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论文摘要：在构建和谐社会的大背景下，实现民族区域自治地方的长治久安和各族人民的健康致富，其社会保障事业的发展是重中之重。要加快民族区域自治地方社会保障事业的发展，必须在分析研究现存问题的基础上，采取如下有力措施：加快民族区域自治地方经济发展；构建具有民族区域自治地方特色的社会保障体系；完善社会保障资金管理制度；加快社会保障法制建设；摆正政府在发展社会保障事业中的地位；挖掘民族传统文化动力，以推动民族区域自治地方社会保障事业的发展。
进人20世纪80年代，我国积极探索并大力推进与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系建设。经过多年的探索和实践，从总体来看，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容的社会保障体系已初步形成。但是如果进行横向比较，如同经济发展存在着地区差异一样，社会保障水平也存在着明显的地区差异。民族区域自治地方的社会保障问题已经成为中国社会保障制度建设中的一‘个撰踢马环节，是现阶段构建和谐社会形势下不容忽视的重要问题之一。
一、民族区域自治地方社会保障事业现状分析
民族区域自治地方的社会保障建设依赖于国家社会保障建设的大环境，经历了从建立到不断完善的艰难历程。目前在民族区域自治地方的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保阳‘三条保障线”制度;在民族区域自治地方的农村牧区部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村牧区社会救助等社会保障制度。这些社会保障方法在促进经济增长、缩小地区贫富差距、增强民族团结与社会稳定等方面发挥了重要作用。但是，因历史、社会、经济各方面的影响，民族区域自治地方社会保障问题依然严峻。
1.城乡社会保障制度发展失衡，农牧区社会保障权利严重缺失
我国的社会保障制度整体上即是在城乡分割的二元结构模式下建立的。城镇社会保障制度相对农村发展的速度较决、内容较齐全、实施也较完善，基本上覆盖了社会救济、社会优抚、社会保险、社会福利等方面。但在我国广大的农村，还有7.8亿的农民基本没有社会保障，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。而此种社会保障权利的严重缺失，在民族区域自治地方的农村牧区地区更为明显。“据统计,2004年全国农村社会养老保险年末参保人数为5382.6万人，而五个少数剐矣自治区参保人数为275.5万人，仅占全国的5.12在民族区域自治地方的农村牧区地区，社会保障侧奴蹄蜷澎脐、救灾和优扶安置、五保赡养等方面有所体现，且也主要是基于刊蒯敞区和农业、牧业的特点而有锵雄脚喇定的。
2.民族区域自治地方保障能力低，社会保障资金缺口较大
社会保障主要有两大系统，即资金保障系统和服务保障系统，而当前制约民族区域自治地方社会保障发展的瓶颈是资金保障系统。民族区域自治地方大都处于“老、少、边、穷”地区，区域贫困人口多、贫困程度深，有些地区实行民族区域自治制度才刚刚不久，经济发展比较落后，社会集资能力低，个人刻寸能力低。地方财政也基本上是“吃饭财政，，，面对庞大、沉重的社会保障，地方政府基本上处于力不从心的境地，见表i0
可以看出，除广西外，其他四个自治区拐沛血和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出均已接近或超过当年财政收人的一半，更是达到92%。近几年各民族自治地方的经济虽在发展，财政收人也在增长，但相对脆弱的财政状况要提供支持社会保障需要的大量资金还有困难。
3.社会保障事业建设的地方立法滞后
社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规来加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。这几年，国务院虽然先后颁布了《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，人大也颁布了《劳动法》等一系列与社保有关的法律。但是目前，我国整体上还没有形成专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的规定是由劳动、人事、卫生等部门有关职能制定的。而国家专门社会保障法的缺失直接导致我国民族区域自治地方的立法失去了应有的参考与根据。加上民族区域自治地方本身发展的落后性也导致其地方社会保障立法与我国较发达的东部地区相比具有明显的滞后性，社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段圈To
4政府系统内社会保障职责划分不明确，多元利益主体多头管理
当前，民族区域自治地方的社会保障基本制度框架虽已形成，但社会保障事业的发展仍处于政策选择和制度完善之中，对各参与主体的责任划分缺乏明确界定。中央政府与各自治地方政府职责划分不甚清晰，仍存在着“统放不分”的现象。2001年国家便正式在辽宁启动完善城镇社会保障体系的试点，却仍未能实现基本养老保险的省级统筹。目前养老保险仅在吉林、辽宁等几个省份实行省级统筹，全国近2000个统筹单位内基本形成的是各自为政、区域自治的无法连接、协调和共济的分割格局。我国的劳动、民政、卫生、工会、人事以及保险公司等多部门参与到社会保障领域，也形成了多头管理、业务之间互相重叠、制定标准五花八门、部门之间相互掣肘的现象。在多j研吐益主体的多头管理下，我国社会保障体系的建构基本上是政府行为，民力汉组处于被动地位，他们}}i亥体系月纤勾的影响力很小(王思斌认为)，我国社会保障体系至今还称不上是一个系统，而只是各部门社会保障制度的机械聚合。这种特点在民族区域自治地方亦有呈现。
二、加快发展民族区域自治地方社会保障事业的特殊性、重要性
民族区域自治地方作为我国一布川待殊的行政单元，其在自然地理、人文背景、经济基础、社会发展水平等方面都有着自己的特殊性，这种特殊性使民族区域自治地方各个方面的发展呈现出自己的特点。很多在内地发达地区很容易实施的社会保障措施和政策，在民族区域自治地方由于受诸多特殊因素的影响，难于有效实施。探索民族区域自治地方社会保障的特殊性、重要性，对建立适合于民族区域自治地方具体特点的社会保障制度、保障少数民族群众的社会经济生活、促进各民族关系和谐发展、祖国边疆的稳定具有重要的现实.意义。
1.民族区域自治地方社会的稳定与社会保障
民族区域自治地方社会保障事业是社会的稳定器。目前全国80%的少数民族是聚居在了全国最为贫困的西部地区、祖国边疆地区。在国家确定的592个扶贫开发重点县中，民族区域自治地方(不含)就有267个。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个。如果这一群体的合法利益特别是经济利益得不到一定的满足，就会引发少数民族群众的不满，影响整个社会的正常秩序。社会的稳定、人类的安全有赖于社会保障制度的建立。社会保障事业是最大的积德事业，是并}J国利民的基础。西部大开发以来民族区域自治地方在聚精会神搞经济建设这种意识形态的指导下，民族地区稳定被置于十5}重要的地位。这样民族区域自治地方的社会保障事业的稳定功能也就被合理地凸显出来。
2民族区域自治地方落后的经济与杜会保障
民族区域自治地方社会保障事业是加快其经济发展的需要.虽然历史上在不同的自然环境下，各民族创造和发展了各自颇具特色的经济生活，但因受政治、自然条件等的制约，各民族区域自治地方生产力水平较低，且发展极不平衡。经济发展是政府社会保障功能得以加强的坚实物质握茹出，经济发展的落后，对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响最大:社会保障资金短缺、需救助人口多、灾害抵御能力差、应保项目多等等。只有经济发展了，才能有充足的财力支持政府社会保障;同时，只有政府提供了充足优质的社会保障服务，才能更好地促进民族地区经济持续快速发展，经济发展与社会保障之间存在着密切的互补关系。
3.民族区域自治地方落后的社会发展水平与杜会保障
民族区域自治地方在教育、科学技术、医疗卫生和公共管理等社会发展水平方面比较落后。"2002年，西部民族区域自治地方有312个县尚未实现‘‘两基，，，占西部未实现‘两基，县总数372)个县的84线。2003年少数民族特困地区，传染病、地方病发病16.95万例，占总人口的1%。K2004中国可持续发展战略研究报告》对区域科技能力的刹略新疆(26)、<31)、宁夏<23)、内蒙<27)、广西(24)、青海(29)、四川(17),5个民族自治区和几个多民族区域自治地方省份禾限实力体处于劣势。‑}z]民族区域自治地方缺少管理人才，观念落后，导致其社会化服务和社会化管理的能力很低。民族区域自治地方落后的社会发展水平要求其更要加弓晏社会保障体系建设。
4生民族区域自治地方特殊的自然环境与社会保障
自然环境对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响非常明显。一般来说，经济社会发展愈滞后，政府社会保障受自然地理环境的影响就愈大。从自然环境来看，民族区域自治地方大多地处边睡并多以山区为主，城市化水平低，农村人口多，自然资源丰富但生态环境脆弱，暴雨、雪灾、山体滑坡等自然灾害频频发生。自然环境严酷，使其生产效益受外界因素的影响较大，不确定性多。民族区域自治地方自然环境的特殊性说明，其对社会保障的需求要大于其他地区，尤其浏寸牧区社会保障是民族区域自治地方社会保障的重点，在社会保障中不能缺少}f%衣牧业灾害的保险。
一、社会保障制度与社会保障税的产生与发展
根据20世纪90年代国际劳工局社会保障司的定义，社会保障(SocialSecurity)是：“社会采取一系列保护性措施，以帮助人们度过由于失业、年老、疾病、生育、工伤而造成工资或收入损失的难关”。所谓社会保障制度，是指由国家依据一定的法律和法规，为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补贴的一种制度。社会保障制度最早是在19世纪由德国俾斯麦政府提出来的，当时新历史学派的社会政策思想风靡德国，社会矛盾对立严重，政府不得不在采取高压政策的同时，实施一些改善劳工生活的社会保障政策。自1889年德国正式建立了社会保障制度以来，其他国家纷纷效仿，据不完全统计，目前世界上有150多个国家已建立社会保障制度，他们几乎包括所有经济发达的资本主义国家，同时也包括一些发展中国家。
建立社会保障制度的国家通过什么方式来筹集资金，各国的做法不一样，社会保障筹资的具体方式，归纳起来主要有三种：
1.社会保障统筹缴费。即由雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保障基金，政府财政部门不直接参与社会保障基金的管理和运营，而是由政府或政府指定的专门机构负责管理和运营，所以它不直接构成政府的财政收入，但不足部分由财政补助。实行社会保障统筹缴费的国家一般保障项目都比较繁杂，且每一项目都有相对独立的一套缴费办法。如德国实行的就是这种筹资形式。
2.建立预算基金账户制。即将社会保障金融化，是一种强制储蓄的形式。具体办法是，将雇员的缴费和雇主为雇员的缴费存入个人账户，这笔款项及由此产生的利息，其所有权归雇员个人，政府仅有部分使用权和调剂权，因此，这种方法在性质上更接近商业保险。这种形式缴费较高，适用于人口较少、经济发展水平较高的国家。目前新加坡实行的就是这种办法。
3.开征社会保障税(SocialSecurityTax，也称社会保险税)。这是世界上多数国家普遍采用的一种筹资形式。开征社会保障税的国家，不仅保障项目简单明了，而且缴纳和支付均需遵循统一的章法即税法，社会保障税直接构成政府的财政收入，成为政府预算的重要组成部分。开征社会保障税与保障统筹缴费、预算基金账户制比较，更符合效率原则，具有更强的法律约束机制，更能体现公平原则，更具适应性。到目前为止，建立社会保障制度的150多个国家中，有100多个国家开征了社会保障税，在一些发达国家，社会保障税甚至已经成为主体税种。
二、我国现行社会保障制度与社会保障模式存在的主要问题
我国现行的社会保障制度是从1986年开始实行的，社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等几个方面。其中，社会保险是我国社会保障制度的核心部分，被称作劳动者的“安全网”、收入分配的“调节器”、经济社会运行的“减震器”。在此之前，我国一直实行的是“企业保障”。近年来，随着我国社会保障制度改革的逐步推进，社会保障体系基本形成。截至2007年3月底，我国养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的参保人数分别达到18963万人、16209万人、11193万人、10407万人和6632万人，分别比去年底增加了197万人、477万人、7万人、139万人和173万人，社会保险覆盖范围继续扩大。我国现行的社会保障制度主要是现收现付制，实行统筹管理，企业出钱，国家管理，个人只出一小部分钱。在缴费制度上，它以在职职工的工资收入为计量基础，个人和企业按照规定的缴费率计算应缴纳的统筹费用，由企业代扣代缴。1998以来国家则将社会保障作为一项基本的社会制度加以建设，“两个确保、三条保障线”成为我国社会保障制度的重中之重。
我国现行社会保障模式存在的主要问题是：
1.筹资方式不规范，缺乏法律依据。由于缺乏社会保障的基本法律《社会保障法》，所以我国现行社保资金的筹集方法是政出多门，主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和筹资比率的方式。而且各部门、各地区、各行业的缴费标准各异，费率差别悬殊，负担不均，不利于公平竞争环境的形成。这种状况严重影响了政策的执行效果，也无法为社会保障制度的正常运行提供及时、足额的资金，影响了社会保障目标的实现。
