时间：2023-02-01 07:13:13
序论：在您撰写职业伦理论文时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
一、政策分析职业伦理的特殊性
自德洛尔1967年在《公共行政评论》杂志上发表了《政策分析家：一个政府部门中新的职业性角色》以来，“政策分析者”一词已普遍地用以指称那些职业从事政策研究的学术家或实践者，与这一特殊角色密切相关的职业伦理也已引起了人们的广泛关注。
公共管理的职业伦理存在共同性质的东西。在世界一切民族当中，他们在其发展的过程中都确立了一些共同的价值准则与伦理标准，我们可以称之为黄金法则，如对生命的尊重，诚实，公正，廉洁，负责等。此外，民主的价值和原则，如公共利益，个人权利，正当程序，责任等，也为公共管理的职业伦理奠定了基础。
然而，政策分析者总是面临着相互竞争的价值冲突，从而陷人典型的伦理困境。解决这种困境，很大程度上取决于其对自身职业角色的定位，更有赖于政策分析者自身职业伦理的养成。美国行政伦理学家库珀认为，要解决这种伦理困境，不仅要求改革外部控制资源(法律、组织制度和规章等)，还要求政策分析者积极运用自己的伦理自主性，抵制不道德的组织或组织上级的不负责任行为。而这种伦理自主性的获得，需要通过政策分析者有意识地培养自己的内部控制资源(个人价值观、信仰等)。这种内部控制资源也就是本文所探讨的政策分析的职业伦理。它是政策分析者在政策过程中运用内心信念和是非、真假、善恶标准进行认识和判断。同时，它并不直接或简单地批评对错、是非或者得出结论，而是旨在提高政策分析者的思想深度和处理复杂问题的能力。
二、政策分析职业伦理的不同观点
有关政策分析的职业伦理方面的研究，存在不同的观点，这些观点围绕着政策分析者应当扮演什么样的角色而展开。归结起来，学者们大致有三种看法：
第一，公共利益代言人角色。阿奇博尔德认为，政策分析者要做的工作是改善公共政策，而非帮助委托人。尽管政策分析的资助者施加压力，分析者还是应该把自己看成是更广泛的政治利益的代言人，而不仅仅是某个组织的人，分析者应该对公共福利事业更感兴趣。但即使是稍有政治常识的人都不难发现这一逻辑推理中所具有的理想主义成分，传统自由主义的核心假设是理性公民的存在，即人都是有理性的，并能够在理性的指引下行动，因而“人民的统治”是正当的。由理性公民通过现代民主制度选举产生的政府也是理性的、负责任的政府，而一旦出现严重的、持续的非良性活动，公民最终能够以法定的形式和途径改变政府。
第二，党派利益代言人角色。鉴于“追求公共利益论”可能具有的乌托邦色彩，以美国学者查尔斯·林德布罗姆为代表的一些学者认为，政策分析者应当是一个现实主义者，他不应追求虚无缥缈的“公共利益”，而应当是党派利益的追求者。这是因为，现实政治生活中并不存在抽象的所谓“公共利益”，而只存在“共享利益”；现代民主政治无一例外地都是政党政治，本质上呈分散状态的共享利益只有通过党派之间的“观念竞争”以及投票、交易等类似市场行为的过程才能形成。既然每个人不可避免地都有自己的党派观念，那么政策分析者就不应回避“党派偏见”，而应当坦率“承认对一些可能的利益和价值选择引导着他的工作；要尽可能的表露他的选择；不宣称他的价值和利益对每个人都有好处。
第三，医生、律师角色。通格为代表的一些学者根据现代经济学中的委托理论，建构出“信托模型”，以此界说政策分析者的角色。这是一个以公共利益为背景、对委托人负责的模型。这一模型中实际由双重委托—关系构成：(1)委托者与政策分析者之间的委托—关系；(2)公民与政治家、政府官员和政府机构之间的委托—关系。在(1)中，“政策分析者直接委托人是谁?他应向谁负责?”是非常清楚的，因而较少发生争议。但在(2)中，由于委托—的形式和内容都不十分清晰，也缺乏相应的政治理论支撑，从而容易引发争论。通格的答案是：分析者要对委托人负责，但也要将维护公众利益作为自己的使命。
三、政策分析职业伦理的基本内容
政策分析的职业伦理是一种特殊的职业伦理，不同于医生/病人，律师/委托人之间的关系，它涉及公共责任和广大民众利益的实现问题，具有多层面内容。正如魏陌所建议的：“我们应该认识到我们有义务维护他人的基本权利，支持我们宪法中的民主程序、促进分析和个人诚实。这些价值在我们的伦理评估中普遍支配我们对顾客的职责。尽管如此，我们应该对顾客选择不同价值间冲突的方式表示理解，而且我们也应该对我们分析的预测能力持一种现实的谦虚态度。
(1)道德品质的准则。职业道德实质上就是责任与义务的表现。政策分析师具有双重责任：客观责任和主观责任。前者产生于“顾客导向”所形成的“委托人/人”之间的职业关系，以及法律、组织和社会对政策分析师角色的需要;后者基于一种信仰、价值和偏好所组成的内在驱动来指导如何去做。
(2)行为选择的准则。政策分析包括对政策方案的预测、回溯和评价，其本质是基于客观分析之上对方案的选择，既包括价值认识也包括价值创造。因此，它体现了主观与客观、合目的性与合规律性的统一。首先是政策分析应合乎政治性：无论是从理论还是实践角度来看，政策分析都是政治大环境中的一环，因此，作为一个称职的政策分析师，必须要对外在的政治环境有所了解，促使分析方案通过决策者的选择；其次是政策分析应合乎行政性：政策分析作为政策主体的价值取向，必须通过政策目标群体的实践活动才能实现；第三是政策分析应体现创造性：政策分析师应该既立足于现实，又着眼于未来，要适应环境的变化，敢于创新。
(3)价值判断准则。价值判断要以事实为根据。事实与价值的结合是政策分析的基础。政策分析师的价值判断就是对事物、社会现象和人的行为在伦理意义上进行估量和预测，并在此基础上影响政策主体的价值方向、行为决断和价值追求。价值判断应体现社会责任。政策分析师应从专业上为弱势群体发声，为“沉默的牺牲者”代言，并由此来确保分散利益在决策过程中受到应有的重视。
四、如何加强我国政策分析的职业伦理建设
相对于西方发达国家来说，政策科学作为一门学科在我国的起步较晚，还有很长的一段发展之路，如何借鉴世界各国的发展经验，促进我国政策分析领域的发展，培养适应中国国情的政策分析人才，对于推进我国决策的科学化、制度化、系统化具有重大意义。
中国公共政策分析的价值取向包括：社会公正、民主化、科学化、以及服务原则。中国公共政策分析的价值取向需要做到以下几点：准确迅速、原则性与灵活性相结合，既要把握全局，又要照顾局部。这些概括性的特征在中国公共政策分析中是要具备的。库珀在其论著《实现行政责任的途径》中也曾说过，“显然这些抽象的概念是令人困感的，而且也不给行政人员的实践活动提供十分有用的指导，但它仍然存在于我们的政治传统中，政策伦理法规中，辞藻华丽的演说中，以及存在于我们对危机突发事件的反思中。理所当然地，它也存在于我们对公共政策目的的思考和对公务员责任的思考中。”
参考文献：
[1]张昭庆,闫博慧,张陆庆,.律师职业伦理的价值分析[J].职业时空,2007,(2).
[2]张斐松,.政策分析师的角色定位与职业伦理规范[J].广西社会科学,2005,(12).
