时间：2023-03-21 17:12:55
序论：在您撰写环境监管论文时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
我国对环境的监管方式主要有三种：一是环境监督检查；二是环境行政许可；三是环境行政处罚。
1.2我国环境监管的法律体系
我国环境监管的法律体系由以下各部分组成：一是《中华人民共和国宪法》第26条第1款关于环境保护的规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”；二是环境保护基本法，即1989年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》；三是环境保护单行法和相关法，数量有几十部；四是环境保护行政法规，数量有25个；五是数百个环境保护部门规章；六是700多个环境保护地方性法规及规章；七是1300多项环境标准；八是50多个我国加入或签署的环境保护国际公约[2]。上述部分构成了我国环境监管的法律体系。
2我国环境监管中的问题
2.1环保“第一审批权”未落实，建设项目未严格执行环境影响评价制度
环境影响评价制度是我国贯彻"预防为主"方针、控制新污染的一项主要制度，它在保证建设项目选址的合理性上起了巨大的作用。然而，以下三种情形导致环保“第一审批权”未落实，造成老的污染还在治理，新的污染源又产生的恶性循环。一是在经济增长仍然是衡量和考核各级政府和领导政绩的主要标准情况下，容易导致一些地方政府看重短期利益，片面追求GDP增长，以牺牲环境换取经济增长，在招商引资过程中降低环保准入门槛，未经环保部门审批就开工建设，未配套污染防治设施就投入生产，甚至有的地方还出台一些有悖于环境保护的“土政策”；二是建设项目相关审批部门各自为政，忽视或淡化环保审批，只要申报本部门的资料齐全就给予通过，导致大量建设项目跳过环保部门取得了后期相关证照，直至污染问题发生环保部门才知晓，加大了监管的难度；三是一些违法企业不重视环保审批，有意绕开监管，“先上车、后补票、甚至不补票”的现象大量存在，给当地的环境造成了极大污染和破坏[3]。
2.2建设项目分级管理，环保“三同时”监管存在漏洞
我国建设项目实行分级环境管理制度，国家、省、市、县四级环保部门按照权限的划分，分别负责对应行业和对应规模的建设项目环评审批、“三同时”监管和环保设施竣工验收。这种情形将造成“三同时”监管两方面的漏洞，一是有审批权的上级环保部门因地域原因对项目的实际不太清楚，提出的审批要求可能与实际不符，后期也不好对项目进行“三同时”跟踪监管；另一方面，项目当地基层环保部门由于缺乏项目信息，对项目的环保审批要求、建设工期、试生产情况不了解，无法跟踪进行“三同时”监管，导致一些企业长期打着“正在建设”、“试生产”等旗号，长期建设、久试不验，游离于“三同时”监管之外，等到发现问题时，已错过了改正的有利时机。带来的后果就是大量建设项目达不到环评要求，使环境影响评价成为一种形式，未能发挥"防治污染"的指导作用，形成项目重审批、轻监管，审批数量高、而验收比例低的尴尬局面[4]。
2.3环保部门与分管部门之间职能交叉、权责分散，致使行政管理效率低下
我国实行的是环保统管与其他部门分管相结合的监管体制，可环保部门如何统一监管，分管部门之间如何相互配合，法律并没有明确具体的规定，造成环境保护在一定范围内存在有利的事情抢着办、无利的事情推着办的现象。执法主体林立、管理职能交叉、权责分散，部门协调难、执法成本高成为推诿扯皮、行政效率低下的主要根源，环保部门的统管地位在实践中不过是一纸空文。一旦发生环境问题，首先想到交给环保部门处理，而其他分管部门能推就推、能拖就拖；而当环保部门解决环境问题需要其他分管部门配合时，其他分管部门可能因为管辖权益的原因有可能配合、也有可能不配合，因为大家的执法地位平等，环保部门就只能与其他分管部门协商，而在协商过程中，极有可能延误了解决问题的有利时机。
2.4法律可操作性不强，执法手段软弱无力
长期以来环保法律一直被称为豆腐法，其原因：一是法律操作性不强，立法领域存在空白，有的方面无法可依、有的法律条文之间互相冲突、有的规定过于粗略，在实际工作中可操作性差，法律条款无法得到有效执行；二是法律规定“软”，要求或禁止的环境违法行为没有对应的法律责任条款支撑，致使环境监管部门面对违法行为时常常束手无策；三是权力小，环保部门缺乏查封、冻结、扣押等行政强制手段，而申请法院强制执行往往不容易得到落实；四是违法处罚轻，对环境违法行为的处罚相对于环境受到的严重损害来说实在是微不足道，导致“违法成本低、守法成本高”，很难起到警示和遏制污染的作用；五是执行周期长、程序复杂，对屡查屡犯难以执行到位[5]。这些原因导致环境执法不到位、难到位，难以对环境违法行为形成有效的震慑。
2.5单一薄弱的监管力量无法适应日益增长的环境管理需要