2.基金多头管理，营运效率低下。目前，我国实际参与社会保障管理的机构，除了劳动和社会保障部之外，还有人事、民政、金融、卫生、计生、财政、全国总工会等部门。这种多头的分散管理，使不同部门职能交叉，严重影响了社会保险资金的统筹能力，极大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投资营运与监管三位一体的模式，难以形成高效的营运机制和有效的监督制约机制，各种违规问题屡屡发生，基金无法做到专款专用。
3.名义费率高，实际费率低，费基核定困难。目前，企业养老保险的缴费基数是职工的工资总额，费率是20%。在市场发育尚不成熟的我国，劳动报酬工资化、货币化程度不高，统计工序繁杂，使得缴费工资总额往往小于统计工资总额及实际工资总额。国家统计局城调总队近期对全国15万户城镇居民进行的抽样调查显示，就社会平均而言，职工工资外的工资性收入至少相当于工资收入的30%。这样，统计工资总额只占到实际工资总额的70%多，缩小了30%。另外，据专家推算，社会保险经办机构核定的缴费工资总额约为统计工资总额的90%。由此可见，缴费工资总额小于统计工资总额，更小于实际工资总额，两项合并，费基缩小了30%之多。若考虑实物收入，差距更大。费基缩小必然导致名义费率偏高，收缴困难。所以要使名义费率与实际费率一致，必须推进劳动报酬工资化、货币化的改革。
4.覆盖面过窄。根据我国《社会保险费征缴暂行条例》的规定，我国的养老保险、医疗保险与失业保险只是覆盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业职工，而另外一些集体企业职工、个体经营者、私营企业员工和广大的农民还没有享受到真正的社会保障。
5.筹资方式不统一，不规范。目前的社保基金收缴方式各地很不一致，一部分省、市、区社保基金仍由社保机构负责收缴，另有19个省、市、区的社保基金由地方税务局负责收缴，但地方税务局只负责征收环节，既无权确定参保对象、核定征费基数，又无权对缴费基数的合理性进行核查，这种被动的征缴使地税部门的征收人员很难保证征缴行为的合理性和公正性。
6.统筹层次低，缺乏互济性。目前，大部分地方的社保基金大都局限于地、市级统筹，还有不少尚停留在县(市)级统筹的层次上，只有少数地区实现了省级统筹，这种状况使社会保障的共济性受到限制，分散风险的能力也大大削弱。
7.征缴制度混乱，征缴难度大，征收成本高。国务院颁发的《社会保险费征缴暂行条例》只是一个大框架，在征费率等方面未作具体规定，因此各省、市、区都制定了本地区具体的社会保险费征缴规定或办法，致使征缴制度比较混乱，再加上我国社保基金仍以“费”的方式征收，缺乏有效的法律保障和约束，刚性不强，征收难度大，欠缴、逃费现象屡有发生，致使征费率不断下降，征收成本不断提高。
8.社保基金缺少有效监督，“空账”额度大，挤占挪用情况严重。按照规定，社保基金是群众“保命钱”，应存入银行或购买风险低的国债，或委托基金管理人投资于其他金融证券。不过，这一规定并未得到严格执行。尽管国家对非税收入实行了收支两条线管理，但因为社会保障基金、住房公积金不纳入非税收入管理范围，一些地方、部门管理使用社保基金的随意性较大，转存、挪用甚至盲目投资房地产的现象屡见不鲜，社会保障基金缺少有效监督，去年曝光的上海社保基金案便是一例。
三、我国社会保障“费”改“税”的可行性研究
(一)社会保障“费”改“税”的理论依据
1.从本质上分析，社会保障资金与税收都来自于国民收入的再分配。早在100多年以前，马克思在《哥达纲领批判》一书中论及社会总产品扣除原理时就提到，社会总产品在实行个人按劳分配之前，必须进行必要的社会扣除：“第一，用来补偿消费掉的生产资料部分；第二，用来扩大生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。”剩下的社会总产品在进行个人按劳分配之前，还得扣除：“第一，和生产没有直接关系的一般管理费用；第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等而设立的基金。”上述扣除中的“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”以及“为丧失劳动能力的人等设立的基金”就是社会保障，因此，从本质上说，社会保障的资金来源于剩余产品的价值，是对国民收入的再分配，而税收的实质也是对国民收入的分配与再分配，与社会保险费的性质相同。
2.从性质上分析，社会保障费也属于公共产品的“价格”。现代公共财政理论认为，公共产品是指区别于私人产品，用于满足社会公共消费需要，具有非排他性和非竞争性特征的物品或劳务。由于市场经济体制的缺陷，市场无法有效地提高公共产品，需要政府通过征税方式为公共产品筹集资金，因此，税收就是公共产品的“价格”。而社会保障属于准公共产品，准公共产品按受益程度可分为两类，一是受益可分型。即这些物品与劳务的受益对象可以明显地划分确定，如高等教育费；二是受益难分型。对受益难分型则要采用税收方式来弥补成本，这是由于无法准确地确定受益者受益的多少，因而无法向受益者收费。社会保障是社会实施的保证劳动者在遇到风险的情况下维持劳动力生产和再生产的公共产品，对劳动者而言，风险是不确定的，受益也是不确定的，由此可见，社会保障属于受益难分型的公共产品，应采用税收形式弥补成本。
3.从特征上分析，社会保障费与税收具有相同性。社会保险费的收缴是由国家行政机关实施的，具有一定的强制性，具备一定条件的公民必须参加；具有固定性，缴费比例按照国家或地方政府的法规规定；具有无偿性，不是即刻、直接的偿还，更不是等价的偿还。
(二)开征社会保障税的现实基础
改革开放以来，我国已基本实现了对城镇企业职工基本养老保险和失业保险基金的社会统筹，部分地区医疗保险和其他保险也实行了社会统筹。从1998年开始，一部分地区改革了养老保险费的征缴体制，由税务机关为社会保险机构代征保费，这使我国具备了开征社会保障税的征管力量。再加上多年来我国经济的快速发展，带来老百姓生活水平的逐步提高，2006年全国城镇单位在岗职工平均工资为21001元，比上年增长14.4%，扣除物价因素，实际增长12.7%，职工工资的快速增长使开征社会保障税具备了丰厚的税源。总理在今年的政府工作报告中强调了“加强社会保障体系建设”，同时老百姓的风险意识不断增强，只有现在交纳了社会保障税，将来才能享受到社会保障福利，才能排除将来的养老、医疗、失业等后顾之忧，所以老百姓更容易接受这种体现“取之于民、用之于民”、“专款专用”的社会保障税，从而使我国开征社会保障税具备了一定的群众基础。目前，在世界上已建立社会保障制度的150多个国家中，有100多个国家已经开征了社会保障税，这些国家的成功经验对于我国建立社会保障税制和加强社会保障基金的筹资管理具有重要的借鉴意义。所有这些都为我国开征统一的社会保障税打下了坚实的基础，使得我国开征社会保障税具备了良好的可行性。
四、开征社会保障税的框架构想
(一)建立我国社会保障税制的基本原则
1.通盘考虑，分步实施的原则。英、美、德等发达国家的社会保障税制表明，这些国家的社会保障税制并非单一税种，而是一个较为完整的税收体系，如德国的社会保障税制就细分为养老保险、健康保险、工伤保险、失业保险和老年人关怀保险五个相对独立的部分。结合我国国情，我国的社会保障税可以划分为养老保险、失业保险、医疗保险和工伤保险等若干个税目。根据经济发展和社会安定的需要，成熟一个，开征一个，分期分批实行，最终形成我国的社会保障税体系。
2.负担与受益相对应的原则。按照谁负担、谁受益、负担与受益相对应的原则，国内各类行政与企事业单位及其职工、自由职业者均有义务缴纳社会保障税，不缴纳者不受益，缴纳项目、缴税数额的多少与受益项目及受益程度相对应。当然税法另有规定的特殊情况除外。
3.国家、单位、个人共同负担的原则。即国家财政预算安排部分社会保障资金，其余由单位和个人以缴纳社会保障税的形式共同负担，以单位负担为主。自由职业者(包括个体工商户)则应完全由个人负担。
4.专款专用的原则。社会保障税的收支应建立专门的预算管理制度，以保证社会保障税收入能专项用于社会保障支出。对于收入大于支出的结余部分可以考虑建立社会保障信托基金，用于直接或间接投资，实现社会保障基金保值增值的目的。
(二)开征社会保障税制的框架设想
1.纳税人。根据社会保障税由雇主和雇员共同负担的通行做法，我国社会保障税的纳税人应包括我国境内的各类企事业单位和个人。单位主要包括各类企业和行政事业单位(非财政拨款)；个人主要包括上述企业的员工以及外商投资企业和外国企业的中方员工和自由职业者。对行政机关、国家财政拨款的事业单位征收社会保障税，实质上是对财政的行政事业经费支出征税，无实际意义，但财政部门应为这些单位所承担的社会保障税建立社会保障基金，列入预算支出，划拨给社会保障机构，同时这些单位的职工应认真履行由个人负担的社会保障税的纳税义务。鉴于我国农村经济水平较低、管理水平落后的现实情况，在农村可暂不开征社会保障税，采取多元化的社会保障方式，待时机成熟时再逐步纳入。
2.课税对象和计税依据。我国的社会保障税在开征之初不宜过于复杂，可以借鉴英国模式，将各类纳税义务人的全部工资收入作为课税对象，既简便又不会使征纳双方产生异议。自由职业者(包括个体工商户)由于确定劳动报酬难度较大，根据社会保障税专款专用和负担与受益对应的原则，可以将他们取得的毛收入作为课税对象。课税对象扣除减免照顾项目后的余额，即为社会保障税的计税依据。同时，可考虑在计算社会保障税税基时，把已缴纳的个人所得税税额予以抵扣，避免重复征税。
3.税目、税率。税目、税率的确定是整个社会保障税制框架设计中的核心。社会保障税税率通常有三种类型：一是单一比例税率；二是分项比例税率；三是全额累进税率。结合我国情况，为了便于管理，可以采用分项比例税率。对于税目的设置，应坚持通盘考虑、分步实施的原则，先设养老保险、失业保险和医疗保险三个项目，其他项目待时机成熟后开征。税率的确定既要考虑国家财政的承受能力，又要考虑个人的负担能力，是整个税制设计中的难点和重点。按照现在养老保险、失业保险和医疗保险三个项目的缴费标准，三项合计，大概综合税率在20%～25%。其中，企业和行政事业单位承担17%～22%，职工个人承担3%左右。
4.减免税规定。对个人负担的社会保障税，可根据各地城镇居民的最低生活费标准合理确定起征点；单位负担的部分不设起征点。减免税项目必须严格控制，体现普遍征收的原则。
5.征收管理。社会保障税应有地方税务机关按月属地征收，税务机关征收后，先入地方金库，然后再将税款转作社会保障基金，专户储存，专款专用。
(三)开征社会保障税的配套改革。
从我国社会保障制度改革的长远目标出发，开征社会保障税，必须首先对现行社会保障制度进行配套改革。
1.必须尽快制订和出台社会保障的基本法律《社会保障法》。社会保障法是规范社会保障各主体权利与义务关系的法律依据，也是社会保障税开征的法律依据。国家通过社会保障法可明确参加社会保障的各主体在社会保障中的权利与义务，把社会保障范围、基金筹集、托管运营和发放，以及国家对基金的保障与监督管理等从法律上进行规范，从根本上保证社会保障税的征收与管理，确保社会保障税收入的稳定增长。通过社会保障法可以规定社会保障税收入的安排使用，做到有法可依，税务机关负责及时足额把社会保障税征收入库，财政部门负责社会保障税的预算管理和资金安排与监管，满足不同社会保障项目的资金需要，社会保障部门负责社会保障资金的社会化发放工作。同时，通过社会保障法，鼓励商业性人保业务的开展，构造多层次社会保障体系。
2.改变社会保障收付模式，将现收现付的筹资模式改变为部分积累以至完全积累模式，实行收支两条线管理，设立基金积累的个人账户，增大受益原则的透明度，确保资金筹集与运用管理的规范性、合理性与公正性。
农民工社会保障模式的构建，应以社会公正为理念、以搭建社会保障城乡整合的制度桥梁为目标，坚持切实可行的操作原则。在此基础上本文提出建立以个人发展账户为基础的综合保障体系的模式选择。
关键词：农民工社会保障制度个人发展账户
前言：
随着工业化、城市化进程的加快，农民工队伍不断壮大。他们一方面离开了传统的农业经营，导致土地的保障功能大大减弱；另一方面加入现代产业，又使其面临着比传统产业更多的社会风险。虽然客观上他们强烈需要受到现代社会保障制度的覆盖，但是由于传统的二元社会体制等原因导致他们几乎处于没有任何社会保障的境地。因此，农民工社会保障问题也越来越引起人们的重视。尤其是从国家“十一五”规划中首次明确提出要“认真解决进城务工人员社会保障问题”可以看出，农民工社会保障问题的已经提上议事日程。
20世纪90年代中期，广东省最早开始探索农民工的社会保障问题。此后随着农民工队伍的壮大和工伤事故的增多，各地纷纷对这一问题进行探索。目前，从实践层面上看，农民工社会保障的模式有三种。即入城保模式(以广东省为代表)、新建综合保险模式（以上海是为代表）和入农保模式（以沿海经济发达农村为代表）。与此同时，理论研究者对此也没有一个统一的意见。如李强教授的《当前我国城市化和流动人口的几个理论问题》、孙树菡、张思圆的《都市边缘群体及其社会保障权益》、张启春《谈谈进城务工人员的社会保障问题》等文章认为农民工的社会保障应纳入到城镇社会保障体系中。与此相反，杨立雄的《“进城”,还是“回乡”———农民工社会保障政策的路径选择》一文则提出农民工的社会保障应纳入他们本地的农村社会保障体系中。同时，也有人提出建立新的农民工的社会保障制度，如郑功成《农民工的权益与社会保障》、李迎生的《社会保障与社会结构转型--二元社会保障系研究》、罗遐的《农民工社会保障问题研究--基于苏皖四村的一项实地调查》等文。从实践探索和理论研究的现状来看，农民工社会保障还存在较大的问题。对于一个在全国范围内流动的庞大农民工群体而言，如果从其保障制度的一开始就处于五花八门的状态，是非常不利于自由流动的劳动力市场的形成。更不利于这项制度的推广和实践。如果说目前城乡社会保障制度处于二元状态还要延续相当一段时间有其必然性和可能性，那么农民工的社会保障处于多元状态不论是从其必然性还是从其可能性来讲，都是行不通的。然而，农民工社会保障为什么出现目前的这种状态，其中最主要的原因就是这一问题是在现实的逼迫下，带着解决问题的态度而出现的制度设计，而有关制度设计的一些最根本的问题还没有达成统一的意见。