[关键词]公共管理;职业活动;伦理;道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期,由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验,因而出现了文官制度,使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪,政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前,在全世界范围内,人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而,在社会治理活动职业化的过程中,马克斯?韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则,导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间,行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代,随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动,行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见,关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在,公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中,值得思考的一个问题是,公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上,公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式,公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样,职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置,规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言,岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门,都是由职位和岗位构成的职业体系,直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是,作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位,不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系,而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点,决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说,“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面,而且在内容方面。对于内容来说,公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上,这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中,这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体,就越是包含着道德的内容。比如,当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时,就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务;当职业关系表现为公共管理者之间的关系时,就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持;当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时,就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务,以求得广泛的合作……这样一来,公共管理在形式上是分工—协作的体系,在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理,但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理,而公共管理则把形式与内容统一起来,拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系,所以,权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然,管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造,把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列,从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的,却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方,都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力,它就不能消除这种“等级”。因此,作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题,并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如,政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益;政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体,还是社会中的公共管理组织,对于公共利益的理解都会出现偏差,特别是如何把握长期利益与短期利益,必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此,公共管理者却不能无所作为。事实上,在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性,都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动,进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点,从根本上说,就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉,按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突,他就会无愧于公共管理这一职业,并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中,对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”;“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的,往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者,缺乏积极回应公共利益要求的热情,往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以,在走向后工业社会的历史转型的过程中,在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中,管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说,新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是,与管理型社会治理方式不同,治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径,而是体制和制度的必要补充。