我国对环境的监管部门虽然有十多个，但对环境的真正监管主要还是依靠环保部门，环保部门对环境的监管则主要依靠环境监察机构现场监督检查。现场监督检查具有点多、面广、量大、任务重、要求高等工作特点，基层环保部门机构不完善、人员少、专业人才缺乏、经费难以保障等现实问题，造成监管能力明显不足，普遍存在“小马拉大车”的现象，几名环境监察人员就要负责一个县级行政区域成百上千家企业的现场监督检查，经常是疲于奔命、被动应付，工作常年处于超负荷状态，单一薄弱的环境监管力量与日益增长的环境管理需求之间的矛盾越来越加突出。
3对策建议
3.1落实环保“第一审批权”的对策建议
一是扭转地方政府不顾资源、环境承载能力，盲目发展的观念，建立绿色GDP核算评价体系，改革传统的政绩考核制度，将考核政府和官员的环保责任作为其中一项重要内容，树立科学的发展观与正确的政绩观，促使政府职能从主抓经济转变为主抓公共事务，真正解决重经济、轻环保的本源问题；二是建立有效的问责机制，对不执行环保“第一审批权”的单位和相关责任人员，依法追究其法律责任，使之得到应有的处罚；三是在项目审批中加强环保审查，将环保审批作为工商登记、税务登记和用地审批、采矿许可等的前置条件，凡是没有经过环保审批的建设项目，一律不予办理任何审批手续[6]。
3.2完善“三同时”监管漏洞的对策建议
一是建立建设项目环评、“三同时”监管与验收全过程、上下联动的管理机制，一方面，具有项目审批权的上级环保部门在环评审查时应征求基层环保部门的管理意见，而基层环保部门应就项目所在环境提出切实可行的污染防控措施；另一方面，建设项目试生产和验收申请时，审批该项目的上级环保部门应听取基层环保部门对建设项目执行“三同时”全过程监管情况的反馈，而基层环保部门应积极加强与上级环保部门的沟通联系和信息共享；二是建立建设项目动态管理台帐，加强对建设项目“三同时”执行情况的全过程监管，定期清理建设周期长、长期以试生产名义违法生产的企业；三是加大项目验收，改变长期以来“重审批、轻验收”的现象，对未按要求执行“三同时”制度的项目，依法进行严肃查处。
3.3杜绝部门之间推诿扯皮的对策建议
一是提高环保部门在环境保护中的主导地位，赋予环保部门对于分管部门涉及环境保护工作法定的监督管理权，真正使环保部门在环境保护监管中发挥主导和牵头的作用；二是从有利于环境管理的角度，将各分管部门分散的环保职权集中给环保行政主管部门，从而提高环境管理的效率；三是完善环保部门与分管部门之间的协调管理机制，理顺关系，解决各部门之间的不协调问题[7]。
3.4解决环保执法软弱无力的对策建议
一是从立法角度尽快修订和完善环保法律法规，填补法律空白，提高对环境违法行为的处罚标准，从根本上解决“违法成本低、守法成本高”的倒置现象，要罚得违法者感到“切肤之痛”，罚得买不起单，才能对环境违法行为有震慑力；二是要赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，只有构建起强而有力的环境执法机构，才能担当确保祖国河清海晏的重任[8]；三是通过行政与司法的联合惩处环境违法行为，司法部门要加大对环境违法者的法律责任追究，使之成为违法者头上的一道弦，时刻警钟长鸣。
3.5弥补监管力量单一薄弱的对策建议
一是加大环境监管能力的基础保障与人才队伍建设，改善环境监管的基础设施和装备，打造一支规模相当、素质优良、结构合理的环保人才队伍；二是推进污染源自动监控系统的应用，实时监控企业的污染物排放量和排污行为，通过科技手段提高监管效率；三是建立部门联合执法的长效机制，加强部门间的执法协作，解决执法手段单一和执法力度不足的问题；四是建立和完善行业自律管理体制，发挥协会在行业自律管理和服务等方面的优势，促进企业进一步增强环保责任意识；五是强化信息披露，营造环保氛围，动员全民参与到环境监管中来，从而构建一个政府主导、环保牵头、部门配合、企业自律、公众参与的多层次、多元化监管网络[9]。
4结语
据国家相关部门的调查数据显示：我国97.4%的县级建设项目，都普遍存在着下述三个问题。
（一）环境影响评价缺失规范性与客观性
虽然现行的“环境影响评价体系”，可以为环境影响评价的顺利开展提供主要依据，但是由于该体系是在上世纪八十年代初，按照当时建设项目的实际情况与法律、法规建立的。所以，对于现当代的建设项目而言，其已经不具备较高的时效性与执法效力了，这就使得我们在利用该评价体系，对环境影响进行综合评价的时候，出现了较多的问题，从而导致评价规范性与客观性的缺失。而这些问题的出现，则是以两种形式存在的，它们分别是：1）没有对建设项目的实际情况进行全面的分析和探究，就一味依据书本上的知识，对环境评价进行编制。虽然由此制定出来的环保措施具有较强的理论意义，但是由于缺乏实践经验的积累，其在实际执行的过程当中，是不具备较高的可行性的。如此一来，也就大大降低了环保措施的执行效率，从而直接性的影响到了建设项目环境保护工作的顺利开展。2）聘用委托单位，将环境评价全权交由该单位去进行。通过相关调查数据显示：大多数委托单位在执行环境评价的整个过程当中，为了降低委托方的环保投资额，会将建设项目对环境的影响程度缩小化，从而导致委托方不能够依照实际情况，采取有针对性的环境保护措施，来降低建设项目施工后给环境造成的影响程度。
（二）未全面落实环境监管工作
