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序论：在您撰写行政教育论文时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
（一）法律权利与救济的一般关系
法律权利是指社会主体享有的法律确认和保障的以某种正当利益为追求的行为自由。[1]而救济则是指社会主体有权通过一定途径和程序，解决权利冲突或纠纷，以保证法定义务的履行，从而使其规范权利转化为现实权利。《牛津法律大词典》认为：“救济是纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为。……救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果。”[2]从本质上看，救济也是一种权利，只不过救济是当实体权利受到侵害时，从法律上获得自行解决或请求司法机关或其他机关给予解决的权利，这种权利的产生必须以原有的实体权利受到侵害为基础。从结果上看，救济是冲突或纠纷的解决，即通过救济的程序使原权利得以恢复或实现。显而易见，法律权利与救济之间存在着辨证统一的关系。没有法律上的权利就不存在救济，合法权利是救济存在的前提；反之，“没有救济就没有权利”，一种无法诉诸法律保护的权利，根本不是法律上的权利。任何权利的真实享有不仅仅要看其实体、程序方面规定得如何，还要看其是否有完善的救济途径以保障权利的实现。在实践中，权利的实现不仅受制于社会的政治、经济、文化等各种客观条件，而且取决于是否有相关有效的救济途径。因此，法律不仅应宣示权利，而且还应同时配置救济的各种程序。而对于公民受教育权的保障而言，一方面需要从立法上予以明确而系统的确认，另一方面，应完善相关的救济手段，具体而言，受教育权保护的基本手段包括教育申诉制度、教育复议制度、教育行政诉讼制度以及其它社会救济手段。（二）受教育权行政法救济的基本手段法律上对受教育权保护的规定只是对权利的认可，而受教育权人是否能够实际享有受教育权则取决于救济机制是否健全。如前所述，受教育权保护的基本救济手段包括教育申诉制度、教育复议制度、教育行政诉讼制度以及其它社会救济手段。笔者以下分别对此加以论述。1、教育申诉制度申诉是公民维护个人合法权益的重要手段，申诉权是我国宪法确认的公民的基本权利。《中华人民共和国宪法》第41条规定，中华人民共和国公民“对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”法律层面的申诉是指公民对国家机关以及国家机关工作人员做出的涉及个人利益的处理决定不服，依法向原处理机关或上级机关或法定的其他专门机关声明不服，述说理由并申请复查和重新处理的行为。教育申诉制度，是指学生在其合法权益受到侵害时，依照《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）及其他法律的规定，向主管的行政机关申明理由，请求处理的制度。我国《教育法》明确规定了学生申诉制度。《教育法》第42条规定，学生享有对学校给予的处理不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或者依法提讼的权利。但是，《教育法》中只是十分简略地进行了规定，并没有法规或规章进行进一步的具体细化，因而本身存在许多不完善之处。例如，没有设定专门负责受理学生申诉的机构和人员，没有申诉时效的相关规定，以及对学生申诉的性质认识不清等等。而且《教育法》第42条也仅仅是原则性的规定，在实践中并未形成一项专门的法定的救济制度。因此，《教育法》第42条的规定虽然对维护学生的权益起到了一定的保障作用，但由于缺乏明确的制度构建方面的法律规定，在实施过程中有很大的弹性和随意性，因而不能有效地保护受教育权人的权益。因此，建立健全的教育申诉制度是当务之急。要建立专门性的教育申诉救济制度，必须解决好以下几个问题：首先，关于教育申诉的主体。根据《教育法》规定，申诉主体包括正规学校和非正规学校在校学习的学生，当然也包括被教育机构开除而就此提出申诉的学生，即，只要是认为自己的受教育权受到侵害的学生都可以依法提出申诉。其次，关于教育申诉的载体。结合《教育法》第42条的规定，应该在各级教育行政部门内设立专门的教育申诉机构。学生对于学校给予的处理决定以及其他损害其受教育权的行为不服的，向直接主管该学校的教育行政机关的专门申诉机构提起申诉。而对于教育行政机关侵犯学生的受教育权不服的，可直接向做出该行政行为的教育行政机关的专门申诉机构提起申诉。再其次，关于教育申诉的范围。申诉的范围因其受教育者的地位和《教育法》以及《中华人民共和国高等教育法》等赋予的权利以及教育实践中可能出现的损害学生利益的行为的不同而不同。受到侵犯的权利应当是在相关的教育法律、法规及规章规定范围内的。但由于我国相关的教育法制日前尚不完善，在实体法和程序法上对学生的受教育权利的保障还很不充分，甚至一些正当的权利尚未被立法所涵盖。因此，在遵循权利法定的原则下，还应从保护学生合法权利的目的出发，将那些尚未在法定范围内的正当权利法定化。从《教育法》第42条的规定来看，教育申诉的范围包括一切侵害公民受教育权的行为。不仅包括学校及其工作人员侵犯公民受教育权的行为（具体包括学校给予学生的处分，如警告，严重警告，记过，留校查看，勒令退学和开除学籍等，以及学生认为学校和教师侵犯了其受教育权的其他合法权益，这里的合法权益，不仅包括受教育权者在教育过程中享有的受教育权、升学权、公正评价权、隐私权、名誉权和荣誉权，而且还包括其他人身权和财产权），而且包括教育行政机关侵犯公民的受教育权的行为。再次，教育申诉中的时限。在现行教育法制中，受教育权者认为其合法权益受到侵犯后在何时申诉并没有明确的规定。但是，正义不仅应该被实现，而且应该在合理的时间内被实现，迟到的“正义”本身就是一种“非正义”。因此，应该在法律中明确规定申诉的期限，在此可以参照行政复议的相关规定，即，当学生认为学校或其他教育机构、学校工作人员和教师侵犯其合法权益，应在知道处理决定60日内向有关申诉机构提出申诉。有关的申诉机构按照相关的期限对申诉予以受理和解决。最后，教育申诉的审理与决定。专门的申诉机关对申诉案件按照正当的程序进行审理，在审理中可以适当引进听证制度，从而给予受教育权者充分的辩护的机会。
2、教育行政复议制度行政复议，是指行政管理相对人认为行政机关做出的具体行政行为侵犯其合法权益，向做出该行为的上一级行政机关或原行政机关提出申诉、请求给予补救，由受理的行政机关根据相对人的申请对发生争议的具体行政行为进行复查，判明其是否合法、适当和责任的归属，并决定是否给予相对人以救济的法律制度。而教育行政复议是指受教育权人认为具有教育管理职能的机关、组织及其工作人员做出的行政行为侵犯其合法权益，依法向做出该行为的上一级行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请，并由受理机关依法进行审查并做出复议决定的法律制度。相对来说，行政复议途径由于有《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的规定，在制度上比教育申诉要完善一些，而且行政复议的成本低，灵活便捷，是一种行之有效的法律救济渠道，对于解决教育纠纷应该具有天然的优势。但由于高校因学术自治而拥有的自治权力（包括对学生进行管理的权力），从而使得在实际运行中存在一定的困难。就教育行政复议的实践而言，尽管高校自治的权力并非不受任何的限制（若其不当行使，作为主管的行政部门有权进行干预），但是，一方面，由于法律规定的过于笼统，对行政机关与高校的权力分工以及权力机关对高校权力运作的监督缺乏具体的规范，从而使得在实践中教育行政复议的可操作性差，对高校基本上起不到约束作用。另一方面，虽然我国的《行政复议法》将教育行政行为纳入行政复议的受案范围并将保护公民的受教育权与人身权、财产权并列规定为行政机关的法定职责，教育行政复议作为行政系统内部的监督和纠错机制，是受教育权救济的一项重要的法律手段。但在实践中，教育行政复议又有很大的局限性，尤其是在非义务教育阶段，学校有更大的办学自，从而使得教育行政复议只适用入学阶段和毕业阶段，而在学阶段则不适用行政复议。因此，在法律层面上明确教育行政复议的范围是解决目前教育行政复议困境的关键所在。就当前的实际情况，结合《行政复议法》和《教育法》的规定，完善教育行政复议制度应该做好以下两方面的工作。