构建农民工的社会保障制度，必须要从中国经济社会发展的宏观角度出发。因为目前农民工群体对我国经济社会发展的影响都是巨大的，如果没有一个总体的宏观的指导思想，单纯地就构建农民工社会保障制度而展开讨论，即使制度本身是一个很完善的保障体系，但是运用于实践就可能会出现一系列的问题，甚至会出现与国家整体发展目标相背离。现有的城乡社会保障制度的改革在某种程度上就出现了这样的问题。因此，讨论农民工社会保障模式问题，首先要对其制度构建的理念、目标和原则等基本问题形成统一的意见。
一、坚持社会公正的理念
社会公正的基本含义是每个社会成员都应平等地享有基本的政治权利、生存权利和发展权利，使其构成了经济社会正常运转的基础。社会保障制度是随着工业化进程而逐步建立起来的社会政策，它是保证社会公正得以实现的具体政策。从工业化国家社会保障制度的演进历程来看，社会保障模式经历了补救模式－机制模式－普遍福利模式[1]的演化，虽然这种演化也使社会保障的覆盖范围逐步扩大，但是这种扩大的顺序是从国外意义上的“农民工”开始，逐步扩大到整个工人阶级以至全民，这样的一个过程解决了工业化过程中因市场失灵等原因造成的一系列社会问题，保证了社会的平稳运行。而我国社会保障制度从目前覆盖的群体来看，享受社会保险的主要是城镇职工。农民工虽然也在城市工作，而且经受着比城镇职工更多的社会风险。但由于多种原因，他们未能被以社会保险为核心的现代社会保障制度所覆盖，而是被排斥在社会保障体系之外。“农民工是社会上的弱势群体，社会保障不论从哪种理论来讲，都应该覆盖这一群体，但事实恰恰相反。”[2]这说明我国社会保障制度改革不但没有起到缩小差距，保证公平，推动社会结构合理化的作用，相反却起到了强化或者说是放大市场失灵的作用，其社会功能发生了偏差。这不论是对经济的可持续行发展，还是社会结构的转型以及社会的稳定等方面来看，其负面影响都很大。因此，建立农民工社会保障制度要对这种偏差进行修正，体现社会公正的原则。
二、要以搭建社会保障制度城乡整合的桥梁为目标。
构建农民工的社会保障模式必须从我国和世界社会保障制度的整体发展趋势为着眼点，适应建立全国统一的劳动力市场和社会结构转型的现实需要，为将来社会保障体系城乡整合的大局服务。农民工社会保障模式的选择，既不是对他们当前在就业过程中出现问题的一个临时性的解决方案，也不是简单地把他们纳入到目前的二元社会保障体系中任意一元社会保障体系。尽管这种制度模式的构建可能不同于现有二元社会保障体系中的任何一元，但是必须以农民工的特殊身份和社会地位为载体，搭建社会保障制度城乡整合的桥梁。
二元社会保障体系是我国计划经济时期为适应当时城乡经济发展战略的实际而设计的一种社会保障体系，与当时的政治经济文化的社会大背景相适应，较好地解决了当时的保障问题。但是随着计划经济向市场经济的转型、城乡经济差距的拉大，社会保障制度并没有在中央财政的二次分配领域调节城乡之间因市场经济的失灵而带来不平衡发展，而是在原有的基础上有所强化。然而，社会保障制度的城乡整合，不论是从其自身发展规律来看，还是从适应市场经济改革和统筹城乡经济发展的角度分析，这种未来的发展趋势都是不可避免的。因此尽管我国目前社会保障制度的改革困难重重，但仍然应以“促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化”[3]为基本的准则。
农民工在经济收入、社会地位等很多方面都介于城市人口和农村人口之间，同时他们的未来或者说定居地有很大的不确定性等特点，使其社会保障制度能够成为整合城乡社会保障制度的桥梁。因此，农民工的社会保障模式设计，尽管目前可能不同于城镇和农村的社会保障制度，但一定要为城乡二元的社会保障制度的整合提供一个中介或者桥梁。这样才能为从根本上统筹城乡经济的发展、改变二元社会结构、加快城市化进程等我国经济社会发展的大局服务。
三、必须坚持切实可行的操作原则
1．坚持与城市和农村的社会保障制度相对接的原则。
农民工社会保障模式的选择首先必须考虑的问题就是农民工的未来是属于城市还是属于农村。现有的保障模式的分歧最关键点也在于此。即使是从最积极的推进城市化的制度角度考虑，农民工这一群体都不可能完全属于城市；同样，即使是从城市化发展的最稳妥方面考虑，农民工这一群体也不可能完全属于农村。二者在效果方面的区别就是农民工进城的多少，但不可能是全部。这样农民工社会保障模式的构建就不可能简单地把他们纳入城市社会保障体系或农村社会保障体系，而只能是这种制度与城市和农村的社会保障制度相对接。
2．必须坚持保证农民工社会保障账户能够自由转移的原则。
流动性大是农民工群体的一个鲜明特点。他们不仅在城乡之间流动、而且在不同城市之间，或同一城市的不同企业之间也频繁流动。从今年年初全国各地民工流动的基本情况可以看出，我国目前已经形成全国范围的农民工劳动力市场。随着2004年出现的民工荒现象，地域之间、企业之间对农民工用工已经展开竞争。[4]在这种情况下，农民工不同区域之间的流动还会有所增加。
然而，从实践层面上看，由于我国社会保障制度实行的是地区统筹，农民工的流动为其社会保障账户的转移带来很大的困难。农民工社会保障扩面缓慢、退保增多等现象都说明了这一问题。目前农民工入城保模式与农民工流动性大相矛盾造成的效果是背离了农民工社会保障制度的初衷，农民工社会保障不但没有推进农民工的城市化进程，反而成为对他们的剥夺。因此，从操作层面上讲，构建农民工社会保障制度，必须适应他们流动性大的特点，保证他们社会保障账户能够自由转移，否则这种制度很难在实践中推行开来。
3．必须坚持农民工缴费低的原则
农民工收入现状及其未来发展趋势的分析，是我们构建他们社会保障制度的一个前提基础。农民工收入低的现状已经被大量的社会调查所证明。笔者2005年底在北京市做过的一项调研表明农民工的月平均工资为845元。尽管他们省吃俭用，除去花销，年结余平均每人仅3095元。在调查关于“你最多每月能够缴纳多少保险费用”问题的统计中得知，农民工的缴费能力确实非常有限，大多数农民工回答的数字在50－100元之间，平均值为92.99元。[5]如果这与他们的收入相比较而言，所占的比例很高。这说明了农民工对社会保障制度的需求还是很强烈的。农民工收入低直接决定了他们社会保障的缴费能力有限。
农民工收入低的现状在短时间内不可能得到根本改观也是决定他们缴费能力的一个因素。尽管近年来长三角和珠三角地区的“民工荒”现象的出现导致一些人认为，不论是从劳动力价格的市场调节机制角度，还是从国家完善最低工资标准的宏观政策角度，都会提高农民工的工资水平。但如果具体分析就会发现雇佣农民工的这些民营企业给农民工提升工资的利润空间十分有限。近年来“民工荒”现象并没有随着媒体宣传而得到缓解这一事实说明这一问题。因为如果企业有给农民工提高工资的利润空间，企业老板不会在没有钱赚（不提工资，招不到工，望单兴叹）和赚的少一点（提高工资，招到工，完成订单）之间选择没有钱赚。同时，农民工自身的素质以及我国农业剩余劳动力多的现实等也都限制了他们收入的提高。由于近年来中央对农民工问题的关注，农民工的工资增长速度会加快，但相对工资的提高则很难。
农民工社会保障缴费能力低一直以来是阻碍他们与城镇职工建立统一的社会保障体系的一个重要因素。建立农民工的综合保险模式和实行他们与城镇职工不同的缴费水平等措施都是由于农民工的收入低、缴费能力有限这一因素所致。由于农民工收入低的这一现实不可能在短时间内得以改变，因此，农民工的社会保障模式的设计，必须要充分考虑到这一点。
四、农民工社会保障模式的建议
纵观目前农民工社会保障制度的实践探索和理论研究可以发现，现有的制度模式的设计还没有很好地解决了上面的几个问题。当然每个制度模式的设计也都有其优点和长处，但问题是如何整合这些制度，使其成为一个能够在全国范围内实施的、设计合理的、能被政府、企业和农民工以及研究者共同接受的农民工社会保障模式。
农民工社会保障模式的构建既要照顾到制度模式的可实践性，又要有一定的社会保障理论为依据；既要考虑到制度实施的现时性，又要考虑到制度实施的可持续性；既要适应农民工群体的特点，又要考虑到制度与二元社会保障体系的对接问题。制度设计的多重目标要求其最大的特点就是灵活性。因此，我国农民工社会保障制度模式的构建应以建立个人发展账户为基础的综合保障体系。
1．对个人生活过程中必经的保障项目应建立个人发展账户。个人发展账户应是一种综合的保障项目，包括购房，子女教育，养老等保障项目。主要通过储蓄形成，个人和雇主承担主要部分，政府通过给予存入资金免所得税这种间接的方式进行补贴。个人发展账户的所有权和收益权归个人所有，支配权、使用权上受公共政策干预和约束。政府承担的责任，应当在资产形成、保值增值、待遇计发三个方面进行平衡，并通过强制或非强制的办法执行，管理和运作。个人发展账户是综合账户，分项设计，综合管理，统一使用，实现个人账户的纵向转移支付。个人发展账户具有的灵活性对于目前我国统一的劳动力市场的形成有促进作用，也适应劳动力流动频繁的现状，以及与城乡社会保障体系的对接等都是可行的。
2．对于大病等带有风险高的保障项目应建立风险共担机制较强的保障办法，建立全国统筹的大病医疗制度。大病统筹应该类似农村的合作医疗，政府对此资助力度应较大，体现社会公正，引导农民工参加。
3．建立由企业负担的工伤保险制度。农民工所在的企业必须根据企业所在行业风险大小缴纳农为民工缴纳工伤保险费用，一旦漏保企业应付全部责任。这不仅是对企业生产安全的一个保证，也是维护农民工弱势地位的一个体现。
4．最低生活保障。鉴于农民工的特殊身份，最低生活保障也可以是双重的。在户籍改革成为大趋势的情况下，农民工入城市户籍可以享受城市的低保，回农村可以继续享有对土地的永久使用权。但是为了防止大量农民工涌入城市享受低保给城市发展带来的沉重的负担，各个城市可以规定农民工连续在某一城市工作的年限，作为其享受城市低保的一个条件。
注释：
1、杨翠迎中国农村社会保障制度研究中国农业出版社2003/10版
2、杨桂宏农民工社会保障缺失的深层原因中国社会学网/社会政策
3、杨团对中国社会保障制度的一些看法社会政策网
1.1、农村养老保险是社会保障的重要内容
综合上述各国对社会保障的界定，可以看出养老保险是其重要的内容。所谓社会保障制度，就是法律规定了的，按照某种确定的规则实施的社会保障措施或政策体系。联合国国际劳工组织对社会保障制度的定义是：社会通过采取一系列的公共措施来为其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、残疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴的制度。
1.2农村养老保险是社会保障制度的重要内容
莫尼汉（Moynihan）曾指出：“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映。”而社会保障作为近现代的社会文明和重要社会标志，自19世纪80年代在德国首先创立社会保障制度后，现今已风靡全世界并引发起多次改革。从某种意义上讲，一个国家建立完整的社会保障体系如同建立完整的法律体系一样，缺乏法律体系的国家必然导致善恶不分，民不聊生；而缺乏完整的社会保障体系只能是富人的天堂，穷人的地狱。伴随着我国近年来经济和社会的发展，建立完善的社会保障制度也提上了日程，在经历了20余年的高速经济发展之后，社会保障作为兼顾效益和公平并促进稳定发展的重要问题也逐渐得到了重视。这其中农村群体和老年群体也越来越受到重视，由此可见，农村养老保险是我国社会保障的重要内容。
1.3建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责
社会保障的最基本目的是为了保证生产力的持续发展。改革开放特别是建立市场经济体制以后，城市逐步建立了全面的医疗、养老、失业、工伤、生育保险，针对贫困人口建立了最低生活保障制度。但是由于长期以来历史的原因和我国城乡二元经济结构，使我国农村社会保障制度严重滞后，农民作为一个整体基本上是在社会中处于弱势地位。党的十六大指出:“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。洲各地要根据实际情况合理确定社会保降的标准和水平，发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”目前我国农村还是主要依靠家庭养老，但随着农村社会和农民家庭经济条件的变化，家庭养老作为农村养老的主要方式开始受到了前所未有的冲击。1992年1月民政部推行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，在经过十多年的调整、整顿后，农村社会养老保降不但没有得以普及，参保率反而呈下降趋势，这不得不使我们重新思考农村养老保险的模式问题，究竟应该运用何种模式来解决我国农民的养老难题，我国的农村社会养老保险的实践为何会遭受重大挫折，究竟是社会养老保险模式本身在制度设计上不合理，还是我国目前根本就不具备实行农村社会养老保险的条件。建立和完善农村社会养老保险，是促进改革、发展、稳定的一项重要政策，也是保障农民利益，解除农民后顾之忧的重要措施，其重要意义具体体现在:在农村普及养老保险，有利于计划生育基本国策的顺利实施。
