的问题。
应对现代危机要构建公共政策系统
（一）预警政策系统
预防能大大地减少危机到来时的损失。虽然现代危机的发生有不确定性，但“现代化风险也有自身的逻辑”［1］33，也不是完全没有规律可循的。在预控、预防阶段做好政府危机管理工作，能够以最小的成本取得最大的收益。第一，要完备法律支撑体系。完备的法律支撑体系是预防危机的有效手段。政府在日常管理中要逐步完善相关法律法规，明确规定各级机关、部门在处理危机中的职责，真正做到应对危机时有法可依，树立危机意识。尤其要完善危机的预防政策，对如何预防危机做出详细规定，突出预防的重要性。第二，建立先进的信息收集制度。广泛而准确地收集信息对于危机应对十分重要。从发达国家的公共危机预警政策来看，政府大都配备了先进的信息化设备，先进的设备使政府能对危机做出更加快捷的反应。另外，要使政府能及时的预防，信息的真实、准确尤其重要。一般来讲，政府的危机预警政策要强调快速、准确、公开，而现代社会的信息复杂多变，需要先进的信息搜集手段作为保障，可以充分利用互联网，并以法律法规为支撑，培育良好的互联网环境。第三，建立公众的危机教育制度。政府平时要重视对民众危机意识的培养，并对民众进行经常性危机应对技能的培训，要广泛应用各种手段和设施来提高教育和培训的质量。另外也可以搞一些危机演习，增强公众的危机防范意识。
（二）应对政策系统
对现代危机的应对政策是公共政策系统构建的重中之重，对危机的应急管理已成为许多政府必做的工作。第一，建立政府负责的政策系统。我国应对危机应主要依靠政府，遵循在国务院统一领导下，设立专门的省、市政府应对危机的管理机构，各地方、各部门分级管理、分级响应，强化地方政府的“属地管理、就地消化”的能力，并促进各级政府机构的综合协调与合作，提高政府处置危机事件的质量。目前，我国主要是在部分经济发达的大中城市设置了专门的危机管理机构，并将危机管理作为政府的重要工作来抓，但是，我国中央政府仍无应急管理综合协调部门，广大中小城市和中西部地区也没有建立起常设性的、专门的应对危机的机构［6］。对于市一级的行政机构，要根据情况因地制宜地设置应急管理部门，从而使应急管理范围能辐射到县乃至乡村，以保障当前应急管理较弱的偏远农村能够满足最基本的应急保障需求［7］。第二，完善社会支持系统。应对现代危机要求多方协作、社会参与、特殊的政策和技术支持、强制性措施和专门性的行动，这都不是一般的常态管理所能够解决的，仅靠政府管理也是不够的，这就需要在政府指导下，积极培育和发展民众的社会支持系统，形成政府和社会共同应对危机的管理系统。社会支持系统可以由非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体等组成，政府应给予他们相应的扶持政策，充分发挥其在危机管理中的重要作用。建立健全应对危机的社会支持系统，在全社会形成合力，才能更好地应对现代危机。
（三）恢复政策系统
经历危机之后，人和物都会受到不同程度的冲击和影响，所以危机过后的恢复管理也是政府管理不可缺少的组成部分。危机一旦得到控制，政府制定的恢复政策的好坏对人们的影响很大。第一，科学评估制度。危机过后一般都会造成一定的损失，所以要建立一整套针对危机损失评估的具体指标体系，对危机造成的损失进行科学定量的统计与分析。只有科学评估损失，才能正确、及时地对损失予以补偿；同时，科学的评估也为确立重建思路和是否启动应急资金作为援助提供了参考。第二，补偿机制。建立危机补偿制度，明确补偿的原则和操作办法，对危机造成的损害进行科学合理的评价，并及时进行补偿。针对现代危机的特点，除了物质补偿外，在恢复政策中还要强调心理疏导，要加强危机中和危机后的心理辅导。危机过后的人们往往不知所措，心理很脆弱，这时有效的恢复政策对人们可以起到安抚的作用。
公共政策公信力危机原因探究
（一）公共政策制定缺乏质量
政府政策信用危机主要有几个方面的原因：其一，政策制定过程缺乏必要的民主与公开，政策价值利益取向与民众相背离。其二，对政策所要解决问题不明确，政策脱离实际，缺乏必要科学性和可行性，导致政策失信于民，得不到公众的信任。其三，政策制定过程中考虑问题片面，政策制定者存在个人认知上倾向性和局限性，缺乏全面性和合理性。其四，政策制定缺乏统一性和稳定性，上下级政策不统一，甚至存在相互矛盾现象，导致公众失去对公共政策的信任。其五，制定的政策缺乏必要的公平性和正义性，政策制定者在资源分配和利益调节上采取不同标准，导致政策调节出现“盲区”，以及界限模糊的灰色区域，势必产生政策漏洞。
（二）公共政策执行效率低下
第一，公共政策执行缺乏统一性。政策执行者对政策的认识存在偏差，导致在执行过程中发生自相矛盾的困境，造成政策无法得到一致、有效地贯彻落实。第二，公共政策执行缺乏稳定性。稳定的政策是政策公信力前提，政策朝令夕改、频繁变动，政策缺乏稳定性使人们失去对政策的信赖，从而漠视政策，导致有令不行，有禁不止。第三、政策执行过程缺乏公正性。部分政策执行者在执行过程中存在区别对待情况，丧失了政策应具有的公平和正义。第四，公共政策执行出现偏差，缺乏灵活性。一些政策执行者对政策不加分析，盲目机械照办，未能明确政策的精神实质，执行方法过于简单，使政策执行流于形式。