环境监管的周期与建设项目是一致的，也就是说：当建设项目在得到国家有关部门的批准之时，环境监管工作便正式开始了，直至整个建设项目完全竣工之后，其才能够真正的得以结束。由此可见，环境监管涉及到的内容也是比较广的，比如：建设项目施工过程的监管、施工材料的检验、试生产的审批、成品的验收、施工环节的监管与环境保护的验收等方面。然而，在大多数建设项目中，由于环境监管部门不具备较高的监管资质，再加上有些监管人员的个人素质偏低，使得其在实际的工作当中，未能严格依照环境监管的要求及目标去进行，导致环境保护措施的实行，不能够与建设项目实现一体化。如此一来，也就在很大程度上降低了建设项目环境保护效率。
（三）基层政府的环境监管意识较为浅薄
尽管国家有关部门把“绿色GDP”作为了各级政府部门的绩效考核指标。但是就大多数基层政府而言，其自身具备的环境监管意识是比较浅薄的，且他们也并没有意识到环境监管工作在建设项目中的重要性，从而导致建设项目环境监管工作无法正常开展，进而直接性的降低了建设项目的环保意义。其次，有些政府部门为了能够为其自身谋取更多的利益，不顾后果的借助各种行政手段，对建设项目中的环境保护工作进行干预，使得建设项目出现了环保不符合国家相关规定等问题，且类似于这种存在着环保问题的建设项目一经投入使用，不仅会给本地的自然环境带来严重的负面影响，还会给广大市民的身体健康造成威胁，从而更进一步的加剧了我国环境污染问题的严重程度。
二、探析县级建设项目环境监管的对策
（一）依照相关要求及标准，严格执行环境影响评价工作
建立“考评机制”，定期对环境影响评价部门进行综合性的考评，针对那些不能够严格依照国家相关要求以及法律法规，对建设项目进行环境影响评价的部门，应当向其提出拒绝其成为本次建设项目环境影响评价的主要单位，比如：1）没有充分考虑到项目在建设的整个过程当中，可能会出现的环境污染风险，使得环境影响评论出错，让环保部门无法提出针对性较高的环保措施，来对这些可能出现的风险进行严格的控制，导致环保措施失效的单位；2）没有严格依照建设单位的实际要求与建设标准，编纂环境影响评价，导致环境影响评价不具备较高的准确性与针对性，从而让由此提出来的环保措施，不能够有效的对环境污染风险进行合理规避与控制的单位。与此同时，面对这些从业资质不高，且不具备较高综合素质的环境影响评价单位，我们还应当积极的向国家有关部门进行举报，以肃清我国环境影响评价行业的纪律，提高环境影响评价的执行效率。
（二）建立完善的环境监管体系
为了尽可能的提高环境监管工作的质量，我们应当在建设项目获得审批之后，按照项目建设的要求及标准，同时结合国家相关部门颁发的各种文件，建立一个完善的环境监管体系，并让监管部门在该体系的带领之下，实现对建设项目进行高效率的环境监管。其次，面对项目建设中有可能出现的环境污染风险，环保部门还应当及时的采取可行性较高的保护措施，对这些风险进行科学的预防，以降低其的出现给环境造成的影响程度。另外，针对项目建设中需要排放出去的污染物，还应当严格依照国家的相关标准，确定污染物的最适排放量范围，避免污染物过度排放，造成的环境污染问题。
（三）做好基层政府环保意识的教育工作
深入基层环境中，向基层政府的有关人员宣传环保知识，并通过实例的讲解，让他们全面认识到环境保护的重要性及其对我国整体经济水平的提升所起到的促进作用，从而让他们能够自觉的培养起环保意识。如此一来，也就能够有效改善基层政府环境保护工作实施不到位的现状。另一方面，建设单位在进行招商引资的过程当中，还应当积极听取并采纳环保部门的相关意见，防止出现“因小利而失大利”的现象。这样，也就可以大大降低项目建设后期出现环境污染问题的概率，从而进一步提高了建设项目的“生态性”与“经济适用性”。
三、结束语
2009年重庆市环保局机构改革，将环评审批及监管职责从原建管处剥离出去，确定新建管处担负建设项目环保“三同时”管理职责。自此以来，通过建立机制制度，规范管理行为，强化过程监管，加大工作力度，促使市和区县审批的建设项目竣工环保验收率分别由2009年的50%和30%左右提升至现在的90%和70%左右。可以说，全市建设项目环保“三同时”管理取得了长足进展，这归结于我们始终致力于在管理机制、制度等方面进行不断地探索和创新，并经过实践的检验，是切合实际、行之有效的。但我们也应看到当前建设项目环境监管工作中还面临一些问题和瓶颈：一是观念落后。不少环保部门建设项目“重审批、轻监管”的观点没有根本改变，对建设项目环评一批了之，缺乏事后监管；即使日常监管也范围小频次少质量差，且缺乏主动发现问题的积极性和可能出现问题的预见性，存在“坐等办事”的现象。二是机制欠缺。现在建设项目环保“三同时”的日常监管的任务往往是由环保局的主管部门一肩独挑，一方面造成主管部门任务繁重，不堪重负，同时也导致监管不到位，情况不出主管部门之门，造成环保系统相关部门配合不好，执行力差。三是能力不足。环保局主管部门人员数量不合理，其事多人少，与从事的工作不匹配；管理人员的能力参差不齐，人员素质与管理的要求存在差距，业务不熟悉的人员占较大比重；监管装备水平普遍较差，信息化水平低的问题日益凸显。为此，要突破目前建设项目环境监管的瓶颈，改变不适应发展要求的被动局面，迫切需要改革创新的观念意识和身体力行的真抓实干。“建设项目环境监管全覆盖”要求必须创新管理机制，将执法关口前移，实现全方位全过程监管，变消极管理为积极管理，变被动管理为主动管理，即环保局各相关部门，在对辖区建设项目状况说得清、道得明的基础上，强化执法意识，找准监管重点和难点，充分发挥主观能动性，及时发现问题苗头，积极指导、督促、处罚等，把问题解决在萌芽状态。