我国推行计划生育国策的重点是农村，但在农村推行计划生育政策的阻力却非常大，究其原因，除传统的“养儿防老”等旧观念的影响外，还与计划生育政策所产生的对家庭结构的影响有重要关系。计划生育形成的“4-2-1”式的家庭结构使育龄农民对未来养老的预期风险加大，必将对计划生育政策产生抵触情绪。如果在农村普及了养老保险，农民的老年生活由社会养老保险金保障，不必再依靠儿女养老，无疑会促进计划生育工作的推进。在农村发展社会养老保险，可有效解决农民年青时手中剩余资金投资无门与老年后养老问题得不到保障的矛盾，体现了社会主义社会公平原则。我国大多数农村由于受环境影响，信息比较闭塞，农民的思想比较保守，市场意识、投资意识比较差，加上农民手中剩余资金一般数量不大。所以，这部分钱除储蓄外，难以找到其它的投资途径。由于近年来低利率及通货膨胀等预期因素的存在，使农民准备养老的资金缺乏保值增值能力而不能得到应有的保障。发展农村社会养老保险，通过国家给予农村养老保险在财力、政策等方面的支持，并承担起农村养老金保值增值的义务，不仅可以解决上述问题，而且使农民也可以享受社会养老保险，从而消除城乡在养老保险待遇上存在的本质的不同，体现了社会主义公平原则。地位的巩固和农村经济的持续发展。同时，随着农村社会养老保险制度的不断完善，农村和城镇的两种保险制度必将向统一的方向发展，城乡养老保险制度趋于一致，有利于缩小城乡差距，加快我国城市化进程。也要看到农民是我国最大的社会阶层和利益群体，也是最大的保障对象群体。研究解决好农民的养老保障问题，既是保障农民基本权利的客观需要，也是关系到农村政治、经济、社会能否稳定、持续发展的问题。所以，在对农村现实社会经济条件进行剖析的基础上，明确建立健全农村社会养老保险制度的必要性与可行性并借鉴国外成功经验，探索设计出适合我国国情的农村社会养老保险制度，为政府决策提供参考，解除农民养老的后顾之忧，缓和计划生育政策与农民生育观念的冲突，促进农村生产社会经济的稳定发展，正是本文的研究目的和意义所存在。
2.国内外研究动态综述
2.1国内研究现状
中国农村的养老保障制度已有40多年的历史，随着当前人口老龄化的加快，怎样解决农村养老问题已显得比过去任何时代都更为重要。据国家统计局人口的抽样调查资料，1998年我国老年系数就达到了7.43%，正式步入老龄化国家阵营。而农村老年人口约占全国老年人口的75%左右，这个庞大的老年群体不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社会保障。在人们的观念中，子女承担父母的养老是天经地义的，但随着计划生育的推行使“养儿防老”已不太可能。而这又关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳定，关系到国家的长治久安，对推动我国经济发展与社会进步具有重大的现实意义。按照国际通行的标准，60岁以上的老年人口占全社会总人口10%以上或65岁以上的老年人口占全社会总人口的70%以上的社会即为老龄化社会。据有关部门科学预测到2030年前后，我国将进入人口老龄化的高峰期和高龄人口社会，全国老年人口占全社会总人口的比重将达到20%以上。根据世界各国发展养老保险的经验，老龄化高峰到来之前的二三十年，是建立社会养老保障制度的最佳时机，因为养老保险需要一定的时间进行基金积累，时间越短越被动。中国农村社会养老保险是一种新生事物，它既不同于国外传统的，也不同于中国城市职工的社会养老模式。它是基于中国的具体国情自行摸索出的一条保障之路。农村养老保险的探索早在上世纪80年代中期己经开始了，然而这些探索仅限于局部地区，真正面向全国广大农村地区的社会养老保险探索是进入上世纪90年代以后的事。1991年6月，在调查研究的基础上，民政部农村养老办公室制定推出了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在部分省份组织了较大规模的试点。1992年1月，民政部总结试点经验，在讨论修改的基础上，正式下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，并部署在各省市逐步推开农村社会养老保险工作。
实践证明基本方案的实施不仅为农民提供了一种新的养老制度安排，而且连带产生了一些积极的社会效应。截止2003年底，我国农村养老保险累计参保人数己接近6000万人，基金积累额260亿元，共有140多万农民开始领取养老金。但是，由于其尚处于初始阶段，实践中仍有许多方面函待改进和完善。如覆盖面小、保障水平低、管理不够规范与完善、基金保值增值压力大、政府支持力度不够及立法滞后等，还不能很好的满足广大农民养老保障的需求。建立和完善农村社会养老保险有利于农村经济的发展和农村社会的稳定，并有助于缩小城乡差距，加快城市化进程。在农村普及社会养老保险，使农村老龄人口享有与其消费水平基本相适应的养老保障，解除了农民的后顾之忧，稳定了“农心”，有利于农业基础目前，我国关于农村社会养老保险的研究和争论主要集中在以下几个方面:建立农村社会养老保险的条件是否成熟。一种观点是条件已经具备。农村能否顺利建立社会养老保险，取决于两个方面:一是有可靠而稳定的资金来源作保障;二是农民有较为强烈和广泛的参与意识。前者是推行农村社会养老保险制度的硬件，是物质基础，后者则是软件，是顺利实施社会养老保险必须具备的一种社会氛围。目前我国已基本上具备了这两个条件。因此，中国农村的社会养老保险制度应该从现在做起，切实推进并逐步完善，以便为我国正在进行的工业化、城市化营造一个稳定和谐的社会环境。第二种观点是我国建立农村社会养老保险的条件尚未成熟。这种观点认为一个国家的社会养老保险制度覆盖农民应是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。而目前，中国农村多数地区仍处于小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因此，尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会养老保险制度。政府、集体和农民在制度建立和运行中的地位和作用。在建立农村社会养老保险的过程中，政府、集体和农民三者应如何分工?有学者坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，但是有些学者认为这种筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小，降低保障水平，这样会影响农民参与社会养老保险的积极性。此外，如何体现政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，如何纠正长期存在的重城市、轻农村的做法，也需进一步探讨。农村社会养老保险的模式选择。关于农村社会保险制度模式的选择，目前有很多种观点，有学者认为应该继续按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式，做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展;还有学者建议要发挥家庭养老、土地养老和社会养老相结合;另外，有些学者在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论;还有学者提出“土地换保障”、“住房换保障”等理论，这些理论在实践中应如何运用，孰优孰劣，尚无定论。农村社会养老保险的基金管理方式。我国农村社会养老保险基本上一直是由一个部门(1998年前是民政部，后是劳动和社会保障部)独立管理。权力的监督机制不健全，基金安全难以保障，所以农村社会养老保险的管理机构设置必须进行改革。但是如何改革，怎样体现权力的监督与制衡，这些是目前已有的研究中涉及较少的问题。
另外，通过哪些渠道筹集基金?怎样提高农村养老保险基金的投资回报率?对于这些问题，也需进一步研究。失地农民与农民工的社会养老保险制度建设问题。由于城市化进程的加快以及二元社会结构的存在，失地农民问题和农民工问题正引起整个社会的广泛关注，包括他们的养老问题。失地农民和农民工在市场经济中面临着更大的市场风险，他们对社会保障制度的需求更为强烈。对于失地农民和进城农民工的养老保险，是根据其现实存在的特殊性，建立一个相对独立的养老社会保险体系，还是直接融入城镇的养老社会保险体系之中，享有城镇职工的养老社会保险基本权利?这是迫切需要解决的问题。如何实现社会养老保险的城乡统筹发展。现在我国城镇与农村实行的是并行的、封闭的两套社会养老保险体系。随着农村经济的发展，城镇化步伐的加快，更大量的农村劳动力将流向城镇，这种分隔式的社会养老保险体系必然会成为农村劳动力自由流动的障碍。但是目前关于如何实现二者之间统筹发展，还未形成行之有效的方案。
2.2国外研究现状
西方国家社会养老保险理论的研究主要包括两个流派:政治经济学派和新古典学派。政治经济学派着重研究社会养老保险制度的变迁，强调非经济的因素，尤其是政治因素在变迁过程中的作用:在方法上以经验描述为主。而新古典学派基本上是在新古典主义的理论框架内，运用严格的新古典主义方法，对各种养老金制度安排的经济绩效进行研究;把研究的着重点放在不同的养老金制度对于其他经济变量的影响上。20世纪50年代以前是政治经济学派主导社会养老保险制度研究的时代，从上世纪90年代初开始，新古典学派开始占据主导地位。近几年来，新古典学派吸收了政治经济学派的某些观点;政治经济学派也大量吸收了新古典学派的理论精华，两派理论相互融合、互相补充的趋势已极为明显。目前，国外学者对谁应该为老年人提供照料服务—家庭责任还是公共责任—给予了特别的关注。研究表明，家庭成员仍然是老年人照料的主要提供者。而且，随着老年人寿命的延长，子女对父母的照料越来越普遍。另外，从女权主义的视角，对在照料提供者占比例最大的女性所承受的压力和负担问题进行研究的也很多。众多的研究都指出，由于家庭规模的小型化、妇女劳动参与等原因导致了以妇女为主的照料提供者的负担加重、家庭支持系统弱化等问题。因此，有学者通过对欧盟国家的研究，提出了“国家和家庭共同负担长期照料”的对策性建议。也有学者认为，在家庭结构不再胜任老年照料任务时，社区应成为提供支持和保障的可靠去处。
老年福利政策是国外学界关注的另一个重点，尤其是现行福利政策存在的问题及解决的方法方面。以欧洲为例，福利国家已经或正在改变其原有的老年福利政策，如严格规定用于照料的财政限额、减少公共机构照料、向社区照料转移、鼓励家庭和非正式服务网络的发展等措施。AllenWalker通过对欧盟各国的研究提出:首先，应明确从公共部分转移给营利或非营利照料服务提供者的比例有多大。其次，要考虑到家庭几乎已在满负荷地提供照料，无法继续接纳转移来的照料服务份额了。再次，应根据使用者及其家庭照料者的需要，决定提供何种种类和水平的服务，即应该建立服务使用者导向的居家照料服务体系。总的来说，国外对老年保障的研究有四个特征:一是研究呈现多视野、多学科的特色;二是在经济保障得以实现的前提下，西方国家对老年保障的研究主要集中在老年的照顾和料理方面;三是目前西方正逐渐认识到家庭在老年人保障中的重要性，开始采取一系列措施鼓励家庭对老年人承担与实施一定的义务与责任;四是经济社会的转变给农村老年人尤其贫困老年的生活保障带来的冲击引起众多学者的关注。
3.当前我国农村养老保险的理论基础
3.1有关养老保险的基本概念
保险(Insurance)是在社会经济互助原则下建立起来的一种经济补偿制度。其主要经济职能在于当危险事故发生引起经济损失时，能通过所积累的资金给予补偿，保障经济生活的安定。每个人在年老失去劳动能力后，都有可能面临生活来源不确定或不持续的危险，这种生存危险用保险的方式予以分散承担即称之为养老保险，按照经济补偿方式的不同，养老保险可分为社会保障项目中的社会养老保险与商业养老保险两种。社会养老保险(SocialPensionInsurance)是指劳动者为预防年老不能再从事劳动由养老需要时的生活有保障，在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金，在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后有权向国家或有关保险机构申请领取养老金的社会保障制度，是社会保险制度中被保险人最稳定、享受保险时间最长、费用开支最大的项目。社会养老保险既是一种社会政策，又是法定范围内的劳动者享有的一种权利，它由政府组织，国家给予税收等优惠，单位和劳动者共同出资，保险基金的增值部分主要用于保险对象。社会养老保险是随着商品经济的发展和社会化大生产的产生而出现的，社会养老保险是社会保障事业的重要组成部分。而商业养老保险(CommercialEndowmentInsurance)是作为保险人的保险公司与投保人采取自愿签订合同的形式以被保险人的生命为保险标的，以生存或死亡为保险事故，当保险事故发生时，保险人按保险合同给付约定金额的一种人身保险。
3.2我国农村养老保险的基本内容
目前，我国农民养老保险的负担方式主要有家庭养老、土地保障、集体养老、社会救济、个人商业保险养老、最低生活保障制度和农村社会养老保险等形式。一、家庭养老家庭养老的实质是建立在血缘关系基础上的养老资源在家庭范围内的互助和代际交换。家庭养老的生命之源是它不仅是一种利益机制，还是一种文化机制。家庭养老的主要承担者是儿子，其次分别为配偶、女儿、孙子辈子女、儿媳女婿等。尊老、爱老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式，并且可以预见，其在相当长的时间内都将是我国农村重要的保障方式之一。但是受多种因素的影响，家庭养老方式正在出现弱化的趋势。首先，是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础；其次，家庭的小型化使得家庭养老能力退化，“特别是计划生育政策的实施，‘4-2-1’的家庭结构打破了传统的养儿防老机制”，即一对夫妇在抚养一个孩子的同时要赡养四位老人。在这种背景下，如果农村中60岁及以的老人养老仍依赖于家庭，对核心家庭来说无论是经济供养还是生活照料服务都将是难以承受的，最终也将影响农村经济和社会的正常发展；最后非农化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我国农村家庭的主要经济基础，但是我国的特殊国情使得土地养老保的功能严重不足。一是我国人多地少，人均耕地面积只有1.52亩,全国共有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下；二是随着城镇化和工业化的加速发展，已经有而且还将有大片土地被征用；三是土地归集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变卖土地养老我国农村社会养老保险制度的缺陷三、集体养老在时期，以集体经济为依托的低水平的平均主义的养老保险，是典型的农村社区养老。但是，随着土地承包制度的实施，这种农村社区养老已经基本解体。改革方法以来，农村社区养老只在少部分农村集体经济发展水平比较高的南方地区继续存在，覆盖范围极其有限。四、“五保”制度和社会救济制度“五保”老人的供养主要靠乡统筹和村提留，大多数地区只能维持老人的基本生存。社会救济则面窄量少，不可能解决多数农民的养老问题。五、个人商业养老保险面临中国日趋严重的人口老龄化趋势，单纯依靠社会基本养老保险已经无法满足中国老百姓的养老需求。从很多西方国家建构多层次的养老保障体系的经验来看，个人商业养老保险作为缓解财政压力、完善老年保障体系和应对人口老龄化的重要手段，应该存在较大的发展空间。随着农村经济的发展和城市化进程的加快，大量农民的养老等保障方式将发生较大变化，从过去主要依靠“养儿防老”转向主要依靠社会保障和商业保险。但是这也仅在少数经济发达地区得到一定程度的发展，由于农民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能够很好解决农民养老问题。六、农村最低生活保障制度仅在少数经济发达地区实行，如浙江、广东等地区。党的十六届三中全会后，许多地区开始探索建立农村最低生活保障制度。如福建省就已经基本建立起农村最低生活保障制度，但是农村最低生活保障制度的保障对象主要是生活陷入绝对贫困的社会群体，而且保障水平一般比较低，难以满足绝大多数社会群体的需求。七、农村社会养老保险（简称“农保”）到目前为止，“农保”依然是曾经试图覆盖全国范围的农村社会养老保险制度，但是由于种种原因，目前推行困难重重。“农保”的法律基础是1992年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。该方案对农村社会养老保险制度进行了大胆的改革试点，取得了一定的积极效果。