首先，明确教育行政复议的受理范围。第一，教育行政机关行使行政职权行为侵犯受教育权人的合法权益。第二，认为学校因非学术原因不予颁发学位证的行为以及实际剥夺受教育权人受教育机会的学籍管理的行为。在高等教育阶段，高校颁发学位证的职权源于《学位条例》的授权，对于学生学籍的管理则出自《教育法》的相关授权。因此，在学位授予以及学籍管理上，可以认定学校具有行政主体的资格，属于法律、法规授权的组织。因此，在实践中如果学生对学校因学生英语四级未过、违纪被处分以及其他非学术原因而拒绝颁发学位证的，以及开除学籍等处理决定不服的，可以根据《行政复议法》第十五条第三款，“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”。第三，对于学校做出的处理决定不服，依法向教育行政主管部门提出申诉，应该受理的教育行政机关不予受理的，可以以此教育行政机关作为被申请人提出行政复议申请。其次，关于教育行政复议的自身定位。教育行政复议应设置成为教育行政诉讼制度的前置程序，但应规定教育行政诉讼不是行政终局裁定。这不仅符合现代法治的“司法最终救济原则”，也符合《行政诉讼法》第12条以及《最高人民法院执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，同时也在一定程度上集中了有限的司法资源。3、教育行政诉讼制度对公民受教育权而言，权利的平等保护不仅要求立法机关制定法律时为权利设计平等的保护，同时也要求法院为权利平等地提供救济。司法救济是保障公民受教育权得以实现的重要手段和最终途径。教育行政诉讼不仅是司法介入受教育权救济的具体手段，而且也是解决教育行政纠纷中最重要、最权威的一个环节。在目前的实践之中，教育领域出现的新情况、新问题由于缺乏行政诉讼法律的明确规定，显得十分棘手，常常处于尴尬的窘境。争议的焦点就是行政诉讼受案范围的问题，因为此问题长期悬而未决，“因此，很多受教育权利受侵害事件，只能以受教育者权利受到侵害致使财产受到损失，转化为民事赔偿，最终使公民受教育权侵害案件往往既不符合行政诉讼要求，又与民事诉讼存在着一定的差距，使得公民在维护自己的受教育权的诉讼以不在受理范围为由被驳回，结果得不到应有的司法救济。”[3]从以上可以看出，教育行政诉讼制度的重新构建，主要应解决以下几个方面的问题：（1）受教育权是否具有可诉性。根据《行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的有关司法解释，受教育权是公民的合法权益，行政机关侵犯公民的受教育权应当属于行政诉讼受案范围，但对于学校侵犯学生的受教育权情形，则分歧较大。因此，有必要对教育行政案件中这类案件的受理的可行性进行分析。这类案件主要涉及到学校的被告资格，即学校是否能够作为行政诉讼的被告。目前可以肯定的是，对于学籍管理和非学术原因拒绝授予学位的行为，学校应该是适格的主体。其次，涉及受教育权案件是否属于行政诉讼受案范围的问题。《行政诉讼法》第11条第1款所列举的受案范围虽然不包括公民受教育权，但《行政诉讼法》也没有将其作为排除条款列入第12条。因此，受教育权是否具有行政法上的可诉性完全取决于其他法律法规的具体规定。1995年9月1日起施行的《教育法》第42条规定“对学校给子的处分不服向有关部门提出申诉对学校、教师侵犯其人身权、则产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼”。对这一规定所指的可以提讼的“合法权益”，是否包括受教育权，特别是不服校纪处分的争议，能否纳入人民法院受案范围，存在不同看法。因此，对于这个问题，完全可以通过对《教育法》相关条文的法律解释，使之“可以提起行政诉讼”，从而属于《行政诉讼法》第十一条最后一款规定的“人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件”的情形。因为法律解释的重要性是平衡利益关系，维护社会正义。而当某一法条含义不够明确，可以有不同的理解时，立法者和司法机关必须向更易受到伤害的弱势一方倾斜。正如加里克利斯所言：“自然的正义和法律的正义不同。自然的正义是强者比弱者应得到更多的利益，而法律的正义是一种约定，是为了维护弱者的利益。”[4].
（1）关于教育行政诉讼的受案范围。行政诉讼的受案范围主要受以下几个因素制约：立法者的法治意识，法院的能力和地位以及行政机关行使职权及自我约束状况。[5]笔者建议，在对《教育法》的修改中，对于诸如降级、警告、记过、留校察看等并没有改变学生身份，没有限制其能够享有的包括学习权在内的权利的处理决定，应该规定不能提起行政诉讼。但是，对于受教育权受到限制或剥夺的处理决定，应该给予最终的司法救济。理由如下：首先，因为《教育法》并没有明确规定此类决定是终局裁决。其次，在知识经济的今天，给予开除学籍、勒令退学的校纪处分，“不仅使受教育者痛失学历文凭，痛失优越的就业条件和收入的机会，而且被剥夺了追求知识、提升人生境界的权利，这事关教育资源的开发分享，事关社会的稳定”[6]，而且会使其人格尊严与身心健康惨遭损害，这都事关受教育者的基本人权。使这类纠纷免于司法审查，不仅体现不出平等权的精神，而且也有悖于社会公正。再次，高等学校办学自不能免受司法审查。大学自治是从西方兴起的，但西方国家同样对教育进行必要管理和法律约束，许多国家均通过一系列的教育立法来建立完整的教育法制体系以保障教育的健康发展。有的西方学者指出：“传统的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的。”。由西方兴起的大学自治的初衷是针对政府和教会的干预而言，并非针对司法。而我国目前的状况是高校自一方面难以落实，另一方面高校的自律又不够，学术腐败，财务腐败等事屡有发生。因此，大学自治的实现不能没有司法的保障，而这同时也是依法治教的要求。享有权力和承担责任历来都是相对等的，高校不能只要求对办学自的司法保护，从而排斥相应的司法审查。但是，正如前面的诸多论证，司法介入的范围只能是非学术的领域，一方面，学术的专业性不是法院的强项，另一方面，司法的介入也是以尊重学校的基本学术自由为前提的。4、受教育权救济的其它手段（1）教育调解制度调解是指由第三方居中协调，使矛盾的当事人之间协商一致，从而解决争议的行为方式。调解主要存在以下三种形式：一是行政调解，二是司法调解，三是其他社会组织的调解。因为司法调解和行政调解通常情况下不是独立的调解制度，而是司法裁判和行政裁决或行政仲裁的前置程序，而民间调解是唯一独立的调解制度。所以，教育法律纠纷的调解，应该由中立的第三方征得当事人的同意后，对相应的教育法律纠纷进行协商以解决矛盾的法律制度。在教育纠纷的调解中，要达到一个当事人都能满意的结果，调解机构就必须是独立和公正的，其行为也应当有一定的法律规范予以约束。因此，在有关调解的法律制度中，最重要的就是如何建立一个独立而公正的调解机构以及如何制定合理合法的法律依据。在教育调解制度中，笔者建议建立一种专门的机构切实有效地解决教育纠纷，而《劳动法》中关于劳动争议调解委员会的组成可以供教育调解制度借鉴。在《劳动法》中，用人单位内可以设立劳动争议调解委员会，由职工代表、用人单位代表、工会代表组成，其中调解委员会主任由工会代表担任。由此，教育调解制度中可以在学校内部设立一个独立的教育法律纠纷的调解委员会，该调解机构应当由教师代表、学校管理部门代表以及学生代表组成，由其制订自身的相关活动准则，在法律范围内活动。教育纠纷的调解应在教育行政主管部门主持下，由调解委员会独立做出决定。调解的范围应为受教育权者认为学校给予的一切的侵害受教育权人的受教育权的行为，但重点应放在纪律处分等处理决定的纠纷解决上。由于此制度下的委员均来自于受教育者熟悉的环境之中，并可以对一切教育纠纷予以调解，不仅易于被受教育者接受，而且也具有高效公正的特点，同时也可以使教育管理者和受教育者进一步提高自身的法律修养。（2）教育仲裁制度仲裁是指双方当事人将纠纷提交中立的第三者进行裁判，以求得公正、合理、便捷解决的一种纠纷解决机制和方式。仲裁是一种便捷、公正、有效的纠纷解决方式，在社会生活中得到了广泛的应用，其专业性强、针对性强的特点，对化解特定纠纷具有天生的优越性。由于仲裁具有自治性，基于当事人自治原则，法院对仲裁一般不进行深度的干预（除非仲裁违反国家强行法的规定）。