时间：2023-03-22 17:42:32
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论文关键词：劳动关系 劳动争议 纠纷解决机制
近年来受国际金融危机的影响，很多城市的劳资矛盾纠纷呈上升趋势，如何兼顾各方利益、维护劳资双方合法权益，有效化解矛盾纠纷，建立和谐劳动关系，既是维护社会稳定、建设和谐社会的客观要求，也是新时期正确处理人民内部矛盾的重要课题之一。针对这些问题，笔者收集研究了相关资料，总体看，我们的劳动关系是和谐稳定的，但也存在一些亟待解决的问题，有关情况如下：
一、劳动关系现状分析
（一）劳动关系实质是矛盾关系
劳动关系是劳动者与资本拥有者雇主（用人单位）双方，为实现劳动过程所构成的社会关系，是现代经济社会中最基本最重要的关系之一。在市场经济条件下，劳动关系双方对经济利益的追求，是建立劳动关系的动因和根本目的，也是劳动关系双方相互依赖的前提条件。但是劳资双方的立场和价值取向是不同的，雇主追求利润最大化，劳动者追求工资最大化，矛盾因此而产生，这是劳资矛盾双方既对立又统一的特性，劳资双方的矛盾性自劳动关系建立起就存在。劳资双方对利益的追求保持相对均衡，劳动关系呈和谐状态，一旦这一平衡被打破，双方就失去相互依赖的条件，就产生争议、纠纷。劳资矛盾纠纷是新时期人民内部矛盾的一种类型，一般不具有敌对性，但是处理不当会升级、转化，有时甚至产生过激行为，会严重影响社会的和谐稳定。
（二）当前劳动关系“四化”特征
在社会主义市场经济体制转轨过程中，随着改革发展深入推进，劳动关系也发生深刻变化，有“四化”特征：
1．劳动关系的市场化。是指由计划经济时期国家做为全社会代表的利益一体化的劳动关系，转变为市场经济环境下企业和劳动者两个独立的利益主体所构成的雇佣劳动关系。在市场化条件下，劳动关系双方的利益差别和利益分化将会不断扩大和加强，劳资矛盾纠纷在特定情况下会呈高发态势。
2．劳动关系的法制化。主要是指劳动关系是一种劳动法律关系，反映了用人单位与劳动者之间的权利、义务关系，一旦双方发生争议、纠纷，经调解无效，应当依照《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律规定，经过法律制度和程序加以解决。
3．劳动关系的国际化。一是出现了国际性质的劳动关系，如外商对华投资企业的新型劳动关系。二是劳动用工标准的制定和实施也出现了国际化的趋向。三是国家协调劳动关系的手段也在更多地借鉴通行的国际惯例。表明劳动者权益保障在一定程度上的全球化趋势。
4．劳动关系的多元化。是指劳动关系主体即劳动者和用人单位双方出现多元化。从劳动者的分类看，既有城镇职工及下岗失业人员，又有农民工，还有灵活就业人员；从用人单位的性质看，既有国有企业、集体企业，又有民营企业、合资企业等非公有制经济组织，还有机关事业单位等。不同类型的劳动者与不同性质的用人单位构成劳动关系主体多元化的特征。为此，劳资矛盾纠纷也呈现出复杂化特征。
（三）劳资纠纷出现的基本特点
1．劳动争议案件中群体性突发事件增加。随着劳动者维权意识的增强和群体解决纠纷相对有利性，劳动者多采取群体性多渠道方式解决纠纷，这一因素容易造成突发性的增多。
2．“两节”效应明显。主要集中在每年第四季度和元旦、春节“两节”期间，劳资矛盾纠纷及群体性突发事件明显上升。此时劳动者回家心切，要求全部结算工资或拖欠的工资，来年再做打算。作为雇主一方，也面临供货商催款，资金紧张的情况，同时也有担心熟练工人流失，暂扣一点工资的想法，因此这时候容易发生欠薪问题。
3．建设施工领域是高发行业。在建设施工领域，发生突发事件占较大比重。建设施工领域发生的突发事件一般都占到总数的50%以上。受国际金融危机影响，一些劳动密集型企业和中小型企业发生突发事件也大量增加。
4．劳资纠纷引发的过激行为增多。由于法律诉讼时间较长，难解眼下之急，劳资纠纷特别是群体当事人，不愿意通过法律途径解决诉求，往往采取过激行为，如围堵政府机关、堵塞交通，甚至出现打砸事件等，想以此求得更快的解决问题。过激行为严重危害社会治安。
二、引发和处置劳资矛盾纠纷的主要问题
（一）拖欠工程款和工资是引发矛盾纠纷的突出问题
主要有两方面，一是2008年以来，受国际金融危机影响，一些中小型和建筑工程施工企业生产经营发生困难，产生拖欠工程款和工资行为，由此引发了大量群体性突发事件。二是一些非公有制企业工资支付行为不规范，不遵守工资支付和最低工资规定。在农民工集中的建筑等行业拖欠工资的问题没有得到根本解决。随意克扣员工工资，甚至以最低工资标准作为工资标准，压低职工工资等现象还存在。
（二）《劳动合同法》仍需努力全面贯彻落实
一是劳动合同在某些行业单位签订率低，劳动合同在公有制企业的签订率较高，但非公有制企业、个体工商户劳动合同签订率较低。如建筑、餐饮、娱乐、加工行业在招用职工特别是进城务工人员时，劳动合同签订率低。一旦发生纠纷后，劳动关系难以确认，易引发矛盾纠纷和上访投诉。二是劳动合同签订不规范，劳动合同内容有的不填写、不齐全，劳资双方的权利义务、用人单位承担的责任等内容不明确，甚至强加一些“霸王条款”。三是用人单位将双方签订的劳动合同都收归自己保管，没有交给劳动者一份。四是不履行劳动合同，一些用人单位与职工签订劳动合同，只是应付上级部门的检查，实际用工过程并没有履行劳动合同。
（三）一些用人单位守法意识和社会责任意识缺失
在企业经营失败后，有的企业主携款潜逃，以求自保。如逃避刑事责任、躲避赌债等，使欠薪逃逸事件增添了突发性和不可预见性。这些逃之夭夭的企业主，把矛盾和责任推向政府和社会，引发。
（四）劳动者处于弱势地位，维权艰难
一是非公有制企业劳动关系协调机制不健全，一些企业职工在生产生活上遇到困难和问题，常常得不到正确疏导和有效化解。有的企业内部虽有工会负责人，但拿的是企业主的工资，享受的是企业主给的待遇，难以发挥协调沟通作用，职工缺乏对自身权益的“话语权”。二是有的企业工会选出了职工代表，但由于职工代表的劳动保障法律法规方面的专业知识比较欠缺，在平等协商过程中，谈判能力不足，对于涉及劳动关系重大问题和矛盾纠纷难以沟通解决。三是劳动者在劳动关系中处于弱势地位，当他们的权益受到侵害时，因害怕被解雇失去工作，往往忍气吞声，只有在被无故解雇、发生工伤事故得不到治疗或无法忍受恶劣的工作条件等，才开始投诉上访，如果政府有关部门无法解决他们的诉求，就容易发生过激行为。
（五）劳动保障监察力量有待加强
面对日益增加的纠纷案件，各级劳动保障部门高度重视维权工作，普遍加强劳动保障执法监察和劳动争议处理机构和队伍建设。对纠纷案件更多地采取调解的方式解决，但过细的调解工作往往比简单的裁决，要花费更多的行政成本，在新的挑战面前，人员配备就显得有些不足。个别的监察机构还缺乏办公设备、办案经费等必要的工作条件，致使多为被动监察，一些违法案件不能及时发现和处理。
三、对策和建议
综上分析，正确处理新形势下劳动关系矛盾，化解劳资矛盾纠纷，要依法维护双方合法权益，兼顾双方利益；要注重事前防范、案前调解，要建立科学、有效的应急处置机制。对策建议如下：
一是企业内部要建立劳动关系协调机制。企业是预防和化解劳资矛盾纠纷的第一道防线。企业在建立劳动关系自主协调机制上有多种方式，笔者认为，依靠和发挥企业工会的作用是有效方法。各级工会部门要促进企业工会的建设，加强对企业工会的指导，企业要建立工会组织和指定负责人，还要善于发挥作用，确保工会在职工与企业管理层中起到促进沟通的桥梁作用。工会的组成人员必须具有一定的知识背景和经验，要加强学习和培训，得到企业和职工群众的信赖。
二是养老保险费要实行依法征收。提高非公有制企业职工养老保险的参保率，确保职工，尤其是农民工参加养老保险。建议在征收养老保险费工作中建立举报、查处机制。
三是建立健全街道（乡镇）区域性劳动争议调解组织。依照《劳动争议调解仲裁法》的规定，为了尽可能把劳动争议解决在基层，最大限度地发挥调解组织的功能，建议加强劳动争议调解体系建设。由劳动保障行政部门会同工会、企业组织依法完善企业劳动争议调解委员会组织机构和调解制度。依托劳动保障服务平台，在街道（乡镇）建立区域性的劳动争议调解组织。建立完善多渠道、多层次的劳动争议调解服务网络，更好地发挥基层区域性劳动争议调解组织在消化劳动纠纷方面的重要作用。