3.3建立我国农村社会养老保险的必要性
3.3.1传统的农村家庭养老方式面临诸多挑战，需建立新的养老方式
在现阶段我国农村养老的任务绝大部分是由家庭来承担，农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入，然而随着农村市场经济体制改革的不断深入，这两种养老经济来源不论是在保障能力还是在保障的可靠性上都发生了一些变化，使得传统的家庭养老方式面临诸多困难与挑战，很难再维系农村未来的养老需要。其中体现在:
3.3.1土地保障功能的弱化
有学者指出，农村改革这种诱致性制度变迁的发生，客观上表现了一种交易的结果。国家在允许社区占有所有权、允许农民以大包干名义占有土地使用权的时候，向农民让渡的是什么呢，让渡的是农民承包的那块土地必须承担农民的社会保障。土地在中国历史上长期以来一直为农民提供基本的生活保障，土地对那些丧失劳动能力的老年人来说是带来收入的重要财富，所以均分土地充当了有效的退休保障。可是，农民拥有的土地产权是不完整的，这直接影响了土地保障功能的发挥。按照现行土地政策规定，土地所有权归集体所有，我国农民所拥有的仅仅是土地的使用权，而无权对上地进行自由买卖，因此农民在生病或年老最需要钱的时候不能靠变卖土地以供所需。对于农民来说，他们从土地上得到的利益主要是土地收成。农民的收入主要是来自农业经营收入，土地承担包括养老在内的社会保障负担，显然要通过从事土地经营所获得的收益，而农民经营土地的收益状况又如何呢?研究表明，农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至是绝对亏本。目前，大多数农产品提价的空间小，降价的压力大。但与此同时，在以小规模分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲，由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重过大。在价格、成本双重因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益，已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元，到1999年己经下降到505.71元，4年间减幅达26.69%;如扣除人工和物质费用因素，则农地经营的亩均纯收益，1995年34.51元，到1999年已经下降到-174.72元;农地经营处于绝对亏本的状态。在这种情况下，越来越多的农民感到承包地，食之无味，弃之可惜，只好对土地进行粗放经营，甚至将土地撂荒。其实，导致农业经营效益低下的一个重要原因还在于土地承载负担重，土地首先是生产资料，只有先具备生产资料的功能，才能发挥其保障功能，但现在承包土地承载的农业税以及其他社会负担很重，农村税费改革后农民负担也主要分摊到田亩之中，农民增产不增收现象相当突出。在这种情况下，土地很难起到保障功能。
3.3.2家庭养老功能衰退
家庭养老是家庭范围内的代际交换，它建立在道德约束力基础之上，是由子女信用作保证的。历史上，我国的老年赡养是以孝为核心在家庭内部进行的，孝道思想在中国有着长久的发展历史和深刻的社会影响。儒家认为:“孝为百行之冠、众善之始，是天之经也，地之义也，民之行也，德之本也。”所以儒家立教以孝为起点，“孝字上半部为老，下半部为子，有老人扶子之义。”因此，孝的道德观最初是调解长者与小辈之间关系的行为准则。该模式曾在中华民族几千年历史上运行良好，按教授的解释:中国家庭的养老模式，实际上是一种“反馈模式”，即“甲代抚育乙代，乙代赡养甲代，乙代抚育丙代，丙代又赡养乙，下一代对上一代都要反馈的模式。”主要是“孝”文化为家庭养老提供了内在驱动力。但到20世纪末其依赖的社会经济基础却出现动摇。认为:“随着人类由农业社会进入工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化。”米特罗在《欧洲家庭史》中进一步描述道:“农民经济是一种无货币经济，以致于赡养老人只在家内是可行的，提供实物在超出一定距离时就会是不可能的，因为这需要用现金支付并用此钱购买食物，而在前工业时代，在农业地区中，这两个都是不存在的。”出现这种情况的根本原因是改革开放以来，我国农村经历了经济制度的巨大变迁。生产力得到飞速发展，不仅解决了绝大部分中国人的温饱问题，而且农村生产生活型态也在现代化过程中发生巨大变化。自给自足的经济条件不复存在，年龄在生产中的优势己不如从前，多样化的社会化分工已使等级式父子关系出现松动。1990年我国农村家庭户平均人口为4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降为3.44人，家庭规模小型化、核心化趋势日渐明显，这使得农村家庭养老方式越来越缺乏充分的照料源。其次，非农化和农村劳动力的迁移对农村家庭养老产生了消极影响，20世纪80年代中期以来，农村剩余劳动力尤其是青壮年人口跨地区或城乡迁移的速度和规模不断上涨，这种转移使农村家庭养老应有的凝聚力逐渐降低，同时这种生活上的长期分离使得父母与子女间的感情纽带逐渐变得松弛，由此带来的子女尊老、敬老传统的弱化。第三，农村家庭养老的思想基础发生了转变，受商品货币等因素的影响，传统的家庭观和老年价值观受到强烈冲击，许多农民己不再认为多子多福，开始走出养儿防老的思想怪圈，迫切要求与城镇居民享受同样的社会养老保险待遇，这在很大程度上动摇了家庭养老保障模式。
3.3.3建立农村养老社会保险制度是农民享有国民待遇的具体体现
社会保险权是我国《宪法》和《劳动法))赋予劳动者的一项基本权利，它是指公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生活需要而享有的从国家社会保障制度获得帮助的权利。我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，仍从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。农民作为劳动者的一个重要组成部分，在为社会提供劳动、为社会生产财富的同时，他们同样会遭遇到自然风险以及失业、年老、伤残、疾病等经济风险，为了防范这些风险的发生，理应合法享有与城镇职工同等的社会保险权利，这是农民享有国民待遇的具体体现。况且，农民一直为国家经济建设做出巨大贡献，享有农村社会养老保险是农民与城市居民应具有平等的权利，长期以来，据有非农户口的城市居民始终优越于农村居民，中国的户籍制度将全中国人口划分为两种等级，即“农村人”与“城里人”，这绝对不是简单的文字游戏，它包含着两类人的实质性区别。其中，最为显著的区别就是城市人口的生、老、病、死、伤、残都是有保障的，而在广大农村地区，除极少数“五保”老人政府给予一定的照顾外，对其他人群的社会保障则几乎没有。改革开放以后，政府对城镇职工的下岗(失业)、贫困也给予了特别关照，全面推行了失业保险和最低生活保障制度。与此同时，中国农民始终默默无闻地为中国工业化建设贡献着他们的力量。有关研究表明，建国以来，农民通过工农业产品剪刀差、农业税、储畜方式等途径，上缴给国家1.3万亿元，养活了十几亿中国人，而且通过工农业产品剪刀差等形式为国家的工业化积累了大量资本改革。开放以来，农民贡献出1亿亩耕地，地价差额达上万亿元，农业资金转移严重，为此农民蒙受了巨大损失，而国家不仅没有为农民提供任何社会保障，还让农民在自身生活水平较低的情况下，为五保户、军烈属提供生活被助和救济，显然这是不公平的。
3.3.4建立农村养老社会保险制度是提高农村经济发展水平的重要条件
农村经济需发展有两个基本前提，一是要有稳定资金投放，二是要有一定技术的劳动力。如果没有可靠的农村养老社会保险帮助他们抵御年老的风险，免除他们的后顾之忧，农民就会将其收入储蓄起来，用来养老防老，不愿意投入到生产进程中，这就使得农业发展后劲不足，根据有关资料表明，农村居民购置生产性固定资产支出占家庭总支出的比重很低。同时，城乡社会保障巨大差异使得一部分有一技之长、有一定文化素质的农村劳动力不断流向城市，而城镇中的人才因为农村缺乏必要的劳动保障不愿到农村工作，所以城乡保障的差异阻碍了人才的合理流动，使得农村经济在吸引人才方面处于不利地位。因此建立和完善农村社会养老保险制度，有助于提高农村经济发展水平。
4.我国农村养老保险的特点
在明确中国农村养老保险制度的内容后，对于其内容和特点进行归纳总结，可以主要从以下几个方面进行分析：
一、以“自我保障为主、集体保障为辅、国家予以政策扶持”为筹资原则
即养老金的主要部分来自农民。在此基础上，集体可以根据自身经济状况给予适当补助，补助比例不做统一规定，随集体经济状况的好坏而定。在集体经济状况较好多地方或时期，助标准应相对提高；反之，补助比例可以下调，甚至不设底线。国家政策扶持，主要体现在对乡镇企业给农民参加养老保险的集体补助，可以按照工资总额的一定比例提取予以税前列支，具体做法也有地方政府根据具体情况而定。这种筹资原则充分考虑到国家财力有限及农村集体经济薄弱的现实，但是在实践中却暴露出强制性不足的缺陷，尤其是对集体补助比例缺乏具体、详细的规定；有的地方政府为了减少本地企业的经济负担，尽量缩小这一比例，甚至缩为零。随着这一部分补助的减少，国家对农村养老费的“政策扶持”也失去现实作用。农村养老费筹资原则也有所规定的“个人缴费”为主变为实际上的“全部个人缴费”。如山东省《平阳农村社会保险斩行办法》中就明文规定：“保险费集体确无力补助，由个人全部缴纳”。这样，农村养老保险由原本设计上的国家、集体、个人三方共同承担变为由个人完全承担。
二、实行“多档次”的缴费方式
实行“多档次”的缴费方式主要是针对我国农村各地区发展极不平衡的现实。1992年，民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》规定，我国农村养老保险金每月缴费方式采取多档次的方式，即从2元到20元，每2元设置一个档次。这主要是基于我国各地农村经济发展的差距而制定的，经济条件好的地区，缴费可以多一点，较为贫困的地区，则可以相对低一点。但是，这种缴费方式在设计时忽略了农村的另一现实，即相当部分农民养老观念落后，把自己未来养老寄予子女后代身上，他们对养老保险制度缺乏认同感，存在心理疑虑。因此，在实践中，大多数农民都倾向于转向低档次的缴费标准。而以如此之低的投保水平，是根本无法满足农村老年人口的未来养老需要的。
三、在筹资方式上实行“完全积累制”
“完全积累制”，也称个人账户储蓄积累制，是指受保者在其劳动年龄（一般是指60岁之前）按照一定的比例缴纳保险费，记入个人账户，作为长期积累的基金，待受保者达到法定的领取养老金年龄时，按照个人账户积累总额（包括保险金年金和利息）以年金的方式逐月发给个人。这种方式的特点是以收定支，筹资规模和保险金比较稳定，不会引起养老金的代际转嫁矛盾，当然也存在着基金保值增值的问题。
四、在养老保险基金管理上，主要实行县级统筹
我国农村养老保险基金的管理是农村养老保险制度建设中的重点。我国现行的办法是在县（市、区）建立养老保险的专业机构，负责收取和发放养老金的工作，以县为单位实现养老保险基金的统一核算、统一管理，并接受同级财政、审计部门的监督。这无疑是考虑到目前我国农村情况千差万别，建立统一的收费标准、统一的养老金收发机制尚不可能；但是由于基层管理机构不健全，管理手段相对落后，因此在资金的管理和运营中出现了诸多管理不规范的现象。
5.农村养老保险制度建设中存在的问题
5.1保障水平过低