二、加快实现建设项目环境监管全覆盖的思路和举措
切实转变传统观念，树立新型监管理念一是转变重事前审批、轻事后监管的观念，强化全过程监管的理念。增强建设项目环境监管的主动性、预见性和防范性，把问题解决在萌芽中，提高建设项目环境监管执行力。二是转变建设项目环保主管部门“单打独斗”的观念，推行联动大执法的理念。加强建设项目环保主管部门与环境监察等相关部门的沟通协调，形成长效联动机制，强化逆向执法及其对正向监管的反馈作用，努力构建环保各职能部门齐抓共管的大执法模式。三是转变偏重工业项目、大型项目，忽视其他项目监管的观念，树立统筹兼顾的理念。加大对非工业项目和有环境风险隐患的中小项目的监管力度，适当增加这些项目的监管频次，防止顾此失彼，出现监管盲区。
三、强化制度建设，增强监管执行力和有效性
第一，完善“环保告知”制度。完善现行的建设项目环保“三同时”告知制度，补充有关环境风险应急预案备案及程序等内容，促使建设单位真正做到变“事后整改”为“事前知晓”，变被动接受监管为主动履责。
第二，深化现场检查制度。准确把握轻重缓急，完善对建设项目分类监管的规定。对重点监管行业和企业加大执法力度，通过日常检查督促其落实环保要求；对发现的问题提早介入，查得清楚，处罚到位，确保每一次检查的成效；对未纳入重点监管的一般项目，也要根据具体情况制定相应的检查计划并付诸实施。
第三，细化环保设计备案制度。结合实际，对现行的环保设计方案备案项目的名录和设计方案编制技术规定进行修改，该强化的强化，简化的应简化，能豁免的就豁免，提高环保设计备案制度的可操作性。
第四，健全协调联动机制。对已建立的协调机制的适用性进行评估分析，查找并解决不沟通、不配合、不协调的问题，增强与环评、监察等部门以及市和区县及镇街三级环保部门之间的合力，形成各自履责、相互协调、齐抓共管的局面。
第五，强化检查督查机制。加强区县建设项目环境监管工作的检查频次，有针对性地对区县进行抽查，及时发现问题，加以指导和解决，不断提升质量和水平。
四、积极探索管理创新，着力实现五大突破
第一，在立法建制上有所突破。抓住制定《重庆市建设项目环境保护管理办法》的时机，全面理顺和规范管理行为，使其成为闭合完整的链，强化建设、监管及技术服务等单位的主体责任并真正落到实处，切实做到新污染得到有效控制；实施建设项目施工期排污许可证制度，将日常监督管理前移，给建设项目施工期发放排污许可证；把握重庆市环境监理全国试点的契机，探索环境监理的模式体系、制度机制和方式方法，制定环境监理的管理办法并完善与之相配套的技术规定规范，将环境监理作为技术监督纳入建设项目环境监管的全过程；推行全市环保系统建设项目行政管理人员持证上岗制度，凡是从事建设项目环境管理的行政管理人员，经考核合格方可持证上岗。
第二，在监管模式上有所突破。要探索监管职责到位，企业主体责任明确，社会监督充分的“三元一体”的监管体系，以此形成强大的监管合力。积极构建纵向到底，横向到边的网络化管理模式，即市和区县及镇街环保部门要按照“联动式执法，全方位覆盖、网络化定位、高标准绩效”的要求把管辖区域范围的建设项目划分为若干网络，按级分别将工作任务和具体责任要求分解到各相关部门，细化到每个岗位，量化到每个项目，使所监管的建设项目执行环保法律和要求的情况能够随时掌握，存在的环保问题能够及时发现和有效解决，违法违规行为能够得到应有惩处。
第三，在能力建设上有所突破。要加快推进建设项目环境管理能力标准化建设，通过两、三年的努力，市和区县及镇街三级环保部门建设项目环境监管在机构设置、人员素质、机制制度及装备水平等方面实现标准化和规范化，形成较为完善的全市建设项目环境管理标准化体系，打造一支人员素质高、业务技术强、监管绩效好的监管队伍。
第四，在评价标准体系机制上有所突破。将建设单位自觉守法意识、污染防治情况及对社会贡献率和环保部门履行职责、环境监管水平及人民群众的满意度等方面作为评价考核指标，并进行量化，综合评定建设项目环境监管工作取得的成效，发现存在的问题和差距，促使其持续改进。与此同时，将评价的结果作为考核及奖惩的依据。
1.1运行不顺畅缺乏监管效力。
根据多年实践表明规有的环境监管体制存在着以下三个方面的问题:)l各地方环保部门在实际工作中受到国家环保部以及当地政府两个方面的限制致使很多工作根本无法正常开展2)各级政府在采取措施对环境进行保护的过程中，一般都会将责任分给多个部门而这些部门在实际工作中关系并不明晰，这就在很大程度上加大了政府的管理难度，无法提高环境监督管理工作的效率与质量为目前我国现行的环境监管体制中，对于环境监管工作中如何处置不履行职责的部分并没有进行明确的规定再加上还有一些规定制度与分管部门的职责之间存在着一些矛盾这严重影响到环保部门的统一管理不利于环境监管的质量与效率。
1.2环境监管体系过于僵化缺乏监管活力。
