时间：2023-03-21 17:13:55
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2013年7月，“中国海警局”正式挂牌，标志着国家海洋局重组落定，海域多部门执法的时代正式结束，同时也意味着对国家海洋局海洋综合管理权力的进一步扩大。海监、海警、渔政、缉私队伍的并入，扩大了海洋局综合管理的执法范围。也对海洋执法中的行政监督提出了更高的要求。在海洋行政监督方面，行政监督机制缺失，既不利于解决我国长期以来存在的海域恶性竞争、资源过度开发、环境污染、与海域邻国关系难处等问题，也不利于提升海洋局的依法行政效率和公众形象。
2、海洋行政执法人员管理的特殊性
2.1海洋行政执法人员工作种类特殊。
与陆上行政执法不同，海洋环境和气候的特殊性决定了海上执法的全天候性和不确定性。海上执法工作的种类繁多，且各项工作专业性强，需要极强的专业素质和技能才能胜任。在涉及渔政、海监、缉私、海警等跨部门跨区域联合执法中，更需要执法人员的密切协作和部门间的紧密配合。
2.2海洋行政执法人员奖惩机制不完善。
执法机制不健全，没有法律规定出海上完善的执法范围和执法程序，不仅影响了执法任务的完成的效率，也无法对执法人员的工作结果形成有效的考核奖惩机制。一些地方执法监察队伍人员工资（即基本工资）虽然列入了财政预算，但工资的后两块（生活补助、津贴）以及日常办公经费、办案经费还是与经济任务和罚没收入相挂钩的情况。一些地方执法监察队伍人员工资（即基本工资）列入了财政预算，只要还存在经济任务的导向，就必然还会在一定程度上诱导执法人员办案时注重经济处罚而偏离执法宗旨。
3、海洋执法机制行政监督存在的问题
3.1机构内部层级监督难到位。
海洋执法的层级监督，往往需要上下级多个执法单位的协作配合。而监察机关未能独立于监督对象，或者受制监督对象，再加上一些工作人员把私人关系和感情掺杂到工作中来，直接导致办案时间长、阻力大、难查处、难执结和执法监察权威的影响弱。在一些行政监督中，一些地方海洋机关领导以权代法从中干预、说情，致使执法监察工作难以开展，层级监督弹性因素强、法治程度低。
3.2行政规章制定分散联合监督无据可依。
虽然各行政单位都制定了规范执法人员和活动的规章，但现有行政法律规章的制定主体大都着眼于各自管辖的领域及专业，如《浙江省海洋与渔业行政执法人员行为规范》就是浙江省海洋与渔业局制定的关于海监渔政执法人员的规范性文件，这种专业性规范适用范围窄，对其他海洋行政人员管理不能起到约束的作用甚至会相互冲突。虽然倡导联合执法，但由于缺乏一个有效的权责对等的联合办案监督机制，单靠部门间领导和工作人员的关系和感情来搞办案协作，也没有对“不协作、不配合、不处理”的追责制约措施，难以保证联合监督的效果。地方政府、海洋部门、海洋执法监察机构在一些问题也是相互推诿，拒绝承担责任。由于监督主体众多，沟通、协调困难，信息共享性弱、导致分工不明确，更可能会出现虚监、弱监、漏监等现象，严重影响了行政监督的效能和司法的公正性。
3.3社会监督无规范舆论监督效率低。
人民群众应该是行政监督的主体，只有让民众的监督权力的权利落到实处，才能从根本上把权力关在笼子里。而在现实生活中，人民群众往往监督无力，行政监察机关在一些问题的受理和处理上，不能让人民群众满意。而舆论监督也存在着很大的问题，而微博、微信平台等网络自媒体平台虽然给民众提供了发生的机会，但由于信息真伪难辨，呈现视角不同等种种客观原因，往往不仅不能有效监督海洋行政行为，还会起到事倍功半，激化社会矛盾的负面效果。
4、完善海洋执法机制行政监督的建议
4.1从基层建立起完善海洋执法层级监督网络。
建立和健全基层海洋基层监督层级网络，建立行政监督的单线垂直的监察机制，建立独立于监督对象的监察机关，与同级行政部门地位平等。建立并实行执法人员的行政执法责任制、动态巡查责任制、案件终身负责制、错案责任追究制，全面强化执法监察工作责任，真正把监督落到实处。在考核奖惩中，要加强上级对下级执法工作的检查考核，并严格按照考核情况实行奖惩。对违法案件查处不力的单位取消评先评优资格，暂停该地区用海审核报批。通过明确落实奖惩提高执法监督权威性，不断完善基层海洋执法监督队伍建设，杜绝行政特权人员、随意执法、的情况。
4.2订立统一规则监督联合执法。
国家海洋局重组后，扩大了海洋局综合管理的执法范围，基层执法的合作越来越紧密。这一现状加速了对宏观制度规章的需求。制定一部联合执法管理监督细则，既可以保证执法者的行动合法有效，提高执法效率，也可以让司法机关有法可依。这样对执法者和违法者都有一个交代。也让有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的观念深入人心。
4.3设立独立的行政监察机关发挥人大和政协监督。
2010年6月25日新修订了《中华人民共和国行政监察法》，但我国的行政监察的现状还是行政监察机关与党的纪律检察机关实行一个机构、两块牌子的管理状况，真正独立的行政监察机关并不存在。有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，只有让行政监察机关和党的纪律检查机关分立开来，才能在真正意义上发挥行政监察机关的作用和初衷。在基层海洋执法监督活动中，可邀请当地乡镇的党、人大、政协的代表、委员召开座谈会，向他们介绍工作，让他们了解情况。聘请他们作为义务监督员，通过权威监督部门把民主监督工作引向深入，以实现强有力的全面监督的局面。
4.4加强司法监督与群众监督相统一。
1．非法行医未能根本遏制
非法行医首先以无证行医最为常见，主要是未取得《医疗机构执业许可证》“黑诊所”的诊疗活动，与无行医资格的游医、假医，以及借助虚假宣传招摇撞骗，或打着医学科研、包治神效等幌子误导和欺骗患者的诊疗活动；其次是医疗机构聘用非卫生技术人员行医，或者出租、承包科室，超出许可登记范围执业，利用B超非法鉴定胎儿性别，及选择性别地进行终止妊娠手术等行为。非法行医未能从根本上遏制，还与一些群众就医安全意识不强，加上科普知识缺乏，贪图方便、省钱、省事，特意到非法行医处就诊或自愿接受其治疗存在直接关系。监督机构在处罚取缔中就常因为法不责众而不了了之。统计显示，近十年来全国各县乡镇共取缔无证行医达25．1万户次，吊销医师个人行医证照1110张，有3201户的医疗执业许可证被吊销。值得注意的是，基层非法行医行列中还包括一些由于制度变革未及时规范的无证诊所与行医人员。此类诊所与人员又分为两类，一类是1994年原卫生部颁布实施《医疗机构管理条例》（以下简称《条例》）前已取得卫生行政部门登记许可证照者，由于《条例》未对他们如何有效衔接过渡作出明确规定，《条例》实施后又因其本身年龄大、文化程度低等原因至今仍未取得执业资格，从而导致一直处于无证行医状态。另一类是随着城镇化改革的加快，近些年来许多地方的村子改为居民区，原已取得医疗执业资格的乡村医生，必需按照在城镇实行的《执业医师法》《医疗机构管理条例》申领新证，不再适用《乡村医生从业管理条例》。而这些村改居后的乡村医生，大多也受年龄与文化程度限制很难考领医师资格证书，因此也无法取得执业许可证。结果，这些诊所和人员都变成无证行医。而他们实际上长期就在本地行医为生，得到当地群众的认可，加上当地医疗卫生服务的需要，要加以取缔都比较困难，进行也有难度。事实上他们与社会上到处流窜的非法行医者有所区别，属于历史遗留问题，如何处置还待进一步研究。但无论怎么说，非法行医的泛滥，特别是那些招摇撞骗的江湖郎中到处流窜，近些年来已引起社会公愤。一是它威胁着人民群众的身心健康和生命安全。由于大多数都没有行医资质，没有专项技术设备，缺乏医疗防范意识和急救措施，以及药品来源不明和质量低劣，导致医疗事故频发，对就诊者造成伤害，甚至给患者造成无法挽回的严重后果。二是它扰乱了正常的医疗市场秩序。非法行医者常常以营利为目的，随便设点开设诊疗科目。这些行医点虽然投资少，条件差，设施简陋，却收益快，可以逃避卫生执法人员的检查，迅速挤占医疗服务市场，造成卫生市场的不对称性，扰乱医疗服务市场管理秩序。三是它增加医疗纠纷概率和影响社会稳定。非法行医者往往无法保证医疗质量，误诊、漏诊经常发生，常常延误疾病的最佳治疗时机，从而导致严重后果，造成医患冲突频频出现，并由于缺乏有效监管，一旦发生事故纠纷，往往溜得很快，采取逃跑与躲避的方式，极易引发。
2．虚假医疗广告监控不力
虚假医疗广告泛滥，是长期以来公众对有些媒体与医疗机构罔顾社会公德的一大不满。由于受经济利益的驱使，这一严重危害人民群众的现象几度泛滥成灾，甚至像鱼鳞片一般贴满大街小巷与居民住房的楼房门壁。后来虽然几经惩罚打击有所收敛，但时下仍不时有医疗单位与一些媒体唯利是图，见利忘义，置国家法律法规和道德准则于不顾而见诸报刊电视，引诱病急乱投医者上钩。比如，福州市卫生监督所联合工商部门曾对医疗广告市场进行过一次较大规模的整治，共监督检查医疗广告52件，其中违规的达39件，占75％。违规广告行为主要表现有：未经批准擅自刊登，擅自变更医疗广告证明内容，夸大宣传药品或疗法的功能、疗效，文句中出现根本不存在或不可能做到的医效，如“祖传秘方”，“药到病除”，“名医传授”，“治愈各种疑难杂症”等用语，或者出现“XX博士、专家”等医学高级专业技术职称头衔。时下，随着人们经济收入和物质生活水平的提高，爱美之心趋于普遍，一些行医者则开始做起非法医学美容、美体服务牟取暴利的美梦而进行虚假宣传，在一些媒体上明目张胆地自吹自擂，误导消费，这是基层卫生行政监督值得警惕的又一个新动向。
二、监督不到位的主要原因在于体制本身还不健全