《县级农村社会基本养老保险基本方案》提出了“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则，出发点是以政策扶持进行激励，但不增加财政负担，政府不进行财政补贴和兜底。这在实际上是行不通的，社会养老保险不同于商业养老保险，政府的财政支持是必须的，因为仅仅通过农民自身筹集到的养老基金根本难以应对老年时的基本生活要求。而且，在养老金支出高峰期出现支付困难时，政府都必须以财政兜底的方式保证养老金的发放，否则会严重影响社会稳定。温克勒(winkler)在总结欧洲国家农民养老金的财政状况时说“没有一个社会保障机构能只依赖所缴费用来承担农民养老金的支出，他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。通过财政补贴，调动农民参加保险的积极性。1992年以来，在财政不补贴不兜底的情况下，农村社会养老保险工作虽然有所推动，但这种推动属于半强制性的，农民越来越没有积极性。现在许多地方不再坚持《县级农村社会基本养老保险基本方案》的原则，纷纷采取了政策扶持加财政支持的双重做法，也正说明了这一问题。对于农民自身而言，由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏足够的信心等原因，农民参保的积极性也普遍不高。《基本方案》规定，农民可以根据自己的实际情况缴纳保险费，从2元-20元，每两元一个档次进行缴费。多数地区农民在投保时都选择了最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，20年后每月可以领取9.9元，这个数额是很难起到养老的作用。若考虑通货膨胀、物价上涨等经济因素，最终拿到的养老金更少。据国家劳动和社会保障部统计，2006年全年共有355万农民领取了养老金，共支付养老金30亿元，人均仅845元;年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，年末农村养老保险基金累计结存354亿元，按投保人数计算人均仅659元。由此可见，农村社会养老保险制度在实际上根本起不到多大的养老保险作用。
5.2制度缺乏稳定性和连续性
西方发达国家的农村养老保险是通过国家立法形式实行的一种强制性社会保险，具有法律强制性、保障基本性和国家保证性特点。例如德国在19世纪80年代就颁布了世界上第一部社会保障法,并在1957年把范围扩大到全体农民。日本在1971年,丹麦、芬兰在1977年,美国在1990年也都先后建立了农民社会保险制度,并以立法的形式予以确定。与之相比，由于我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面存在较大差别，农村经济现代化、社会化程度还较低，尚不具备建立国家统一立法、强制实行农民社会养老保险的条件，所以，我国的农村养老保险作是本着自愿、量力的原则。虽然它由政府部门组织，但不具法律上的强制性，国家没有统一的法律条文各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，对政府和农民都缺乏普遍的强制性和规范性。因而这些办法普遍缺乏法律效力,具有很大的不稳定性,对农民投保的信心缺乏足够的支持。
5.3、“保富不保贫”的倾向严重
我国当前的农村养老保险制度，“保富不保贫”的倾向严重，目标人群的养老问题没有得到根本解决。主要表现在：首先，在农村采取的是完全积累型的养老保险模式，带来的突出问题是参加养老保险的人大部分是收入较高的居民，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。甚至“出现富裕户不想保、年轻人不愿保、中年人不肯保、贫困户不能保和疑虑户不敢保的局面。”即最需要养老保险的低收入和贫困农民则不能从养老保险中受惠。而社会保险的目标之一是减少贫困，减少收入不平等和地位不平等，显然这种保富不保贫的农村社会养老保险制度与这一目标是相违背的，不符合建立农村社会养老保险制度的初衷；另一方面，于我国采取自愿原则参保，也直接导致参加农村养老保险的基本上都是比较富裕的农民，而真正面临养老困难的贫困农民却无力参保，这种“保富不保贫”的养老保险制度，并为真正解决未来农村养老的难题。并且从覆盖范围上看，我国东部经济发达的省市农民投保金额明显高于中、西部欠发达地区。
5.4对农村养老保险资金的监管不力
一方面，按《基本方案》的规定，养老保险基金的保值、增值办法，主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能用于投资，但是一些地方将农保基金违规进行直接或间接投资，在这部分投资中，大部分没有投资收益，而且连本金也无法收回；另一方面，我国农村养老县级农保机构基本上包揽了从政策制定、实施到养老保险资金的收、发、管、放以及行政监督等各环节、全方位的工作。这种管理方式，既缺乏部门之间的横向监督，也没有上下级之间的纵向制约，其结果极其容易造成农保基金被挪用和挤占。综合本章的分析，可以看出我国目前的农村养老保险，从基本内容、主要特点到存在问题都说明我国尚未建立真正意义上的、覆盖各地区的农村养老保险制度。为适应现实需要，必区分各地区的实际情况，并借鉴其他国家的有益经验，建立真正的农村养老保险制度。我国农村社会养老保险现行的法律依据主要有三:一是准法律依据。主要有1992年1月颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》;此外还有一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款;二是相关文件内容。如十七大报告中“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”“探索建立农村养老保险制度”。十六大报告中的“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，”、“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”等等。三是有关领导关于重视三农问题和农保问题的讲话。总体而言，1992年颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》许多地方在实践中行不通;各种文件和领导讲话的内容则过于笼统和原则，难以用来指导实际工作。因此各地农村社会养老保险工作在实践中存在许多困惑和矛盾，而地方政府又无法找到比较有力的立法依据。因此，各地对农村养老保险法规的出台、变更和撤消，基金的筹集、运用以及发放等都只能按照地方政府部门，甚至是某些官员的个人意愿执行的，而并没有与农民形成一种规范性、持久性的契约形式。这些都大大降低了农村社会养老保险制度的规范性、长期性和稳定性。
5.5基金的安全性和收益性差
目前，我国的农村社会养老保险基金工作普遍以县级为单位来管理。全国的农村社会养老保险基金分散在全国1900多个县市。1998年以后，虽然大多数省已将农村社保的管理划归社会保障部门，但是很多地县和乡一级未能实现顺利交接，造成不少地区社保管理秩序混乱，特别是中西部地区，管理体制未理顺问题严重。由于制度变动频繁、管理体制不顺等问题，社保基金的违法违规时有发生，基金管理秩序混乱。2005年发生的中行哈尔滨河松街支行高山案中，有1.7亿元农保资金损失。2006年云南红河州也曾发生挪用4280万农保基金建豪华办公楼案。而此前的信托、证券公司整顿也波及到农保基金。2004年德隆崩盘殃及的恒信证券案，就涉及青岛市农村社会养老保险办公室，直接威胁到3000万元农保基金的安全。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。”我国社保基金的收益率偏低从2002年以来我国社保基金的投资收益率可以看出我国2002年一2005年社保基金收益率一直都维持在5%以下，扣除当年的通货膨胀率水平，社保基金的收益率就更低了，甚至2004年仅有2.43%，低于当年的通货膨胀率3.3%。虽然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴随着出现的是通货膨胀率的上涨以及银行存款利率的不断上调，因此，社保基金的实际收益率也没有明显的提高。但实际上，农村养老保险基金除了依法存银行、买国债的部分以外，还有不少农保基金主要用于直接放贷、抵押担保、机构经费占用以及存入当地非银行金融机构和划入地方财政专户。据统计，至2001年底，全国216.07亿元农保基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的占87%，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金总额的92.93%;收回本息有因难的占基金总额的6.39%;己确定不能收回的基金占基金总额的0.68%。此外，基金管理运营层次低。目前绝大部分基金在县级管理，管理手段缺乏，易于受到当地行政干涉，难以防止基金挪用等弊端，基金管理运营效率普遍偏低。
6.完善我国农村养老保险制度的具体措施
一、政府要在农村养老保障体系的建立中担负重要的职责
虽然，“经济发展是社会保障覆盖范围大小的主要决定因素，但是政府政策的制定同样重要。”首先，要从政策上提供条件，支持农民养老保险工作的开展，积极建立社会保障信息网络和社会保险救济网络，为促进农民养老保险向社会转化提供必要服务；其次，创新农村养老险模式和体制，要进一步明确各级政府的职责，加大政府的财政支持力度，在一定程度上分担农村养老的风险；再次，努力加快社区建设，要大力发展农村社会事业，优化社区养老机制，使农村老人的生活服务，由家庭“独揽”变为家庭与社区共同承担；最后，重视农村养老保险工作，提高这个方面工作的宣传力度，要在社会开展对农民养老工作的宣传，使各方面都来关心和支持农村社会养老保险事业。
二、转变政府职能，实行政事分开
正如新公共管理理论所主张的，政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，政府只是起掌舵的作用而不是划桨的作用。因为“如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨掌舵将会很困难。”就养老保险方面看，国务院在1995年就明确提出“实行社会保险行政管理和基金管理分开，执行机构和监督机构分设”的目标要求，但是在实际运作中，行政管理与基金管理始终未能分开，监督体系也终未形成。要改变这一局面，真正形成决策、执行、监督三功能相互结合、互相制约的高效、透明、公正的运作机制，就要转变政府职能，使之由直接经营转变为间接调控，政府主要是通过政策制定和推动国家立法的途径，明确自身作的指导和监督职责。
三、促进法制和制度建设，加快农村养老保险的立法工作
在亨廷顿看来，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，“组织和程序与其制度化水平成正比例”。促进法制和制度建设并加强农村养老保险的立法工作对于完善我国的农村养老保险制度具有重要意义。“同城镇一样，农村养老社会保险也要依法行事。”改革与完善农村养老保险与法制建设有机结合起来，使养老保险改革决策与法制建设相统一，才能使农村社会养老健康发展。同时，要重视农村养老社会保险的法制体系建设，包括地方法规和国家法律，使养老保险逐步走上完善的法制化轨道，并通过依法治理养老保险来维护农民的合法权益。政府要尽快制定和完善农村社会保障立法体系，通过制订法律来保证农村社会保障制度和政策的稳定性与持续性，提高广大农民对政府推行社会保障政策的信心。
四、多渠道筹集并加强对养老保险基金的统筹运营
首先，在目前农民生活还不很富裕的情况下,除建立个人缴费为主,集体相辅,政府适当支持的三方负责的保险金缴费制度外,还需探索多渠道的农村保费供应。“现代社会保障事业是全体社会成员的共同事业，国家应鼓励本国社会成员主动参与社会保障，包括参与分担缴费、参与经办保障事务、参与管理和监督社会保障制度的实施等，社会保障不再单纯是政府的责任，这种做法使社会保障事业具备更为坚实的社会、经济基础”。其次，政府应高度重视农村养老保险金的管理与保值增值工作，通过建立专门机构负责基金管理和运营的职责；同时要建立健全相应的财务核算、审计监督等项制度，在确保资金安全的前提下，通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值；最后，还要要加强养老保险基金运营过程中的监管工作,严禁基层组织和政府其它机构挪用基金,严禁任何人打着养老保险的幌子向农民乱集资、乱收费。为了提高农民的认识和支持程度,必须要加强政策宣传力度,重点应放在示范、推广和操作的规范性、科学性和保险金发放的及时性上。做好示范、推广工作,使农民都能明白参加养老保险是为了自己,这样养老保险的工作也就能顺利开展。
五、建立多层次、多渠道的农村养老保险制度建立
多层次的农村养老保险制度。就目前我国广大农村的具体实际来看，应坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险，即加大发展集体企业和补助养老保险以及发展储畜养老保险，并给予政策支持。坚持城乡有别和与家养老、土地保障、社会扶持相结合的多层次的农村养老社会保险制度。此外，由于我国经济发展水平和农村社会保障水平还比较低，可以采取强制性原则。但考虑到我国地区经水平的不同，在东部沿海经济较发达的地区，亦可以推行地方性的自愿性保险。地方自愿性保险既可以由地方政府主导，也可以允许民间团体主导，作为全国性农村社会保险体系的一个重要补充。商业保险能否进入农村领域，取决于是否有钱可赚。政府应当消除一些限制保险市场的法规，同时出台一些优惠政策，以吸引保险公司进入农村。
7我国新型农村社会养老保险制度的基本框架
建立新型农村社会养老保险制度是一项十分艰巨的任务，需要广大理论和实际工作者付出艰苦的劳动。在对我国建立农村养老保险制度的经济社会条件进行分析研究、总结我国十几年来农村社会养老保险制度建设的经验教训、并借鉴国外农村社会养老保险制度有益成果的基础上，本人对我国新型农村养老保险制度的基本框架进行了初步探索。具体内容如下:
7.1建立农村社会养老保险的专门制度
前面已经提到，由于我国城乡二元经济结构的影响，我国城乡经济发展水平差距显著，农村和城市之间在建立社会养老保险制度的问题上没有共同基础，不具备建立统一型和统分结合型的农村社会养老保险制度的物质条件。因此，我国新型农村社会养老保险制度必须是针对农民的专门制度，而不能与城市养同运用一套社保制度。目前我国受经济发展水平的制约，还不能建立像西方发达国家那样成熟完善的社会养老保险;同时由于我国区域经济发展不平衡等原因我国农村社会养老保险制度在保费征缴和养老金给付上也不具备实行统一标准的条件。因此，我国农村社会养老保险制度的建立和完善必须在尊重我国国情特殊性的基础上，在遵循上述原则的前提下，总结此前农村社会养老保险制度存在的问题以及取得的经验，根据各地的实际经济承受能力，初步达到在农村普及社会养老保险的目的。