相对于以上几种解决教育纠纷的机制，仲裁不仅简便，迅捷，可以降低成本，而且仲裁具有准司法性以及高度的专业性使其具有很高的公正性。构建教育仲裁制度的关键在于仲裁组织的设立，因为受教育权兼有自由权和社会权的特点，现有的仲裁机构显然无法受理教育纠纷的相关案件。因此，必须建立独立的受理教育纠纷的仲裁组织和适用公正、中立的仲裁规则。教育仲裁制度的建立，首先要建立独立的教育仲裁委员会。通过对英国的教育行政裁判所和仲裁机构、加拿大的教育上诉法庭以及印度的学院法庭等专门解决教育纠纷的机构的考察，笔者认为，在我国建立教育仲裁机构可以通过对《教育法》的修改，由政府设立独立的教育仲裁委员会。其中，教育仲裁委员会应由主任一人，副主任二人至四人和委员若干组成，仲裁委员会主任由政府主管教育工作的负责人或教育行政部门的主要负责人担任。教育仲裁委员会的成员应有高校教师和学生的代表。高校教师仲裁员按学科分类从各高校和科研机构中选聘具有中高级职称以上的专家学者，实行固定的任期制，学生代表则由高校学生会来推荐或自愿报名。[7]另外，教育仲裁规则应基本上同民间仲裁规则相近，以此来保证仲裁的中立性和独立性。而仲裁规则中的受案范围，可以进行广泛的规定，但教育仲裁委员会的受案范围的主要优势应该是针对因学术权力而产生的纠纷，如学位论文、学业成绩等纠纷。总之，引入发达的、规范化和制度化的仲裁机制将是解决教育纠纷行之有效的重要举措，也是受教育权法律救济制度具体化的重要途径。注释：[1]卓泽渊主编：《法理学》，法律出版社2002年版，第107页。[2][英]戴维斯·M·克：《牛津法律大词典》，光明日报出版社，1998年版，第764页。[3]赵利：《当代教育科学论公民受教育权的实现》，载于《理论纵横》，2005年第20期。[4]周辅成：《西方伦理学名著选集》，商务印刷馆，1987年版，第30页。[5]温辉：《受教育权可诉性研究》，载于《行政法学研究》，2000年第3期。
[6]宋立会：《论受教育权的可诉性》，载于《河北法学》，2004年第5期。[7]阮李全，王志，余晓梅：《高校教育纠纷与解决机制创新探究》，载于《宪法与行政法论坛》（1），文正邦主编，中国检察出版社，2004年8月版，第260—261页。
（一）县级教育行政执法是农村教育行政执法的保障
我国是一个农业人口众多的国家，农村教育是繁荣社会主义新农村文化的重要途径，能有效促进农村经济社会的发展。而县级教育行政执法的范围更多地是乡镇农村基层教育单位，这就决定了县级政府及相关教育部门在贯彻实施我国农村教育法律法规方面要发挥关键力量，通过完善县级教育行政执法来完善农村教育行政执法。因此，加强和改进现阶段我国县级教育行政执法，对于推进我国农村教育行政执法具有重要价值。
（二）县级教育行政执法是整个教育行政执法体系的重要组成部分
在我国的行政单位中，县级行政单位数量多、分布广，与基层组织的联系也较紧密。县级教育行政执法也是如此，其执法对象直接面向农村基础教育，与关系最为复杂的基层教育进行直接接触，有利于深入了解教育行政执法过程中出现的具体问题，为教育行政执法问题解决提供第一手资料。因此，研究县级教育行政执法对于整个教育行政执法问题的解决具有非常重要的现实意义和参考价值。
二、当前我国县级教育行政执法存在的问题
近年来，我国县级教育行政执法工作取得了长足的发展，但也存在很多问题，对这些问题进行分析有利于完善我国县级教育行政执法和实现依法治教的目标。
（一）教育法律法规体系不健全
尽管当前我国关于教育方面的法律法规很多，但都是国家层面的教育法律法规，针对地方教育特殊性的教育法律则很少，尤其是我国县级教育行政执法还没有专门的法律，更不用说健全的法律体系。随着我国社会的发展，旧的教育法律法规已经不适应现代教育的发展，而新的教育法律法规还没有出台，这给我国县级教育行政执法带来了很大的困难。另外，我国现有的教育法律法规内容不够具体、比较含糊，且大都没有制定实施细则或办法。可见，我国教育法律法规体系尤其是县级教育法律法规体系不健全，影响着当前我国县级教育行政执法工作的顺利实施。
（二）教育行政执法体制机制不完善
目前，我国县级教育行政执法体制机制存在着一些问题，有待进一步完善。教育行政执法的体制机制问题主要是指由谁来执法和怎样执法的问题。在我国县级教育行政执法过程中，没有独立的教育行政执法机构，大部分是由县级行政执法机构来执法，可能会导致执法不够专业等问题。教育行政执法主体不明确，甚至部分执法主体并没有取得相应的执法资格却在行使执法的权利。另外，我国教育行政执法程序建设滞后，没有专门的教育行政执法程序；教育行政执法的责任也不明确，尤其是在过错责任追究方面，没有相应的法律法规的规定，往往会导致部分执法人员知法犯法现象的发生。
（三）教育行政执法队伍整体素质不高
高素质的教育行政执法队伍是教育行政高效执法的重要保障。由于历史和现实等方面的原因，当前我国县级教育行政执法队伍的整体素质偏低，不能完全适应现代教育行政执法的要求。部分执法人员依法行政的意识比较淡薄，对县级教育行政执法的重要性认识不够，这既与整个社会法律意识不强有关，也与执法人员自身思想观念有关。相比高层级的教育行政执法，我国县级教育行政执法人员职业素质整体偏低，专业知识不扎实，这些都会影响到教育行政执法的有效性。尤其我国边远地区和民族地区的县级教育行政执法方式仍然比较传统，不能适应现代教育行政执法的要求。另外，部分县级教育行政执法人员受到整个社会大环境的不利影响，思想作风不正，享乐主义以及拜金主义等思想严重，对本职工作不作为、乱作为。
（四）教育行政执法主体不明确
在现阶段，我国教育行政执法主体的资格和地位通常都由单行法律法规、规章确定以及授权或委托，教育行政执法主体设置受制于教育行政和事业单位机构的构筑框架，所以教育行政执法主体更加多元化。教育行政执法主体的多元化并不意味着执法主体职权的模糊性，而是相关执法主体的职权必须在教育法律法规的约束下使用。我国县级教育行政执法主体存在以下几个方面欠规范的地方：一是县级教育行政执法主体的关系未完全理顺，有些教育行政执法主体既受县级主管教育的政府部门的领导，还受教育局相关部门的领导；二是教育行政执法主体资格不规范，对于谁来决定教育行政执法主体资格并没有明确的法律规定，很多部门都可以授予教育行政执法主体资格；三是教育行政部门与学校的关系不清，学校既可以作为县级教育行政执法的对象，同时也可以作为教育行政主体实施相关行政权力。
（五）教育行政执法行为欠规范
目前，我国县级教育行政执法存在执法行为欠规范的现象，这除了与部分执法人员自身素质偏低有关外，更多地是执法制度层面的问题。由于我国地区差异很大，教育法不可能对每个地区的教育行政执法行为作出具体的规定。因此，这就要求我国县级教育行政机关执法人员根据本地区的实际情况自主做出执法行为的选择。另外，我国县级教育行政执法程序操作性也不够强，有些地区甚至没有适合本地区的执法程序。在我国民族地区，目前仍然有很多县级教育行政执法单位没有相关的执法程序，很多执法人员仅凭自身经验或习惯执法，而不能按程序规定执法。所有这一切，如果不能得到很好地改进，必将会影响到我国县级教育行政执法的质量。
（六）教育行政执法监管力度不够
由于没有权威的监管机构和完善的监督制度，我国部分县级教育行政执法往往流于形式，很难起到对县级教育的监管作用。由于部分执法人员自律意识淡薄，又缺乏约束自己执法行为的制度，加上经不起各方面的诱惑，最终可能误入歧途，带来较大的负面影响。此外，我国县级教育行政执法监督力量也有待加强。社会监督、网络监督等执法监督力度不够大，将直接影响到良好教育行政执法环境的形成。
三、加强和改进我国县级教育行政执法的策略思考
改进和完善我国县级教育行政执法工作应从教育法律法规体系建设、教育行政执法体系建设、教育行政执法监督体系建设及教育行政执法环境建设等方面进行努力。
（一）教育法律法规体系建设
1.强化立法机关教育法律法规意识，加大立法工作力度
健全教育法律法规体系是实现县级有效教育行政执法的前提条件。因此强化立法机关工作人员的教育法律意识，让他们明白完善的教育法律法规体系在县级教育事业发展中的重要作用，从而增强立法机关人员的使命感和责任感。随着我国教育改革的不断深入和发展，县级教育环境正发生着深刻变化，教育立法机关应根据教育环境的变化和各地区教育差异适时制定教育法律法规，并对相关的教育法律法规作出修改和完善，确保县级教育事业的健康、有序发展。
2.提高县级教育立法质量，强化教育法律的威慑力