四是推行工资保证金制度。凡有欠薪记录的企业和外进企业，须在劳动保障部门指定的银行设立专户，预存工资保证金，专项用于保障工资支付。专户由劳动保障行政部门负责监督使用，未经劳动保障行政部门批准，用工企业不得动用保证金。该制度可在建筑业率先推广，成熟后逐步扩大到其他领域。
五是各级政府应当建立欠薪应急保障金制度。欠薪应急保障金专门用于紧急情况下先行垫付因企业经营者逃匿、企业经营不善、破产倒闭等原因，导致企业未能支付到期应支付的劳动报酬，解决劳动者生活困难，维护社会稳定。欠薪应急保障金的来源，主要由当地政府财政部门承担。政府为企业垫付欠薪后，由当地法院对企业资产依法处置变现后，将资金返还欠薪应急保障金。
六是各劳动仲裁部门建立欠薪等仲裁“绿色通道”，对追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或者赔偿金的案件，根据当事人的申请可以裁决先予执行，以保证农民工权益得到及时、有效的维护
论文关键词 多元化 纠纷解决机制 ADR
一、多元化纠纷解决机制概述
（一）“纠纷解决机制”的界定
多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调的共同存在，所结成的一种互补、满足社会主体多样性需求的程序体系和动态的运作调整系统。“由于情感恩怨，利益归属及价值取向等因素的存在，人类社会从其产生的那一天开始，便伴随着不同的纠纷和冲突。”纠纷的产生具有不可避免的必然性，马克斯·韦伯曾经把纠纷产生的根本原因归结于社会资源的稀缺性。
对于纠纷这一人类社会无可避免的社会事实，人们在漫长的历史发展进程和司法制度的探索中采取了很多种不同的解决方式，如协商、和解、调解、仲裁等方式，直到诉讼制度的出现，对人类社会纠纷的解决有着里程碑式的重要意义。本文所称的纠纷解决机制主要是指包括诉讼制度和法院以外的各种非诉讼纠纷解决方式在内的各种制度的总称。
（二）我国主要民事纠纷解决机制的内容
民事诉讼在纠纷解决机制中具有独特的功能和地位，其主要功能是解决民事案件纠纷。尽管在其成本、效率等方面可能不及和解、调解或仲裁，但在维护当事人合法权益、维护法律秩序和司法尊严方面具有不可替代的作用。
与诉讼程序一样，替代性纠纷解决机制（ADR）的宗旨也是通过为社会主体提供一种在公平程序上对话和协商的渠道来解决纠纷，二者一样都属于程序范畴。就我国目前情况而言，实践中非诉讼的纠纷解决方式并不单一、多种多样，已经建立起了多种纠纷解决机制，主要包括和解、调解、仲裁、行政裁决等多种方式：
1.协商和解
和解不是由第三方，而是通过当事人双方的相互协商和妥协达成一致自主解决矛盾纠纷的行为。和解的过程一般即是谈判协商的过程，是当事人意思自治的充分体现，在德国民法典中，和解被表示为“以相互让步的方式消除当事人争执或者不确定性的合同”。这在一定程度上可以减少违反当事人意志、强迫调解甚至滥用权力的司法不公和腐败行为，同时纠纷的解决也更稳定，当事人之间的矛盾对立局面消除也更彻底。
2.调解
调解是一种历史最为悠久的非诉讼纠纷解决机制，作为现代ADR的一种基本形式，在世界各国被广泛采用。在我国，调解通常定义为：在第三方的主持下，以国家法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解、进行协商，自愿达成协议，消除纠纷的活动?这一定义反应了我国调解制度的基本特征：（1）有中立的第三方主持参与；（2）以当事人的自愿为前提；（3）调解协议在本质上属于一种契约，不具有强制性；（4）调解程序具有灵活性和便利性。
3.仲裁
仲裁是根据当事人的合意（仲裁契约），把基于一定的法律关系而发生或将来可能发生的纠纷的处理，委托给法院以外的第三方进行裁决的纠纷解决方法或制度。世界各国基本都制定了较为完备系统的仲裁法，虽然各国对仲裁机制的具体规定各具特色，但基本都具备以下共同特征，我国仲裁制度也不相例外：一是仲裁必须以当事人事先达成的协议为前提。二是仲裁裁决具有终局约束性。与调解协议不同，仲裁裁决具有强制性，仲裁裁决一旦做出便具有终局效力。三是仲裁在适用实体规范和程序两方面具有较大的灵活性。仲裁一般不公开进行，仲裁人在做出判断时原则上可以自行决定适用的法律规范。
二、我国民事纠纷解决机制的现实困境
（一）“诉讼爆炸”之困
二战以后，西方发达国家相继出现了“诉讼爆炸”的困境，其根本原因在于社会经济的迅猛发展。随着社会改革的推进和利益格局的调整，我国社会经济发展突飞猛进，伴随着深刻的社会变迁和利益的冲突，社会矛盾纠纷也呈现出多元化趋势。不仅突发性、频发，而且矛盾和纠纷的范围也有所扩大，冲突和对立的程度不断加剧。
大量的案件涌入法院，就要求法院尽可能及时迅速又公正合法的解决这些民事纠纷，然而，法院工作严格的程序性以及庭审的复杂性又制约着法院处理案件的效率，从而导致大量的案件积压和诉讼延迟。近年来，我国法院也同样承受着前所未有的压力和考验，有限的司法资源难以承受大量的案件纠纷，尤其是当大量的“一元诉讼”不断涌入法院，案件数量激增使得法院不堪重负。这在客观上又容易导致久审不决、积案居高不下、审判质量下降等“诉讼爆炸”综合征，进而会影响到法院审判和司法制度的公信力。因此，建立一种便捷、高效的多元化纠纷解决机制势在必行，及时化解和解决纠纷，重新树立司法机关的公信力。
（二）高成本、低效率
纠纷解决实践中常会出现职责不清、互相推诿扯皮，或者依赖领导批示，领导不批示便无法解决等现象。诉讼的成本不仅仅是简单意义上的诉讼费用，还包括诉讼所耗费的时间、当事人精力的损耗以及因为参加诉讼而导致的其社会资信能力的下降等等。实践中我国采取诉讼这种解纠方式是高成本低效率的，所以要坚持“科学执政、民主执政、依法执政”，构建多元化纠纷解决机制，把社会问题转化为法律问题去处理，规范解决各类纠纷的主体、规则和程序，使各类纠纷的解决有据可依、有规则可循，可以有效减少长期以来的各种弊端，使纠纷的解决向科学化、程序化、制度化方向转变，进而形成解决纠纷的长效机制。
（三）多元化纠纷解决机制尚不完善和健全
在积极的探索与实践中我国目前已经形成了协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多种纠纷解决方式，但是关键在于还没有形成各种纠纷解决方式之间协调统一、程序衔接、功能互补、良性互动的有效机制。我国现行的纠纷解决方式主要以法院判决和法院调解为主，以诉讼外解决方式为辅，包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解，还包括极具中国特色的制度。他们共同构成我国的纠纷解决制度内容。但是现实中他们各自为政、适用依据不相统一，总体上缺乏一个纠纷解决的长效机制。有些诉讼外纠纷解决方式与现代ADR的公正、效益、灵活等价值目标想去甚远，各种非诉讼纠纷解决机制之间发展也不平衡，有的在实践中发挥着突出的作用，有的却形同虚设。由此，我们更需要建立起符合时展要求的，经得起实践和历史检验的多元化纠纷解决的长效机制。
三、我国多元化民事纠纷解决机制完善和重构
（一）强化非诉讼机制的司法保障，促进诉讼与非诉讼机制的合理衔接
法院在整个纠纷解决体系中处于主导地位，是纠纷解决的最后屏障。非诉讼机制的解决结果往往需要司法强制力加以落实，因此，法院对非诉讼机制的认同和支持是其得以有效运作的必要保证。例如在新修订的民事诉讼法规定了人民调解协议效力的司法确认制度，有效地维护了当事人合法权益，促进了社会矛盾化解，为建立多元纠纷解决机制提供了有力的司法保障。在司法实践中，加强协调法院与调解组织、仲裁机构的分工与配合，强化法院对调解协议、仲裁结果的司法保障措施和力度是构建多元化纠纷解决机制的必要手段。
（二）构建“大和解”制度
据统计，美国有97%以上的民事案件在审前程序中就由于当事人达成和解协议而撤诉了。?英国高等法院中案件量最多的王座庭只有2%的案件进入审理阶段，98%的案件在审前程序中就得到了解决。而我国的和解撤诉率却处于一个较低的水平，司法政策在调解和审判两者间频繁转化的困局值得我们为之反思。