7.2边试边行，逐步建立新型农村社会养老保险制度
我国建立新型农村社会养老保险所面临的背景极具特殊。其他国家建立农民社会养老保险制度时所需要应对的只是前述背景中的某一两个方面，而我国则必须综合考虑上述所有的问题，这在世界上尚属首例。因此我国新型农村社会养老保险制度的建立没有先例可循，需要再次发挥“摸着石头过河”的精神，边试边行。首先在实践中总结经验，然后再从经验中发现规律，最后用这些规律、理论来指导我们的实践。因此，在目前的条件下，各地应该根据实际情况制定出一系列农村社会养老保险制度，青岛、苏州、马鞍山等已经开始在积极探索，并且取得了一定的成果。最后，在条件具备的情况下，国家可以根据前一阶段探索的经验和教训，出台一系列的指导方针和具有指南性质的文件，比如国家在农村社会养老保险中的角色定位，地方各级政府责任范围等等。
7.3推进社会养老保险制度建设的同时，继续发挥家庭养老的作用
社会保险的特点是国家从劳动者和企业所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财政支持，集中形成专门基金，在劳动人口和退休人口之间进行统一调剂，旨在创造一种稳定的经济秩序和生活环境，有利于劳动者的生存、发展和延续。但是由于目前我国农村的经济水平还不具备，无法建立健全的覆盖所有农民的社会养老保险机制。因此，新型农村社会养老保险制度的建立既要强调社会养老，同时也不能忽视了家庭养老的重要作用。中国是受儒家思想影响的国家，有着悠久的儒家文化。“中国尤其是农村家庭观敬老的优良传统，家庭养老有着深厚的根基;而且在家庭养老的过程卑厂有利于家庭成员之间的亲情交流，有助于形成和谐的家庭环境。中国的家庭养老模式受到联合国的高度称赞，联合国认为以中国为代表的亚洲家庭养老模式是全世界的榜样。家庭养老所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。因此，新型农村社会养老保险制度的建设必须继承中华民族的优良传统，爱老敬老，充分发挥家庭养老的功能。方面可以借鉴韩国农村社会养老保险制度建立的经验。韩国是以家庭为中心的儒教传统国家，家庭以家长为中心，政府鼓励孝敬父母、稳定家庭。另外，韩国国民普通信奉佛教、儒教，这成为修心祟善的人文基础，政府提倡善德的传统信仰，奖励孝敬父母的家庭，鼓励社会办慈善事业，从而稳定了家庭和社会，使家庭和慈善事业成了韩国社会保障制度的重要组成部分。
7.4坚持因地制宜、分类推进的原则
区域经济发展不平衡的现实使我国在近期内还不能建立起全国统一的农村社会养老保险制度。我认为，我们可以仿效日本由部分到整体、由差别到统一的发展思路，分对象、分阶段建立农村社会养老保险制度。因此在我国建立新型农村社会养老保险必须采取因地制宜的原则，按照各地经济发展水平，建立不同层次的农村社会养老保险体制，避免农村养老保险制度的“一刀切”。对经济发展水平高的东部经济，应立即着手建立以社会养老为主、家庭养老为辅的农村社会养老保险体制;在经济状况和群众保险意识允许的条件下，甚至可以选择性地进行强制性养老保险的试点工作，同时鼓励农民进行自愿储蓄为补充，为今后城乡统筹发展积累经验。在中西部经济发展程度不高的地方，仍然实行以家庭为主的传统养老模式，同时政府加大宣传力度，鼓励农民参加社会养老保险。各地必须在认真研究本地的经济发展水平以及可承受能力的基础上，制定出适合本地经济发展社会稳定的制度，逐步发展，不冒进也不滞后。针对农村中不同产业的从业人员要进行区别对待，这既是国外实践的经验，也是我国农村劳动力从业范围多样化的需要。对于以农业为主的从业人员应该纳入新型农村社会养老保险制度的范围内。对于进城务工的农民工以及在乡镇企业有稳定收入的农民，必须按照《合同法》的规定，签订劳动合同，参照城镇职工养老保险的有关规定执行。对于失地农民，失去了土地这种基本的生产资料，实际上己经不再属于“农民”这个范畴，也应该参照城镇职工养老保险的有关规定执行，但是对于失地农民的社会养老保险政府应该在政策上和财政上予以倾斜。
7.5土地政策与养老保险制度相结合
土地政策是农民社会养老保险制度建立中的一个重要因素。成功建立农民社会养老保险制度的国家，尤其是小农占多数的国家，很多都把土地政策与农民养老保险制度相结合。我国目前实行的是家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是一种集体所有、农民以户为单位独立经营的土地制度。这种制度虽然在一定程度上使农村的生产力水平得到提高，但也出现了土地经营规模过小使土地效益下降的现象。我国新型农村社会养老保险制度可以在一定程度上采用与日本、德国和法国相类似的“土地换社保”的制度，促进土地经营权的流转，解决现有的土地细化与规模化经营的矛盾;同时也促进土地向经营能手集中，提高土地的利用效率。我国土地政策的施行，必须考虑两方面的因素。一方面是农民放弃土地承包经营权的年龄设定，另一方面是农民放弃经营权之后养老保险的优惠政策如何设计。针对前一个向题，可以参照我国职工的一般退休年龄，男性为60岁，女性为55岁。但是考虑到我国目前农村老龄化严重的情况，为防止出现土地被出让后没有得到有效利用的现象，可以适当的将退休年龄推后一至两年。针对后一个问题，有两种方案可供选择:一种比较简单，直接增加农民领取养老金的数额;另一种施行起来比较复杂，但是更受农民的青睐，那就是参照城镇职工养老保险的办法进行管理。各地可以根据经济水平设定适合的退休年龄和养老金优惠方案。因此，在建立新型农村社会养老保险制度时强调土地政策的作用，既可以提高老年农民的保障水平，又可以提高农村土地的现实保障能力。
7.6国家、地方、农民三方筹资
在农村社会养老保险的资金筹集上，西方各国政府都通过立法，除规定投保者个人缴费外，还辅之以国家的财政支持或其他补助，以确保农民养老保险待遇与其他从业者的实质平等。我国新型农村社会养老保险制度的建设要坚持中央政府的转移支付、地方政府财政支持和农民个人三方共同承担的原则进行养老基金的筹集，同时还要开辟其他筹资渠道。1994年我国开始实施分税制财政管理体制。实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税(中央和地方共享税)。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理的支配。分税制改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。同时分税制改革也为中央和地方政府分别承担一定的养老责任提供了物质基础。政府、地方和个人具体缴费标准的确定可以参照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的有关标准进行操作。首先是缴费基数的确定。由于农民没有工资的概念，无法确定“平均工资水平”，因此可以根据当地农民的实际平均收入来确定缴费基数。由于城乡收入的差距，可以将上年度当地城镇职工的平均工资水平确定为缴费基数的上限，防止在基数上就出现贫富差距悬殊的情形。最低的缴费基数则按照当地城镇居民最低生活保障线的水平。其次是各方缴费总额的确定。职工基本养老保险“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”。农村社会养老可继续沿用8%一10%这个比例，具体选择多少要根据当地的经济发展水平和城乡差距来确定，以对家庭养老可以起到一定的补充作用为基本原则。最后是三方各自承担的比例问题。这个比例要根据当地的经济水平来确定。一般情况下，个人所占的比例至少应该在缴费总额的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超2/3;中央政府的转移支出和地方财政应该根据各地的财政收支情况来确定剩余比例承担份额，总体原则是国家的转移支付向中西部地区倾斜。
关键词:非正规就业社会保障对策
非正规就业是相对传统就业(或正规就业)而言的，主要是指私营、个体经济中等非正规部门的各种就业门类和企事业单位等正规部门的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣等就业形式。“非正规就业”被称为吸纳劳动力的巨大“海绵”和“蓄水池”，已逐步引起我国政府的重视和部分专家的认同。笔者从非正规就业的社会保障体制的建立、健全角度，分析发展、促进我国非正规就业的主要对策。
一、我国现行社会保障制度存在的主要缺陷
因为非正规就业是一种劳动关系不稳定的、短期性的、季节性的、临时性的就业形式，这就意味着，劳动者就业具有非长期性，收人缺乏连续性，因此，非正规就业劳动者面临的生活风险远远大于正规就业者。面对高度市场化引起的高风险，我国现阶段的社会保障制度对干非正规就业者来说，其社会保障作用是微乎其微的。
1.社会对非正规就业的认知存在明显的歧视性。受传统就业观念的影响，社会各界对非正规就业的认知仍徘徊的“正规”之外，部分人尤其是下岗人员心理预期偏高，选择就业岗位重正规、固定就业，轻非正规、弹性就业，对收人期望值较高;现行的法规和行政规章中对“正规就业”和“非正规就业”没有明确的界定，使非正规就业缺乏法律地位的保障。
2.现行社会保险制度与促进非正规就业发展的需要严重不适应。我国现行的各项社会保险在计费年限、缴费办法和待遇享受等方面都是依据正规就业的情况而设计的，具有明显的偏向性，不适应于非正规就业的情况和特点，从事非正规的人员普遍没有社会保险。例如，由于劳动关系和收人水平的不确定性，雇主和非正规就业者很难按照工资总额分别交纳各种社保费用;正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下几乎全不适用。这种情况不仅给从事非正规就业的下岗、失业人员造成巨大的心理压力，使他们难以同原企业解除劳动关系并放心大胆地进人非正规部门就业，而且给社会留下了严重的隐患。
3.非正规就业者的工资、劳动者的权益得不到保障。主要表现在以下几个方面:工资报酬达不到法定的最低工资标准;拖欠、克扣工资情况严重;工时大大超过法定工作时间，而且也领不到加班加点费;劳动和安全卫生条件恶劣;被随意解雇;常常受到老板的污辱甚至打骂，人格尊严得不到维护，等等。上述情况使非正规就业者的处境更加恶劣，他们为了谋生，只得忍气吞声、忍辱负重。
4、缺乏针对和适应非正规就业的法律规范。目前，劳动法律明显不适应非正规就业情况的有以下几个方面:按月规定的最低工资标准不适应非正规就业的特点;关于工时的规定一是太死，二是标淮太高;用人单位雇用人员时“必须签汀书面合同”的规定也在很大程度上不适应小型和微型企业的实际情况;有关社会保险的制度基本上不适应灵活就业的特点。
以上原因带来的必然后果是:(1)劳动力一旦从正规就业转人非正规就业，就失去正规就业者享有的全面的社会保障，使劳动力流动的机会成本加大，导致劳动力滞留在正规就业劳动力市场，从而使正规就业劳动力市场供给过剩，出现失业;(2)社会保障的偏向性使非正规就业者权益受损，使其均衡工资可以远远降至正规就业者工资之下;(3)造成我国非正规就业劳动力市场出现扭曲状态。
综上所述，相对正规就业而言，非正规就业风险很大，却很难得到社会保障体制的保护，不利于劳动力市场的健康发展。
二、非正规就业社会保障体制对策建议
1.确定非正规就业的法律地位，为非正规就业提供社会认知上的地位保障。正式承认并提升非正规部门和非正规就业的社会地位，对于进一步拓宽就业门路，推进劳动就业制度的改革和劳动者就业观念的转变，是十分必要的。同时，应制定专门的法规或行政规章，对非正规就业所涉及的一系列问题做出明确的规定，确定非正规就业的法律地位，如在专门的法规或行政规章中重新界定“就业”的涵义。
2.以促进就业为目标，重构失业保障体系。非正规就业劳动者的失业风险远远大于正规就业，而且其频繁的工作变动决定了非正规就业者必须及时进行人力资本更新以适应新的就业岗位的要求，在构建非正规就业的社会保障体系时，应以促进就业为重要原则，以积极的培训和就业服务为核心，通过提高劳动者的人力资本积累来增强其就业能力，从而防范失业风险。首先，应当设立相对独立的失业保障管理部门。许多国有企业建立了再就业服务中心，但实施再就业措施的企业管理职能十分分散，对市场需求反映极不灵敏，结果既造成耗费了大量资金，实施效果又远不尽如人意，使下岗职工再就业比率呈逐年下降的趋势。为了降低制度的实施成本，可以将分散在各个企业的再就业服务中心从企业内部分离出来，进行集中并重新整合，将其设为劳动社会保障部门中的一个独立机构，并设立市、区、街道三级分支机构，专门负责非正规就业与失业的管理工作。其次，在资金供给方面，可通过盘活一定的国有资产获得的资金并从财政预算中划人一定比例资金建立“非正规就业基金”，专门用于促进非正规就业。
3、进一步规范非正规就业的劳动关系。针对非正规就业的实际，修订相应劳动关系调整法律法规，规范用人单位在劳动合同签订、变更、解除和终止、社会保险缴纳、工伤处理等方面的行为，以适应非正规就业劳动关系变化的需要。同时，应采取有效措施，在深人进行调查研究的基础上，对用工单位和劳动者及时进行用工政策的咨询和指导，如协助做好劳务派遣协议的制定和签订，认真把好劳动合同鉴证等，从源头规范多种用工形式的管理。
4.进一步规范用工制度，保障非正规就业者合法权益。劳动保障部门应制定适应非正规就业的法律规范.颁布非正规就业用工的有关法规，对用工时间、最低工资标准等作出明确规定。如在实行以月为单位计算的最低工资的基础上，制定最低小时工资等，力争减少劳动者的后顾之忧，保障劳动者合法权利的实现。加大对非正规就业人员侵权行为的监察和处罚力度，尽量使非正规就业人员享有与全日制就业人员同等的权益。只有这样，才能使劳动者认可非正规就业方式。:
60年代以前，韩国经济落后，社会混乱，没有任何社会保障制度。60年代初，政府把建设福利国家定为国政目标，制订了10多个社会保障方面的法律。但是，当时实行“先增长后分配”政策，没有重视社会保障，那些法律付诸实施的很少。当时国民对社会保障的要求也不强烈，要先解决温饱问题，只要有活干就满足，一些政府官员和学者甚至认为实行社会保障制度容易产生“福利病”，在韩国实行为时过早。