从实际情况看，基层医疗卫生行政监督中存在的上述问题，都无不与监督体制存在漏洞缺失有关。
1．相关法律法规仍有缺失
自从上世纪八十年代各领域开始全面改革开放以来，新出台的医疗卫生法律法规、部门规章相当多，但由于新情况不断出现，以及时间跨度大等原因，导致其中有些法规变得相对滞后，相互难以衔接，甚至出现矛盾，不能切实解决医疗卫生服务行业冒出的新问题，难以对一些违法违规行为起到规范作用。例如，《条例》是1994年颁布的，其中有些内容就与后来的实际情况不相适应。如向社会开放的部队医疗机构监管职权的归属问题，医疗机构区域设置规划与市场经济发展的关系问题，危重病人因某种原因拒绝抢救的医院法律责任问题等，《条例》当时都没有作出明确规定。还如，《条例》的某些条款与后来新的一些相关法律规定衔接不紧，如医疗机构的犯罪行为与《刑法》的规定不太一致，《条例》规定的卫生技术人员与《执业医师法》中关于医师执业资格的规定存在矛盾，医疗广告与药品宣传广告的专门法规与《药品管理法》和《广告法》之间有的条款前后不对应等等。此外，近些年来的一些新形式的卫生医疗活动，法规上尚存在空白，无法可依。如社会上以义诊、体检、免费体检等名目，从事医疗活动、推销药品及各种治疗仪器械等现象，就找不到明确的法律规定。又如，《执业医师法》到底适用不适用无医师执业证书人员，《条例》中的“医疗机构”究竟怎么界定，以及这两个法规在取缔、打击非法（无证）行医行为时调整范围怎么认定等，在执法过程中也都争议很大。再如，在《执业医师法》《条例》及其《实施细则》中，均未对被卫生监督机构没收后的药品器械的保存处置作出相应规定。因此，尽快填补或完善有关法规，也是当前加强医疗卫生行政监督的一大迫切需要。
2．机构与职能尚未理顺
目前全国承担医疗卫生监督职能的主体有两种，一种是卫生行政部门，由卫生厅（局）的医政部门直接进行监督管理，另一种是移交或部分委托给专门的卫生监督机构。例如对医疗市场的执法监督移交给卫生监督机构，而医疗机构设置审批和校验工作仍留在卫生行政部门。不同的省市主体不同，同一省市的县区也不尽相同。体制的不统一，执法分散，使监督有时无法有效统一实施，监管效率变低，力度减弱，效果转差。机构与职能没有理顺，也使得卫生监督在日常工作中与公安、工商、药监等部门的综合执法、联合执法协调变难。在实际生活中，医疗卫生行为常常涉及房屋出租、流动人员管理，及计划生育、医疗广告、药品管理、医疗纠纷等问题，甚至涉嫌非法行医罪的立案查处等，都与这些部门的履行监管职责有关。如果本系统自身都不统一，政出多门，各自为政，那与其他部门密切配合就会变得更加困难。我国目前专门从事卫生行政监督工作的人员共有以下三种身份：第一种，实行公务员管理，约占3．3％；第二种，参照公务员管理，约占16．3％；其余绝大部分属于事业单位编制。卫生监督人员身份的多样化，反映了卫生行政监督机构的性质和地位不统一，难以制订统一的法律法规，也表现了卫生监督体制改革的不彻底。当然，把其中大量人员列为事业编制，从政府精简机构的角度考虑有道理，但对于卫生行政监督而言，如果长期名份不全或没有名份，肯定会给工作带来不利影响。众所周知，我们的医院多数是公办，如果对他们实施监督的不是行政部门及其公职人员，就有“名不正，言不顺”之嫌，工作也较难开展。同时，在实施卫生监督执法过程中由于身份不明确，权威性必然受影响，乃至引起暴力抗法。
3．队伍和人员数量素量缺保证
由于对卫生行政监督的机构和人员编制没有统一规定，这一方面基层存在的第一个普遍问题就是执法力量不足。据笔者统计，目前全国卫生行政监督人员虽然达94000多人，但越往任务更为具体艰巨的基层人数反而越少。以福建而例，目前省卫生监督所编制80人，在编70人；南平市50人，在编42人；到了延平区这一级，编制反倒仅18人，因人手不够，只好聘请4个兼职人员。据此可以看出，越是基层缺编越明显。基层直接面对成千上万个监督对象，五花八门的医疗活动，监督执法任务十分繁重，不仅要承担县（市、区）乡（镇）村（居）的医疗卫生监督工作，而且还要承担传染病和其它卫生监督工作。在人员严重不足的情况下，要使监督工作的质量有保证，就需要每名监督人员付出更大努力。实际上由于人手紧，基层很多卫生监督机构长年疲于应付，难以积极有效地对越来越多的行医人员与频繁的行医活动实施严格监督，与政府和社会的要求也就常存差距。根据《卫生监督体系建设与发展研究报告》测算，按照履行职责的需要，基层卫生监督人员与实际需要之间普遍存在34％以上的缺口。尤其在当前需要集中力量切实整治医疗卫生服务秩序之际，人员数量不足显得尤为突出。若不能得到及时解决，监督不力，监督覆盖率低，监督质量不高就难以避免。基层卫监队伍人员存在的再一个问题是素质整体不高。基层医疗卫生行政监督始于改革开放以后，起步晚，起点低。上世纪九十年代初，各县区卫生执法监督所成立以前，公共卫生监督执法由各地防疫部门承担，医疗卫生监督执法没有专门的执法队伍，职责主要由各地卫生行政部门医政科承担。此后按上级要求实行机构改革以后，各地刚成立的卫生监督所为解决工作人员问题，采取权宜之计，一部分人直接从原卫生防疫站划转过来，但他们以前从事的都是公共卫生监督执法工作，对医疗卫生监督比较陌生。另外，则降低准入门槛，放宽录用要求，从外单位调入或从社会录用。由于这一历史原因，迄今为止，基层卫生监督队伍总体上学历层次偏低，知识结构不合理，专业人才缺乏，能力素质普遍有待提高。不少人是改革之初涌入卫生监督执法队伍的，甚至是无大学学历、无职称、无专业技术的“三无”人员。据统计，2008年时县级卫生监督员中曾有43．3％仅是中专或高中学历。少数学历高知能强的年轻人由于社会地位不高、收入少而外流，呈现人才流失的“剪刀差”趋势，使队伍构成更不合理。加上岗位培训和继续教育工作没有到位，外出学习机会偏少，即使没有流出，也是知识更新慢，观念陈旧，工作在低水平重复。工作人员知识能力这种结构显然很不适应新形势下医疗卫生行政监督的需要。
4．经费投入不足
基层卫生行政监督目前存在的又一突出问题是财政投入不足。卫生行政监督属于纯公共产品，理应全部由公共财政埋单。但基层各地政府的财政投入普遍偏少，使执法监督工作连必备的交通、采证等物力配备都存在缺口，直接导致监督频次不够，覆盖面不广，监督质量得不到保证。另一方面，也使得卫生监督人员的劳动价值得不到应有体现，有的地方甚至连人员工资都没有保障。为弥补经费困难，有的县区只好巧立名目，靠行政收费来补充。据权威人士调查，长期以来基层政府对卫生监督的筹资职能严重缺位，由财政完全提供经费的仅占所调查机构总数的18．2％，有35．8％的基层政府只承担卫生监督活动所需经费开支的50％，有0．5％的机构国家财政完全没有投入。即使在能够完全承担的地方，其投入也离切实履行监督职能的需要有较大差距。有学者调查温州市卫生监督机构财政情况后指出，目前卫生监督机构的预算外收入占到其全部收入的30．46％（审批、监测、培训、体检、检验、罚返等），地市级卫生监督机构财政拨款的87％用于人员和社保经费，县市级则超出100％，几乎没有任何业务经费。经费缺乏保障，导致很多基层所站平时要用较多精力搞创收来维持业务工作开展和职工福利待遇，不能认真全面地开展监督活动，有时连正常的监督行动都顾不上。当然，不可否认，卫生监督体制还不健全也不排除其他一些社会不良因素的影响。比如，由于医政监督工作所管理的对象绝大部分是本系统的单位和人员，关系网错综复杂，人情压力重重，在监督中有的人难以突破“关系网”、“人情网”的压力，认为走走过场、摆摆样子就行了，不必动真格。于是，实施约束、申诫或处罚，有时表面看非常严厉，力度很大，处罚金额不小，但随着工作的难度的增加，被监督者抵触情绪趋大，“雷声大雨声小”、“君子动口不动手”等现象也就随之出现。开始时是声势浩大，声色俱厉，到后来则虎头蛇尾，一切好商量，随意性变大，个人感彩渐浓。变成执法虽严效果却差，影响监督的公信度与有效性。
三、福建省南平延平区的实证分析
延平区医疗卫生行政监督虽然与全国一样已大体走上轨道，并颇有成效，但存在问题及成因也十分明显，较有代表性。
1．监管的体制性矛盾突出
自2010年开始到现在，南平市的10个县（市、区）中只有1个将医疗机构行政许可和卫生监督执法全部移交卫生监督所，有4个只是将医疗卫生监督执法移交给卫生监督所，有2个只将打击非法行医专项整治工作移交给卫生监督所，其余的3个县（市、区）则仍全部留在卫生局。这种不一致的情况使各县（市、区）执法主体多元化，执法主体与执法队伍分离，执法模式不统一，常导致卫生监督职能时有交叉，执法机构不一，执法尺度不一，工作要求不一，办事效率不高，难以有效地集中力量统一行动，以争取更为有效的监督效果。在延平区，由于对区内卫生机构的管理职能权限大多仍保留在区卫生局手中，如医疗机构的设置和许可审批注册、登记等，所以，区卫生监督所为了监督的权威性，在监督中便多以其名义行使职能。这样，监与管脱节，关系变得十分不顺，监督显得缺乏力度，无法从源头上控制医疗卫生事故苗头。卫生局对医疗卫生活动既管理又监督，实则是自管自监，“既当运动员又当裁判员”，监督执法也就势必“打折扣”。如在对一些医疗卫生行为实施监督时，有的医务人员就认为都是一个系统的，何必那么较真。还如，对监督执法人员提出的意见，有的医务人员就不够重视，能应付就应付。结果，都使得有关卫生法律法规在本系统医疗机构贯彻不到位，难落实。
2．监督执法主体力量薄弱