笔者认为在强调调解的同时，可以寻求新的纠纷解决思路，在充分发挥审判和调解各自的优势前提下，应该更加注重和解方式的运用，构建“大和解”制度，促进纠纷双方当事人主动化解矛盾。所谓“大和解”机制就是动员和利用一切资源，引导双方当事人自行和解、解决争端的机制。建立“大和解”制度既有利于尊重当事人的意思自治，又可以降低司法成本、减轻司法腐败等问题，因此，应积极构建审判、调解与和解相辅相成、协调统一的格局。
论文关键词 人民调解 诉讼调解 基层人民法院
一、新形势下的人民调解和诉讼调解
随着改革力度的不断加大，社会利益格局在市场经济条件下的不断调整和变化，使社会发展进入了矛盾多发期，民间纠纷也呈现出不同以往的新特点。主要表现在：一方面纠纷类型复杂化，在传统的民间纠纷中，矛盾性质往往较为单一，新形势下的民间纠纷，矛盾性质表现出更多的多重性和复杂性，多重矛盾相互交错、互为因果；另一方面纠纷主体多元化，在传统的民间纠纷中，矛盾主体双方多为公民个体，新形势下的的矛盾主体则更多的涉及了公民与法人，以及公民与其他社会组织。同时，由于城市化进程、拆迁、企业改制等引发的矛盾，导致群体性纠纷和高额财产利益纠纷明显增多。
二、人民调解“延伸”的实践和积极作用
2003年上海长宁区法院设立了全国第一家专业化人民调解机构——“区联调委人民调解窗口”，开展了“在法官主导下诉讼调解适度社会化”探索，开创了“人民调解走进法院”的先河。目的是在社会化的大背景下实现纠纷的合意解决和减轻基层法院的压力。在基层法院设立人民调解工作室是通过发挥人民调解，维护社会稳定“第一道防线”的功能，以实现迈向社会和谐的总体目标。
2007年，北京市西城区司法局与西城区人民法院经过认真调研后，在全市范围内率先在法院立案大厅联合设立了独立于诉讼外的诉前调解形式——西城区人民调解工作室，直接调解“打到法院门口”的纠纷，意在打造一条切实为当事人有效解决纠纷的新途径。尝试推动人民调解与法院立案审判的衔接互动，完善社会纠纷多元化化解机制，努力实现人民调解与司法审判工作的“双赢”。人民调解工作室的成立，标志着人民调解与司法调解之间成功实现了对接，为建立多元化的矛盾纠纷化解机制迈出了创新步伐。八年来，西城区人民调解工作室以其“身在法院内”、“调在诉讼外”、“指导诉讼中”的特殊身份，有力推进了我国人民调解制度的创新发展，在不断完善人民调解功能的过程中，发挥前所未有的重要作用。
（一）便于把握调解工作的策略与方法
人民调解工作室与人民法院立案庭同处一个工作环境内，可以触及到来自当地各个街道、各个社区及各村的纠纷情况，这一有利的位置，使工作室在宏观上能多角度全方位了解纠纷形势，在微观上能更加具体把握调解工作的策略、方向及方法。这为人民调解工作室提供了极大的帮助，能恰当运用不同的调解策略与方法等。
（二）便于当事人与人民法院的沟通
人民调解工作室与人民法院立案庭相对而设，对于来访的当事人，立案庭与调解工作室可以实现随时沟通情况，既有利于人民调解工作室随时了解人民法院的工作要求，也为确定掌握来访当事人所诉求事项的接访方法创造了条件，进而形成“默契配合”，从中取得最佳的调解与指导效果。
（三）便于加强对基层人民调解委员会的工作指导
由于人民调解工作室的工作能够触及来自当地各街道、各社区、各村的纠纷信息，可谓是“见多识广”。故对于指导辖区内的社区调解委员会开展工作具有较强的针对性。
（四）便于提高人民调解工作的影响力
正因为人民调解工作室设于立案大厅内，很多来访当事人对人民调解室的工作表示出了极大的信任，其接访量远远高于法院周边的其他法律咨询机构。人民调解员的工作得到当事人的认可程度相对较高。
（五）便于构建三大调解的衔接机制
目前，人民调解、司法调解、行政调解是我国民间纠纷调解体系中的三大框架。但在实际工作中，这三者之间，尚缺少有效的联动机制。
当前传统的民间纠纷大量存在并呈现出与其他纠纷相互交错、互为因果的状态，许多纠纷集行政、民事、刑事等诸因素相交。所以，将人民调解工作室设于法院内，不应仅仅是办公环境的“衔接”，也不是人民调解向法院“延伸”的最终目标。其核心应当是“人民调解”与“司法调解”两种调解机制的衔接与深化。
此外，当事人在有关诉状的书写、证据的提交、办理的程序等等问题上，几乎都到人民调解室咨询，寻求指导与帮助。可以说，人民调解室进驻人民法院，在客观上也极大缓解了人民法院导诉工作的压力。
三、人民调解“延伸”机制的发展和存在问题
人民调解工作室的大量的诉前接访工作与人民法院诉前调解工作（包括立案环节的调解工作）有着相当的重合度。因此，如果仅将“人民调解主持下达成的调解协议”通过人民法院的“确认”，从而实现了其“法律效力”，即认为是实现了“人民调解与诉讼的衔接”，显然是不够的。人民调解工作室设立于人民法院内，只是将人民调解的工作向法院“延伸”的一个起点，一个标志。目前，人民法院的诉讼调解，包括“诉前调解”（诉前调解又包括“立案前调解”和“庭前调解”）、“诉中调解”（开庭后至判决前的调解）和“诉后调解”（包括“判后答疑”和“执行和解”等）。而这些可以渗入“调解”的环节，人民调解工作室在日常工作中均有所触及。
但是，人民调解工作室所开展的“非诉讼调解”性工作的经历证明：
第一，在人民调解工作室主持下，在矛盾双方之间达成“调解协议”的机率较低，是因为前面提到的“来访人多为一方当事人”的原因。而大量的“单方调解”所实现的社会效果，则容易被忽略。
第二，人民调解工作室的所涉及的民间纠纷，包括了从矛盾初始至裁判结束及执行阶段，其涉足领域远远超过了基层人民调解委员会，也大大超出了人们对“人民调解”一般理解含义。
基于上述两点可以发现，以“在人民法院内设立人民调解工作室”的形式，将人民调解“延伸”至人民法院内，实际上还有更大、更为广阔的发展空间，那就是人民调解所具备的“非诉讼调解资源”与人民法院的“诉讼调解资源”之间，还有建立进一步的“资源整合”的发展空间。现人民调解工作室的设立，实际上恰是为“人民调解”与“诉讼调解”间建立整合关系的一个良好的契合点。
四、深化人民调解“延伸”的探索和建议
人民调解工作室设立于人民法院内，是将人民调解工作指向诉讼前的纠纷调解，直接调解“打到法院门口”的民间纠纷。这种设立宗旨，一方面要将“人民调解”与“诉讼调解”实现有机衔接，另一方面，也是要为“三位一体”大调解格局的实现奠定基础。
人民调解工作室的工作机制与模式，在目前人民调解工作延伸进法院已取得的工作成效的基础上，还要从以下几个方面予以进一步完善“延伸”的空间。
（一）加强基层人民法院对调解室工作的指导
《人民调解法》第5条第2款：基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。人民法院，尤其是基层人民法院，应当重视人民调解在解决社会矛盾纠纷中的优势和作用，克服唯案办案的局限思维，高度重视对人民调解工作的指导，把指导人民调解工作作为一项重要任务列入年初工作计划，纳入年终目标考核内容之中，并定期检查落实，形成主要领导作第一责任人亲自抓，分管领导作直接责任人具体抓，其他领导协助抓，一级抓一级、层层抓落实的领导责任体系。
（二）逐步建立与法院诉讼调解工作相适应的各种“延伸”机制
考虑到人民调解工作室设立于人民法院内，除了要保证其作为一项“便民服务”措施的作用继续发挥外，还应当针对人民调解工作室在日常接访中所涉“诉前纠纷、诉中纠纷、诉后纠纷的特点，考虑逐步与人民法院相应业务庭室建立关联机制的问题，从而进一步实现人民调解的全面“延伸”。
（三）严格适用司法确认程序，加强人民调解协议的法律效力
在人民调解工作室的调解申书申请司法确认后，作为审查法官应当严格把关。在这里要对具有以下特点的案件进行加强查审：（1）没有存在疑问的，并且交易的金额比较大；（2）不符合正常的交易程序。类似特点的案件在必要的情况下可以对当事人进行询问，其目的就是能最大限度的调查处案件的真实情况。
（四）扩大人民调解工作室调解的范围
随着社会利益格局的不断重新调整，导致许多新情况、新问题、新矛盾愈来愈多，造成各类纠纷复杂多样，各种各样的矛盾相互叠加，如今人民法院受理民事案件的“案由”几经调整，已经达到了400多项；新颁布的《人民调解法》已经取消了人民调解委员会受理民间纠纷的限制……都表明人民调解的工作范畴已经扩展到我们日常生活的各个领域，民间纠纷的外延在无限的扩大着可以说法不禁止的都可以列入调解受案的范围。