从我国县级教育的实际出发，提高县级教育立法的质量，可以为教育行政执法机关提供有效的法律依据。我国县级教育立法机关应该借鉴西方发达国家的先进经验并结合我国教育的实际情况，逐步提高教育立法质量。整个县级教育领域内都应该有相关的教育法律法规，使教育行政执法“有法可依”。在此基础上，立法机关要尽可能确保立法质量，让教育法律具备更强的操作性和严格的程序性。完善的教育执法程序是保证教育行政执法行为正当、合法的必要条件。因此，相关教育部门要强化教育法律的威慑力，提高违反教育法律法规的成本；明确执法权限，落实过错责任追究，为创造良好的教育环境起到保障作用。
（二）教育行政执法体系建设
1.加强县级教育行政执法队伍建设，保障教育行政执法公平
高素质的县级教育行政执法队伍是保障教育行政执法公平的重要基础。高素质的教育行政执法人员应该具备较高的政治素质，具有一定的社会主义觉悟；具备较高的业务素质，熟悉教育和法学相关方面的专业知识，同时也具备一定能力；具备良好的职业道德素质，爱岗敬业。因此，要加强对县级教育行政执法队伍的思想政治教育，更好地服务于教育改革和发展的需要；提高县级教育行政执法人员的法律素养和教育素养，确保执法水平和执法效果；加大对县级教育行政执法人员的培训力度，增强其对教育法律法规的领悟能力，提高其教育行政执法水平。
2.完善教育行政执法体制机制，确保教育行政执法健康运行
完善的教育行政执法体制机制是加强和改善县级教育行政执法的前提，能确保县级教育行政执法的健康运行。应从以下几个方面来完善当前我国县级教育行政执法体制机制：一是完善教育行政执法主体资格制度。全国各地区相关部门要根据本县的实际情况，做好教育行政执法人员的主体资格认定工作，确保执法主体的专业性和高素质；二是科学制定教育行政执法依据和程序并予以公开。县级教育相关部门要遵循教育发展规律和本县实际制定教育行政执法依据，并在媒体上公布；三是保障县级教育行政执法经费。县级财政部门要保障教育行政执法的专用经费，保证执法活动能够有序开展。
3.规范教育行政执法行为，推行教育行政执法责任过错追究制度
规范县级教育行政执法行为，推行教育行政执法责任过错追究制度是确保教育行政执法质量的中心工作。具体措施包括：一是加强县级教育行政审批工作。各县级相关部门要严格按照教育法律制度进行教育行政审批工作并予以公示，确保审批公正；二是严格教育行政执法办案行为。案件的立案及查处工作要严格按照相关程序逐级上报，重大案件要实行案件备案监督制度，并充分尊重当事人的相关权利；三是规范教育行政执法部门的执法行为，确保执法的公平、公正。县级教育行政执法人员要具备为教育事业改革发展服务的意识，依法维护公民的受教育权利。
4.始终把基础教育行政执法作为县级教育行政执法的重点工作
县级政府部门要完善基础教育行政管理体制，积极、有效地转变我国县级政府的教育管理职能，做到“不缺位”、“不越位”，努力推动基础教育均衡发展；健全基础教育的经费保障机制，加大义务教育的经费投入力度，加强对教育经费使用的审计监督工作；完善基础教育办学体制，以政府办学为主体，积极鼓励社会力量办学，形成办学主体多元化格局；加强对学校的评价工作以及监督检查工作。此外，县级教育行政执法机关还要严格按照我国基础教育法律依法行政，对违法行为予以坚决制止并追究责任。
（三）教育行政执法监督体系建设
1.建立健全独立的教育行政执法监督机构
目前，我国还没有形成独立的教育行政执法监督机构。县级教育行政执法监督部门一般附属于县级人民政府或县级教育局，这受到了我国行政管理体制很大的束缚和制约，很难发挥真正的监督和管理作用，即使是监管活动，也只是一种形式主义。因此，要保证我国教育行政执法的高效，就必须借鉴西方发达国家的经验，并结合自身的实际情况，建立健全独立的教育行政执法监督机构，使得监督机构与被监管部门相分离，这样有利于更好地提高我国县级教育行政执法的实效性。
2.积极推进县级教育行政执法监督立法工作
当前，我国尚未制定专门的县级教育行政执法的监督法律，而缺乏权威法律依据的教育执法监督很难保证执法监督职能的发挥。国外许多国家都有明确的教育监督法律，如日本的《学校教育法》对教育行政执法的监督做出了具体而详细的规定。我国相关部门也应结合本县实际制定教育行政执法方面的独立的监督法律，以推动县级教育行政执法工作不断发展。
3.建立最广泛的监督体系，突出“全监督”的概念
建立最广泛的监督体系，突出“全监督”的概念，可以充分调动各方监督力量，有利于实现县级教育行政执法监督效果最优化。我国县级教育行政执法监督可以分为教育行政系统内监督和系统外监督两部分。具体包括：第一，要强化教育系统的内部监督，如教育督导、教师申诉等形式；第二，要强化县级人大监督，人大是我国的权力机关和立法机关，因此要强化人大对教育行政执法的监督；第三，强化网络监督。要充分利用网络快速和便捷等特点来监督县级教育行政执法工作；第四，强化新闻舆论监督。新闻舆论监督具有公开性、广泛性和及时性等特征，因此必须强化新闻舆论监督；第五，要接受群众监督。教育行政执法的权利是广大人民群众赋予的权利，因此必须接受群众监督。
（四）教育行政执法环境建设
1.加大对县级教育行政执法人员的法律宣传和培训工作
当前，我国县级教育行政执法人员的法律素养整体偏低，尤其是民族地区和贫困地区，这直接影响到县级教育行政执法的效果。因此，相关部门要重点加强对县级教育行政执法人员的法律宣传和相关培训工作，不仅要求执法人员掌握相关的法律知识，更要让执法人员学会理论联系实际，解决现实生活中的教育执法问题。
2.加大对县级教育行政执法相对人的法律法规宣传力度
（一）教育法制体系不健全
学校是保障公民享受教育、学习知识的场所，所以学校的教育水平和管理水平与公民的受教育权可谓息息相关。目前，我国在校学生人数约4亿人，可谓人口庞大、结构复杂，但是至今没有一部完整的“学校教育管理法”对学校管理这个庞大人群提供法律依据和操作方法，这也导致学校的教育权利不明、职责不清。现行教育行政法规对于教育资金投入、教育经费保障等规定过于原则性，缺乏可操作性，这也导致学校教育难以进一步创新和发展。
（二）教育法制运行机制不完善
推动教育法制化建设，必须要加强对教育立法、司法、执法、监督等方面的制度性规范。目前，我国教育行政法规运行机制不完善，在教育、立法、司法、执法、监督等方面存在诸多不足之处。例如，就教育立法层面而言，教育行政法规上位法与下位法衔接不顺畅，部门之间的立法存在冲突的现象；同时，由于缺乏完备的监督体系，执法不严、司法不公的问题依然存在。
二、完善我国教育行政法规体系的构想
（一）树立正确的教育法制理念
思想是行动的先导，引领行动前进的方向。科学、完善的教育法律体系是教育可持续发展的前提和保证，只有先“治法”，实现教育法制的现代化，才可能实现教育现代化。各级教育主管部门和学校要树立正确的教育法制理念，转变教育管理观念。各级教育主管部门和学校必须坚持依法治教、依法办学，处理好教育政策与教育行政法规之间的关系，形成一股合力，推动我国教育事业的进一步发展。
（二）健全教育法制体系
随着经济社会的迅速发展，现行教育行政法规已经难以适应公民教育需求。因此，加强教育行政法规立法工作，提高教育行政法规立法质量，对于保障教育现代化建设具有十分重要的意义。笔者认为需要从以下几个方面完善教育法制体系：一是制定“学校教育管理法”，通过制定一整套科学合理的法律法规对学校教育管理予以规范。二是制定“教育投入法”，国家通过“教育投入法”明确财政拨款的落实方式和投入比例，并且对教育财政拨款的筹集方式予以明确。三是制定“教育财政法”，国家通过制定“教育财政法”明确教育经费的使用和监督，落实教育行政法规的基本原则。
（三）完善教育法制运行机制
完善教育法制运行机制要着眼于完善立法、司法、执法、监督等四个方面，通过完善教育法制运行机制的组成，提高教育法制运行机制的科学性与合理性。笔者认为可以从以下几个方面着手：一是建立科学合理的立法机制。通过提高立法人员的法律素质、广泛吸取社会各界的意见、制定民主的立法程序，构建一个完备的立法机制。二是坚持司法公正。对于教育违法行为，司法机关要坚持公平公正，做到以事实为依据，以法律为准绳。三是坚持执法必严。针对教育违法犯罪行为，执法机关要坚决予以查处，做到不姑息、不放纵。四是完善教育法制监督机制。教育监督部门对于在立法、司法、执法中出现的违规行为，要及时指出并予以纠正。
三、结语