目前延平区辖区人口约50万，属于监督对象的医疗机构共有292个，其中医院2家，疾病预防控制中心1家，社区卫生服务中心（或站）18家，乡镇卫生14家，村卫生所230家，个体诊所及其它医疗机构27家。同时，全区的医疗卫生、传染病卫生、饮用水卫生、职业卫生和放射卫生等也离不开相应的监管。而区卫生监督所目前在岗的18人中女性占17个，其中有医学预防本科学历的仅1人，护理专业专科毕业的1人，其余皆为中专以下非专业学历人员。面对需要实施有效监督的大量机构和人员，卫监所人员的业务素质和执法水平时常有点跟不上；加上体制不顺，以及知识更新机会少，经费不足，监督手段落后，完成各项监督任务就经常显得吃力繁重。无可否认，延平区的医疗卫生行政监督有时难以到位也存在一些客观原因。例如，监管对象多数分散在偏僻的农村，且多路途较远，以及乡镇卫生院普遍“缺医少护”，常不得不使用一些非卫技人员，有时默认超许可诊疗活动，监督中出现疏漏等就在所难免。还比如，现在的一些无证诊所流动性极大．一般都隐藏于城乡结合部和乡村及居民区的楼院内，非法执业者又多为外来流动人口，居无定所，来去无踪。为逃避执法部门的打击，他们往往采用“游击战术”，经常在住处附近变更诊疗场所，且诊疗场所与药品存放处也不在同一地点，这也给卫生监督执法人员查处带来一定的难度，当卫生执法人员离开现场后，他们又照旧行医，无法加以取缔。
四、加强基层医疗卫生行政监督的对策思考
为了更好保障人民群众的生命安全和身体健康，深化基层医疗卫生监督体制改革，建立健全其相关法律法规与执法监督体系，加强对医疗机构及其医疗服务质量、合理用药以及医疗广告等实施的有效监管，显然势在必行，十分迫切。
1．规范监督责任，理顺监督职能
实践说明，基层医疗卫生行政监督在实际工作中存在缺位、错位和越位现象，原因之一是执行主体不一致，上下工作不对口，信息沟通不畅。因此，首先应该进一步明确卫生行政部门和卫生行政监督机构各自的职能，统一实行管监分离，政事分开，各司其职，将卫生监督所作为卫生行政部门内的一个职能机构，或者作为单列的行政机构。今后我国事业单位改革的一个方向，就是要把完全承担行政职能的单位转为行政机构。这样，既有利于切实解决执法主体不清、职能交叉等问题，也有利于卫生行政部门抓好行业管理，真正当好“裁判员”，提高行政效率。如果再继续什么“委托执法”，显然无益于减少行政管理重复运转环节及消除多头执法等弊端，也不符合事业体制改革的趋势。理顺了机构和职能的关系，监督人员目前存在的身份混乱问题，就可名正言顺地加以统一，即宜于一律转为行政编制，人员实行公务员管理。改制后由于同样都由财政开支，不但不会增加财政负担，还有利于整合卫生资源和转变行政职能，提高行政监督效率。现代西方发达国家行政管理改革的一条重要经验，就是将政府的决策与执行职能逐步分开，缩小政府组成部门及其决策人员的规模，适当扩大行政执行人员规模，进而提高行政决策科学性，加强专业监督力度。
2．加强队伍建设，提高人员素质
基层的卫生监督工作也要靠人来做。建设一支能适应医疗卫生市场需要的结构合理、素质过硬、业务精湛、廉洁自律、秉公执法和办事高效的监督执法队伍，是搞好基层医疗卫生监督工作和保障人民健康的关健。因此，首先应该满足监督人员数量的合理需要，参照原卫生部关于按“辖区每万名常住人口配备1－1．5名卫生监督员的标准，测算所需卫生监督执法人员编制”的规定，配足配齐工作人员。其次要调整卫生监督队伍结构，增加临床医学、法律学、公共卫生管理学等相关专业的人员，让熟悉医疗流程、懂得医疗市场管理的专业人员从事医疗卫生监督工作，提高监督效率。为此，一要严格把好入口关，聘用人员时应严格按照原卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》，把“遵守法律和职业道德”、”具备卫生监督相关的专业和法律知识”、“经过卫生监督员岗位培训并考试合格”、“新录用人员应具有大专以上学历”五个条件作为标准，公平竞争，择优录取，配齐配强队伍，从源头上为建立负责任、有活力的卫生监督队伍奠定基础，尽快适应当前形势和任务需要。二要重视培训轮训。基层医疗卫生行政监督涉及面广，专业性强，即使接受过高学历教育，随着医疗知识和技术的丰富与发展也会老化。所以，为适应卫生行政监督工作的新要求，要通过各种形式，认真实施原卫生部《2005—2010年全国卫生监督员教育培训规划》，及时让他们得到继续教育，提高整体素质就显得必不可少。培训轮训的内容应该重在实际工作需要，首先是加强医疗卫生法律法规的学习，提高依法监督能力；其次是充实医政管理专业知识，真正成为医政执法监督工作的行家里手；同时重视进行“廉洁勤政、执法为民”的教育，提升职业道德境界。
3．规范执法行为，增强内部协调
与其他行政工作一样，加强内部管理也是保证基层医疗卫生行政监督公正与效率的重要手段。为此，也应当按照原卫生部印发的《全国卫生监督机构工作规范》、《关于卫生行政执法责任制的若干规定》等一系列文件规定，建立明确的责任制，认真履行职责，做到任务明确，责任到人。主要是建立健全规章制度和工作程序；完善制约机制，建立关健岗位轮换和执法回避制度；公开办事程序和办事结果，接受社会监督；强化服务意识，保护和尊重监督对象的合法权益；大力推进监督执法考核和过错责任追究，不断规范卫生监督执法行为，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。此外，由于基层医疗卫生监督在针对具体事情或问题时多涉及到多个部门，如医疗机构进行上环、取环、结扎、人流等项目时涉及到计生部门监管，药品、医疗器械等使用时涉及到药监部门监督，医疗广告时涉及到工商部门监管，非法行医罪查处时涉及到公安部门监控等，所以，要取得实效并非只靠卫生行政监督一家机构就能凑效，更需要相关部门的密切配合。这就需要加强各个相关部门的联系协作，建立信息共享，探索协调新方法。如铲除非法行医这颗毒瘤，卫生行政监督机构固然责无旁贷，但如无公安、药监、工商、监察、科技等部门配合，就很难取得效果。特别在开展一些大规模或重大的打击非法行医行动中，不仅要成立专门的领导小组，制订联席会议制度，开展联合执法；而且要加强与基层政府、派出所、村（居）委会、城管等部门的联系，如严格出租屋管理，严禁屋主租借场地给他人从事非法行医活动等，才能有效化解监督人员孤军独进的困境，提高监控效率，使非法行医无藏身之地。
4．增加财政投入，提供必要保障
基层医疗卫生行政监督是纯公共服务，需要公共财政保障其有效运作。因此基层政府都应当按照原卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》，提供“卫生监督机构履行卫生监督管理职责所需的一切经费，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出”，按照财政部、国家计委、原卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》（财社12000217号），在政府预算中根据其需要加以合理安排，保证其履行职责拥有必要经费。为了使财政投入得到保障，还应该通过立法形式在法律法规上得以固定，以防止这一方面的投入出现非常规形态变化。同时，基层卫生行政监督机构也应当按时积极向同级政府汇报说明工作需要，争取财政全额预算安排的主动权。财政保障的一个重要体现是物力保障。针对目前基层卫生监督机构普遍存在建设面积不达标，快速检测设备数量不足，执法取证工具和办公设备性能陈旧，信息网络建设落后等严重影响监督监测质量和执法公正性权威性的现象，基层政府也有责任按照原卫生部关于《卫生监督机构建设指导意见》规定的配置标准，积极提供监督执法办公用房、执法车辆，以及取证与快速检验的设备、通讯工具、防护装备、网络建设等基础设施，为卫生监督和综合执法提供物质保障，从根本上解决“收费养人”问题。
5．依靠群众，发挥社会监督威力
1.确保行政客体合法权力不受侵犯。
行政自由裁量权主体和客体存在着严重不对等关系，一旦裁量权被滥用，将会对行政客体利益产生实质性损害。只有规制行政自由裁量权，才能畅通行政客体维护自身权力的渠道，确保行政客体合法权力不受侵犯，保证行政自由裁量权的合法合理性。
2.确保政府职能切实履行。
行政主体是维护公共利益和个人利益的矛盾集合体，在权力的垄断性和利益性诱惑下，容易导致“权力寻租”现象，行政自由裁量权被行政主体挪作私用。为确保政府职能的切实履行，必须对行政自由裁量权进行涵盖源头、过程、结果的全方位、全过程监督。
二、行政监督规制行政自由裁量权可行性分析
行政监督具有主动性、专业性、综合性的独特优势，以强制性的国家政治权力为后盾独立行使监督权，从行政自由裁量权的配备、使用、结果等方面全程监督规制权力的使用。
1.以国家政治权力作为后盾。
我国《宪法》和《审计法》明确规定“我国行政监督机关——国家监察机关、审计机关工作独立，严格依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他任何行政机关、社会组织和个人干涉，享有独立的财政、人事权”，法律法规的明文规定为行政监督提供了政治可行性。
2.完备的行政监督制度。
目前，我国已经建立了完备的行政层级监督制度和专门监督相结合的监督制度，通过行政自由裁量文件备案审查批准、裁量主体资格审查、行政裁量报告制度等事前监督制度；行政裁量执法检查事中监督制度以及行政复议和行政执法案卷评查制度的事后监督制度，全程监督行政自由裁量权的行使。
3.监督知识丰富专业。
行政监督主体由于行政管理专业知识丰富，熟知行政自由裁量权行使的全过程，能将专业技能和监督权力有机结合，有效解决行政信息不对称等问题，最大限度减少“行政黑箱”带来的监督缺失或者监督不到位。
三、我国行政监督规制行政自由裁量权的完善路径探讨——建立综合规制模式
1.事前监督规制:明确裁量范围。