（五）调整普法宣传与业务培训方向
驻法院人民调解工作室的一个重要职能应该是积极为各街道调委会提供业务培训。司法行政机关也应轮流选派各街道的人民调解员来驻法院人民调解调解工作室进行业务锻炼；法院也将依托驻法院人民调解工作室来加强对人民调解的指导。因此，驻法院人民调解工作室也兼具有带教和培训的职能。
关键词：ADR 多元化 高等院校 教育纠纷 解决机制
一、多元化高校教育纠纷解决机制的概述
（一）多元化高校教育纠纷解决机制的概念
多元化高校教育纠纷解决机制是指在高校教育纠纷解决中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。多元化高校教育纠纷解决机制可以分为两大类：一类是诉讼的方式，一类是诉讼以外的方式，也即所谓的ADR。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写，其意为“替代性（或选择性）纠纷解决方式”，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式, 现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。目前，在各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的替代性争议解决方式主要有仲裁、调解、谈判、案件评估（case valuation）、法院微型审判（mini-trial）、早期中立评估（early neutral evaluation）、由法官主持的和解会议（judge hosted settlement conference）等。这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”, 亦可根据其实质意义译为译为“审判外（诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。当代国际比较法学家将ADR 的共同性特征概括为以下几个基本要素:第一,程序上的非正式性(简易性和灵活性)；第二,纠纷解决基准上的非法律化。即无需严格适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用和交易的空间；第三,从纠纷解决主体角度,ADR 具有非职业化特征,可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断；第四,形式的民间化或多样化,其中民间性ADR 占据了绝大多数；第五,从纠纷解决者与当事人之间的关系看,包括仲裁在内的ADR 的构造是水平式(horizontal) 的或平等的。中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官) ,当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义,因而被称之为更彻底的新当事人主义；第六,纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。在这个意义上,我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式,都符合这些基本特征,可以被涵盖在ADR 的范畴之内,尽管它们都保持着各自的特殊性。因此，把多元化纠纷解决机制引入到高校教育纠纷解决中，并结合高校教育的发展规律和高校管理的各种实际情况则形成了建立多元化高校教育纠纷解决机制的最初构想。
（二）多元化高校教育纠纷解决机制的特性
效益性。多元化高校教育纠纷解决机制作为一种法律所认可的争议解决方式，作为一种法律制度探索，也有个是否经济的问题。如教育仲裁采用的程序简捷、方式灵活，成为低成本、高效率的教育纠纷解决方式。第一，教育仲裁启动基于学生的自愿选择，增强了结果的可接受性，从而可以有效避免诉讼中经常出现的当事人缠讼现象，有利于纠纷的及时终结；第二，教育仲裁程序具有灵活性，经当事人同意，可以避免许多诉讼程序无法克服的繁文缛节，有效缩短解纷时间；第三，教育仲裁制度可以避免教育纠纷过多地进入诉讼程序，实现教育纠纷案件的分流，从而节约有限的司法资源。
衡平性。高等院校教育的特殊性要求承认和尊重学校自治，同时现代法治应当强调学生受教育权益的维护。因此，学校自治与司法介入必然成为一对矛盾。在司法介入与学校自治的搏弈过程中，学生的部分权益特别是学术权益难以得到司法的有效保护，所形成的纠纷亦难以在现有的解纷体制下得到排解。多元化高校教育纠纷解决机制的构建可以解决这一问题。多元化高校教育纠纷解决机制贯彻了多元裁断理念，突出了仲裁的衡平性特点。基于此，学校与学生之间的学术纠纷可以通过教育仲裁、人民调解获得解决，从而能够有效监督学校学术权力的行使，并改变学术纠纷缺乏有效解决途径的现状。在教育纠纷的权利救济体制中，引入多元化纠纷解决制度，为教育行政纠纷、民事纠纷、学术纠纷的解决提供了统一的解决机制，衡平了司法介入与学校自治的矛盾。
人本性。构建和谐校园是构建和谐社会的一个重要目标。总书记指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。 多元化高校教育纠纷解决机制以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立,对于有关身份和人身关系的纠纷,不至于导致争端解决中双方关系的恶化。而且以非诉讼方式的柔韧性灵活、妥善地处理纠纷,建立起矛盾冲突的缓冲机制,更加有利于化解矛盾。这充分体现了“以人为本、以学生为本”的治校理念。
公正性。多元化高校教育纠纷解决机制强调多方主体的参与，这一制度安排使解纷过程得以透明、公开，能考虑到纠纷双方的诉求，有效地避免了单一行政和司法解决高校教育纠纷的缺陷。如学校仲裁机构的民间性和仲裁人员的三方性在一定程度上确保了仲裁人员在仲裁过程中的独立性，从而促进了公正结果的形成。教育仲裁作为一种教育纠纷救济途径不具有强制适用性，学生可以自愿选择，并自主选定仲裁员，在一定程度上体现了意思自治理念。即从主观角度来看，多元化高校教育纠纷解决机制更容易实现纠纷解决的公正价值目标。
教育性。赫尔巴特认为教育是以道德的养成为最高目的的。教育必须形成学生一定的道德品质和道德观念，使之成为“完善”的人，而要达到这一目的最主要和最基本的手段还是教学。要进行道德教育，就必须进行教学。然而教学效果不仅受文化知识交流的影响还受到教学理念、学校文化、管理制度等多方面的影响。高校教育纠纷解决机制作为学校管理制度的一部分无疑会影响学生的思维和观念，建立多元化高校教育纠纷解决机制就是本着“治病救人、惩防并举、注重预防、注重教育”的原则通过建立“团体组织劝导——人民调解——教育仲裁——行政申诉、行政复议——诉讼”的梯级纠纷解决渠道，使学生在寻求解决途径之前有一个对纠纷的理性思考过程，这对于缓解学生的心理冲突，促进学生客观冷静地分析矛盾纠纷提供了缓冲的机会，起到了自我反省，自我教育的作用。#p#分页标题#e#
二、当前高校纠纷解决机制的现状
（一）当前高校教育纠纷的类型
行政纠纷。根据教育行政事务重要性程度和纠纷解决途径的不同，行政纠纷又可以分为行政法律纠纷和行政管理纠纷两类。前者主要包括受教育权纠纷、学历、学位证书纠纷；后者主要包括处分决定纠纷、管理制度纠纷、选择权纠纷、知情权纠纷。
民事纠纷。主要包括人身损害纠纷、财产权纠纷、人格权纠纷、知识产权纠纷。
学术纠纷。主要包括成绩评定纠纷、学位论文判定纠纷、学位授予纠纷、实习就业指导纠纷。
（二）当前高校教育纠纷解决机制的不足
申诉制度的不足。《中华人民共和国教育法》规定：学生在其合法权益受到侵害时，可向有关主管机关申诉，请求处理。但该项制度并未得到规范、细化，缺乏可操作性。尽管新修改的《普通高等学校学生管理规定》进一步明确了学生申诉处理委员会的设立及相关申诉程序，但申诉事项仅局限于行政纠纷，具体的处理程序仍不完善，缺乏双方当事人的参与性，解纷过程实际由学校和教育行政管理部门操控而具有强烈的行政色彩，且申诉并不引起法律程序，申诉制度的公正性难以得到保障。