地市职业教育行政管理是地市政府及其教育行政部门按照国家对职业教育方针、政策和相关规定，对地方职业教育事业的领导和管理。从目前的情况来看，国家十分重视职业教育改革，出台了多项政策，召开多个工作推动会议，但是地市政府在政策执行中却存在政策表面化的偏差。那么这种“中央热、地方冷”的现象表现如何?地市政府究竟在职业教育管理上应发挥什么样的作用和如何发挥?就这些问题，笔者对在国家教育行政学院进行研修的地市教育局长和督学进行问卷调研和深度访谈，发放问卷160份，回收问卷142份，有效回收率为89%。从被调查者来自的地区来看，东部地区占27%，中部地区占32%，西部地区占41%，说明样本所在地区分布比较均匀。
(一)地市政府表面重视职教，实际重视普教。职业教育为地方经济发展和产业转型升级提供技术保障和人力支持的经济功能已被地方政府认同，职业教育也被列入政府社会经济发展规划中。调研显示，96%的地市将发展职业教育纳入经济社会和产业发展规划中;81%的地市每1－2年召开一次职业教育工作会议。这一数据足以说明地市政府对职业教育的重视，但是“说起来重要，办起来不要”的现象依然存在。在投入方面，由于职业学校注重学生动手能力培训，必须配备实训设备和耗材，学生培养成本高于普高，发达国家对职业教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是调研中发现，与普高相比，被调查地区中职学校经费投入高于普高的占26%，与普高一样的占28%，低于普高的占46%。笔者曾带队去东部某省的一个地市级考察，与所料一致的是，该市重点中专与重点中学在校园面积、基础设施、校长和教师配备上都有很大距离。
(二)地市职业教育管理格局以分别管理与归口管理为主，政策落实与质量监督不到位。长期以来，我国职业教育由教育部门、人保部以及部分行业、企业管理。调研显示:46%的地市由教育部门和人保部门分别管理，44%的地市统一归口教育行政部门管理，10%由政府层面统筹管理。也就是说，分别管理和归口管理形成了当前地市职业教育管理格局。在地市政府在职业教育管理方面存在的问题中，大家认为最大的问题是“政策落实不力”和“缺乏职业教育督导”，都占36%，其次是“多头管理、政出多门”，占26%，再次是“上级领导不重视发展职业教育”，占10%。在政策落实上，部分地区用于职业教育的30%的教育费附加政策不能落实。为应付上级督导检查，地市财政部门将这笔经费暂时划拨到教育局财政上，检查结束后马上划走。局长们戏称，这是“财政局长与教育局长玩的一个数字游戏”。生均拨款政策执行更是困难，1996年颁布的《职业教育法》第四章第二十七条明确规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准;国务院有关部门应当会同国务院财政部制定本部门职业学校学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”但是到目前为止，仅有10个省(区、市)出台了职业院校生均拨款标准。在职业教育督导上，2012年，教育部专门颁布了《职业教育督导条例》，由于现代教育督导工作历史不长，职业教育督导工作更是新生督导项目，很多督学、督导办主任并没有从事过职业教育的经历，专门设置职业教育督导机构和将职业教育列入当前督导计划中的更是少之又少。在教育体制综合改革试点项目中，56个职教试点项目中仅将内蒙列为职业教育督导试点，占试点项目的1．8%。
(三)地市政府统筹力度不均，招生问题制约职业教育发展。统筹协调有利于提高资源利用效率，是地市政府优化职教资源、提升办学水平、促进城乡、校企协同发展的有效措施。地市政府在统筹职业教育方面力度最大的是统筹学校布局，为82%;其次是经费投入，为70%;第三是专业设置，为63%;第四是招生和就业，为58%;统筹力度最弱的是师资，为38%。校企合作是职业学校发展生命线，政府在校企合作中发挥统筹主导作用。调查显示，统筹协调是地市政府在校企合作方面主要职责，占66%;13%的地市政府通过政策制定促进校企合作;10%的地市政府直接指导职业学校的校企合作;11%地市政府没有参与校企合作。由此可见，地市政府将统筹力度主要放在学校布局和经费上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年来，“招生难”成为制约职业教育发展的首要问题。出现“招生难”的一个主要原因是，政府统筹职能没有很好发挥，缺乏全局性规划，职业学校缺乏统筹设计，专业重复，造成竞争生源。一些位于地市级的省属职业学校，由于“地方保护”政策，很难招到地方生源;为了竞争生源，各个学校不得不给学校和老师回扣，购买生源，提高办学成本，无力改善办学条件、促进校企合作和提高师资队伍水平，形成了恶性循环。
(四)地市政府主导力度大，学校自不足。政府主导下的职业教育管理体制有利于职业教育快速和协调发展。但是如果政府包揽太多，缺少市场机制调节，学校自主性就得不到发挥。调查显示，公办职业学校办学经费中92%来自政府预算内财政拨款，7%来自学生学费，1%由学校自筹。《职业教育法》规定了建立多渠道筹集职业教育经费的经费筹措机制，但是，目前公办职业学校经费以政府投入为主，学校缺乏寻求其他渠道筹资的积极性，多渠道投资机制难以建立。在政府对职业学校的专项拨款方面，用于房屋基建的拨款最多，占74%;其次是用于学校的实训仪器设备的拨款，占72%;再次是重点建设专业的专项拨款，占69%;最后是对薄弱学校的补助，占66%。由此可见，政府在专项经费预算方面，基础设施和设备等硬件投入较多。有些局长提出，由于上级主管部门在专项经费预算死板，学校用于校舍加固维修费用和实训设备购置的经费用不完，而学校却没有专项经费用于兼职教师的聘用和特色专业建设等软件建设。在教师招聘方面，学校也没有自，地方人事部门按照公务员招录标准和方式招聘教师，达不到中职学校对“双师型”教师的需求。有些地市中职学校校长和副校长都由市委组织部统筹，甚至学校中层干部聘任也必须经市教育局备案。政府在投入和人事管理方面的过分主导，束缚职业学校手脚，不利于学校发展。此外，地市政府或有关部门还为职业学校毕业生提供信息服务，最多的是就业服务，占88%;创业、培训等其他服务项目占12%。
二、地市政府统筹主导职业教育的思考与建议
地市级政府负担着地方职业教育改革发展，在促进地方职业教育发展中，发挥了统筹主导作用。但是调查中发现，地市政府在统筹、监督、保障等方面存在“缺位”现象，即应该政府做到的却没有做到，而在管理方面却存在“越位”现象，即应该放权的地方没有放权。鉴于此，笔者认为，应该从政策落实、职能转变和统筹管理三个方面入手，确保责任到位、简政放权和优化配置。
(一)落实政策，责任到位。地市政府职责到位才能保障职业教育发展。然而从认识到行动存在距离，一些地方政府在履行统筹主导职业教育发展职责时，往往是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。调查中也存在着“地市政府表面重视职教，实际重视普教”的现象。其原因可以从地方政府政策执行价值冲突的角度分析:一方面，地方政府认识到发展职业教育有利于人全面发展、社会公平和经济发展;另一方面，他们不得不被以分数和升学率为考核标准的政绩观左右。这样一来，地方政府已经认识到必须重视职业教育，将职业教育纳入规划中，召开相关会议并发文推动职业教育发展，但是在对职业教育的条件保障方面确不如普通教育。因此，应落实和采取相关措施。1．地市政府首先要贯彻落实就业准入制度。一些企业为降低生产成本招收没有经过培训的人员，影响职业学生毕业生就业。用人单位招录职工必须严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定，从取得职业学校学历证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员中优先录用。对于违反就业准入制度的企业，特别是对涉及人民生命财产安全的相关职业，如卫生医疗、食品生产等行业，加强监管，人保和工商部门要加大执法监督力度，对违反规定、随意招录未经职业教育或培训人员的用人单位给予处罚，并责令其限期对相关人员进行培训。2．地市政府还应保证职业教育经费投入增长。各级政府在经费投入方面承担不同的责任:省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费拨款，并依法监督执行;地市政府除了保证职业学校教师工资按时发放以外，还必须落实“城市教育费附加安排用于职业教育的比例应不低于30%”的政策并保障教育经费逐年增长。3．地市政府应落实职业教育学生资助和免费政策和职业学校学生责任保险制度。中职助学金政策一直受大家质疑，原因之一是学生挥霍或乱花助学金，产生不良效果;而中职学校确无经费进行基础设施建设，办学条件差;更有甚者，极少数中职学校还存在虚假注册学生学籍、骗取国家助学金等违法违规行为。最近，江西新余市调整助学金用途，将该项目经费(每年约300万元)设立为职业教育发展专项经费，用于奖励为新余企业输送员工的院校，以及实施集团化办学、推进职业教育信息化建设的职业院校。［1］在免费政策方面，已经有内蒙、山西、江苏、福建、重庆、贵州、青海、宁波、厦门9个省市区免除中职教育学费，免学费资金由财政补贴职业学校，补贴标准从每生每年2000元至6500元不等;25个省实行职业学校学生责任保险全覆盖。