由此看来,统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候,要么要求盲目忠君,要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中,“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以,矛盾之中会出现上面两种对立的主张,要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准,被动地接受体制中的程序驱使,对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作,与在工厂中工作一样,都具有工业社会特有的色彩,属于形式化了的职业活动。与此不同,公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下,社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为,一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突,那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色,才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如,一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的,但是,一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判,在很多情况下,是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的,可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致,也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下,偶尔不一致能够得到理解和原宥,而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视,甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的,如血亲关系中的角色;有些角色是个人成长过程中必须接受的,如做学生等;而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式,正是人的选择的结果。就是说,普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中,能够理所当然地形成应有的角色意识,并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习,才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业,可能因为生活的需要,可能来自生存的压力,可能出于兴趣爱好,也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时,会在职业导师的引领下进入职业角色,也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是,所有从事职业活动的人,都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习,才能够使自己融合到职业中去,成为真正的职业活动者。这个过程,就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化,是职业化了的社会角色。同时,明确化、具体化和固定化的社会角色,在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高,更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务,即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式,为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中,无论是公共领域还是私人领域,只要是职业活动和组织行为,都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务,有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式,但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说,任何一种职业,任何一类专业化社会活动,任何一个组织行为体系,都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分,而且在组织成员个体那里担负着社会角色,甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说,每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务,而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性,与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面,责任和义务属于特定的职业和组织行为体系;另一方面,责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说,他的职位、岗位及其责任和义务,在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现,在面向其直接归属的行为体系之外时,则以职业的形式出现。特别需要指出的是,职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中,职务与职业都是直接的。因此,当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候,责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中,时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如,就政府而言,下级官员只对上级官员负责,政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责,政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责,却很少对它的官员负责。因为,政府的官员仅仅是政府的“雇员”,以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况,把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例,公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责,另一方面直接对社会负责;同样,政府既对社会负责,也对其官员负责。