行政复议制度的不足。学校作为法律、法规授权的组织，对学生具有行政管理权，学校做出的行政行为理应纳入行政复议的受理范围。但是，我国行政复议法仅明确将行政机关没有履行相对人申请保护受教育权的法定职责的情形纳入行政复议的受理范围，而教育法及其实施细则均没有明确可以提起行政复议的情形和处理机制，导致行政复议制度缺乏可操作性。且因行政复议机关为学校的主管部门，制度运行的公正性容易受到质疑。
诉讼制度的不足。有权利必有救济。尽管我国教育法没有确立对学校教育行为的司法审查制度，但近年来，法院已经受理了大量的教育纠纷案件，从理论和实践两方面均为司法介入教育纠纷做出了重大突破。但仍需注意，教育纠纷的特殊性决定司法介入必须保持合理限度，现行诉讼法对教育纠纷的受理范围明显有限。一方面，基于学生与老师的特殊关系以及标的琐碎、审限太长等因素的影响，许多教育纠纷不可能或难以通过诉讼方式解决，学校的行政主体地位缺乏明确的法律界定，理论上尚存争议，实践中法院往往以学校与学生的行政纠纷不属于法院受理范围而不予受理。另一方面，学校与学生的民事纠纷只能诉诸民事诉讼法，适用普通的民事诉讼程序解决，没有体现教育纠纷的特殊性。
解纷机制体系设计的不足。当前教育纠纷解决机制体系由申诉、行政复议和诉讼三部分构成，其中申诉、复议仅适用于行政纠纷，且行政纠纷适用诉讼存在一定障碍，而学术纠纷根本没有规范、有效的解决途径。整个解纷机制体系的设计不合理，解纷功能不强，直接导致教育纠纷难以得到有效、及时的解决，而学术纠纷根本无法解决，由此教育纠纷堆积，学生怨声载道，学生与学校关系紧张，严重滞碍了高等教育事业的发展。
三、建立多元化高校教育纠纷解决机制的措施：
（一）改革和创新现有行政和司法解决高校教育纠纷的制度，发挥行政和司法在解决高校教育纠纷中的基础性作用。
进一步提升行政协调解决纠纷的效能。通畅的社会沟通系统是现代社会的重要特征，也是构建和谐社会的重要保证。历史和现实都已经证明，强行压制不满情绪是不足取的。“防民之口，甚于防川”的古训可谓一针见血。因此，高校应构筑健全的利益表达制度和意见反映机制，在可控制的范围内为学生设置相应的不满情绪宣泄渠道，充分发挥行政协调解决纠纷的功能处与作用。具体措施包括：一是加强行政申诉和行政复议的程序建设。高校要切实履行行政申诉和行政复议制度规定的义务，完善接待和处理行政申诉和行政复议的工作机制建设，确保工作分工明确、协调统一，要把责任落实到部门，落实到人头，对重大突发性纠纷要建立相应的应急处理预案，做到及时反映，及时化解；二是要改进处理方式，对重大疑难的案件邀请学校有关职能部门领导和教师职工代表进行有针对性的评议，为妥善解决问题创造有利条件，同时建立和强化司法窗口“110”联动的信息枢纽功能；三是要扩大强制性的行政先行处理的范围，针对纠纷在某些领域的多发性，现阶段可以考虑将行政先行处理的范围扩大到知识产权、成绩评定、人格权纠纷等领域，使当事人获得非对峙性的和解机会，从而将大量矛盾纠纷化解在基层，以有效地缓解司法工作的压力。
建立市场化的司法协调纠纷解决机制。在调解环节中适时融入社会中介机构的力量，功能逐步由服务主导型向纠纷导向型转变，提供具有公信力的有偿咨询和专业服务。建议高校与当地的律师事务所达成法律服务共建协议，成立学校法律顾问团，主要开展以下工作：一是为学校依法治理提供的决策支持，参与学校自治的各项工作，通过窗口“门诊”、难点“会诊”、热点“出诊”、突发事件“急诊”的方式，针对性地开展纠纷调解、提供法律服务；二是参与高校听证，将法律援助引入，动员律师对符合法律援助条件的学生提供知识和道义上的支持，有效提升的质量，增强的法理含量。
健全涉高校案件的司法运行机制。法院在处理涉高校教育纠纷时，要坚持慎重、依法的原则，既要严格依法办事，维护好当事人的合法权益，又要落实好有关政策要求，耐心细致地做好宣传教育工作，注重并着眼于化解矛盾纠纷。为此，法院应做到“三完善、一充实”。应完善的三个“机制”包括：一是贯穿法院工作各个环节不稳定因素排查和调处机制，按照属地原则定期对重点案件进行摸排调处，及时发现和解决苗头性、倾向性问题；二是应急处置机制，要制定详细的应急预案，确保能依法及时果断有效处置各种事件；三是针对高校教育纠纷的特殊审判运行机制。首先立案时应热情接待，努力稳定当事人情绪并认真做好指导诉讼的工作，对符合立案条件的要及时立案，优先办理；对不符合立案条件的，应向原告解释清楚。其次选派擅长调解的法官承办案件。在诉讼中查清、分清是非，认真听取当事人陈述，耐心解答，注意稳定当事人情绪，通过公平、公正的裁判解决双方当事人的矛盾，做到案结事了。要充分发挥调解程序在化解矛盾纠纷方面高效、便捷的功能，尽可能地实现调解结案。再次，将法制教育贯穿于在立案、审理和执行的整个过程，对个别妨碍正常诉讼的当事人及时制止并给予批评教育，防止个别当事人的不良情绪扩散到整个群体。“一充实”是指设立高等院校人民法庭以充实该区域的审判力量，缓解一直以来的审判压力。高等院校人民法庭作为高校的派出机构和重要组成部分，将在调处小范围纠纷、化解学校内部矛盾、维护校园和社会稳定中发挥重要作用。#p#分页标题#e#
构建司法部门与高校职能部门的良性协调沟通机制。司法权的被动性和高校行政权的主动性决定了涉高校教育纠纷的救济重在法院，防范和解决重在学校。特别是带有一些政策因素的涉高校教育纠纷，审判的法律效果和社会效果往往难以统一，由学校党委、行政部门出面做一些工作，会取得事半功倍的效果。相反，如果行政部门不配合、不协作，可能使一些原本通过行政部门采取措施即可消解的矛盾无法得到及时妥善解决。为此，司法部门与高校行政职能部门之间应建立了有效的信息沟通机制，以便加强协调，相互支持配合，及时完成共同的目的——消除纠纷，维护校园和社会稳定和各方当事人的合法权益。同时，法院在审判实践中发现高校立法或行政执法中存在问题的，应及时向有关部门提出司法建议，并建立了处理涉高校教育纠纷的经验交流的平台，以促进纠纷妥善解决。
（二）积极探索和推动替代性纠纷解决方式，发挥人民调解、仲裁机构仲裁等替代性纠纷解决方式在解决高校教育纠纷中的重要作用。
认真贯彻“调解优先”原则，建立人民调解在高校教育纠纷解决中的工作机制。通过调解解决纠纷，简便、经济、对抗性小，能够做到情、理、法相结合，既打开当事人之间的“法结”，又打开当事人之间的“心结”，符合我国国情和校园文化传统，易于为当事人接受，有利于推动和谐校园建设。要充分发挥调解在化解矛盾纠纷中的独特作用，积极鼓励和引导当事人采取调解方式化解矛盾纠纷。首先，要构建起由学校职工、学生代表、学生家长代表以及学校社区代表组成的人民调解工作队伍;其次，加强人民调解解决高校教育纠纷的工作保障机制建设，推动人民调解解决高校教育纠纷向制度化、规范化的方向发展，努力提高调解的质量。
引入仲裁制度，建立符合高校发展规律的内部纠纷仲裁机制。在仲裁委员会机构设置上，仲裁委员会设主任一人，副主任二至四人和仲裁员若干人，仲裁委员会主任由政府主管教育工作的负责人或政府教育行政部门的主要负责人担任，负责组织仲裁行政方面的工作，主任不得兼任仲裁员，副主任和仲裁员按纠纷分类从各高校和科研机构选聘，由具有高级职称以上和高校管理经验丰富的具有专业背景和专长的专家学者担任，还可以抽调青少年维权组织的有关人士或其他专业人士担任。实行固定的任期制以保证其民主性、公正性。设立仲裁委员会应明确其基本职责，即仲裁委员会应根据当事人之间订立的仲裁协议和一方当事人的书面仲裁申请对高校教育纠纷进行仲裁，仲裁充分体现按当事人的意思自治，当事人可以从仲裁员名册中选定仲裁员或者委托仲裁委员会主任指定仲裁员组成仲裁庭审理裁决案件。仲裁庭根据事实符合法律规定，公平合理地解决纠纷，保护当事人的合法权益。仲裁程序尽量简便，实行一裁终局制度，仲裁裁决具有法律效力。具体实施细则应参照我国《仲裁法》有关规定，并结合高校自身实际情况。
（三）引导学生内部团体或组织积极参与高校教育纠纷解决，发挥学生内部团体或组织在解决高校教育纠纷中的辅作用。