(二)职能转变，简政放权职业教育是政府向公民提供的一项公共产品和服务，政府是职业学校的投入方和管理方，学校在产权和管理上都依靠政府，增强政府对职业学校管理全方位、全过程的控制和包揽，从而使学校失去了自，不利于调动学校自主性，束缚学校发展。政府应主动转变教育管理职能、管理内容和管理方式，通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行管理。首先，地市政府向职业学校放权。地市政府可以将教师招聘权下放给学校，使学校根据学校专业发展需要，面向社会、企业，公开招聘专职教师、聘用兼职教师、灵活安排招聘时间。上海市医药学校具备自主遴选教师的权力，他们将教师招聘分成八个步骤:市场筛选、专家面试、试讲、非智力因素测试、校长办公会议决定、带教培养、征询意见综合评价和正式聘用合同管理。地市政府根据中央制定的《职业学校兼职教师管理办法》制定实施细则，直接投入或开发建制。湖南长沙市在市属公办职业学校实行流动教师编制不超过教师编制总数的15%－30%(高职为30%)，用于聘请校外有技术专长的兼职教师，按照空缺一个编制给予每年3万元财政补贴的标准执行。其次，地市政府向行业协会放权。行业是连接教育与产业的桥梁和纽带。行业协会是在行业主管部门指导下形成的自治或半自治组织，代表行业利益。行业协会最了解本行业企业对人才数量和规格的要求。据餐饮行业协会调查显示，该行业对高技能人才和经营管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10万人，2015年为58．25万人，2020年是64．95万人。许多企业为不能找到合适的餐饮高技能人才和经营管理人才发愁。［2］职业教育发展离不开行业指导，2010年，43个行业职业教育教学指导委员会成立;2011年6月，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展意见》出台。地市政府可以根据上级政府制定的相关规定，将行业人才需求预测、行业工种标准制定和就业信息的提供等功能放权给行业协会。最后，地市政府向中介机构放权。督导检查也是各级政府的责任和管理手段。我国的教育督导机构一般是教育局内设机构或与教育局合署办公，这种机构设置方式虽然有利于督导工作的专业化发展，但是影响督导结果的公正性和规范性。一方面，地方教育行政部门负责管理职业教育;另一方面，又去督导本地区职业教育办学情况，既是“运动员”又是“裁判员”，难免让公众质疑督导的公正性。中介机构是独立的第三方，具有公正性和缓冲性，国外的做法是中介机构或行业组织负责对职业教育进行监督和指导。潍坊市教育局通过政府购买服务的方式，中介机构———潍坊创新教育评估中心和教育惠民中心接受社会各界对教育的投诉、咨询、求助与监督;对违规办学行为进行调查监督和部分学校评估工作。
1）政府职能的公共政策化新公用管理通过提倡政府职能的公共政策化将政府从具体的事务管理中解脱出来。一方面从根本上解决了政府因机构臃肿，体系交杂、庞大而导致的预算超支，和职能分工不明确，效率低下等顽疾。另一方面，还能根治权力集中而导致的和腐败滋生等。政府坚决严守公共政策制定的职能，运用公共政策来引导政府公共机构有效的承担公共管理的相关职能，以此将政府的管理职能和政策职能分开。“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”[3]这些措施自然会起到优化行政体制结构和减少开支、提高效率的目的。2）政府或其他行政机构逐渐放松了行政规划，而实施了明确的绩效目标新公共管理坚决反对过去公共行政偏重既定法律而轻视绩效测评的道路。主张放松行政规划，而加强对绩效目标的重视程度。即具体个人、组织的目标，并根据绩效目标来对完成情况来进行评估。极大地促进组织和个人由“规则驱动型”向“任务驱动型”角色的转换。使其管理之下的组织、个人更具使命感，而非原来的照章办事，进而使其更具创新性、灵活性，同时也更具效率。3）竞争机制的引入政府和其他行政机构将竞争机制的引入极大地促进了整个机构的工作热情和办事效率。传统意义上，私营企业处理并把持微观经济领域的问题，而政府来垄断公共服务事业。与此不同的是，新公共管理提倡将竞争机制广泛的引入行政体系中来，取消由政府来垄断公共服务，让更多的私营部门涉足到公共服务领域中来，由于这种竞争机制的引入，加大各部门服务的竞争，进而提高整体的服务质量和工作效率。除上述列举的几点之外“新公共管理”理论的内容还包括很多，如：营造顾客导向的行政文化，只有顾客驱动的服务才能满足社会的不断地要求，提高服务机构的服务质量；政府或其他行政管理机构应将私营机构的成功管理和服务经验广泛的引入到公共服务的工作中来；还有公务员不需保持中立等等。
二、由“新公共管理”看我国的教育行政体制改革
建国以来，特别是改革开放以来的三十多年之间，中国的教育事业取得了长足的进步和翻天覆地的变化。但不可否认，现行的行政教育体制仍存在着一些不容忽视的问题亟待解决。首先，教育行政权力的结构分配关系不够明确。中央下放到地方政府的权力，各级政府与教育行政机关之间的权力，以及各级教育行政机关和学校之间的权力配置都存在一定问题。“政出多门”的现象还比较严重，与此同时的相关的不良效应也由此产生，如职责不明，效率低下，互相推诿等，这些都影响着教育的高效高速发展.[3]与此同时，教育行政机构的人员的整体素质也有待于提高。同时，规章制度建设滞后和相关教育的法律法规建设的不完善也严重的影响了我国教育事业的发展。教育行政管理作为我国行政管理的一个重要的组成部分既受我国行政体制发展的制约，同时也和我国的公共行政活动有很多相同之处。在当前各方面领域的改革都处在攻坚克难的历史时刻，通过引进西方新公用管理的理念，结合我国自身实际情况和需要，不断深化我国的教育行政体制改革，是未来我们行政体制发展的不二选择。1从公共行政学角度分析我国教育体制改革的必要性和可行性历史上，公共行政学理论的每一次重大变革，都会引发公共管理活动的重要变迁。公共行政具有一些特点如：公共行政的主体是公共部门而不是私人组织或机构。其管理的对象时社会的公共事务，处理的问题涉及社会利益等诸多问题等。公用事务是公共行政的主要研究对象，而不仅限于政府的行政活动，教育作为公共部门中的一份子，公共事务中的一部分。参考和借鉴公共行政理论中的成熟有效的理论是必要的也是可行的。随着社会的不断发展，教育的内容也不断得到充实和发展，教育行政管理也越来越显示其独立的特性，而不是像从前受制于政府或其他行政管理活动。因此只有不断地吸收借鉴其他优秀的管理理念，才能不断地适应教育在新时期的发展，并提高教育行政体系的管理效率。2新公共管理运动对我国教育行政改革的启示从新公共管理运动的角度出发观察教育，会得到与政府机构改革类似的结论。在新公共管理运动中，各国普遍重视提高效率的方法。鉴于我国教育行政工作的某些方面也存在着机构冗肿、职权不清、效率不高问题，我们应该从国家行政结构和教育行政结构的角度，结合教育行政体系中焦虑低下的具体情况和根本原因，参考和借鉴新公用管理运动中成熟、有效地手段大胆的应用在我国教育行政管理的工作中来，进而提高我国的教育行政管理效率。1）服务行政的理念有利于协调教育机构中的行政权力和学术权力服务行政是新公用管理理论的重要观点，它被用于弥补官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度。《社会组织与经济组织理论》将其看作一种建立在权威和理性基础上的最有效的组织形式,它在法律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织更优越。[4]但经过长期的社会发展官僚体制的弊病日益暴露。