首先，加强裁量权力范围的制度建设。立法机关要出台具体而详实的法律、法规，对行政自由裁量权的实施主体、事实认定、证据标准、适用依据、遵循程序等进行严格规定，所有裁量行为必须依法执行。其次，切实遵守裁量权的限定性原则。行政管理不应进入市场机制能有效调节领域和公民、法人或者其他组织能合法合理自主解决事项。
2.事中监督规制：裁量基准制度。
可采取“中间线标准”控制法、“平均值标准”控制法、分格法、汉德公式、“罚款公式”等方法制定裁量基准。杭州城市管理部门全国首创“罚款公式”、福建泉州制定实施“三级九等”处罚标准和“比例+固定数额法+公式法”裁量标准等尝试提供了有益经验。
3.全程监督规制:程序监督。
马克斯·韦伯提出，行政监督主体应该制定明确详细的行政自由裁量权行使程序。行政裁量主体必须严格依据制定好的规则和程序去行使其自由裁量权。凡是与行政自由裁量权行使客体相关的信息，除法律法规明确规定要求保密外，其他所有行政自由裁量权相关信息都应该公开。
4.结果监督规制:裁量责任制度。
《行政复议法》是在《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。与复议条例相比较，行政复议法在四个方面取得了新进展和新突破：行政复议原则更加全面、准确；行政复议范围明显扩大；行政复议程序更加便民、公正、合理；进一步强化行政复议的法律责任。这些进展和突破对进一步完善行政复议制度，改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
关键词行政复议法行政复议条例行政监督救济制度新突破
1999年4月29日，九届人大常委会第9次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法是在1990年国务院颁布的《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色，本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。
一、行政复议原则更加全面、准确
根据《行政复议条例》的规定，理论界通常将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则。①《行政复议法》对《行政复议条例》确定的复议原则进行了增删与调整，确定为合法、公正、公开、及时、便民原则，有错必纠原则，保障法律、法规实施原则，救济原则（司法最终原则）。很明显，《行政复议法》删去了准确原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则，增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进一步提高，而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。
首先，过去《行政复议条例》确定的"准确原则"的内容实际上已经包含在"合法原则"中，复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意，故无需再确定"准确原则"。
其次，合法性与适当审查原则的内容已在《行政复议法》第1条立法目的和第28条行政复议决定的条款中说明，况且它只是复议机关审理复议案件，作出复议决定时需遵循的准则，故在复议基本原则中亦无需单独列明。所以，《行政复议法》删除了该原则。
再次，不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则，列于《行政复议条例》第8条，但根据复议机关依法复议、职权法定的要求，如果《行政复议法》未授予复议机关调解的职权，就意味着复议机关只能按《行政复议法》规定作出有限的几种复议决定，当然不能进行调解，也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例都允许复诉申请人撤回复议申请，故而，将此项禁止性原则删除也在情理之中。
值得注意的是，《行政复议法》删除以上原则并不意味着上述原则表达的内容也一同被取消，而这些原则的基本含义已经明白或暗含在其他原则和法律条文中，无须单独列出。这一变化体现了立法者在运用立法技术方面的成熟与凝练，避免了重复与拖沓。
除删除几项原则外，《行政复议法》还增加了几项原则，从行政复议制度的需要看，这是必要可行的。
首先，增加了"公正原则"。公正原则是指复议机关在行使复议权时应公正地对待复议双方当事人，不能有所偏担。公正原则是行政法中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展，越来越多的行政立法将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则，如《行政处罚法》就有规定。《行政复议法》之所以增加该项原则，其原因在于，行政复议与其他行政司法活动一样，除坚持合法原则上，还必须公允、合理、无偏私，特别在行政自由裁量权较大的情况下，必须公正复议，只有做到这一点，才能够保证复议制度真正取信于民，发挥其监督与救济的作用。
其次，行政复义法新规定了"公开原则"。所谓公开是指行政复议活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众，使当事人和社会各界，包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况，避免暗籍操作导致腐败与不公正，增强公众对行政复议的信任度。《行政复议法》之所以增加该项原则还在于此前的《行政处罚法》已经规定了该原则，近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、政务公开的呼声也日益高涨，使得公开原则成为行政程序中普通适用的原则。
再次，行政复议法还增加规定了"有错必纠原则"。有错必纠是指复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的，必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的，也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生，保证行政复议制度发挥其应有的作用。
此外，行政复议法还增加了一项"保障法律法规实施原则"。该原则要求行政复议活动不仅要纠正违法不当的具体行政行为，且要保障和监督行政机关行使职权，使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。
最后，行政复议法增加的"司法最终原则"，亦称"救济原则"，它是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的，除法律规定的例外情况，均可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理后作出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政诉讼关系的重要准则。
综上，《行政复议法》规定的行政复议基本原则与《行政复议条例》相比，内容更加全面，重点更加突出，表达方式则显得十分凝炼，充分反映了行政复议固有的特点和作用，是对行政复议活动所遵循的基本准则的高度概括和抽象。
二、行政复议范围明显扩大
《行政复议法》与《行政复议条例》相比，最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。根据《行政复议条例》不能受理的或立法未明确规定可以受理的行政复议案件，依照《行政复议法》可进入行政复议范围。行政复议法是通过两种方式扩大行政复议范围的：一是扩大复议机关受理的行政行为的范围；包括具体行政行为和抽象行政行为；二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其他组织的权利范围。
（一）进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大
《行政复议条例》将复议机关受理的行政争议案件列举为九项，其中主要包括因行政处罚，行政强制措施，侵犯经营自行为，拒发许可证执照，拒不履行法定义务，拒不发放抚恤金，违法要求履行义务，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时，又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。《行政复议法》与《行政复议条例》相比，扩大了行政复议范围，主要表现在增加了几类可以申请行政复议的具体行政行为，扩张解释了几类可以申请复议的具体行政行为。《行政复议》扩充解释或增加的具体行政行为是：1.将行政处罚行为种类按《行政处罚法》作了扩充解释，增加了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为；2.增加了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格证引发的争议属于行政复议范围的规定；3.增加了行政确权行为属于行政复议范围的规定；4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同行为属于行政复议范围的规定；5.增加了行政机关没有发放有关费用属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活保障费等；6.增加了对其他具体行政行为侵犯合法权益可以申请行政复议的规定。很明显按照《行政复议条例》的规定，对于上述行为是不能申请复议或未明确规定可以申请复议的，《行政复议法》将它们明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化，它将行政复议的监督和救济范围大大扩展了。