所谓学生内部团体或组织是指在教育单位内，由学生组成的自我服务、自我提高、自我管理、辅助教学的团体或组织。具体形式有学生会、学生社团、学生班级等。高校里的学生组织, 其本身是具有双重角色的, 在一定程度上代表校方, 同时又是学生的代表，在学生管理工作上，可以以学生组织为媒介构建信息传递与互动的平台。学校可以通过学生组织进行“ 自上而下”的信息传递, 同时也可以通过学生组织获得“ 自下而上” 的基层意见，因此在“ 学校—学生组织—学生”三方互动的过程中, 学生团体或组织参与学校纠纷解决的作用不可忽视。
论文关键词 社区 社区管理 无讼社区 社区法官
随着改革开放及现代经济社会的发展，社区的概念及社区的管理发生了巨大的变化，社区纠纷数量剧增，社区矛盾变得多样化和新型化。
一、社区及社区管理的概念
（一）社区的概念
社区一词系从英文Community翻译而来，德国社会学家滕尼斯（Ferdinand.Tonnies）在其1887年发表的经典著作《社区与社会》中首次使用该词。他认为，社区较社会而言，人与人的关系更积极，人们之间相互更熟悉。在二十世纪三十年代，这一词汇就已传入中国，但官方提出社区服务这一概念，是在1986年由国家民政部提出，之后社区这一概念才为广大群众所知晓。
由于学者立场和研究方法的不同，对于社区的界定亦有不同见解。一般而言，社区是指由一定数量的居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性生活共同体，地域、人口、组织结构和文化构成了社区的四个要素。官方文件即中法办[2000]23号文件将社区界定为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。由此，我们看到社区这一概念从其产生伊始，所强调的就是社会生活共同体，正如这一概念的首倡者滕尼斯所言“社区中人与人之间的距离很亲近”。
（二）社区管理的概念
社区的形成必然带来相应管理方式的变化，而所谓社区管理是指社区内各机构、单位、组织、团体和广大居民共同参与的区域性、全方位的自我组织、自我服务和自我管理。现阶段，我国正处于社会转型期，社区在维护社会稳定、构建和谐社会中具有不容忽视的作用，完善社区管理方式，对于提高居民的生活质量和社会管理水平，具有重要的现实意义。
二、社区管理的现状
居民是社区的主体，也是社区法治的主体，居民稳定社区就稳定。故法治进社区，对社区进行法制化管理成为当前维稳工作的重要组成之一。笔者现将法治社区的背景及必要性逐一进行分析：
首先，目前社区逐渐成为纠纷矛盾相对集中的敏感地，究其原因主要如下：（1）随着市场经济的发展，社区居民的思想观念、生活方式、相互关系也都发生了较大变化，人们遇到更多的社会、经济、法律等问题。（2）人们生活水平和文化水平的逐渐提高，伴随而来的是法律需求不断增强，维护自身权益的意识也不断增强。现在的社区纠纷与过去相比，具有复杂性、难调性、易激化性等特点，例如在社区内占用公共绿地的纠纷、乱打乱建影响居民采光通风的纠纷、物业管理与业主的纠纷、遗产继承和赡养纠纷等等，这些纠纷仅仅依靠说服教育、行政手段远远不够，还必须依靠法律手段，化解矛盾，促进稳定。因此实现社区有序管理，需要法律进社区。
其次，社区是一个庞大的社会系统工程，作为城市居民和单位居住、生活及工作的重要场所，它既要满足居民高质量的生活需求，又要全面发展，包括社区管理、社区文化、社区服务、社区教育、社区治安、社区卫生等，致力于形成团结和谐的人际关系、规范有序的管理、健康向上的文化氛围、安全的社区治安秩序、舒适优雅的环境等。而社区工程的有序运作，需要法律进社区，通过社区法治可以发挥其教育、规范、引导、惩诫功能，依法保障社区健康发展。
最后，随着城市管理中心的下移，社区作为辖区基层管理的载体，管理任务越来越重，除担负着物业、治安、环境、绿化等等，还担负着低保救助、出租房、暂住人口、刑释解教人员安置帮教等等。各种社会问题使社区管理职能加大，要想管理好，必需步入法治化轨道。促进社区健康发展，需要法律进社区。
三、“无讼社区”理念的现实可操作性
（一）“无讼社区”的概念及提出背景
“无讼”来源于《论语》中“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”，无讼是一个社会因没有纷争和犯罪而不需要法律或虽有法律而搁置不用的一种理想状态。作为城市基本单元的社区，人与人之间同质化弱、松散性强、追求独立诉求的“陌生人社会”特征愈加明显。将社区作为载体，把“无讼”和“社区”两个源于传统和现代的元素有机融合，寻求解决纠纷的新思路，在动态平衡中推进社会管理创新，成为当今法院因应时代变化的全新实践。
（二）目前“无讼社区”的运作模式
“无讼社区”就是要争取在社区化诉、少讼、最终实现无讼。为此，法官要转变思维，走出法庭，司法服务前移，深入社区从矛盾的源头着手，化纠纷于萌芽中。实践证明，无讼社区不是空中楼阁，建立起一套高效、便捷的化讼机制，是我们实现社区无讼的制度保障。我们和社区居委会、司法所、派出所、工商所等职能部门联动，搭建灵活多样的化讼平台。同时，整合社区内各种资源，发挥合力优势，提升社区自我修复、自我管理的能力。群众参与无讼建设，从外部引导，到自发、自觉，需要我们将无讼理念广为宣传，使之深入人心。
社区法官，顾名思义，就是法官要走出法庭，走进社区，从而缩短法院、法官与市民之间的距离，改变过去上法院打官司的单一纠纷解决机制，发挥司法的能动作用，与街道、社区居委会等基层组织共建法律服务网，力争将各种社会矛盾和纠纷化解在基层。社区法官工作机制，是通过发挥社区法官“1”的核心作用，充分调动社区工作者、人民调解员、司法所、派出所、人民群众等“N”个综治资源的作用，共同预防和减少纠纷，营造无讼和谐社区，同时也缩短了法院、法官与百姓之间的距离，提升了法院和法官在百姓心目中的亲和力。
“无讼社区”向社区派驻法官，在案多人少的情况下，法院的这种做法表面上看似乎“浪费资源”，其实却神似“自塞一眼”，实际运作的效果有如虚竹大破珍珑棋局。大量的矛盾纠纷通过法官、社区工作者、专家学者或人民调解员的调解，得到有效化解。“无讼社区”成为矛盾纠纷化解的一招妙棋，成为当前社会管理创新的“厦门样本”。
“无讼社区”的做法也得到了社区居民的欢迎，很多矛盾纠纷当事人都认同一个观点：如果没有“无讼”调解，他们的纠纷只能决断于法庭。正是有了法官的源头介入和社区工作者的“人情化”调解，他们最后才化“干戈”为“玉帛”。
的确，化解矛盾纠纷最关键要注重源头预防，把矛盾纠纷化解在基层。“无讼社区”有机融合了法院、社区、专家学者等各方面的资源和优势，充分调动各方的力量，构建起了多元化的纠纷调解机制，畅通了群众的利益诉求表达渠道，有利于从源头上化解社会矛盾纠纷，改变社会管理方式，完善社会管理机制。
四、“无讼社区”的发展
无讼社区”的创建从根本上说就是树立关口前移、源头治理的理念，把更多的人力、物力和财力投入基层，充分发挥社区法官和基层组织的作用，把社会管理服务的触角延伸到社会前端，及时发现、掌握和解决源头性、基础性和根本性的社会问题，把矛盾问题解决在萌芽状态。当然，创建“无讼社区”，不可能一蹴而就，还需要长期的坚持和付出。如何进一步推动“无讼社区”的发展，笔者建议：
（一）拓展“社区”概念的外延
将传统意义上的居民居住区拓展到具有同类性质、同一地域的人群中，从小区拓展到景区、校区、厂区、商圈、港口等。精心培育“无讼社区”、“无讼校区”、“无讼商圈”、“无讼行业”、“无讼交通”等“无讼”品牌，以点带面，拓宽“无讼”内涵，充分发挥多元纠纷解决机制作用，营造出“少讼、化讼、无讼”的良好氛围。例如厦门市思明区法院，着力培育鼓浪屿“无讼景区”品牌。2009年12月，思明法院鼓浪屿法庭与鼓浪屿街道内厝社区启动“无讼社区”创建活动。作为全区创建“无讼社区”首个试点单位，内厝社区先行先试，探索出了“一份协议、一个平台、一道程序”的运行机制。社区法官每双周三下午到社区“法律诊所”坐镇，为辖区居民和游客提供司法服务和纠纷调解。2011年“法律诊所”成功调处民间纠纷21件。在法律诊所基础上，鼓浪屿法庭与鼓浪屿家庭旅馆商家协会签订协议，共建“司法馆家”平台，引导家庭旅馆业主诚信、依法经营，第一时间化解旅游纠纷，保障旅游经济的健康有序发展。思明区法院还培育出厦门大学“无讼校区”品牌。2010年11月，思明法院滨海法庭、厦门大学法学院、厦门大学法律事务办公室、白城社区、演武社区五方签订共建协议，启动全国首个“无讼校区”。法院选派法官开展巡回审判、司法确认、指导人民调解等工作；厦门大学法律事务办联同社区及时掌握纠纷信息，协调各部门化解矛盾；共建“阳光法律服务站”，依托法律援助平台和人民调解委员会，提供法律咨询和法律援助服务，对校内和社区纠纷预先排查，审判机构诉前介入，将矛盾化解在基层、萌芽和诉外。2011年“无讼校区”共举办3场法律咨询活动，受众达千余人，化解校区周边邻里纠纷112件。