在官僚体制的管理下，个人效用大过了，公共利益，政府效用，因为官僚本身即是该制度下最大的既得利益者，其自利行为是导致该体制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等级属性又导致了体制的反民主性，极大地限制了基层业务人员的积极性和创造性。而这种弊端在我国的教育行政体系中广有体现，也是导致我国教育行政体系效率低下的重要原因。将服务行政的理念引入，对教育领域来说，可以更加注重教师、学生、家庭和社会的需求。使其更加贯彻以人为本的思想，更直接的服务于教育目的，达到校本管理。而在高等教育中则更利于协调学术权力和行政权力。高等学校的一切活动和中心是学术，在官僚体系下学术权力和行政权力不断地产生冲突，引入服务行政理念后，可以大大的弥补官僚体系的弊端，使行政管理活动更好地服务于学术研究。2）引入竞争机制，提高教育服务质量采用私营部门的成功管理手段和竞争机制是新行政管理的重要理念。我国的教育行政管理体系虽然经过了几次大的变革，但由于受从前计划经济时管理经验和思维以及行政体制的影响，教育行政体制内仍存在行政权力泛化，导致管理效率低下。而引入竞争机制后，可以激发相关人员的危机意识，提高其工作积极性和效率，对于整个教育行政体制行政权力范围机构之间的协调和运作带来积极地影响。3）引入绩效思想，提高教育行政管理效率放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制[5],是一种行之有效的管理手段。在我国的教育行政体制结构中,无论是中央与地方的关系、政府与各教育部门的关系,还是教育部门与学校关系,新公共管理所主张的绩效管理都会以其强大的准则支持着教育行政部门的改革。教育行政领域引入绩效管理明确相关人员，相关部门的相关责任，精简冗肿的部门和机构，既提高了工作人员的工作积极性，同时也提高了教育行政管理的工作效率，降低了体系运行的成本。
三、结束语
论文提要：我国在建设社会主义市场经济进程中取得了举世瞩目的成就，但那些滋生于体制的、观念的以及意识上的病垢，仍然制约着市场经济的正常运作，而行政垄断就是其中一个顽强的阻力。本文对行政垄断的定义、形成原因进行说明，并阐述自己对行政垄断的新理解。
一、对行政垄断的不同定义和界定
有人以为行政型垄断为“某些个别的经济行政机关及其工职职员以履行政府职能为形式，运用行政权力对社会资源、生产要素和市场运行的独占或者垄断，并凭借这种独占或者垄断谋求同政府的目标和职权的本意相悖的行为。”（李中圣《行政型垄断的几个题目》，《政***丛》1992年第2期）；也有学者将行政型垄断概括为“市场治理部分滥用其手中的治理权”。（历永《我国行政型垄断与世贸组织国民待遇冲突探析及启示》，《国际贸易题目》2001年第2期）这一类定义对于行政型垄断的主体熟悉不一。有学者曾对有关行政型垄断的主体界定的研究进行过整理。“关于行政垄断的主体，在诸定义中出现过的主要有：政府；政府及其所属机构或部分；行政机关（包括享有行政权的组织）；国家各级各类行政机关（国务院除外）；国家经济主管部分或地方政府；政府行政机关或其授权的单位；行政机关以及带有行政职权的企业；地方政府及其职能部分、政府的所属部分、一些中心或地方的经济主管部分和地方政府、行政公司；经济行政机关及其工职职员”。
二、行政垄断成因分析
行政性垄断产生的原因是复杂和多方面的，既有商品经济条件下的一般普遍原因，更有我国体制转轨、生产力水同等特殊条件下的特殊原因。
1、普遍原因。从不同国家的历史和不同类型的国家经历来看，行政垄断在中国出现形成不可避免。行政垄断是公权力在经济生活、市场活动中的体现，没有公权力就谈不上行政垄断。只要国家存在，公权力就必然存在。只要公权力存在，作为对经济生活干预的一种形式和经济职能的一种表现的行政垄断就必然存在，国家不可能也不会对市场活动完全放任自流。政府在市场活动中，不仅能够通过各种手段促进和维护竞争，也会为了一定的目的在有些领域禁止或限制竞争。当然，由于体制、法制基础不同，行政垄断所表现出来的形式、特征、结果会有所不同。行政垄断是社会经济状况的反映，其表现形式、特点和后果等与政治体制、生产力水平、理论导向有直接关系。处于特殊的转轨时期的中国行政垄断有其自身特殊的形成原因。
2、特殊原因。从中国历史来看，行政垄断在中国出现不可避免。按人类发展史学说观点，人类社会从原始社会、奴隶社会，进进封建社会、资本主义社会，终极实现***主义。而资本主义可分为前期的自由竞争时期和后期的国家垄断时期，而且根据列宁的观点，国家垄断主义是为进进社会主义社会而做好预备的。中国的历史是从封建主义社会经过半殖民地半封建社会进进社会主义社会的，这样跳跃式的前进导致了资本社会时期的缺失。因此，中国社会没有经历过自由竞争时期，对于资本、市场、经济垄断没有感性熟悉，只通过鉴戒其他国家的经验来参考而已。
三、行政垄断的危害性
从上述行政垄断的各种表现形式及其成因，我们可以看到行政垄断行为具有以下危害性：
首先，行政垄断造成人为分割市场，使同一、竞争的大市场无法建立，也扭曲了市场机制的有效运转，其结果造成资源大量浪费。
其次，行政垄断的后果往往是损害了广大消费者的权益。政府限定购买或设置地区贸易壁垒，使消费者无法选择商品，对垄断定价也只好接受。
再次，行政垄断行为助长了行业不正之风，滋长了干部的思想。如今中国经济领域普遍存在的寻租活动就是其表现之一。在市场经济条件下，只有政府可以借助于行政权威和强制性手段创造不同等的竞争环境，并维持一部分人享有的租金。现实中，一条优惠政策可能意味着几十万元的减免税收，几百万元的提价收进，几千万元的低息贷款，甚至几亿元的“平价”、“瓶颈”生产资料。因而，一些企业为达到寻租的目的，花费大量精力与时间同地方政府讨价还价、游说，或借助于拉关系和送礼、请吃等方式，以使企业从政府那里争取优惠政策或待遇，利用地方政府的特殊政策维护其某种垄断地位，这样便可使企业不“经”自“营”，不“竞”自“强”。
最后，行政垄断行为保护落后，削弱企业竞争力，这对国内企业来说是极其有害的。加进WTO后，行政垄断行为必然会受到国际上的抵制，而国内企业长期缺乏竞争力，势必受到国外企业的竞争冲击，优越劣汰。
四、预防行政垄断对策思考
如何预防行政垄断，这才是我们充分熟悉行政垄断的目的。在这里，笔者提出几个方面的对策供大家参考：
第一，确立行政权的非经济化规则。我国行政垄断产生的原因之一就在于将行政权经济化，使得行政权带有浓厚的经济色彩，把行政权混同于经济权。确立行政权的非经济化规则，要让行政权成为一项非赢利性的权力。这不仅在立法上、在政府转变职能的改革中，甚至在整个社会都应深刻地建立起这一基本观念。
第二，完善和加强对防止行政垄断的立法和救济。行政垄断既然是体制转轨和政治体制改革不到位的产物，因而它在短期内是不会消灭的。对行政垄断的约束在现阶段我们就只有依靠反垄断立法，在立法和法律救济上我们还可以参考东欧及俄罗斯等经济转轨国家的经验。例如，俄罗斯反垄断委员会运用反垄断法的规定，通过公布地方政府行政垄断行为非法、实施行政垄断的地方政府等执法措施，在制止行政垄断中发挥了积极作用。
现阶段，我们可以采取的具体措施如下：
1、规定同一和有力的反行政垄断执法机关。现行《反不正当竞争法》规定，对行政垄断行为由上级部分责令改正。这种规定有两个基本缺陷：一是制止行政垄断的执法机关不是同一和单一的，而是因实施行政垄断的部分不同而不同；二是执法机关不具有超脱性。在查处行政垄断行为时上级部分很难避免“官官相护”、“手下留情”，甚至视而不见。为有效地制止垄断行为，必须重构执法机关。
2、强化行政垄断行为的法律责任。现行反不正当竞争法只是规定对行政垄断行为的“责令改正”，这种规定没有威慑中力，不足以处罚和遏制行政垄断行为。在完善反行政垄断的规定时，应当增加罚款等行政处罚（即加重责任人的责任）。同时，在反垄断立法中应规定垄断受益方向受害方补偿。最后，在给予受害方补偿后，垄断主体应对市场参与者重新平衡，回复到公平竞争、自由竞争、市场自发调节的状态，这才是最根本的补救性措施。
五、结语
在传统行政垄断熟悉的影响下，我们会面临一个个矛盾困惑的困难
*。，行政垄断一方面与市场经济的发展格格不进，但另一方面却在一些部分领域中又显得无奈和必要，熟悉上的误区必然会导致实践中操纵性的难度加大。这就需要我们往解决这个熟悉上的困惑，对行政垄断做一个更加公道的定义和定性，将其加以公道的规制和限定。
参考文献：
关保英.《行政法的私权文化与潜能》.山东人民出版社，2003年5月初版.