在这种情况下,政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说,管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具,那么,公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力,不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动,决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容,进而证明着他的职业角色。从表面上看,人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系,即职业决定和规定着人的行为。但是,这种决定与被决定、规定与被规定的关系,仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看,它是反向决定和反向规定的关系,即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下,人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现,有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色,而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间,却始终游离于这个职业角色之外,并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以,正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此,笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中,人的行为形式可以同一,但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说,在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此,当人们选择了社会治理这种职业的时候,还只是获得了形式上的职业规定,实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说,社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人,不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为,他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说,既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人,那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动,人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而,在近代以来的整个工业社会中,职业活动的形式方面总是受到制度性的强化,使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样,在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中,社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失,也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反,它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的,是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来,人的职业活动在形式方面的规定开始弱化,在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式,突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容,都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话,那么当一个人成为公共管理者的时候,怎样扮演自己的职业角色,怎样证明自己是合格的公共管理者,则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为,都不能决定其职业角色。决定其职业角色的,只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则,都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为,服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说,他的职业活动在很大程度上受到法律的规范,他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然,一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定,但对于公共管理体系而言,却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定,在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中,社会治理行为主要体现着权力意志;在管理型社会治理模式中,理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用,也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来,作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以,在公共管理的具体实践中,权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来,我们在公共管理者的行为中所看到的,就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律,但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约,这种客观力量都会对他构成压力,使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢?应当说,在一切存在着权力和法律的地方,社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此,以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来,公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为,而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说,当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候,还只是相对于公共管理者的“客观精神”,公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准,公共管理者也就获得了自由和自主。这时,公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为,而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中,只有道德行为是最自由、最自主的行为,职业行为亦然。