论文关键词 社区 社区管理 无讼社区 社区法官
随着改革开放及现代经济社会的发展,社区的概念及社区的管理发生了巨大的变化,社区纠纷数量剧增,社区矛盾变得多样化和新型化。
一、社区及社区管理的概念
(一)社区的概念
社区一词系从英文Community翻译而来,德国社会学家滕尼斯(Ferdinand.Tonnies)在其1887年发表的经典着作《社区与社会》中首次使用该词。他认为,社区较社会而言,人与人的关系更积极,人们之间相互更熟悉。在二十世纪三十年代,这一词汇就已传入中国,但官方提出社区服务这一概念,是在1986年由国家民政部提出,之后社区这一概念才为广大群众所知晓。
由于学者立场和研究方法的不同,对于社区的界定亦有不同见解。一般而言,社区是指由一定数量的居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性生活共同体,地域、人口、组织结构和文化构成了社区的四个要素。官方文件即中法办[2000]23号文件将社区界定为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。由此,我们看到社区这一概念从其产生伊始,所强调的就是社会生活共同体,正如这一概念的首倡者滕尼斯所言“社区中人与人之间的距离很亲近”。
(二)社区管理的概念
社区的形成必然带来相应管理方式的变化,而所谓社区管理是指社区内各机构、单位、组织、团体和广大居民共同参与的区域性、全方位的自我组织、自我服务和自我管理。现阶段,我国正处于社会转型期,社区在维护社会稳定、构建和谐社会中具有不容忽视的作用,完善社区管理方式,对于提高居民的生活质量和社会管理水平,具有重要的现实意义。
二、社区管理的现状
居民是社区的主体,也是社区法治的主体,居民稳定社区就稳定。故法治进社区,对社区进行法制化管理成为当前维稳工作的重要组成之一。笔者现将法治社区的背景及必要性逐一进行分析:
首先,目前社区逐渐成为纠纷矛盾相对集中的敏感地,究其原因主要如下:(1)随着市场经济的发展,社区居民的思想观念、生活方式、相互关系也都发生了较大变化,人们遇到更多的社会、经济、法律等问题。(2)人们生活水平和文化水平的逐渐提高,伴随而来的是法律需求不断增强,维护自身权益的意识也不断增强。现在的社区纠纷与过去相比,具有复杂性、难调性、易激化性等特点,例如在社区内占用公共绿地的纠纷、乱打乱建影响居民采光通风的纠纷、物业管理与业主的纠纷、遗产继承和赡养纠纷等等,这些纠纷仅仅依靠说服教育、行政手段远远不够,还必须依靠法律手段,化解矛盾,促进稳定。因此实现社区有序管理,需要法律进社区。
其次,社区是一个庞大的社会系统工程,作为城市居民和单位居住、生活及工作的重要场所,它既要满足居民高质量的生活需求,又要全面发展,包括社区管理、社区文化、社区服务、社区教育、社区治安、社区卫生等,致力于形成团结和谐的人际关系、规范有序的管理、健康向上的文化氛围、安全的社区治安秩序、舒适优雅的环境等。而社区工程的有序运作,需要法律进社区,通过社区法治可以发挥其教育、规范、引导、惩诫功能,依法保障社区健康发展。
最后,随着城市管理中心的下移,社区作为辖区基层管理的载体,管理任务越来越重,除担负着物业、治安、环境、绿化等等,还担负着低保救助、出租房、暂住人口、刑释解教人员安置帮教等等。各种社会问题使社区管理职能加大,要想管理好,必需步入法治化轨道。促进社区健康发展,需要法律进社区。
三、“无讼社区”理念的现实可操作性
(一)“无讼社区”的概念及提出背景
“无讼”来源于《论语》中“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎!”,无讼是一个社会因没有纷争和犯罪而不需要法律或虽有法律而搁置不用的一种理想状态。作为城市基本单元的社区,人与人之间同质化弱、松散性强、追求独立诉求的“陌生人社会”特征愈加明显。将社区作为载体,把“无讼”和“社区”两个源于传统和现代的元素有机融合,寻求解决纠纷的新思路,在动态平衡中推进社会管理创新,成为当今法院因应时代变化的全新实践。
(二)目前“无讼社区”的运作模式
“无讼社区”就是要争取在社区化诉、少讼、最终实现无讼。为此,法官要转变思维,走出法庭,司法服务前移,深入社区从矛盾的源头着手,化纠纷于萌芽中。实践证明,无讼社区不是空中楼阁,建立起一套高效、便捷的化讼机制,是我们实现社区无讼的制度保障。我们和社区居委会、司法所、派出所、工商所等职能部门联动,搭建灵活多样的化讼平台。同时,整合社区内各种资源,发挥合力优势,提升社区自我修复、自我管理的能力。群众参与无讼建设,从外部引导,到自发、自觉,需要我们将无讼理念广为宣传,使之深入人心。
社区法官,顾名思义,就是法官要走出法庭,走进社区,从而缩短法院、法官与市民之间的距离,改变过去上法院打官司的单一纠纷解决机制,发挥司法的能动作用,与街道、社区居委会等基层组织共建法律服务网,力争将各种社会矛盾和纠纷化解在基层。社区法官工作机制,是通过发挥社区法官“1”的核心作用,充分调动社区工作者、人民调解员、司法所、派出所、人民群众等“N”个综治资源的作用,共同预防和减少纠纷,营造无讼和谐社区,同时也缩短了法院、法官与百姓之间的距离,提升了法院和法官在百姓心目中的亲和力。
“无讼社区”向社区派驻法官,在案多人少的情况下,法院的这种做法表面上看似乎“浪费资源”,其实却神似“自塞一眼”,实际运作的效果有如虚竹大破珍珑棋局。大量的矛盾纠纷通过法官、社区工作者、专家学者或人民调解员的调解,得到有效化解。“无讼社区”成为矛盾纠纷化解的一招妙棋,成为当前社会管理创新的“厦门样本”。
“无讼社区”的做法也得到了社区居民的欢迎,很多矛盾纠纷当事人都认同一个观点:如果没有“无讼”调解,他们的纠纷只能决断于法庭。正是有了法官的源头介入和社区工作者的“人情化”调解,他们最后才化“干戈”为“玉帛”。
的确,化解矛盾纠纷最关键要注重源头预防,把矛盾纠纷化解在基层。“无讼社区”有机融合了法院、社区、专家学者等各方面的资源和优势,充分调动各方的力量,构建起了多元化的纠纷调解机制,畅通了群众的利益诉求表达渠道,有利于从源头上化解社会矛盾纠纷,改变社会管理方式,完善社会管理机制。
四、“无讼社区”的发展
无讼社区”的创建从根本上说就是树立关口前移、源头治理的理念,把更多的人力、物力和财力投入基层,充分发挥社区法官和基层组织的作用,把社会管理服务的触角延伸到社会前端,及时发现、掌握和解决源头性、基础性和根本性的社会问题,把矛盾问题解决在萌芽状态。当然,创建“无讼社区”,不可能一蹴而就,还需要长期的坚持和付出。如何进一步推动“无讼社区”的发展,笔者建议:
(一)拓展“社区”概念的外延
将传统意义上的居民居住区拓展到具有同类性质、同一地域的人群中,从小区拓展到景区、校区、厂区、商圈、港口等。精心培育“无讼社区”、“无讼校区”、“无讼商圈”、“无讼行业”、“无讼交通”等“无讼”品牌,以点带面,拓宽“无讼”内涵,充分发挥多元纠纷解决机制作用,营造出“少讼、化讼、无讼”的良好氛围。例如厦门市思明区法院,着力培育鼓浪屿“无讼景区”品牌。2009年12月,思明法院鼓浪屿法庭与鼓浪屿街道内厝社区启动“无讼社区”创建活动。作为全区创建“无讼社区”首个试点单位,内厝社区先行先试,探索出了“一份协议、一个平台、一道程序”的运行机制。社区法官每双周三下午到社区“法律诊所”坐镇,为辖区居民和游客提供司法服务和纠纷调解。2011年“法律诊所”成功调处民间纠纷21件。在法律诊所基础上,鼓浪屿法庭与鼓浪屿家庭旅馆商家协会签订协议,共建“司法馆家”平台,引导家庭旅馆业主诚信、依法经营,第一时间化解旅游纠纷,保障旅游经济的健康有序发展。思明区法院还培育出厦门大学“无讼校区”品牌。2010年11月,思明法院滨海法庭、厦门大学法学院、厦门大学法律事务办公室、白城社区、演武社区五方签订共建协议,启动全国首个“无讼校区”。法院选派法官开展巡回审判、司法确认、指导人民调解等工作;厦门大学法律事务办联同社区及时掌握纠纷信息,协调各部门化解矛盾;共建“阳光法律服务站”,依托法律援助平台和人民调解委员会,提供法律咨询和法律援助服务,对校内和社区纠纷预先排查,审判机构诉前介入,将矛盾化解在基层、萌芽和诉外。2011年“无讼校区”共举办3场法律咨询活动,受众达千余人,化解校区周边邻里纠纷112件。