我国经济由计划经济转为市场经济，由此带来社会生活的一系列的转变。同时，高校教育大众化的发展也对自身提出了新的要求。国家不再对高校毕业生包分配，学生需要自己寻找工作；市场与社会对学生的实践能力与创新能力突出了新的要求，原有的教育模式下培养的学生已经不能适应社会的需求；就业率成为衡量高校办学水平的指标之一，专业在市场多元化的需求下变得模糊，等等都对高校的管理工作提出了很多新的要求。但是，纵观我国高校当前的行政管理模式，还处在计划经济模式时就有的体制下，已经难以适应社会的发展，许多结构性的矛盾亟待我们去解决。
1、存在的问题
（1）高校民主管理体制不健全
我国高校行政管理工作一直处于我国政府的行政管理体制当中，高校去行政化工作一直没有真正的进展。而当前我国推行的是党委领导下的校长负责制度，实现的是民主集中制，但是在学校的决策与管理过程中，缺乏对权力有效的监督与制衡，校长负责制成为校长拍板制，民主会议成为走过场。同时决策的内容在落实过程中又存在着问题，由于决策缺乏民主参与，决策结果得不得真正的落实，管理成本高，落实效果差。高校是一个高级知识分子云集的地方，知识分子虽然在行政上没有高位，但是拥有学术上的权威，急需得到社会的承认与官方的尊重。但是在高校，行政管理者处于高位，管理者之间以及与被管理者缺乏沟通，低位不平等，对被管理者缺乏足够的尊重与信任，已经严重影响了高校的发展。
（2）行政管理工作强势，学术管理处于弱势地位
学术研究是高校最主要的内容，这不仅符合学术研究与传递的规律，而且也是被世界绝大部分大学所证实了的。因为知识的创新需要自由的空间与氛围，创新需要知识分子在学术上高度的独立性。而学术的独立性需要人格与工作的独立性得到尊重，行政管理不去挤占学术管理是最起码的要求。当前我国高校行政管理挤压学术权力的现象已经严重制约了高校学术研究的科学发展，学术服从于政治，服从于领导的意志，这是教育与科学的悲哀。久而久之，知识分子成为思想僵化、思维狭窄、缺乏创造力的学究。
（3）高校行政管理各个部门之间存在结构性矛盾
部门工作的协调性是高效管理的基础。当前，高校在社会转型期的被动转型过程当中，对体制问题缝缝补补，没有进行彻底的改革。导致了高校行政管理部分之间分工不明，工作协调性差。各个部门工作人员眼睛向上看，一味迎合领导意志，对于下面则充满了官僚态度，部分之间遇到问题推诿，遇到功劳争抢，很多部门不是为老师学生服务，而是成为凌驾于师生之上的官僚机构，使得管理工作效率底下。同时，部门之间缺乏沟通，例如：高校教师与辅导员、教师与学校领导、辅导员与学校领导之间，教师负责教学，但是没有将相应的学生学习情况反映给负责学生管理工作的辅导员，因而导致对学生的学习情况的不了解，忽视学生的其他方面的发展。在学校方面，虽然学校聘用教师为学生教学，但是，学校对于教师的工作缺乏激励，教师的工作表现不论好坏待遇差不多，因而可能出现有些教师消极对待教学工作，对教学工作不够热情，最后影响的将是学生。最后是辅导员，其工作是最累的，不仅需要管理学生的各个方面，同时，还需要对学校下达的任务做出解决，学校领导对于辅导员的忽视也必将影响整个学生的管理工作。
（4）高校行政管理人员的素质不适应工作需要
队伍素质不专业，高校的很多行政干部都是老师出生，对行政管理工作不熟悉；同时，一些管理人员一方面要负责一些行政管理工作，有要承担一些课务，所以精力不够用。高校的行政管理具体工作人员专业化程度低，有的人文化素质不高，难以适应高校专业化程度较高的管理工作如图书管理、教务管理、教研管理、德育管理工作等等。例如：高校政治辅导员是帮助大学生解决学习、生活和日益增多的心理焦虑和障碍最理想的教育主体。在日常工作中,他们既是管理者,又是教育的组织者和实践者,他们的道德水平、工作能力、文化素质直接影响到教育工作的效果。但是目前有的政治辅导员刚刚毕业留校或是由业务行政干部兼任辅导员工作,作时间不长,缺乏经验,对工作不熟悉,常常对工作感到力不从心。有的学校辅导员工作量大、难度大,但是工资待遇相对较低,这些思想问题和实际问题得不到解决分散了他们抓思想政治工作的精力,影响了教育工作的质量。
2、高校行政管理导致教育质量下降
（1）团队创新能力下降
学校的干部与教师团队在行政化的体制下成为行政命令的执行者，而非知识的创作者；是职称与待遇的乞求着，而非道德与知识的拥有者。教师质量在道德与学术权力上的低位，影响了其教育思想与职业道德，在很多高校，教师成为功利主义的追求者，失去了知识分子清高的本质，大学的批判精神缺失，学术精神消失。教授彻底成为教书匠。
（2）学生的素质下降
在思想道德教育上，学生的思想与能力较差。大学生强调自我为中心，对家庭的依赖较大，自我管理能力较差、身体、心理素质较差，同时，缺乏自控能力和集体观念，与同学之间缺乏沟通，社会适应能力差。加上大学没有严格的约束，学习上缺乏刻苦钻研的精神，缺乏责任意识与服务奉献精神。在教学质量上，学生规模的扩大造成质量的下降。学校扩招后，生源质量明显的不如以前，这就使原来的管理增加难度。学生的大幅增加，但老师数量没有增加，导致老师工作做不到位，对学生的管理表面化。高校教育质量的下降，导致学校难以捕捉到社会发展的未来需要与当期需求，难以调整学校教学管理与教育管理工作政策，学生的能力发展不全面，学生质量难以满足社会需要。
二．高校教育行政管理工作改进的措施
针对旧的行政管理体制的弊端造成的后果，新的行政管理改革应该以提高高校学术创新与学生素质提升为根本目标，构建体制健全、科学民主、高效通达的行政管理体制与体系。
1.大力行政管理体制的改革力度首先，要建立高效行政管理的民主机制，及早实行高校去行政化，重新定位行政管理与学术管理之间的关系，增强学术委员会的相对独立性与权力分配份额，保障让高校行政管理为学术管理服务，为学生发展服务，而不是让行政干涉学术活动。其次，重新构建新的决策体系，实行民主决策，激发教职员工的工作积极性与创造性。实践证明，如果只由管理者决定管理内容和程序，而管理对象对此无权表达自己的建议或意愿，管理对象的许多与管理内容高度相关的信息就难以搜集，其合理要求也将受到压制。再次，行政管理单位做好“服务帐”，实行以人为本的管理，加强至下而上的评价与督查比重与力度，让管理接受群众督查评价。在学术为先的学校，好校长已不再成为官员，而是一个学术的领头羊，是师生共同认可的服务者，一个具有民主风范的学术权威。实施行政管理与学术管理工作的分离。保障学术管理适当的独立性，提高学术管理的地位。
2、优化高校教育行政管理结构
学生规模扩大后，高校管理机构逐年增多，长期的机构添加造成了机构的庞杂与混乱，导致管理效率低下。当前高校迫切需要对常年进行修修补补的机构进行重新洗牌。建议未来的管理方式由以往的增加管理层次转变为增加管理幅度，使管理层次减少、管理幅度增加，各个部门密切联系，统一协作，集权与分权相统一，从而形成一种高效运作的管理模式。面对当前高校学生管理工作中存在的管理者角色混同问题，在高校管理工作中实行层级管理体制，合理分配权力是一个良性的选择。具体来讲，就是要改革目前高校部门设置与职能分工问题，建立一个高校的层级管理制度与结构。面对新的高校管理工作的情况，要建立一种扁平式的网络化的层级管理运行模式，让决策层、执行层、监督层互相联系、有效运作。
3、提高高校行政管理人员的素质
首先，要改进工作作风，坚持“以学生为本”“以教师为本”的管理理念，将管理和服务、育人紧密结合起来，通过管理创造民主、自由、平等的育人环境。管理者应充分尊重人的生命价值和主体地位，尊重人的基本权利，把谋求人的全面发展作为学校管理的终极目标，通过情感激励、目标激励、成就激励、评价激励、奖惩激励等多种形式，调动高校各类成员的积极性、主动性、创造性，努力为人的自我实现创造条件和机会。其次，加强行政管理干部与职工的学习培训与督查。用科学发展观思想促进作风与方法的改变。建立学习制度、反思制度，更重要的是建立督查评价制度，让管理人员认识到自己的工作建立在教师与学生满意的基础上。再次，实施高校行政管理岗位专业化工程，部分专业性较强的工作岗位的领导任命必须确保懂得专业管理。减少一些教书不行、学术落后、一心做官的教师“退”入行政管理部门，减低了行政管理的水准。同时，引进一些专业人员到具体岗位中来，提高职工的素质。同时，高校教育管理者应不断改进管理方法，提高管理智慧，减少管理成本，提升管理收益。
4.选择监督机制与绩效管理
加强高校行政管理的监督机制，实行教代会与学代会的共同组成的决策监督机构，对部门决策进行评估监督，领导适当放权，还权于部门。推行问责制度，对于一些决策与实施中的错误进行问责，与职务晋升与岗位待遇挂钩，促进行政管理者忠于职守，提高管理质量与效率。同时，对高校行政管理工作进行来自学生与老师的评估行动，让服务的质量成为衡量行政管理人员绩效的基础。另外，实施绩效管理，对行政工作人员的工作进行全方位的绩效评价管理，建立评价指标体系，从成本效益、满意率、成长指数等各个方面进行积分评价，促进工作人员工作质量的改进，这一点目前在企业中已经先行一步，但是高校做的很不到位。