与此同时，《行政复议法》又进一步限制了复议机关不予受理的事项。《行政复议条例》规定复议机关不予受理的事项为四项，包括行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为；行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为；国防外交等国家行为。《行政复议法》将四项不属于复议范围的事项修改为两项，并规定了救济途径，即对行政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉，对行政机关对民事纠纷的调解或其他处理，可依法申请仲裁或向法院。很显然，《行政复议法》取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制，从另外一个角度扩展了行政复议的范围。
（二）《行政复议法》启动了对抽象行政行为的监督审查权
《行政复议法》的颁布，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段，特别是关于抽象行政行为的审查制度，对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。
抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的"红头文件"，因此，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。与此同时，由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱，也带来了一系列群众反映强烈的问题，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破坏了法制统一，也损害了国家和公民个人的利益，成为人们深恶痛绝的"三乱"之源。其影响之大，涉及面之广，令人触目惊心。然而，长久以来，我国对此类文件监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地，因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程，破坏了法制的统一，已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定，公民法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为具体行政行为所依据的规定（除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件）违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规具有较强的操作性和实用性。首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议,它能够产生一定的法律后果.即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请,审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。
当然，行政复议法的这项规定引发了一些新的问题，有待复议实践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如，国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别？复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政
行为应适用什么程度，当事人又如何参与表达意见？复议机关撤销了某项抽象行政行为，是否意味着行政机关依据该抽象行为对其他人实施的具体行政行为也违法？如何纠正？因此遭受损失的能否要求赔偿？对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理？能否对此提讼？所有这些问题，都是行政复议法实施前需要明确解释和研究的，正确处理好这些问题，必将有利地贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定，有利于遏制行政机关乱发文件的违法行为，真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。
笔者认为《行政复议法》规定的复议机关或其他有权机关对负担行政行为的审查不同于对具体行政行为的审查，严格地讲，它不是一种行政复议活动，而是由行政复议引发的对抽象行政行为的审查活动。所以，行政复议机关审查抽象行政行为的程序也不同于对具体行政行为的审查程序。但为了使这种审查活动不走过场，还应保证当事人书面或口头陈述辩论的权利，提供证据的权利，同时也应要求抽象行政行为的实施机关承担举证责任，证明其行为的合法性。复议机关经审查认为抽象行政行为违法或不适当的，有权予以撤销或改变。如果某项抽象行政行为被撤销，那么依据该抽象行政行为作出的具体行政行为也会因违法而被撤销，但依据该抽象行政行为对其他人所作的具体行政行为并不会因此而自动撤销，仍需当事人通过行政复议或诉讼方式确认具体行为违法，相应地，当事人因此遭受的损害也不可能自动得到赔偿，仍需通过国家赔偿程序获得救济。行政复议机关对抽象行政行为的处理结论不同于普通的行政复议决定，不能简单地将其视为具体行政行为，必须视处理的结论的具体情况而定。如果该处理结论是维持原抽象行政行为，当事人则应当继续对依据该抽象行政行为作出的具体行政行为寻求行政诉讼救济，不宜直接对复议机关或有权机关作出的有关抽象行政行为的审查结论提讼。换句话说，此类处理结
论不具有可诉性。如果复议机关撤销或改变了抽象行政行为，则依据该抽象行政行为所作的具体行政行为必然被撤销或改变。通常情况下当事人自然不会对此结果再提讼。即使，也只是对具体行政行为提讼。
（三）受行政复议制度保护和救济的权利范围进一步扩大
《行政复议法》与《行政复议条例》相比，它所保护的权利范围进一步扩大。过去《行政复议条例》所保护的权利限于法定的人身权和财产权。该项内容体现在《行政复议条例》第9条第8项规定中,即公民、法人或者其他组织"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的"，有权申请行政复议。对于人身权、财产权以外的其他权利遭受侵害的，《行政复议条例》没有明确规定可以申请复议，这就意味着此类权利不受复议制度的保护。很显然，这是《行政复议条例》与《行政诉讼法》共同的一个缺陷。这次《行政复议法》一改《行政复议条例》的规定,将"人身权，财产权"概念扩大为"合法权益"，合法权益的范围显然要比"人身权、财产权"范围大许多，除了人身权、财产权外，还包括其他权益。
《行政复议法》第6条第1
款第11款规定，公民、法人或其他组织"认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，"有权申请行政复议。这是一项概括性条款，也是兜底式条款。这是因为前面10类复议事项是采用列举方式规定的，这种列举并不是在同一个概念层次上的，因而不可能周延，也不可能穷尽，所以必须有一项兜底条款才能够将所有侵犯相对人合法权益的具体行政行为纳入行政复议范围。
该项规定中的"其他合法权益"是指除上述10项行为侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权外，还包括其他受法律保护的合法权益，如劳动权、受教育权、休息权、环境权、程序权（听证权）。知情权、出版、言论、集会、结社、等政治性权利。如果行政机关的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织受法律保护的这些合法权益的，相对人也有申请行政复议权利。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》规定的行政复议范围明显扩大。体现在这项概括性条款上的就是用"合法权益"概念取代了过去"人身权、财产权"概念。应该说，这是一个重要的变化，且有相当深远的意义。
除了这项概括性条款外，《行政复议法》列举的关于申请行政复议的行政行为的规定也体现了权利扩大的特点。例如，《行政复议法》第6条第1款第3项规定，公司、法人或者其他组织"对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的，"有权申请行政复议。由于许可证、执照、资质证、资格证等证书不仅涉及到公民法人的人身权、财产权，还可能涉及公民法人的其他合法权益，如出版权、受教育权，所以允许对于此类行为不服申请行政复议还可以保护人身权。财产权以外的其他合法权益，《行政复议法》第6条第1款第9项规定，公民、法人或者其他组织"申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，有权申请行政复议。也就是说，受教育权也在行政复议制度保护范围之内。