论文关键词 改革目标 指导理念 效力保障 发展趋势
只要存在不同的利益追求就会产生利益冲突，形成各种社会纠纷。虽然在某种意义上，社会纠纷能够反映出新的利益与观念，甚至可能成为社会变革的先导与动力；但是更多时候，社会纠纷意味着一定范围内的协调均衡状态被打破，而失衡的社会关系将不利于社会的和谐稳定，继而阻碍经济及法治的发展与进步。社会纠纷又是一种客观存在无法杜绝，因此社会必须对冲突进行适当的调适，使冲突不以将会毁掉整个社会的暴力方式进行。
基于现实国情，相对于十七大提出的“全面落实依法治国基本方略”而言，“全面推进依法治国”是十提出的新要求。在法治思维下，“全面”就是要求推进依法治国应当面面俱到，而不能片面褊狭；应当环环相扣，而不能相互脱节；应当层层相叠，而不能顾此失彼；应当是整体、系统和统一的，而不能是局部、分散和对立的。同时“依法治国”并不等于把一切纠纷都“送上法庭”，而是一种理念和对行政力量的制约。依法治国的实质所在是通过法治，使得民间纠纷能够在法律的框架内得到满意的解决。因此目前在全面推动司法制度改革的大潮中，视野不应仅限于司法领域，而是要跨越单纯改革诉讼程序的狭隘思路，重视对非诉讼法律程序的改革，进而使有限的社会资源合理地分配到各种纠纷解决方式中去，实现纠纷快速、高效、公正地解决，促进社会和谐稳定的发展。下面将谈一谈我对非诉讼法律程序改革的构想与建议。
一、改革目标——实现法制框架下的充分自主
我国现有法律对非诉讼法律程序的规定散见于《仲裁法》、《调解法》等尚未形成体制。而一个机制的有效运行最为重要的就是要在立法上构建起与本国国情相适应的完整体系，这样才能具备操作性并有效地解决现实的纠纷。
因此首先要界定各种纠纷解决方式的适用范围并确立基本原则，这是一个制度的法律基础，发挥着总的指导作用。以仲裁为例，首要的是要明确适用主体及范围，并确定在适用过程中须遵守的基本原则，使这一非诉讼纠纷解决机制制度化、标准化、法制化；其次，确立司法确认机制，即赋予非诉讼纠纷解决机制一定的强制执行力，保障其效力以防止在经历非诉讼法律程序后，仍须进入诉讼程序才能真正解决纠纷，造成资源的浪费；最后，在不违背强行法规定的前提下，充分保护和发挥自主性。社会矛盾多为非对抗性的人民间的内部矛盾，故应尽量减少公权的介入，保持非诉讼法律程序的性质，充分发挥民间调解、仲裁及谈判的作用，通过平等协商的方式减轻矛盾的对抗性，确实难以化解再考虑进入诉讼的司法程序。
法制性提供制度保障，自主性提供效力保障，两者的结合能够充分发挥非诉讼法律程序的优势与价值，创造各种平等对话的机制空间，使冲突双方能够在协商一致的基础上，通过利益的衡平协调达成双赢甚至多赢的结果。这也是是多元化纠纷解决机制通过改革所期待达成的目标。
二、指导理念——以司法为主导重视发挥效益功能
有了目标则有了制度设计的方向，接下来应从正确的指导理念出发，找到改革制度的出发点，进而建构起非诉讼法律程序的体系。
首先，纠纷解决的重心仍在司法，这是因为我国处于转型期，确立司法权威，发挥司法功能是时代的需要。因此在我国建设法治现代化的进程中，司法是基础秩序，居于不可替代的重要地位。于此同时要将非诉讼纠纷解决机制不断纳入法治轨道上来，建立起多元纠纷解决机制，这不仅是全面推进法治的需求，更是我国现实社会背景的需求。“司法是法律解决纠纷的典型形式，它所提供的是一种法律的标准答案，也是其他非诉讼纠纷解决方式的参考系数。在这个意义上，司法制度正好也为现代非诉讼解决方式的存在提供了前提，这就是所谓在法律的阴影下协商所指的意义之一。”
其次，当出现司法不足的情况，或是针对一些不适于应用诉讼审判解决的纠纷时，就要发挥非诉讼程序独具优势的效力功能，有效灵活地处理争议解决纠纷。虽然先前讨论到司法在解决纠纷过程中居于不可取代的地位，但绝不能将司法诉讼等同于法治，而是要充分认可非诉讼法律程序的价值，将其纳入正式的法律体系，认识到诉讼与非诉讼法律程序是相互协调补充的关系，两者共同构成现代法治的重要内容。
三、具体措施——加大诉讼与非诉讼解纷机制之间的衔接
“目前，在多元化纠纷解决方式衔接机制方面，我国各个地方或多或少都有自己具体的做法，但没有形成必须严格执行的制度，各种非诉讼纠纷解决方式未形成一个有效和谐的整体，相互间衔接和互补性较差，即存在无效的设置，也存在过于单一的情况，从而限制非诉讼解决方式的功能发挥。”而诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间的衔接对于当事人利益的保障起着更大的影响，尤其体现在人民调解与诉讼以及仲裁与诉讼之间的衔接上。
首先，人民调解与诉讼的衔接在立法中已得到初步完善，如我国《调解法》的第33条中规定了调解协议的司法确认机制，即自调解协议生效之日起30日内，可申请司法确认，经确认有效后即可申请强制执行；若确认为无效，则可通过法院调解的方式变更协议或者达成新的协议。这一规定是我国调解法的亮点，使得经过人民调解的纠纷不必再重新进入诉讼程序接受人民法院对案件的全面审查，很好地节约了诉讼成本，减少了司法资源的浪费。通过诉调的衔接弥补了司法资源不足的缺点，保障了实质正义的实现。
但是，仲裁与诉讼的衔接仍有待完善。在仲裁裁决的执行上，我国的仲裁机构对法院仍有较大的依赖性。根据最高人民法院《关于我国仲裁机构做出的仲裁裁决能否部分撤销问题的批复》的相关规定，对法院做出的撤销裁决、驳回申请、不予执行裁决等裁定，当事人不能上诉，也不能提出再审。由此可见，仲裁与诉讼之间缺少顺畅的衔接，这种一裁终局的特点对当事人之间可能成为一种风险，由于缺少二审程序和司法审查，这意味着仲裁一旦出现错误，就很难获得救济，而在特定的情况下，虽然可能进入司法救济，但需要付出更多的时间和代价。因此这可能使当事人减少使用仲裁的方式，影响仲裁效果的发挥。
四、效力保障——加大支持力度树立起社会公信力
首先加大对非诉讼解决纠纷方式的支持力度意味着一方面要尊重与支持当事人之间意思自治所达成的合意结果，另一方面也要肯定具有专业素质的第三方对纠纷的裁决。除非出现法定的情形，否则一般不得变更非诉讼法律程序得出的结果。
强化效力在民间调解中得到了较好的贯彻，以调解协议为例， 《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第6条规定，除非出现特殊情形，否则当事人各方必须遵守调解协议的规定履行义务，并且对于特殊情形进行了严格的限制：因重大误解订立调解协议的，在订立调解协议时显失公平的，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议的，受损方有权请求人民法院变更或者撤销，当事人一方才有权请求人民法院变更或者撤销，且撤销权需在知道或者应当知道撤销事由之日起1年内行使。并且当事人请求变更的，人民法院不得撤销，即使调解部分无效，其他部分仍然有效，这充分保障了调解协议的效力。
其次，要树立起非诉讼纠纷解决程序的公信力，只有人民相信并选择适用非诉讼法律程序解决纠纷，才能够减轻法院的解纷压力，真正实现非诉讼法律程序的价值。具体可采取如下做法：其一，可在法院设置相应机构向社会普及非诉讼纠纷解决机制，在进入诉讼前向纠纷双方当事人介绍诉前调解、自行和解、仲裁等诉讼外纠纷解决机制，宣传非诉讼法律机制的效力；其二，政府也要与法院通力合作，具体可以通过颁布行政法规等提供正确的法律向导；最后还要完善我国的基层和民间调解制度，充分发挥公民自治，这样才能从根本上打消人们对于非诉讼纠纷解决机制“不权威”的偏见，渐渐树立起非诉讼法律程序的社会公信力。
五、发展趋势——借鉴域外多元化纠纷解决机制的经验