当韩国经济持续20多年高速增长，人均国民生产总值达到2000美元左右的时候，社会保障问题便提到议事日程上。80年代中期开始，“先增长后分配”政策引起广大劳动人民的不满，要求提高工资、增进福利的罢工运动此起彼伏。政府不得不开始注意社会发展，转向实行与经济发展水平相适应的分配政策，开始实行一系列社会保障制度。
韩国的福利及社会保障制度是在不同的历史时期先后建立起来的。总的来说，建立的时间较短，可以说是刚刚起步。韩国提出建立具有韩国特色的韩国式社会保障制度可能要经过较长的发展过程。
一、韩国社会保障制度的发展
韩国社会保障制度大体上分为社会保险、公共救济和社会福利服务三部分，以社会保险为中心，医疗保障和收入保障是社会保障的主要目的。
60年代以来韩国社会保障制度的发展大体上可以分为三个阶段，即60年代为社会福利，70年代为社会救济，80年代为社会保险阶段。
1、第一阶段（60年代）
发动军事上台的第三共和国政府把发展经济和建设福利国家定为国政目标，在宪法里明确提出国民的生存权（第30条第一款）和福利国家义务（第二款），并制定了一批有关社会福利的法律。因此，称这一时期为有关社会福利的法律“大量形成时期”。然而，政府实际上的消除贫困战略是经济增长通过福利政策保障生存权是长远目标。
第一个五年计划开始后，经济有了发展，但政府实行“先增长后分配”政策，只顾经济增长而忽视了分配和福利，而且认为靠传统的家族关系和互相帮助比国家的救贫政策更加道德而优越。
60年代为建立社会保障制度做了努力，但由于国家财政有限和经济发展优先，这一方面的政策停留在救济和抚恤上。尽管制订了10多个法律，但它是巩固政权的政治需要，付诸实施的很少，实行的只有公务员年金、军人年金等特殊部门的社会保险和产业灾害补偿保险，而这些还算不上是社会保险，是雇佣主责任的法定化。
2、第二阶段（70年代）
到了70年代经济有了较大发展，政府拟实行扶贫为主的社会福利政策，制订了社会福利事业法（1970年）、国民福利年金法（1973），还设立了国民福利年金特别会计。但由于1973年的石油危机，国民福利年金制度的实行不得不推迟，后来改为国民年金法，1988年开始实行。1976年还修改1963年制订的医疗保险法，准备全面实行。但总统的施行令迟迟不颁布，医疗保险便一直处在试点阶段。其原因是政府看到发达国家的社会保障制度出现了财政赤字，认为经济发展优先的时期不应该过早的实行医疗保险。
韩国正式提出社会保障是从第三个五年计划（1972——1976）开始的。但有趣的是第三个五年计划里对社会保障制度却只字未提，而计划开始后的第二年突然制订了国民福利年金法。其目的不是为了真正实行社会保障制度，而是为了筹集发展重化工业所需要的资金。
3、第三阶段（80年代到现在）
实行20年的“先增长后分配”政策，出现了收入分配扭曲、两极分化等许多副作用，要求改变单纯追求经济增长开发战略，重视社会开发。因此，1980年10月27日制订的第五共和国宪法在国民的权利和义务中增加了追求幸福权（第9条）、适当工资请求权（第30条第一款）、社会福利权（第32条第二款）、环境权（第33条）等，而且在经济条款中规定了保护社会上的弱者。1982年开始的第五个五年计划也改名为“经济社会发展计划”，而且就社会保障问题制订了有关法律。但是第五共国的福利政策不是积极的而是消极的，认为实行福利政策的费用是非生产性的。
韩国的社会保障制度是从1987年开始出现转机的。韩国在1986年国际收支转为黑字，社会福利从口号转为实施，落实了全民医疗保险、国民年金、最低工资制等三项措施。1988年第六共和国为实行社会保障制度采取了一系列措施：1）1989年通过地方自治法，地方也要成立议会，把区域福利问题提到日程上；2）以设施收容保护为中心的社会福利事业开始转向以区域福利和在家福利为中心；3）托儿事业有较大发展；4）政府对残疾人的关心增加；5）配备社会福利部门的专职人员。从而，福利政策从与市场经济原则对立的领域变成了与政治、经济不可分离的领域。
1993年金泳三政府上台后，社会保障方面的重点放在现有制度的落实上，新出台的是雇佣保险，它超出了失业保险范围，包括预防失业、促进就业、改善雇佣结构以及劳动者的能力开发等。
韩国在社会保障方面的投资还少，在国民生产总值中社会保障支出所占的比重，1980年0.12%，1985年0.48%，1994年1.0%。1990年整个社会开发费（包括社会保障、教育、人力开发、卫生、环境、住宅等）的比重也只有4.9%。
二、社会保险结构和体制
目前，韩国的社会保险有：年金保险、医疗保险、产业灾害补偿保险以及雇佣保险。从60年代开始，先后颁布了有关法律，这些法律有：公务员年金法（1962年）、军人年金法（1963年）、私立学校教职员年金法（1974年）、国民福利年金法（1973年）、国民年金法（1986年）、雇佣保险法（1993年）等。
1、年金保险
韩国的年金制度分为两大类，一是以公务员、军人、私立学校教职员为对象的年金，一是以一般劳动人民为对象的国民年金。
（1）公务员年金：适用于国家公务员、地方公务员以及遗属。由总务处（公务员年金管理公团）主管，1989年加入保险者共81万人，受惠者2.12万人，占2.6%。公务员年金由公务员交纳月报酬的5.5%（工龄超过33年就不再交纳），国库或地方政府负担公务员报酬额的5.5%及灾害补偿负担金。年金的支出分短期和长期两类共18种，短期包括医疗费、灾害补偿等，长期包括退休金、伤残年金及遗属年金等。
（2）军人年金和军人保险：军人年金适用于现役军人和遗属。1989年加入者14.2万人，受惠者3.8万人.由国防部(财政局)主管。现役军人交纳月报酬额的5.5%（军龄超过33年就不再交纳），国库负担军人报酬额的5.5%和灾害补偿负担金。年金用于退役年金、残废军人年金和遗属年金。
军人保险适用于中士以上军人，保险期为10年。1人1户头，1户头5万圆（1974年12月），1个户头每月交纳保险费300圆，每月交纳的1/3由国库负担。由各军兵种参谋长负责主管，保险费入韩国银行援护特别会计保险帐户。保险期满全额退还，退役者全额加5分利息，因病或其他身心障碍而退役者全额加5分利息再加30%，死亡或因服役而身心受损伤退役者全额加5分利息再加50%。
（3）私立学校教职员年金：在韩国国立学校的教职员为公务员，因此单独设立私立学校教职员年金，由教育部（私立教职员年金管理公团）主管。教职员交纳月报酬的5.5%，学校交纳教职员报酬额的3.5%，国库支付2%及运营费。年金支出与公务员一样。
（4）国民年金。1973年12月颁布过“国民福利年金法”，对老龄、残疾、死亡等丧失劳动能力者进行保险，但政府未能付诸实施。1986年制订“国民年金法”，1988年1月开始实行。国民年金由保健福祉部（国民年金管理公团）主管，适用于18岁至60岁的一般国民。国民年金加入者分单位加入者、地区加入者和任意加入者。单位加入者原规定雇佣10人以上的单位，是义务加入，1991年改为5人以上单位，1995年7月开始扩大到农村和渔村，农民和渔民也义务加入。目前雇佣5人以下的单位和城市自营业者是自愿加入，计划在本世纪内也实行义务加入。1992年单位年金加入者有500万人、地区年金加入者2.5万人，任意加入者8300人。
韩国的国民年金被视为所得保障制度的核心，在老后所得补偿体系中将起最重要的作用。韩国的国民年金采用公积金方式，1994年国民年金累积额已达13万亿圆，今后20年仍将继续增加。目前对这笔基金能不能像国家财政一样使用，有意见分歧。
国民年金的保险费，从1988年开始每5年调整一次，原则上一切费用由加入者负担。雇佣5人以上单位的保险费由雇主和被雇人各负担一半，而农民和渔民则考虑到其负担能力，由国库支援一部分。
国民年金制度的保险费率（单位：%）
所得标准保险费率
1988-921993-971998年以后
单位加入者
标准所得月额
使用者
加入者
法定退职金
5
5
-
2.0
2.0
2.0
3.0
3.0
3.0
任意及任意
继续加入者
全体加入者
所得月额
全部
本人负担
3．06．09．0
农渔村地
区加入者
申报的
所得月额
全部
本人负担
1995-992000-20042005年以后
3．06．09．0
国民年金的支出主要用于老龄年金、残疾人年金、遗属年金及一次性偿还金。老龄年金为期20年，是从男60岁（女55岁）开始发到死亡的终生年金。遗属年金和残疾人年金则按老龄年金的一定比率发给，比率取决于加入时间和残疾程度。
韩国的年金制度还存在一些问题，如国民年金制度与其他年金制度有差别，公务员等年金制度的补偿支出明显多于国民年金，因为它没有年龄规定，退职就发给。目前，军人年金已严重赤字，公务员年金也再过10年就会出现年金基金枯竭现象，而国民年金在2040年以前不会出现赤字。
2、产业灾害补偿保险
原业只是作为“勤劳基准法”（1953年）的一部分，1963年作为单独的法律颁布“产业灾害补偿保险法”。产业灾害补偿保险由劳动部（勤劳福祉公团）主管，保险费不是劳资双方分担，而是由雇主一方负担。1987年保险费率根据行业的危险程度分为67种，以0.2%至17.9%，平均为16.4%。开始实行时只适用于矿业和制造业雇佣500人以上企业的8.1万人，1981年扩大到雇佣16人以上的电气煤气业、水道卫生设施业、建筑业、服务业等企业，投保人数达345万人，1991年又扩大到雇佣5人以上企业，投保人数达792.3万人，占全国就业人数的30%多。
产业灾害补偿保险是在韩国最早普遍适用的社会保险，保险对象是与业务有关的职业病，因产业灾害而发生的工伤、疾病、残废、死亡等进行医疗服务或给予生活补贴（根据不同情况支付一定比例的补偿或年金）。1991年保险费支付情况是：医疗费（42.1万件）和病假补贴（35.7万件）为最多，残废金多数是一次性补偿（28.7）万件，少数为年金形式的补偿（2600件）。
3、医疗保险
韩国的医疗保险法是1963年制订的，但条件不具备，1977年开始部分实行，1989年全面实行。分为公务员及私立学校教职员医疗保险，单位医疗保险和地区医疗保险三类，地区医疗保险又可分为农村地区和城市地区。单位保险对象为雇佣5人以上的单位，雇佣5人以下的加入地区保险。
医疗保险由保健福祉训医疗保险局主管，公务员及私立学校教职员医疗保险由管理公团管理，一般医疗保险实行组合制度，有单位组合的地区组合，由中央的医疗保险联合会总管。截止1995年有379个医疗保险组合，各组合实行独立的保险财政。各保险组合从投保人收取保险费，医疗费支付给为投保人进行医疗服务的医疗机关（投保人负担一部分）。医疗保险联合会的职能主要有：1、对各组合的医疗保险工作进行指导，2、建立和管理医疗设施和福利设施，3、统一指定医疗单位，4、对医疗费进行审查等。
医疗保险的支付分为法定和附加，前者为医疗、分娩、体检等医药费，后者为丧葬费及分娩津贴以及本人负担的补贴（本人负担超过规定时给予补贴）。医疗须在指定医院，限于被保险者及其扶养者，分娩保险限于本人及其配偶。
医疗保险财政主要靠投保人的保险费，国库补助或其他利息收入作为补充。单位保险和公务员、私立学校教职员保险的保险费为标准月报酬的3—8%（平均3.5%）之内单位和个人各分担一半，地区组合的保险费按收入、财产、家庭人口等实行定额制，全部由投保者负担。
公务员及私立学校教职员医疗保险和单位医疗保险组合的财政状况较好，近年来累积金额继续增加，正在研究如何利用。而地区医疗保险则还未从初期的赤字阶段摆脱出来，高额医疗费和老人医疗费的一部分靠财政调节，总费用的50%靠国库补助，因此目前成为保健福祉部预算的负担。
农村社会保障制度的不断改进，推进了农村经济的发展，改善了农村居民的生活状况。但是从整体上看来，我国农村的社会保障建设仍处在起步阶段，还存在很多问题。
1.1农村社会保障资金缺乏农村的社会保障资金主要是农民个人缴纳、集体补助和国家扶持，农民收入水平较低，无力承担过多的社会保障基金，因此，要想提高居民的社会保障水平，必须加大国家的投入力度，增强社会增援力量，满足农村居民对社会保障的需求。
1.2农村社会保障制度建设缺乏统一规范的法律保障目前广大农村社会保障制度混乱，呈现多头管理。各部门处于各自利益的考虑，部门间工作难以有效协调。一些具体职能的实施上也出现了无法可依的情况。相关法律、法规立法层次较低，实施上也呈现不同程度的困难。
2我国农村消费现状
2.1农村消费总量不断增加，但是比重逐年下降农村居民消费支出总额呈逐年增长趋势，但是增速迟缓，远远落后于城镇居民的消费速度，并且农村居民消费总额占总消费额的比重呈逐年降低趋势。可见，广大农村的消费潜力还没有得到充分的挖掘。
2.2结构不合理，层次较低随着农村经济的发展，农村居民生活条件不断得到改善。但是，比重依然比较高的食品类、衣着类支出却显示出，农村居民消费水平依然落后于城镇居民消费水平。以北京市居民为例，在公布的2014年上半年北京市居民的消费数据中看出，城镇居民食品、衣着、居住类消费支出占消费总额的50%，服务性消费占30%；而农村居民同类消费支出仅占消费总额的60%、28%
3对策与建议
3.1加大财政投入力度，合理分配社保资金现行的农村社会保障制度远远不能满足农村居民的需要，而较低的经济收入又进一步限制了农村居民参与全民社会保障的步伐。因此，国家必须加强财政投入力度，向农村社会保障支出倾斜，改善农村社会保障的现状，缩小城乡居民的社会保障差距。
3.2多渠道筹集农村社会保障基金农村社会保障制度中，农村居民养老保险及农村居民医疗保险分为几个档次，农村居民可以根据自己的实际情况，自主决定缴费档次，政府会适当给以补助。实际上，政府补助程度极其有限。因此，可以引导当地的大型企业参与到支持农村社会保障制度中来。这些企业既可以直接给予经济上的支持，也可以通过吸收当地农民，解决当地农民的就业，提高农民的收入。政府还可以对当地企业给予适当的引导，使其投入到当地农村社会保障建设项目中来。
3.3建立科学的农村社会保障监督管理体系当前农村的社会保障工作面临多头管理的状况，因此，必须统一管理，加强协作。同时，建立必要的内、外部监督体系，加强农村社会保障的监督。需要注意的一点是加强农村社会保障基金的监管，农村社会保障基金是一切农村社会保障项目建设的基础，是关键。近年来，连连发生的社保基金案件直接摧毁了民众对社保项目建设的信心。加强社会基金安全监管，确保每一笔基金到位，做到实用，是整个社会的期待。