三、行政复议程序更加理民、公正、合理
《行政复议法》不同于《行政复议条例》的另一个重要方面就是行政复议程序的变化。具体表现在：
（一）申请行政复议的期限延长
《行政复议法》第9条规定申请行政复议的期限为60日，自知道该具体行政行为之日起算。如遇有不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这与《行政复议条例》规定的15日相比，延长了45日。而且申请时效中断后继续计算的规定取消了行政复议机关的决定权，使得复议申请人申请复议的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政复议法不仅对法律未规定申请复议期限时情况作了规定，而且对现有法律规定短于60日期限的情况作了新的规定，即行政复议申请期限短于60日的按60日计算。如《治安管理处罚条例》规定的原申请期限是5日，按照《行政复议法》今后要按60日计算。
（二）申请行政复议的方式增加了口头申请
《行政复议法》第11条规定，"申请人申请行政复议，可以书面
申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况。行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。"允许申请人口头申请行政复议是《行政复议法》新增加的，体现了行政复议的民主、公开
、便于原则。
（三）行政复议的管辖规定更加全面和灵活
《行政复议法》取消了《行政复议条例》复议管辖一章，本着便民、公正的原则对原来比较复杂的管辖规定作了修改和调整。第一，确定了选择申请复议的管辖原则，即允许申请人选择复议机关。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可向上一级主管部门申请行政复议。第二，确立了垂直领导的行政机关及国家安全机关行政复议实行"条条复议"的原则，即对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关及安全机关具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。第三，明确了行署的复议机关地位，规定对省，自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。第四。增加规定了国务院在行政复议中的最终裁决权。《行政复议条例》规定对省级政府及国务院部委具体行政行为不服的向原机关申请复议。这次《行政复议法》规定，对省级政府及部委行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院作出的裁决为最终裁决。在这次《行政复议法》的审议中，"有些常委委员和部门、地方、专家提出，由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不够合理，也不利于充分保护公民法人和其他组织的合法权益。因此，主张可以考虑，申请人对国务院有关部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的，可以向人民法院提讼，也可以向国务院申请行政复议。如果向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定，不再向人民法院提讼"。③最终立法机关采纳了上述意见，确立了国务院受理对省部级行政复议决定的裁决申请体制，强化了国务院对国务院各部委及省级行政机关的监督。第五，增加了县级地方人民政府在受理复议申请时的转送义务。由于行政复议机关设置较复杂，复议权限不尽一致，容易出现复议申请人投诉无门或找不到相应复议机关的情形，为方便复议申请人，《行政复议法》专门规定了县级地方人民政府接受复议申请并转送有关复议机关，告知申请人的义务。这是《行政复议条例》所没有的。《行政复议法》第15条第2款规定"有前款所列情
形之一的，（即遇有派出机关、派出机构、授权组织作出具体行政行为或共同作出具体行政行为，或作出行政行为的机关被撤销的情形）申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。"第18条规定"依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，……应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十六条的规定办理。"
（四）缩短了行政复议机关受理案件时的审查期限
《行政复议法》规定："行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。"该规定与《行政复议条例》相比，将原来复议机关在受理阶段进行的形式要件审查期限，由10天缩短为5天。增加了复议机关书面告知申请人审查结果的义务。由于提出复议申请的方式由过去的书面式改为书面、口头均可，所以在受理阶段，取消了复议机关对不符合形式要件申请书发还申请人要求限期补正的一系列规定，增加了行政复议机关受理复议申请的法定义务，方便了复议申请人。
（五）解决了复议机关不受理或不答复的情况下，申请人的诉权问题
按照《行政复议条例》及实践中的做法，法律要求诉讼前必须先申请复议的，申请人必须先提出复议申请，而复议机关在复议期限不复议或不予答复的，申请人只能要求上级机关或法律、法规规定的机关责令其受理或答复，如复议机关拒不受理或不答复，上级机关能否直接受理，或在复议期满后能否直接？是针对复议机关不作为？还是针对原具体行政行为？这些问题在实践中都不甚明了，有时甚至出现争议。《行政复议法》规定，对于上述几种情况，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可以直接受理。公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院。这一规定对于防止复议机关或法院规避法律，保障公民诉权，都具有重要作用。
（六）进一步明确了行政复议案件的审理方式
《行政复议法》将行政复议审理方式明确为两大类：一是书面审，二是言词审理。前一种是《行政复议条例》已经规定了的，而后一种则是《行政复议法》进一步明确的。《行政复议条例》规定"行政复议实行书面复议制度，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件。"至于何种方式，条例未曾明确。实践中通常采用庭审方式，由"双方当事人到场说明问题，表达各自意见。"④行政复议将原来不甚明确的复议审查方式界定为，行政复议机构"可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请和第三人的意见。"也就是说，复议机关应申请人的要求或认为有必要时，必须组织类似《行政处罚法》规定的听证会,调查情况,听取各方当事人的意见.这一方式不同于书面审查,它允许当事人通过言词辩论的方式直接陈述自己的意见和理由,提供有关证据,促使行政复议机关作出更为公正的决定。有趣的是,我国台湾省新修改的《诉愿法》也在书面
审理言词审理,说明该种审理方式的重要性。⑤
（七）行政复议的证据制度也有所变化
《行政复议法》针对复议实践中举证责任不明确，复议机关剥夺或忽视申请人查阅证据权利，被申请人违法补正等现象，对行政复议的证据制度做了更明确的规定。
首先，重申行政复议中的举证责任由被申请人承担。明确被申请人的举证范围和举证责任，规定"被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。"被申请人不提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据、和其他有关材料的视为该具体行政行为没有证据、依据，可予撤销。而《行政复议条例》没有要求被申请人提交作出具体行政行为的"依据"，也没有不举证承担败诉责任的条款。
其次，增加了申请人第三人的在复议过程中的查征权。《行政复议法》第23条第2款规定："申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。"也就是说，遇有申请人或第三人向复议机关查阅有关证据材料情形的，复议机关必须保障这项权利，不得拒绝。
最后，增加了被申请人不得在复议时取证的义务。《行政复议法》第24条明确规定："行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。"原来《行政复议条例》没有此限制，但实践中经常发生被申请人违反"先取证，后裁决"原则，在复议过程中向申请人或其他人收集证据的现象，这种做法不仅给申请人造成了压力，也不利于复议机关判断具体行政行为的合法性，是一种典型的程序违法行为。《行政复议法》借鉴了《行政诉讼法》关于被告不得在诉讼期间自行向证人或原告取证的规定，对被申请人在复议期间的收集证据行为作出了限制，明确了用此类方法取得的证据无效的证据原则。
（八）增加规定了复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程序