［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
自德洛尔1967年在《公共行政评论》杂志上发表了《政策分析家：一个政府部门中新的职业性角色》以来，“政策分析者”一词已普遍地用以指称那些职业从事政策研究的学术家或实践者，与这一特殊角色密切相关的职业伦理也已引起了人们的广泛关注。
公共管理的职业伦理存在共同性质的东西。在世界一切民族当中，他们在其发展的过程中都确立了一些共同的价值准则与伦理标准，我们可以称之为黄金法则，如对生命的尊重，诚实，公正，廉洁，负责等。此外，民主的价值和原则，如公共利益，个人权利，正当程序，责任等，也为公共管理的职业伦理奠定了基础。
然而，政策分析者总是面临着相互竞争的价值冲突，从而陷人典型的伦理困境。解决这种困境，很大程度上取决于其对自身职业角色的定位，更有赖于政策分析者自身职业伦理的养成。美国行政伦理学家库珀认为，要解决这种伦理困境，不仅要求改革外部控制资源(法律、组织制度和规章等)，还要求政策分析者积极运用自己的伦理自主性，抵制不道德的组织或组织上级的不负责任行为。而这种伦理自主性的获得，需要通过政策分析者有意识地培养自己的内部控制资源(个人价值观、信仰等)。这种内部控制资源也就是本文所探讨的政策分析的职业伦理。它是政策分析者在政策过程中运用内心信念和是非、真假、善恶标准进行认识和判断。同时，它并不直接或简单地批评对错、是非或者得出结论，而是旨在提高政策分析者的思想深度和处理复杂问题的能力。
二、政策分析职业伦理的不同观点
有关政策分析的职业伦理方面的研究，存在不同的观点，这些观点围绕着政策分析者应当扮演什么样的角色而展开。归结起来，学者们大致有三种看法：
第一，公共利益代言人角色。阿奇博尔德认为，政策分析者要做的工作是改善公共政策，而非帮助委托人。尽管政策分析的资助者施加压力，分析者还是应该把自己看成是更广泛的政治利益的代言人，而不仅仅是某个组织的人，分析者应该对公共福利事业更感兴趣。但即使是稍有政治常识的人都不难发现这一逻辑推理中所具有的理想主义成分，传统自由主义的核心假设是理性公民的存在，即人都是有理性的，并能够在理性的指引下行动，因而“人民的统治”是正当的。由理性公民通过现代民主制度选举产生的政府也是理性的、负责任的政府，而一旦出现严重的、持续的非良性活动，公民最终能够以法定的形式和途径改变政府。
第二，党派利益代言人角色。鉴于“追求公共利益论”可能具有的乌托邦色彩，以美国学者查尔斯·林德布罗姆为代表的一些学者认为，政策分析者应当是一个现实主义者，他不应追求虚无缥缈的“公共利益”，而应当是党派利益的追求者。这是因为，现实政治生活中并不存在抽象的所谓“公共利益”，而只存在“共享利益”；现代民主政治无一例外地都是政党政治，本质上呈分散状态的共享利益只有通过党派之间的“观念竞争”以及投票、交易等类似市场行为的过程才能形成。既然每个人不可避免地都有自己的党派观念，那么政策分析者就不应回避“党派偏见”，而应当坦率“承认对一些可能的利益和价值选择引导着他的工作；要尽可能的表露他的选择；不宣称他的价值和利益对每个人都有好处。
第三，医生、律师角色。通格为代表的一些学者根据现代经济学中的委托理论，建构出“信托模型”，以此界说政策分析者的角色。这是一个以公共利益为背景、对委托人负责的模型。这一模型中实际由双重委托—关系构成：(1)委托者与政策分析者之间的委托—关系；(2)公民与政治家、政府官员和政府机构之间的委托—关系。在(1)中，“政策分析者直接委托人是谁?他应向谁负责?”是非常清楚的，因而较少发生争议。但在(2)中，由于委托—的形式和内容都不十分清晰，也缺乏相应的政治理论支撑，从而容易引发争论。通格的答案是：分析者要对委托人负责，但也要将维护公众利益作为自己的使命。
三、政策分析职业伦理的基本内容
政策分析的职业伦理是一种特殊的职业伦理，不同于医生/病人，律师/委托人之间的关系，它涉及公共责任和广大民众利益的实现问题，具有多层面内容。正如魏陌所建议的：“我们应该认识到我们有义务维护他人的基本权利，支持我们宪法中的民主程序、促进分析和个人诚实。这些价值在我们的伦理评估中普遍支配我们对顾客的职责。尽管如此，我们应该对顾客选择不同价值间冲突的方式表示理解，而且我们也应该对我们分析的预测能力持一种现实的谦虚态度。
(1)道德品质的准则。职业道德实质上就是责任与义务的表现。政策分析师具有双重责任：客观责任和主观责任。前者产生于“顾客导向”所形成的“委托人/人”之间的职业关系，以及法律、组织和社会对政策分析师角色的需要;后者基于一种信仰、价值和偏好所组成的内在驱动来指导如何去做。
(2)行为选择的准则。政策分析包括对政策方案的预测、回溯和评价，其本质是基于客观分析之上对方案的选择，既包括价值认识也包括价值创造。因此，它体现了主观与客观、合目的性与合规律性的统一。首先是政策分析应合乎政治性：无论是从理论还是实践角度来看，政策分析都是政治大环境中的一环，因此，作为一个称职的政策分析师，必须要对外在的政治环境有所了解，促使分析方案通过决策者的选择；其次是政策分析应合乎行政性：政策分析作为政策主体的价值取向，必须通过政策目标群体的实践活动才能实现；第三是政策分析应体现创造性：政策分析师应该既立足于现实，又着眼于未来，要适应环境的变化，敢于创新。
(3)价值判断准则。价值判断要以事实为根据。事实与价值的结合是政策分析的基础。政策分析师的价值判断就是对事物、社会现象和人的行为在伦理意义上进行估量和预测，并在此基础上影响政策主体的价值方向、行为决断和价值追求。价值判断应体现社会责任。政策分析师应从专业上为弱势群体发声，为“沉默的牺牲者”代言，并由此来确保分散利益在决策过程中受到应有的重视。
四、如何加强我国政策分析的职业伦理建设
相对于西方发达国家来说，政策科学作为一门学科在我国的起步较晚，还有很长的一段发展之路，如何借鉴世界各国的发展经验，促进我国政策分析领域的发展，培养适应中国国情的政策分析人才，对于推进我国决策的科学化、制度化、系统化具有重大意义。
中国公共政策分析的价值取向包括：社会公正、民主化、科学化、以及服务原则。中国公共政策分析的价值取向需要做到以下几点：准确迅速、原则性与灵活性相结合，既要把握全局，又要照顾局部。这些概括性的特征在中国公共政策分析中是要具备的。库珀在其论著《实现行政责任的途径》中也曾说过，“显然这些抽象的概念是令人困感的，而且也不给行政人员的实践活动提供十分有用的指导，但它仍然存在于我们的政治传统中，政策伦理法规中，辞藻华丽的演说中，以及存在于我们对危机突发事件的反思中。理所当然地，它也存在于我们对公共政策目的的思考和对公务员责任的思考中。”
参考文献：
[1]张昭庆,闫博慧,张陆庆,.律师职业伦理的价值分析[J].职业时空,2007,(2).
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[3]杨诚虎.论政策分析者的角色与职业伦理[J].内蒙古社会科学(汉文版),2005,(5).