一般来说环境保护监督管理体制在立法确认过程中应该将统一监督管理与分部门监督管理两个方面有机的结合起来从而保证环境监管体系的健全性。但是从实际情况来看政府在实施环境监管体系的过程中并没有将群众的意见进行充分考虑致使其管理处于一个垄断的状态这就导致其监管成本过高达不到理想的监管效果。从整体上看肖前现行的监管体系过于呆板缺乏人民群众的参与致使其缺乏一定的活力。
1.3环境监管主体庞杂缺乏监管合力。
在我国现行的环境监管体制中，一般会将责任分派给各个部门进行管理，再由专门的环境机关进行管理但是在管理过程中，由于各个部门之间的关系不够清楚法律地位不明确因此在实际监管过程中洛个部门都相对独立环境监管活动无法有效开展。
2立体化环境监管模式的创建
针对上述我国现行的环境监管体制在运行过程中存在的问题胧们必须要在其基础上不断完善监管体制这样才能够提高环境监管的质量与效率从而适应现代化社会发展的要求。
2.1建立“一体两翼”的环境监管体制模式。
在建立这一环境监管体制模式的过程中，相关部门的工作人员应该从我国国情出发，联系环保工作的实际情况进行建立，“一体两翼”环境监管体制也就是将行政区域监管作为主体而流域监管与局域监管作为两翼的管理模式。政府在建立“一体两翼”环境监管体制的过程中首先应正确处理好各部门之间的建立关系，通过实际情况划分环境监管区域避免在管理过程中出现空白从而提高其监管质量与效率达到理想的监管效果。
2.2建立刚柔相济、内外结合的环境监管措施模式。
为了应对环境危机洛地在环境监管措施模式上进行了较多的探索，就单一的模式而言作用有限缺乏系统性和协调性。因此政府可以建立刚柔相济、内外结合的环境监管措施模式。所谓刚柔相济、内外结合的环境监管措施模式是指集政府监管、协议监管、社会监管、自我监管的优长与互补形成有机共生的环境监管措施体系。
3立体化环境监管模式的运行
立体化环境监管模式要发挥效用必须建立在运行可能的基础上。为此周绕着体制模式和措施模式的运行至少要做到以下几点。
3.1深化改革调整环境监管机构的设置。
管理体制本身的科学性直接影响到管理的效率加强环保机构的组织法建设，是真正实现环保机构设置、职责权限配置的规范化和法制化的不可或缺的措施和手段;同时池是衡量一个国家环保机构的设置是否科学、环保执法的职责与权限配置是否合理、环保执法的运行机制是否高效的基本标志。在“一体两翼”环境监管体制模式的构想中环保机构的隶属及其职能划分矛盾更为突出了清况更为复杂，尤其要理顺关系朋确职责。
3.2加大宣传完善公众参与监管的机制。
良好的运行机制是环境监管模式得以落实并能最大限度地发挥效应的保障。目前应当在借鉴国外经验和总结本国实践的基础上努力探索出一整套环境监管运行机制其中公众参与机制是重中之重。主要应从以下方面入手片是公开环境信息保障公众环境知情权这是公众参与环境保护的重要前提二是建立健全公众参与环境保护的渠道和相应的制度措施。通过听证会、说明会等形式接受公众质询，征求意见和建议;三是加强环保教育提高全民环境意识形成全社会都关心和参与环境保护的良好社会风气。
3.3增强激励挖掘企业主动监管的潜能。
近十余年来,我国社会经济的快速发展,环境保护工作日益受到重视。为环境管理提供技术支撑的环境监测工作压力越来越大,监测业务量急速增加,环保部门监测力量不足的问题日益突出,已经逼近承受底线。环境监测机构资源的增长远远跟不上监测工作量的增长,资源的投入又存在不平衡现象,一些地方甚至出现了新配置的仪器无人使用的现象。人员不足已经普遍成为各级环境监测机构的发展瓶颈,严重影响监测工作质量。在这种背景下,环境监测业务引入社会环境检测机构的需求尤为迫切。国内多个省市开展了社会环境检测机构引入环境监测市场的试点工作。
2社会环境检测机构监管存在的问题
一些社会化环境检测机构以不同方式进入环境监测市场,由于缺乏监管,监测质量参差不齐,给环境管理带来一定影响。目前国家有关环保法律法规对社会环境检测机构的管理制度还存在空白,增加了监管的难度。
2.1社会环境检测机构从业人员持证上岗管理缺乏制度设计环境监测技术涉及环境要素多,覆盖学科门类广,监测项目多,质量保证要求严格、故对执业人员的技术要求较高。所以,长期以来,环保系统所属环境监测机构已经形成了一套较为严密的持证上岗考核制度,对岗位培训和自认定考核、理论考试、操作考核、定期换证等环节均有严格的制度。社会环境检测机构正处于培育阶段,技术队伍刚开始组建,人员技术能力相对薄弱,持证上岗工作更是无据可依,缺乏一套适应社会检测机构运作模式的持证上岗管理制度。
2.2社会环境检测机构监管难度大长期以来,数据质量视为环境监测工作的生命线。数据质量不过关,不仅将直接动摇环境监测为环境管理服务的基础,而且影响环境执法的公正性和严肃性、政府环境决策的科学性。环境监测工作存在技术要求高、精细程度高、工作环境恶劣复杂以及行政干预等因素,所以质量管理一直是环境监测工作的重点,更是难点。而社会检测机构除了以上因素外,以追逐经济利润为主要目标,兼之国内市场诚信体系尚不完备。所以对社会检测机构的监管难度更大,关系到环境监测市场化的进程和成效,亟需探索建立一套适合社会检测机构运作模式的有效监管机制。