（三）公共政策主体公信力弱化
政策主体包含了政府官员以及参与制定政策的权威专家，当前，部分政府官员和专家在公众心目中出现了公信力弱化势头。其中表现为官员形象不佳，言行失当和不负责任行为。2011年“7•23”甬温线动车追尾事故的官方新闻会上，铁道部新闻发言人王勇平回应“救援结束后仍发现一名生还儿童”时称“这只能说是生命的奇迹”；对为何要掩埋车头的质疑，王勇平回应“至于你信不信，我反正信了”，这种不负责任的言行只能使公众寒心。而专家形象由于受到一些滥竽充数人士影响，使得公众对专家产生质疑，以致于专家公信力弱化，导致专家在参与政策制定和解读政策过程中失去了权威性，得不到民众的认同，甚至他们的参与和解读反而使公众越发对政策持怀疑态度。得不到公众认同的公共政策谈何公信力？
（四）信息不对称导致政策曲解
当前，信息不对称是危机产生及危机过程中常见表现形式，不论是信息缺乏还是信息过度传播，都可能引起政策客体过激反应，主客体之间信息完全对称只能是一种理想状态。部分政策主体利用政策的相关表述为自己谋取私利，打着对政策创新解读名义，将政策解读为对自己有利的表述，违背公共利益。这种对政策曲解做法，不仅仅使相关政策得不到有效地贯彻落实，更加损害了公众对政策的信任。而社会公众作为政策客体，由于信息不对称，不可能全面准确了解相关的政策，再加上缺乏专业知识和个人认知能力有限，很难对政策进行精确解读，且在解读过程中极易受到其他信息影响，造成对政策歪曲解读。导致公众很难全面地认识公共政策，或者对其评价产生较大偏差，由此可能会采取一些手段来反抗、抵制政策，进而影响政策公信力。
（五）危机应急机制不健全
公共危机具有突发性和不可预见性，部分政府由于危机意识淡薄，缺乏相应响应机制，危机处理方式失当。往往在发生公共危机之后，不能及时采取有效措施进行补救，使得原本只在较小范围之内影响不断扩大。2008年震惊全国的“贵州瓮安‘6.28’严重烧突发性事件”，起因是一名17岁女生离奇死亡，由于亲属未得到满意答复，不屈不饶执著下演变成为一场震惊全国的大规模。倘若当地政府能够迅速查明该女生死因，及时安抚家属，或者在事件发生之前能够采取有效的措施及时给予制止，那么也不至于演变成大规模。
公共政策公信力危机处理措施探寻
（一）加强政策制定的质量
政府在制定政策之前要进行充分调研论证，把民主决策机制引入政策决策系统，营造良好决策氛围。提高政策决策者和参与者素质，吸取广大公众建议，着力提升政策科学性、合法性、合理性、公正性和稳定性。制定政策过程要注重民主与公开，扩大政策主体范围，重视参谋咨询人员在政策决策中作用；真正落实听证制度，保障公众知情权和参与权，听取广大公众意见，完善公众监督机制；要努力提升政府形象，加强对官员教育，克服地方本位主义，勇于承担政府所应该承担责任和义务；做到真正情为民所系，利为民所谋，权为民所用。
（二）提高政策执行的效率
公共政策执行要依托国家权力机关强势的公权力，而对这强势的公权力要进行依法限制，才能够保有相对人的正当权利和自由。目前有两点要尤其加以重视：防范自由裁量权滥用、严格依程序执行。政策执行中要坚持以人为本，注重人性化执行。在保证公共政策得以准确贯彻实施前提下，可以进行灵活的变通、因地制宜，保证政策灵活性和适应性，但是要严格防止政策主体出于谋取私利而对政策进行歪曲解读，从人文关怀角度出发最大限度地维护相对人及公众合法权益。
（三）提升政府官员形象
官员形象直接影响着民众对公共政策公信力信任程度，政府要加强对官员的监督，实行责任追究机制，对不负责任官员要严加惩处，以息民怨，以平民愤。同时要大力营造服务型政府，创建清正廉洁、高效亲民执行环境和官员队伍，降低行政成本，从而赢得社会公众理解、支持和信任。要重视公众监督作用，保障公众监督权力，对伪专家，假专家要坚决打击；相关法律要及时完善，例如，《食品安全法》规定对只谋取自身利益而不顾消费者利益的形象代言人追究其连带赔偿责任就值得借鉴。因此，《侵权责任法》可以对专家直接规定相关法律责任，对假专家伪专家进行严厉打击，整肃专家队伍，重新塑造起专家的权威。
（四）完善信息沟通渠道
危机因为具有高度破坏性而天然的成为公众关注焦点，也较容易被不法分子所利用，大为造谣造势，借此干扰公众正常判断，政府要加强舆论引导，掌握舆论主动权，发挥媒介在危机公关中的沟通作用，疏导公众情绪，引导公众正常判断。公开透明媒体报道既可以缓解民众紧张情绪，也可以使谣言不攻自破。政府还应当开展网络公关，在网络时代，一件微小事情经过网络的传播扩散，可能会演变成影响巨大的公众事件。因此政府在开展网络公关时要谨言慎行，一旦失误偏差，可能会损坏政府形象，甚至造成极为严重的后果。