[4]杨国永,欧阳君君.对政策分析职业伦理的思考[J].云南行政学院学报,2005,(1).
执行力的反面应该就是拖延,拖延来自什么呢?来自于对未处理过的事情的莫名恐惧或者盲目自信地以为时间充分,那么我们就是自己最可怕的敌人,永远要与拖延和恐惧战斗下去。
我们该如何提高执行力呢?
1、不是动作越快就代表执行力越好,如果方向错了,那么也只能越走越远,所以第一步要把握好大方向,明白事情的目标导向,困惑的地方一定要问清下达任务的人,开始的方向不能偏。
2、善于分解目标,复杂事情分解成很多个简单事件,排好时间表,变身高效能人士。
关键词：新产业组织理论突破创新
传统产业组织理论的主要观点及缺陷
（一）结构主义学派
结构主义学派又称哈佛学派，代表人物主要有梅森（Mason）、贝恩（Bain）、谢勒（Scherer）等人，他们提出了市场结构（Structure）—市场行为（Conduct）—市场绩效（Performance）的分析框架，即SCP分析框架。
在SCP分析框架中，产业组织理论由市场结构、市场行为、市场绩效这三个基本部分和政府的公共政策组成。哈佛学派以实证的截面分析方法推导出企业的市场结构、市场行为和市场绩效之间存在一种单向的因果联系，即市场结构决定市场行为，而市场行为决定市场绩效水平。其中，进入壁垒是市场结构的决定性因素，而主要的进入壁垒是现有厂商规模经济、产品差异化、绝对成本优势等。该学派认为，如果现实中的市场结构是集中的，垄断厂商就有可能通过限制产出、提高进入壁垒或者串谋，把价格提高到获取正常收益以上的水平，从而削弱了市场的竞争性，破坏了资源的配置效率，而要想获得理想的市场绩效，最重要的是通过公共政策来调整和改善不合理的市场结构。因此，哈佛学派主张采取企业分拆、禁止兼并等直接作用于市场结构的公共政策来恢复和维持有效竞争的市场秩序。
哈佛学派也有许多不足之处，比如他们的研究主要依靠短期截面分析，往往带有经验主义的性质，忽略了长期过程中产业的动态效率和配置效率；缺乏坚实的理论基础和模型分析；过于强调市场结构是导致厂商不同行为和绩效的决定性因素，忽视了市场结构、市场行为和市场绩效之间的相互影响关系。
（二）绩效主义学派
绩效主义学派是在与结构主义学派的争论中崛起的，代表人物主要有斯蒂格勒（Stigler）、德姆塞茨(Demsetz)、布罗曾(Brozen)、波斯纳(Posener)等，由于这些学者主要来自芝加哥大学，故理论界也称该学派为芝加哥学派。在理论信念上，芝加哥学派信奉自由主义思想和社会达尔文主义，认为市场竞争过程是市场力量自由发挥作用的过程，是一个适者生存、优胜劣汰的“生存检验”过程，相信市场力量的自我调节能力。
在市场结构与市场绩效的关系上，芝加哥学派认为市场绩效起着决定性作用，不同的企业效率形成不同的市场结构。正是由于一些企业在竞争中具有更高的生产效率，它们才能获得高额利润，进而促使企业规模扩大和市场集中度的上升，最终形成以大企业和高集中度为特征的市场结构。芝加哥学派指出，只要市场上现有的厂商（一家或多家）时刻面临着潜在进入者的竞争压力，大厂商就不可能像哈佛学派所言的那样可以任意制定价格，从而获得超额利润。因此，企业规模的扩大或集中度的提高并不意味着垄断程度的上升和竞争程度的下降，大公司的高利润完全可能来自于自身的高效率，而与垄断势力无关。所以，生产的集中有利于提高规模经济收益和生产效率。基于以上认识，该学派主张：不能以集中度的高低和规模的大小作为实施反垄断政策的判定标准，只要大企业有高的绩效水平，就应当放松对大企业的不必要管制，反对政府对市场竞争过程的干预。
但是，绩效主义学派也存在一些缺陷，比如：在区分企业的高赢利是来源于自身的高效率还是垄断势力问题上还存在着一定争论。克拉克（R.Clarke,S.Davies,M.Waterson）等人在对英国的研究中发现没有任何证据能表明，产业越集中，产业中不同规模企业的赢利能力的差异就越大这一现象。盖尔（Gale）的研究表明还有一些其他因素可能导致市场占有率高的企业的高赢利，而不仅仅是因为其自身的高效率（多纳德·海，德理克·莫瑞斯，2001）。
新产业组织理论的观点和发展创新
（一）主要理论观点介绍
1.策略（StrategicBehavior）理论。寡头竞争企业的策略是新产业组织理论研究的核心内容。策略包括合作策略和非合作策略。其中，非合作策略是新产业组织理论研究的重点。在垄断或寡头市场中，主导厂商可以通过策略影响竞争对手的预期，改变竞争对手对未来事件的信念，达到迫使竞争对手做出对主导厂商有利的决策行为。因此，市场环境不再是外生的。策略理论主要包括两个方面的内容：一是影响未来市场需求函数和成本函数的策略；二是影响竞争者对事件估计信念的策略。前者包括过度生产能力策略、提高对手成本策略、品牌多样化策略等，后者包括与进入遏制和退出引诱相联系的限制性定价策略、掠夺性定价策略、消耗战策略、研发竞赛策略等（余东华，2004）。
2.可竞争市场理论。可竞争市场理论的代表人物主要有鲍莫尔（Baumol）、帕恩查(Panzar)和韦利格(Willing)，该理论是在芝加哥学派的理论基础上形成的。该理论主要以“完全可竞争市场”的概念来分析有效率的产业组织形态。所谓“完全可竞争市场”，是指市场内的企业在退出市场时完全不负担沉没成本，进入和退出市场完全自由。该理论认为，只要市场是完全（或近似完全）可竞争的，潜在的竞争压力就会迫使任何市场结构中的企业采取竞争行为。在这种情况下，包括自然垄断在内的高集中度的市场结构是可以与效率并存的。基于上述认识，该理论认为在完全（或近似完全）可竞争市场上，政府应当放弃反垄断政策，并放松对某些垄断性行业的政府管制。政府产业政策的着眼点应是确保行业中具有充分的潜在竞争压力，为此关键是要尽可能地降低沉没成本。
3.新制度学派的交易费用理论。传统产业组织理论虽然在理论依据、研究方法和政策主张上不尽相同，但在市场机制问题上却有一个共同点，那就是都没有考虑利用市场机制的成本问题，即交易费用问题。科斯（Coase）、威廉姆森（Williamson）、阿尔钦（Alchian）等人正是凭借对交易费用理论的阐述逐渐引起了人们的广泛注意。他们的理论贡献在于引入了交易费用的概念，用以说明企业与市场的边界问题，彻底改变了其他学派只从技术角度考察企业和只从垄断竞争角度考察市场的做法。
科斯早在1937年就发表了著名的《企业的性质》一文，他指出企业与市场是两种可以互相替代的组织生产的方式，企业的本质就在于节约市场交易费用。1985年，新制度经济学的又一重要代表人物—威廉姆森出版了《资本主义经济制度：企业、市场和关联合约》一书，对交易费用的理论体系、基本假说、研究方法等作了系统的阐述，建立了比较系统的新制度学派的产业组织理论。交易费用理论认为企业的边界不单纯由技术因素决定，而是由技术、交易费用和组织费用等因素共同决定，其主要观点如下：借助于资产专用性、有限理性和机会主义等概念，认为当市场交易活动产生的交易费用大于企业内部的组织费用时，企业规模应当扩大，企业之间应当实行兼并、联合；反之，企业规模应当缩小。指出企业组织也是对资源配置的一种合理、有效的方式，企业组织这只“看得见的手”和市场机制这只“看不见的手”共同参与对资源的配置。
4.企业理论。理论集中探讨人目标偏离及其治理问题。例如：法玛（Fama）、霍姆斯特姆（Holmstrom）和哈特（Hart）提出的“现代企业外部约束机制”理论，指出完善的经理人市场是约束管理者行为的一种有效机制；爱德华兹（Edwards）和汉南（Hannant）等人提出，若能保持产品市场上的充分竞争，产品市场也是一种有效的约束机制；法玛（Fama）在《问题与企业理论》一文中指出，有效率的股票市场同样也是一种约束人的有效机制；詹森（Jensen）和麦克林（Meckling）在《企业理论：经营者行为、费用与产权结构》一文中提出了“企业融资约束机制”理论，指出通过债权和股权两种融资方式的合理搭配，可以产生一种对经营者行为的约束机制。（牛晓帆，2004）