2.3质量监管力量不足,缺乏有效手段目前,对环境监测质量监管的手段大都是侧重技术层面,如检查报告记录台帐、仪器设备、人员持证上岗、操作规范性、标样考核、能力验证等等,这些监督活动主要核查的监测机构是否具备相应的监测能力。而对于经济利益驱动、行政干预等深层次因素导致的质量问题往往缺乏有效手段。近年来,对数据质量的要求越来越高,环境监测业务的不断扩展,现有环境监测管理部门受人员、经费的限制,对于原有监测工作的质量管理已疲于应付,不胜负荷,已无足够精力对大量涌入的社会检测机构进行拉网式、全过程的质量监督。
3社会环境检测机构监管对策建议
3.1制订社会环境检测机构从业人员持证上岗管理办法应当通过对不同区域、不同类型的社会环境检测机构的人员、仪器设备、实验室规模、监测能力、管理体系等基本要素的研究,以严格技术门槛,优化评审管理程序效能为目标,制订适合实际情况的、切实可行的社会检测机构从业人员管理办法。持证上岗考核应包括理论考核和操作考核。操作考核内容包括:布点、采样、试剂配制、常用分析仪器的规范化操作、仪器校准、质量保证和质量控制措施、数据记录和处理、校准曲线制作、实际样品测试以及盲样考核等。
3.2建立社会环境检测机构监管模式和信任评估体系通过对社会环境检测机构试点工作中业务类型、工作流程、质量问题研究,识别出质量监管的关键环节,总结有效的监管模式,放大质量监管效应。通过环境检测机构信任评估体系研究,制订社会环境检测机构监管模式和信任评估办法。建立起有效的、适合我省社会检测机构运作模式的监管制度,并建立信用监控体系,为监测行为符合质量管理要求提供制度保障,从自律和监管两个层面引导环境监测市场健康发展。
3.3开发社会化检测机构管理系统和业务申报登记系统依托信息技术,通过监测业务规定申报,收集社会检测机构业务行为信用信息,建立基础信息库,对监测任务管理实现提前预知,随机抽查,项目及时跟踪,规避了事后记录跟踪的局限性。实现社会化检测机构管理信息化、网络化。系统以环保主管部门网站作为门户入口,主要包括三个功能模块。(1)检测人员管理:建立人员基本信息录入、持证上岗考核情况、审核、查询与注销功能;人员的奖罚等公告的生成、功能;上岗证书自动生成等功能。(2)检测机构管理:建立机构资质技术评审情况录入,公司基本信息,换证信息,检测能力信息,信用信息,客户评价信息的录入和查询功能。(3)业务申报和监管信息管理:实现两大功能,一是实现各检测公司在开展各次检测活动前网上行程报备;二是各地监测站在执行现场或实验室检查后进行结果信息和证据的登记。
4结语
（一）环境影响评价缺失规范性与客观性
1）没有对县级建设项目的实际情况进行全面的分析和探究，就一味依据书本上的知识，对环境评价进行编制。虽然由此制定出来的环保措施具有较强的理论意义，但是由于缺乏实践经验的积累，其在实际执行的过程当中，是不具备较高的可行性的。如此一来，也就大大降低了环保措施的执行效率，从而直接性的影响到了建设项目环境保护工作的顺利开展。
2）聘用委托单位，将环境评价全权交由该单位去进行。通过相关调查数据显示：大多数委托单位在执行环境评价的整个过程当中，为了降低委托方的环保投资额，会将建设项目对环境的影响程度缩小化，从而导致委托方不能够依照实际情况，采取有针对性的环境保护措施，来降低建设项目施工后给环境造成的影响程度。
（二）未全面落实环境监管工作
环境监管的周期与建设项目是一致的，也就是说：当建设项目在得到国家有关部门的批准之时，环境监管工作便正式开始了，直至整个建设项目完全竣工之后，其才能够真正的得以结束。由此可见，环境监管涉及到的内容也是比较广的，比如：建设项目施工过程的监管、施工材料的检验、试生产的审批、成品的验收、施工环节的监管与环境保护的验收等方面。然而，在大多数建设项目中，由于环境监管部门不具备较高的监管资质，再加上有些监管人员的个人素质偏低，使得其在实际的工作当中，未能严格依照环境监管的要求及目标去进行，导致环境保护措施的实行，不能够与建设项目实现一体化。如此一来，也就在很大程度上降低了建设项目环境保护效率。
（三）基层政府的环境监管意识较为浅薄
尽管国家有关部门把“绿色GDP”作为了各级政府部门的绩效考核指标。但是就大多数基层政府而言，其自身具备的环境监管意识是比较浅薄的，且他们也并没有意识到环境监管工作在建设项目中的重要性，从而导致建设项目环境监管工作无法正常开展，进而直接性的降低了建设项目的环保意义。其次，有些政府部门为了能够为其自身谋取更多的利益，不顾后果的借助各种行政手段，对建设项目中的环境保护工作进行干预，使得建设项目出现了环保不符合国家相关规定等问题，且类似于这种存在着环保问题的建设项目一经投入使用，不仅会给本地的自然环境带来严重的负面影响，还会给广大市民的身体健康造成威胁，从而更进一步的加剧了我国环境污染问题的严重程度。
二、探析县级建设项目环境监管的对策
（一）依照相关要求及标准，严格执行环境影响评价工作
建立“考评机制”，定期对环境影响评价部门进行综合性的考评，针对那些不能够严格依照国家相关要求以及法律法规，对建设项目进行环境影响评价的部门，应当向其提出拒绝其成为本次建设项目环境影响评价的主要单位，比如：