在程序上，《行政复议法》与《行政复议条例》另一个重要的不同之处在于：规定了行政复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程序。尽管这一程序是简单的期限规定，但仍不失为一项重要变化。《行政复议法》第26条，第27条规定，申请人申请复议，一并提出对抽象行政行为的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理，无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。如复议机关审查具体行政行为时认为具体行政行为依据不合法的，也照此程序处理。
（九）增加了行政复议最终裁决的规定
关于行政复议机关作出的土地等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定能否成为最终裁决的问题，《行政复议法》起草过程中争议颇大。最初的草案规定，"行政机关对确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，当事人不得向人民法院提起行政诉讼。"审议时，有些常委会组成人员和地方、部门、专家提出，"草案规定对自然资源确权的行政复议决定为终局裁决，难以有力保障公民、法人和其他组织的合法权益。"因此，法律委员会建议将这一条修改为，对上述行政复议决定不服的，"可以向作出该决定的
行政复议机关的上级行政机关提出申诉，或者依法向人民法院提讼。"此后，又有地方和部门提出，"对土地等自然资源确权的行政复议决定是否可以提讼的问题不宜作简单规定，因为有一些确权是根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者是对土地的征用而引起的，根据宪法和土地管理法的规定，对行政区域勘定、调整和对土地征用的权限属于国务院和省级人民政府。对于这类确权问题，法律可以规定行政复议决定为终局决定。"⑥因此，《行政复议法》第30条最终规定，"根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。"
此外，《行政复议法》还规定了国务院依申请对省部级行政复议决定审查后，有权作出最终裁决，这也是《行政复议条例》未规定的。对于以上两类最终裁决均不能提讼。
四、进一步强化行政复议的法律责任
《行政复议法》在法律责任的规定上也有很多新的变化。
首先，《行政复议法》增加规定了行政复议机关的法律责任，即按照行政复议法的规定，行政复议机关无正当理由拒不受理复议申请或不按规定转送复议申请的，或在法定期限内不作出复议决定的，均需承担法律责任。承担的方式为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这一规定明确了复议机关的具体法律责任，对于监督复议机关及时受理转送复议申请，作出复方决定都具有重要意义。
其次，进一步明确了行政复议机关工作人员在行政复议活动中的法律责任。虽然《行政复议条例》对此也作了规定，但只是笼统地规定对于失职、的，复议机关或有关部门应当批评教育或者给予行政处分。《行政复议法》明确规定了行政复
议机关工作人员违法情节及相应的行政处分。
最后，增加了行政复议被申请人承担法律责任的情况，明确了行政处分的种类。按照《行政复议条例》规定，复议被申请人承担法律责任的情形只有一种，即"拒绝履行复议决定的，复议机关可以直接或者建议有关部门对其法定代表人给予行政处分。"《行政复议法》在总结近十年实践经验基础上，明确规定了复议被申请人承担责任的各种情形，即包括：被申请人不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；或者阻挠，变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的。对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
与《行政复议条例》相比，《行政复议法》在监督与救济制度方面的突破与创新远不止上述四个方面，由于偏幅所限，只能评介至此。值得注意的是，尽管《行政复议法》尚未将十年来行政复议理论与实践成果全部吸收进去，在复议范围及最终复议裁决的设置方面，以及过于简化程序有可能弱化复议功能等方面仍有不尽人意之处。但与《行政复议条例》相比，已经有了不小的进步。特别是扩大行政复议范围，启动对抽象行政行为的监督机制，增加行政复议公正、便民程序，加强行政复议法律责任的新规定，对于进一步完善行政复议制度，改革
行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
①④国务院法制局编：《行政复议条例释义》，中国法制出版社1991年版，第14～21页；第100页。
②马怀德：《将抽象行政行为纳入行政复议范围》，载《中国法学》1998年第2期。
③⑥应松年主编:《中华人民共和国行政复议法讲话》，中国方正出版社1999年版，第240页；第239页；第243页。
⑤吴庚：《行政争讼法论》，三民书局1999年初版，第20页。
一是监督的法律意识还不强。对《监督法》缺乏足够的认识，依法监督的责任意识淡薄，缺乏责任感、紧迫感和主动性，工作空位不到位，忌讳“监督”二字，讲优点成绩多，讲缺点不足少。遇问题轻描淡写、避重就轻，对行政个案监督时调查研究不够，多采取一般转办程序一转完事，笃信“多一事不如少一事”，不愿启动人大监督程序，放弃监督职责，听之任之。
二是监督魄力还不足。行政执法包罗万象，内容繁杂，涉及民生民利，执法主体部门多，执法对象多元化，矛盾冲突激烈，解决难度较大。监督工作中存在瞻前顾后，谨小慎微，害怕越权和越位。宁愿将质询、特定问题调查、撤销等刚性监督手段弃之不用，而搞行风监督员等柔性方式应付走过场。
三是监督主动性还不够。不善于调查研究、解剖麻雀，对问题不求甚解、研究不透。尤其是超前意识不强，对当前矛盾多发期行政执法工作中出现的问题疏于研究，监督指导不到位，客观上造成行政复议及行政诉讼案件多发。还有的对行政法律知识的学习和研究不够，行政执法监督能力不强，遇事人云亦云、毫无主见，使法律赋予的监督职能形同虚设。
二、存在问题的原因
（一）监督工作认识淡薄。人大是集体行使监督职权，人大代表监督意识的强弱直接影响监督的力度和效果。近年来，代表结构有了明显改善，素质有了提高，但与人大所面临的监督任务和要求相比仍显不足，一定程度上制约了人大监督的效果。人大专职委员多数因年龄偏大由党委和行政部门改任，部分委员把人大当成“二线”，视为退休前的“最后一站”，感到人大工作不像党务和行政、经济工作实在，有失落感，对做好监督工作的信心大打折扣。一些非驻会委员认为监督工作属份外兼职和业余，于己关系不大，存在应付差事心理。另外，个别代表因曾提的议案得不到应有重视，或得不到满意答复，心灰意冷，监督热情不高，履职意识差。
（二）监督形式单一弱化。行政执法涉及范围广、数量大、任务重，执法依据的法规种类多，执法程序具有一定弹性，与百姓日常生活息息相关、倍受关注。一些执法部门出现有法不依、执法不严，违法不究问题，究其原因就是监督责任落实不到位，内部监督缺乏具体的褒奖与惩戒措施。加之人大对行政执法监督过于宏观和原则，审议和提建议多，适用刚性监督措施少，工作中该跟踪调查的不调查、该质询的不质询、该撤销的不撤销，使一些执法人员执法随意，办案不公，枉法裁判，知法违法，严重损害了政府形象。
（三）监督法规不够完善。我国现行的行政法规重行政机关对政治、经济、文化等方面的管理控制，轻保障公民的合法权益和公民与行政机关平等民事主体关系的内容。公民在国家实施行政管理过程中处于不平等的被动和屈从地位。受行政立法思想的影响，人大对行政执法行为的监督，也难免陷入重维护行政行为的误区。有的行政法规带有明显的部门利益痕迹，导致法律间不协调，甚至抵触和矛盾，适用后产生的法律效果令人困惑。而人大监督必须依法进行，这样，难免左右为难，监督失衡。重实体、轻程序是我国立法的一个特点，立法滞后，行政执法程序不完善，有些行政法规虽然赋予行政主体一定的执行权，但由于没有程序规定，无法可依，执行措施难于操作，造成少数执法人员执法随意，，使人大的行政执法监督难于有力实施。
（四）监督机构不尽合理。人大实施行政执法监督必须有一支专业性较强的监督机构，如审计、税务监督等。然而，这些机构都设置在政府序列，属权力的自我监督，“用自己刀削自己把”，使监督的公开、公正的真实性及监督力度受到制约和影响，也影响人大行使监督职权。一些地方采取党政联合发文、决定本行政区域内重大事项，替代行政机关和权力机关的职权，党政不分，使人大对政府的监督处于两难境地。另外，政府机构设置的多重性也不利于人大行使行政执法监督权，一些由省直接管理延伸到地方的部门，如税务、工商、技监部门，实行人、财、物上划管理，又是政府系列设置，人大对其行政执法监督缺乏刚性处置手段。三、措施与对策
（一）提高素质强化监督能力。人大代表素质直接影响着监督力度和监督效果。首先，必须具备良好的思想和文化素质，具有良好的语言表达能力和社会活动能力。人大代表来自不同党派、不同行业、不同民族，要有较强的事业心和责任感，要大公无私，敢讲真话。其次，要具备较强的专业素质，是各行业、战线的行家里手、专业人才，只有这样，才能独具慧眼，提出高质量议案和建议。所以，要推荐具备良好的政治和专业素质，热心参政议政的人当选为人大代表。开展多层次的培训提高代表依法履职的素质，并组织视察、调研等“三查”活动，使代表敢于言民志、表民意、争民利，在行政执法监督工作中发挥应有的作用，在知政、参政、议政、督政中提高履职能力。