5.企业产权理论。格罗斯曼和哈特（GrossmanandHart，1986）以及哈特和莫尔的经典文献（HartandMoore，1990）被合称为GHM理论，构成了产权理论（property-rightstheory，PRT）原始意义上的基本框架，后来经过哈特（Hart，1995）的进一步工作而使该理论在体系上趋于完善。
PRT把契约权利（contractualrights）分为两种类型：特定权利（specificrights）和剩余权利（residualrights），当在契约中列出所有的针对资产的特定权利的代价很高时，让某一参与人购买所有的剩余权利可能是最优的，不可缔约性越强剩余控制权的作用就越重要。PRT得到的一些重要命题如下：在任何一种所有权结构下，都存在关系专用性资产的投资不足；如果一方的投资决策是无弹性的（投资决策对激励不敏感），那么最好就是把所有的控制权都给予另一方；如果一方投资是相对缺乏生产力的，那么另一方就应该拥有全部控制权；如果两种资产是互为独立的，那么非合并就是最佳的；如果两种资产是严格互补的，那么某一种形式的合并就是最佳的；如果一方的人力资本是必要的，那么该方拥有全部控制权是最佳的；如果双方的人力资本都是必要的，那么所有的所有权结构都同样好（组织形式不再重要）。
（二）新产业组织理论的创新发展
1.在理论基础上广泛吸取了现代微观经济学的新思想，修正了传统产业组织理论基于新古典主义的理论假设。新产业组织理论把交易费用理论、产权理论、理论等都纳入了对企业行为的分析框架，为理解企业与市场的关系以及企业内部组织结构、权利配置等提供了新的视角。
2.在研究重点上由市场结构转到企业内部组织与企业行为上，即由“结构主义”转向“行为主义”。新产业组织理论侧重分析企业内部的产权结构、组织形式等对企业行为的影响。这与传统产业组织理论视市场机制为唯一的资源配置方式，企业只是由技术水平决定的规模不等的生产单位的处理方式截然不同。同时，新产业组织理论认为企业行为是企业决策者基于自身的组织结构和经营目标的决策结果，并不只是受市场结构的影响，在市场结构与企业行为的关系上，二者并不是单向的决定关系。
(一)生产率与出口行为关于生产率与企业出口的理论研究的代表人物有:Melitz(2003)、MelitzandOttaviano(2008)、Bernardetal(2003)，这些学者主要是构建了一系列的理论模型来研究基于异质性生产率的企业出口行为。Melitz(2003)在Krugman(1980)垄断竞争模型的基础上，引入了生产率异质性和固定成本，其中，行业的固定进入成本(fe)、出口固定成本(fex)和生产率(φ)都是外生决定的，生产率服从一个随机分布函数。该模型研究了从封闭经济到开放经济的均衡状态，并进一步求解了贸易自由化加深时市场均衡的各项重要指得出的主要结论有:国际贸易的深化提高了行业的进入门槛和出口门槛，只有生产率更高的企业才能进入出口市场并获得更多的市场份额和销售利润，生产率次之的企业虽然能够出口并获得更多的市场份额，但是由于出口固定成本的存在，利润会受损，生产率较差的企业只能在国内市场销售，生产率最差的企业则会被迫退出市场。由此，Melitz指出，贸易可以通过资源在异质性企业之间的重新分配使行业平均生产率得到提高，而无需通过提高每个企业的生产率来实现。另外，贸易通过两个途径使一国的福利得到提升:行业平均生产率的提高和消费者偏好多样性的满足。Bernardetal(2003)的建模思想与Melitz大体相同，只是对生产率所服从的随机分布有不同的解释。Bernard假设异质性企业的生产率由Frechet分布随机决定，而且厂商的加成率会随着消费者需求价格弹性变化而变化。Jean(2002)假设不同企业的边际成本采用离散的方式，由低到高进行单调递增的序列排列。AsplundandNocke(2006)假设异质性企业的生产率服从马尔科夫过程。StephenJ.Redding(2010)将异质性企业理论与传统贸易理论相结合，分析了企业之间的生产率差异对比较优势、市场规模、总量贸易和贸易福利的影响，并研究了贸易与收入分配之间的关系。Redding指出，尽管大量的研究表明企业生产率对贸易自由化有内生的反应，企业内部组织结构和企业异质性的来源依然缺乏足够的研究。
(二)出口固定成本与出口行为在异质性企业模型中，开始考虑固定成本的异质性无疑是一个巨大的突破，这将使异质性企业理论更加贴近现实，并具有更高的解释能力。RobertsandTybout(1997)提到了出口固定成本对企业出口行为的影响。他们认为出口固定成本主要包括企业对国外市场的探索成本、对外国消费者需求信息的搜集成本、与国外消费者建立联系渠道的成本以及本国商品为适应国际标准而做出的调整和修正成本。这些出口固定成本的存在对企业进入国际市场设置了一定的障碍，因为企业要有能力在出口前克服一次性的固定成本。这种固定成本通常与企业本身的规模有关，即不同规模的企业具有不同的出口固定成本，另外，具有较多出口经验的企业相比于新出口企业面临较小的出口固定成本。在此基础上，SuzanneThorns-bury(2012)提出，企业的出口成本还包括合规成本，即企业为符合市场准入规制所要花费的成本。他认为企业在出口之前，需要支付必要的信息成本来减少或消除合规成本的不确定性。研究发现当存在不确定的合规成本和非零的信息成本时，出口企业与非出口企业在平均利润和生产率方面的差异会缩小。HegeMedin(2003)构建了一个垄断竞争的国际贸易模型，考察存在固定贸易成本的情况下，一个大国和一个小国的企业出口行为。他指出，在一个规模报酬递增的部门，由于出口固定成本的存在，出口企业与非出口企业并存，而且较大的出口市场可以使出口商获得更多的利益，所以一个小国相比于一个大国出口比例更高，而且小国的规模经济部门比大国更开放，尽管它们面临着不利的国内市场。HegeMedin指出小国出口企业获利多，出口动机强烈，容易实现信息外溢，使其整体的出口固定成本变小。JanG.Jorgensen(2008)在异质性出口固定成本的建模方面有了突破性发展。他展示了一个简化的异质性企业模型，并假设对称的两个国家之间发生产业内贸易，产业内各个企业面临不同的出口固定成本。研究发现:在异质性固定成本的假设下，存在正的双边关税可以使福利最大化，即较小的双边关税可以提高两国福利水平。JanG.Jorgensen的突破性贡献在于对冰山成本的假设提出了质疑。他认为，冰山成本的假设意味着单个企业内部的边际生产成本不变，在企业之间则是生产率越高的企业，单位商品的出口运输成本越低，这一结论并没有事实依据。如果说贸易自由化可以视为运输技术提高的结果，那么运输技术的改善会对福利产生正的影响，JanG.Jorgensen引入了关税模型，旨在区分关税自由化效应和运输技术效应对福利的影响。另外，他还将企业异质性出口固定成本与异质性边际成本相结合，并指出企业的出口决策依赖于沉没成本和预期的利润流。ShonM.Ferguson(2012)侧重于考察通过改变产品研发的固定投入成本来相互竞争的企业的出口行为。研究发现，由于研发密集度较大而产生的规模经济从很大程度上决定了国际贸易的模式;企业的研发投入占总成本的比重越大，越容易成为出口商;研发密集型的产业对贸易成本的敏感度较低。GaoB，TvedeM.(2013)则真正将出口固定成本异质化并构建了一个完整的理论模型来解释只出口企业(export－onlyfirms)存在的合理性。他们认为只出口企业在国际贸易中是存在的，这类企业往往面临较低的生产率和较低的出口固定成本。当一国从封闭转向开放时，面临高出口固定成本的低生产率企业被迫退出市场，而面临低出口固定成本的低生产率企业则有机会在国外市场存活。这一观点与LuisCastro(2012)相似。因此，在GaoB，TvedeM.(2013)中，当生产率和出口固定成本同时异质化后，国际贸易使得三种类型企业同时存在:只出口企业、只内销企业和同时服务于国内国外市场的企业。显然，这种假设可以为现实的经济活动提供更好的解释，同时也更具有说服力。他们还进一步深入地分析了贸易自由化对企业出口行为的影响，研究发现，在异质性出口固定成本的假设下，贸易所引致的产业内资源重新配置的情况更为复杂，对产业总体生产率的上升或下降的影响并不确定，具体情况需要视出口固定成本的分布而定。