1）没有充分考虑到项目在建设的整个过程当中，可能会出现的环境污染风险，使得环境影响评论出错，让环保部门无法提出针对性较高的环保措施，来对这些可能出现的风险进行严格的控制，导致环保措施失效的单位；
2）没有严格依照建设单位的实际要求与建设标准，编纂环境影响评价，导致环境影响评价不具备较高的准确性与针对性，从而让由此提出来的环保措施，不能够有效的对环境污染风险进行合理规避与控制的单位。与此同时，面对这些从业资质不高，且不具备较高综合素质的环境影响评价单位，我们还应当积极的向国家有关部门进行举报，以肃清我国环境影响评价行业的纪律，提高环境影响评价的执行效率。
（二）建立完善的环境监管体系
为了尽可能的提高环境监管工作的质量，我们应当在建设项目获得审批之后，按照项目建设的要求及标准，同时结合国家相关部门颁发的各种文件，建立一个完善的环境监管体系，并让监管部门在该体系的带领之下，实现对建设项目进行高效率的环境监管。其次，面对项目建设中有可能出现的环境污染风险，环保部门还应当及时的采取可行性较高的保护措施，对这些风险进行科学的预防，以降低其的出现给环境造成的影响程度。另外，针对项目建设中需要排放出去的污染物，还应当严格依照国家的相关标准，确定污染物的最适排放量范围，避免污染物过度排放，造成的环境污染问题。做好基层政府环保意识的教育工作深入基层环境中，向基层政府的有关人员宣传环保知识，并通过实例的讲解，让他们全面认识到环境保护的重要性及其对我国整体经济水平的提升所起到的促进作用，从而让他们能够自觉的培养起环保意识。如此一来，也就能够有效改善基层政府环境保护工作实施不到位的现状。另一方面，建设单位在进行招商引资的过程当中，还应当积极听取并采纳环保部门的相关意见，防止出现“因小利而失大利”的现象。这样，也就可以大大降低项目建设后期出现环境污染问题的概率，从而进一步提高了建设项目的“生态性”与“经济适用性”。
三、结束语
中国畜禽养殖污染呈现量大面广、点面共存、多要素叠加、区域差异等特征，污染防治与环境监管面临前所未有的困难。一是污染物产排量大、比重高，2012年环统数据显示，规模化畜禽养殖业化学需氧量和氨氮排放分别为1099和63万吨，分别占全国总量的45%和25%。二是污染区域差异明显，山东、黑龙江、河北、辽宁、河南、内蒙古等6个省份养殖业COD排放量占到全国的50%以上。三是污染点源面源共存，规模化畜禽养殖场粪便和污水的有组织排放造成水体污染，粪便长期过量还田对农田土壤造成面源污染。四是多要素综合污染，畜禽养殖造成了水体、大气和土壤的立体综合环境污染，增加了社会不稳定因素。
2中国畜禽养殖环境监管基础与问题
一是法律法规体系建设加快，但执行力普遍较弱。中国已经形成了以《条例》为核心，覆盖行政、财税、经济、产业等各个方面的法规体系，然而执行力普遍较弱，畜禽养殖环境监察执法手段单一、能力不足、执法不严。二是技术管理体系逐步完善，但指导性、指导性不足。国家层面建立了涵盖环境标准基准、环境技术政策和环境工程规范三大体系，然而地方政府更具操作层面的技术管理文件较为缺失，技术可适性分析、技术应用研究、技术推广机制等配套工作滞后。三是环境监管基础不断夯实，但引导性政策缺失。中国探索实施了污染源普查及更新、污染物总量减排制度、专项执法检查制度、环境影响评价制度、禁养区划定管理制度等环境监管手段，但都偏向于管理，缺乏投融资政策、产业激励政策、市场化引导政策等偏向于引导性的政策。四是财政投入逐年加大，但造血机制仍未建立。中央财政专项资金名录广泛，“输血型”政策仍占据主导地位，尚未建立以“造血型”产业投融资机制为主的政策体系。
3欧盟畜禽养殖环境监管经验
3.1完备的法律法规体系
欧盟畜禽养殖污染防治法律法规涉及到行政处罚、农田生产操作规范、化肥税收、财政补贴奖励等多个方面，政策内容细致、可操作性较强。2000年以来，欧盟制定的控制农业污染相关法律主要有:《欧盟水体系指令》、减少农业面源污染的《硝酸盐指令(91/676)》、控制杀虫剂最大使用量的《杀虫剂法(91/414/eec)》、限制水中杀虫剂残留的措施及为保护鱼种贝类安全而制定的《水清洁的共同体措施》等;2006年欧洲理事会通过了《农村发展战略指南(2007年－2013年)》，提出理性的土地利用和环境保护政策，规定经过批准的项目和计划所需资金主要由欧洲农业发展基金提供，其中农业环保支付金额占全部农村发展项目/措施支付额的22%。
3.2有效的财政补贴政策
欧盟将畜禽粪便密度坚定地确立为欧盟农业管理的中心目标，绝大多数农业环保计划的专项资金来自欧盟财政，各成员国负责具体实施这些计划。欧盟每年用于农业环保计划的总支出约为16亿美元(2012年数据)，占欧盟农业总支出的4%，各欧盟国家联邦政府、地方政府还有各自的相应投入，各级财政补贴都按照欧盟及成员国要求实行交叉遵守的补贴制度，将农民获取政府补贴与遵守农业环境保护义务实行强制性的挂钩。欧盟在2007－2013财政规划中进一步将补贴用于整个农村大环境的综合保护与治理，养殖场为农业生态建设投入越多，其获得的补贴也就越多。
3.3精准的肥料总量控制政策