（二）多方施策营造监督氛围。人大是人民利益的代言机构，监督权是人民所赋予，要敢于监督和善于监督，真正使权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要广泛联系群众，倾听群众呼声，把监督工作做深做实。要科学整合立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、群众监督、新闻监督体系资源，积极推进依法行政的进程。要以人大监督为核心，强化部门内部监督，借助专项监督，发挥舆论监督作用，建立行政执法监督网络机制，严格收支两条线，杜绝下达行政罚款指标；严格行政处罚，搞好行政法规培训，落实行执法责任制和执法过错责任追究制。要综合运用各种监督方式，紧扣群众关注点、社会热点和难点，加强行政执法监督，做到委员监督与代表监督结合，代表监督与群众监督结合，营造一种和谐的行政执法监督氛围。
在质量技术监督行政执法中的主体是相关的质量技术监督局，我国规定拥有行政执法权的部门是县级以上的质量技术监督管理机构以及拥有法律授权的质量技术监督局的直属机构。另外，质量技术监督行政执法的形式有多种，但是总结起来可以分为行政许可、行政确认、监督检查、行政处罚以及强制等几种。行政许可是指质量技术监督局依照相关法律规定允许当事人进行某种行为的过程；行政确认是指质量技术监督管理局对当事人行为的法律地位、法律事实的确认；监督检查是指质量技术监督局按照相关法律规定对当事人的行为进行监督管理，检查当事人是否存在违法行为；行政处罚是指如果行政主体在监督检查过程中发现当事人存在违法行为，那么行政主体可以按照相关法律规定对当事人进行处罚；强制是指质量技术监督局为确保社会安全，对可能威胁社会安全的违法行为采取强制措施以及当责任当事人拒不履行相关责任义务时，采取强制措施要求当事人履行责任义务。
二、我国质量技术监督行政执法体系发展研究
第一，起步阶段。
我国质量监督行政执法起步于上世纪80年代，1998年国家质量技术监督局正式挂牌成立，标志着我国质量技术监督行政执法的起步萌芽。此时国家质量技术监督范围包括工业生产、农业生产、科学研究、贸易、国防等社会生产的方方面面。
第二，调整阶段。
我国质量技术监督行政执法的发展并不是一番风顺的，其中经过了一系列的调整改进。1993年的国务院机构改革中将国务院直属的国家质量技术监督局调整为由国家经贸委管理的直属机构。然而国家质量技术监督局的工作职能并没有发生太大的变化，与1988年的工作职能基本保持一致。
第三，改革阶段。
随着我国市场经济体系的逐渐完善，我国政府管理体制面临着严峻的考验，因此为提高国家行政管理工作效率，国家对相关的行政管理部门进行了改革。此次改革中，国家质量技术监督局又重新升级成为国务院直属机构，其地位得到了大大提高，同时将技术质量监督局的药品质量监督职能与质量纠纷仲裁职能划分给其他专业机构，并且在技术质量监督局原有职能的基础上增加了其他职能，从而使我国的技术质量监督体系更加的专业化、全面化。
第四，发展壮大阶段。
从2001年开始我国技术质量监督管理局正式进入快速发展阶段。从2001年至今国家政府就在不断的调整技术质量监督管理局的职能地位，采取了分段监管、品种监管等更为优化的监督管理方式，同时通过立法等进一步明确了技术质量监督管理体系的组织结构、权利义务以及法律地位等，推动着我国技术质量监督行政体系进一步的发展。
三、完善我国技术质量监督行政执法体系研究
1.我国技术质量监督行政执法体系存在的问题。
虽然经过多年的改进发展，我国形成了较为完善的技术质量监督行政执法体系，但是目前的行政执法体系还存在一些问题。
第一，行政执法的法律效力较弱。
目前我国制定了一系列的有关技术质量监督行政执法体系的法律法规。然而，我国对于违法质量技术监督管理规范的企业或个人采取的处罚措施还是以罚款为主。但是一些企业违法经营获得的利润远远高于罚款数额，因此这些企业个人宁愿接受罚款处罚，却不改进生产技术质量，从而导致质量技术监督的行政执法起不到预期效果，法律效力十分薄弱。
第二，执法人员综合素质不高。
经过几十年的发展，我国已经形成了一支较为专业的质量技术监督行政执法队伍，但是目前的行政执法队伍还存在一些问题。部分执法人员的政治思想觉悟不高，由于一些企业或个人在行政执法时试图通过贿赂执法人员以避免处罚，因此一些素质不高的行政执法人员往往会包庇违法企业或个人，从而导致行政执法很难取得预期效果。
2.完善技术质量监督行政执法体系的措施。
第一，完善技术质量监督的法律体系。
技术质量监督法律法规必须符合社会经济发展的规律，符合经济发展的具体要求，只有这样才能更好的规范社会经济市场，保证公民、企业或者组织的合法权益。具体来说，相关部门应该加强对标准化法以及计量法的修订完善，建立完善符合我国国情的并且与世界发展接轨的标准化体系，从而使得质量技术监督行政执法有法可依，增强行政执法的法律效力。
第二，完善技术质量监督行政执法体制。
任何行为都需要体制的约束，行政执法也不例外，相关部门要结合我国社会发展的规律，针对现阶段技术质量监督行政执法的弊端制定完善的行政执法体制，将行政处罚的权利集中统一起来，以提高行政执法的效率。另外，要着力完善各级技术质量监督机构的工作机制，提高技术监督部门的内部管理工作水平。
第三，加强建设技术质量监督行政执法人才队伍。
行政执法部门要改革现有的用人机制，实行公开招考、择优录取的人才选拔机制，同时要做到人尽其才，针对人才的能力特将其放在合适的岗位上，从而提高技术质量监督行政执法的工作水平。另外，用人机构还要定期对内部人员进行培训，统一组织人员进行专业知识学习以及政治思想学习，提高内部人员的综合素质，进而提高技术质量监督行政执法的工作水平。
四、结语
通过加强对卫生常识的广泛宣传，目前大部分用人单位对卫生法观念已经有了大的改变，为卫生防护知识也有了更多的认识和了解，进一步推动了卫生监管部门贯彻执行卫生行政法。但是任然存在不少的问题：
（一）卫生监管工作任务艰巨
不少企业和学校卫生观念还很淡薄，就个别企业而言，基础卫生条件极差，在餐具消毒保洁方面还不够，法律意识浅，办证效率低，中间从业人员流动也很大，对卫生知识的了解也很少，其卫生操作技能也很差。特别是个体小型企业，他们在法律意识肤浅、淡薄，对各项卫生设施配置也不愿投入，从业人员流动大，不支持健康检查工作，执法人员在执法过程中甚至遭到个别人员辱骂等，卫生监管执法人员也难以将卫生行政法执行到位；还有一些集贸市场的生肉摊贩从业人员不体检、无卫生许可证、无健康证，这些人员难管理，监督执法中，最易发生冲突，有的竞拿刀威胁执法人员，扣留执法人员执法证件。
（二）疾病管理环节薄弱
个别学校卫生保洁员，他们自身卫生保健意识淡薄，对传染、食源性、寄生虫等疾病的预防知识和能力都存在盲区和盲点，学校疾病也接二连三的发生，特别是农村学校居多，然而学校对卫生管理工作也不够重视。
（三）卫生监管执法人员力度不够
目前卫生监管执法人员对中小企业的卫生监管尚未做到严格监管，对小企业执法力度不够，部分违法行为不能及时处理，领带卫生监管制度不全，不少执法人员不能按时交办上级部署的工作，其内部管理和学习制度也有待加强和提高。总之就目前形势而言，卫生监管执法人员应把重点工作放在打击和查处非法经营的企业让他们无立足之地，保护合法经营企业，推动经济秩序走上规范；和相关部门部门联合执法，对违规企业进行突击检查，严厉打击不法经营者。
二、对卫生行政法的认识
卫生行政法是学习和研究卫生行政学的基本问题，它关系卫生行政学的整个体系结构。卫生监督主要有4个特征：(1)主体的特定性(2)职权的法定性(3)行为的主动性(4)国家强制性.卫生行政单位是国家行政机关，根据国家授予的职权从事卫生监管工作，行政法是规定国家行政机关组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的法律规范的总和。它调整国家各级行政机关及其职能部门在行使行政管理职能中，同其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民的社会关系。
三、如何利用行政法开展卫生监督工作
(一)定制完善的卫生监管人员管理制度
卫生监管不恶魔呢要各尽其职，积极配合上级领导严查不符合卫生标准的不法企业，执法过程中必须严格执行不得有任何徇私行为和懒惰心理。加强内部执法人员的整顿是保证卫生监管工作执法到位的前提保证。其次争取政府的高度重视，将卫生监管同环保和消防等审查共同进行，让建设项目必须做好各方面的登记，以至于从源头上严格控制。另外还要不但探索卫生监管的工作方式，集中精力对重点单位实行监督和审查，进而提高卫生监管工作的质量和效率。
(二)大力加强卫生健康知识的宣传
定时开展卫生健康知识的法规宣传，提高社会职业卫生的意识，采取调研等形式深入了解目前存在的卫生问题，加强领导、把卫生监管工作落实到实处。例如通过报刊、新闻媒体等进行宣传，唤起社会对卫生健康的关注。同时也要宣传卫生法律、法规。
(三)对生产经营单位进行专项检查
组织开展对学校、企业、餐馆等进行专项执法检查。对各类学校、单位、餐馆的食品卫生、卫生设备以及环境等进行监督检查，确保学生、企业员工乃至人们的饮食和生活卫生安全。例如：水质生产经营单位、食品制造单位、学校食堂、医疗卫生单位、卫生抽检等专项检查
(四)依法执行卫生行政法
严格按照卫生行政法追究和处理不法企业，卫生行政法追究程序主要包括下面几个环节：立案、调查取证、提出处理意见、经审查委员会集体讨论并作出处理决定。完整的监督系统既保护了卫生监管对象的权利也体现了卫生监管执法的合理性。
(五)及时通报卫生监督监测信息
对查处的不符合卫生标准的企业、单位情况及时通报，通过新闻、报刊、通告等形式让人们清楚了解此次查处的企业不符合卫生标准的表现，给予不配合卫生检查企业单位警告，进一步体现卫生监管执法人员公正执法。