欧盟各国在征收高额化肥税的同时，实施了对化肥和动物粪肥的生产、运输、销售、使用的全程管控政策，限制生产和施入农田的肥料总量。欧盟颁布实施《硝酸盐指令》，保证畜禽粪便施用量要与农田消纳和利用能力相适应，并对最大施肥量、施氮磷量、施肥时间、施肥方法等也进行了限制，以保证在粪便施用过程中不造成对地面水域及地下水水质污染、不破坏土壤的正常自净过程、不造成农作物品质的异常恶化、保证提高农作物产量和质量、最大限度地利用资源。
3.4高额的化肥税收政策
欧盟各国通过实施高额的化肥税收政策，降低化肥生产企业的积极性，控制化肥行业规模和市场流通量，减少肥料中化肥的比重，间接提高农场利用动物粪肥的积极性。如荷兰MINAS(MineralAccountingSystem)系统记录每个农民的养分投入和产出情况，肥料用量如果在标准之内无需交税，如果超出标准需要缴纳较高的税额。瑞典从1984年开始征收化肥税，税率为0.60瑞典克郎/公斤磷，使磷肥售价上涨了5%。
3.5适度的产业限制政策
欧盟各国为降低区域粪污消纳压力，在提高生产补贴的同时，对区域养殖区域、养殖结构、养殖规模予以限制，强化环境管理要求，从源头避免环境污染事故的发生。20世纪90年代，欧盟各成员国通过了新的环境法，规定了每公顷动物单位(载畜量)标准、畜禽粪便废水用于农用的限量标准和动物福利，鼓励进行粗放式畜牧养殖，限制养殖规模的扩大。如荷兰从1984年起，不再允许养殖场和养殖户扩大经营规模，并通过立法规定每公顷2.5个畜单位(奶牛)，超过该指标农场主必须交纳粪便费。英国立法限制建立大型畜牧场，规定单位畜牧场最高养殖规模奶牛200头、肉牛1000头、种猪500头、肥猪3000头、绵羊1000只和蛋鸡7000只。
3.6精细的环境技术政策
欧盟制订的环境友好技术政策以“粪便营养物质综合利用”的物质循环理念为根本，其可行性技术指南目录主要针对清洁生产技术、生产管理技术和废弃物综合技术，具有较强的可操作性。欧盟《污染综合防治指令》对采用科技方法控制污染作了具体而明确的规定，首先是通过实用技术控制温室气体排放阈值，如厂房设置、粪便收集系统建设、通风系统建设采用的技术都是用来减少营养元素以气态形式的排放量，减少N、C元素的流失;其次是通过废弃物资源化利用技术，充分利用农业生态循环系统物质流和能量流，如沼气发电技术、沼液微生物生物质提取技术、干粪生物制肥技术等，最大程度实现废弃物综合利用。
4欧盟经验对我国启示与建议
欧盟是世界畜禽养殖污染防治的领跑者，在清洁生产技术政策、循环农业发展模式、污染防治监管手段等方面沉淀了大量成功经验。针对中国畜禽养殖污染严重态势，以及当前畜禽养殖环境监管问题和治理需求，本文研究提出健全塔式法律法规体系、完善奖惩结合型政策体系、实施系统化总量减排、建立全程化环境监管体系和营造良好舆论氛围等建议，以期为下一步落实《畜禽规模养殖污染防治条例》要求，统筹设计中国畜禽养殖污染环境监管体系提供借鉴。
4.1把握契机、落实《条例》，健全塔式法律法规体系
中央政府进一步强化《条例》宣贯工作，制定《条例》实施细则，建立差异化、塔式法律法规和技术规范体系;省级人民政府应以此为契机，结合区域污染特征和管理需求，加快推动省级畜禽养殖污染防治立法工作，突出省级法律法规的宏观性、原则性和承接性;各县级人民政府应颁布实施畜禽养殖污染防治工作意见或计划，将条例中确定的综合利用工程、激励奖励政策、环境监管要求细致化落地。
4.2疏堵结合、双管齐下，完善奖惩结合型政策体系
严格环境监管制度，形成畜禽禁养区、环境影响评价、污染物排放标准、污染物排放总量、环境监察执法的管控体系，强对企业违法违规的处罚力度，将污染治理考核与生产经营许可、农业生产补贴政策结合，倒逼规模化养殖场减少污水排放量、实施废弃物综合利用;出台有利于养殖废弃物综合利用产业发展的企业优惠税收、绿色金融信贷和环保投融资政策，积极支持地方政府出台畜禽养殖环保投融资政策，拓宽治污设施建设与管理资金来源，引导社会资本投入畜禽养殖污染治理。
4.3种养平衡、以地定畜，优化总量减排理念方法
采用系统减排理念，将畜禽养殖污染物总量控制端口延伸到大气和土壤，突出水－气－土壤综合生态系统的减排效力，研究制定复合生态系统的面源污染总量控制技术核算方法，制定全要素的系统化污染物排放标准，对综合利用产生的CO2等温室气体的排放，动物粪肥施入农田的量(包括有机质总量、N/P总量、微生物菌群量等)进行控制，并逐步完善相关技术标准、技术规范、工程规范、操作规程体系。
4.4利用优先、防治结合，建立全程化环境监管体系
从资源化利用、循环经济、可持续发展角度，通过发展循环农业，将牧草种植、畜禽养殖、能源生产、微生物培养和加工等子系统有机结合，推进畜禽粪便、秸秆等农业生产废弃物的能源化和肥料化;实施全程化、精细化环境管理，逐步实现饲料配方、品种选择、习性驯化、圈舍建设等前端环节管理，个体单独管理、量化时间管理、量化饲养、清洁生产技术应用等生产环节管理，粪污综合利用技术、排放标准控制、土壤氮磷施入量控制等污染治理环节的全过程管控，制定详细全过程技术、工程指南，规范和指导养殖场开展系统化污染防治。
4.5企业为主、多方共举，营造积极良好舆论氛围