二、生产率、出口固定成本与企业出口行为的实证研究
在一系列的理论拓展模型诞生之后，学界进行了大量的实证研究。接下来就针对生产率、出口固定成本对企业出口决策的影响方面进行文献的梳理和主要结论的陈述。
(一)生产率与企业出口学术界存在两种假说，解释了为什么出口企业比非出口企业更有效率。第一种假说认为，由于存在额外的出口成本，更有效率的企业会产生出口自选择效应，因为出口固定成本为生产率较低的企业设置了贸易障碍，使其无法出口。第二种假说是“出口中学”效应，即参与国际贸易可以使出口商拥有更多的信息来源。例如，来自国际买家和竞争者的知识信息外溢有助于提高出口企业的绩效;出口市场的激烈竞争会促使出口企业更快地进步和创新，以求在国际市场上占有一席之地。这两种假说阐释了生产率和企业出口之间的内在因果关系以及相互影响机制。JoachimWagner(2007)用10年的微观企业数据来检验出口和生产率之间的相互关系，实证结果表明:总体来说，出口企业确实比非出口企业拥有更高的生产率，尽管出口行为未必可以提高企业的生产率。同时，JoachimWagner还提出了一个值得深思的疑问:如果高生产率企业通过自选择进入国际市场，那么这种高生产率是由外生的随机因素决定的，还是企业有意识的进行出口战略计划的结果。AndrewB.Bernard(2007)采纳美国进出口企业的交易数据阐述了一种典型化事实，即在多种产业内部，相比于非出口企业，出口企业拥有更大的生产规模，更高的生产效率，更密集的资本和技术，以及支付更高的工资。同时，他还指出进出口虽然是少数企业的行为，但这些少数企业在国际贸易中却起到了举足轻重的地位。RonnyThomas(2012)利用1990－2009年间印度CMIE制造业企业数据对“自选择”与“出口中学”两种假说进行实证检验。文章报告了1990－1999年期间通过自选择进入出口市场的企业行为，研究发现随着生产率的提高，企业将继续参与出动且出口密度会进一步加强，2000－2009年期间，这些企业出现了明显的出口中学效应。JoachimWagner(2013)选择德国四位数产业的企业数据进行实证分析，结果表明，在生产率分布中处于平均水平以上的企业里，出口商比非出口商有更高的生产率，但很多在生产率分布中处于平均水平以下的企业也都是出口商，但这些低生产率的出口商并不是所谓的边际出口商。
(二)贸易成本与企业出口关于出口固定成本和企业出口行为方面的研究主要从三个方面着手:出口固定成本的构成及其对企业出口的影响或其静态比较分析、出口固定成本随时间的动态变化而引起的企业出口决策的变化、企业之间的异质性出口固定成本与出口行为的交互变化。AndrewB.Bernard(2006)研究了美国制造企业的出口行为是如何随着贸易成本的变化而变化的，展示了贸易成本和出口行为的动态演变过程。Bernard收集了美国1977到2001年间的企业数据，采纳行业层面的关税和运输费率作为贸易成本的指标进行实证分析，结果表明:从行业层面来看，当贸易成本的降低幅度较大时，该行业会呈现出明显的生产率增长;从企业层面看，贸易成本下降时，低生产率企业更容易退出市场，高生产率的非出口企业可能开始出口，而在位出口企业则会扩大生产规模;从企业内部来看，贸易成本的下降有助于提高单个出口企业的生产率。Arkolakis(2010)发展了一种新的出口成本理论，将营销成本引入了产品差异的模型中。该模型指出，当企业可以赢得国外消费者并获利时就会选择进入出口市场，但同时需要支付递增的边际营销成本，即每多增加一个消费者的边际成本是递增的，这被称之为市场渗透成本。CostasArkolakis将模型中的关键变量与eaton，kortum，kramarz在法国的企业数据进行校对，并成功预测出:由于市场渗透成本的存在，大部分企业不会选择出口，即使是选择在特定市场出口的企业，也只会出口其生产总量的一小部分。显然，这一结论与Melitz模型相悖。GeorgeAlessandria(2012)首次应用GE动态异质性企业模型对美国1987－2007年间的出口增长进行实证数量分析，在冰山成本下降的前提下，该模型能够很好的拟合出口增长的实际情况。因此，作者指出，1987年以来美国的出口增长并没有什么令人费解的地方，与Yi(2003)的观点正好相反。另外，文章还比较分析了两种模型(仅有出口固定成本的模型和引入出口沉没成本的模型)的解释力度，结果表明后者能够更好地拟合现实中贸易增长的非线性动态变化。MarcJ.Melitz，StephenJ.Redding(2013)考察了异质性企业如何通过出口选择行为影响贸易福利。文章引入了一个同质性企业模型和一个异质性企业模型，并给定了除生产率之外其他相同的结构变量，分析结果表明，相比于同质性企业模型，异质性企业模型中贸易成本减少所带来的贸易福利更大。这说明同质性企业模型缺乏一种额外的调整边际，即异质性企业进入国内市场和出口市场的内生选择。
(三)异质性出口固定成本、生产率与企业出口关注异质性出口固定成本和生产率共同对企业出口行为的影响的相关文献比较少，最新的研究主要是LuisCastro，BenLi，KeithE.MaskusandYiqingXie(2012)对智利的企业面板数据的实证分析。LuisCastro(2012)指出企业异质性体现在诸多方面，生产率的差异只是其中一方面，其他方面还包括企业的设计能力、营销分配能力和创新能力等等，而这些非生产率的异质性往往会影响到企业所面临的出口固定成本。如果将生产率看作是企业出口的变动成本，那么企业的出口决策将依赖于两个因素:出口固定成本和可变成本。由于行业和地区的差异，不同企业所面临的出口固定成本不尽相同，从直觉上来讲，出口固定成本与生产率之间也会存在一些相关关系。因此，研究生产率和出口固定成本联合对企业出口行为的影响是很有现实意义的。这一研究结果可以从一定程度上解释“生产率悖论”，根据Melitz的结论，高生产率企业才能克服出口固定成本而进入国际市场，低生产率企业被迫退出市场，实证结果却发现，有些低生产率企业也会出口，较高生产率的企业反而不出口。针对这一悖论，LuisCastro(2012)的研究可以消除一部分困惑，即高生产率企业往往会面临高出口固定成本，那么生产率不够高的一些企业很可能难以克服较高的出口成本而未能成功出口，生产率低的一些企业可能会克服较低的出口固定成本而成功进入国际市场。用LuisCastro的研究成果来讲，就是异质性出口固定成本的存在会使出口企业与非出口企业的生产率分布存在重叠区域。Davies，RonaldB(2012)应用105个发展中国家和转型国家的企业数据检验了直接出口商、间接出口商和非出口商的生产率梯度，采用回归分析和倾向得分匹配方法进行实证研究。结果表明，直接出口商比间接出口商和非出口商的生产率更高，然而只有回归分析支持间接出口商和非出口商的生产率排名相近。另外，研究还发现与来源国相关的固定贸易成本是导致这三种类型的企业生产率差异的潜在原因之一，而且该类贸易成本只与直接出口商的生产率溢价产生显著的正相关关系，而与目的国相关的贸易成本则不适用于这一结论。
三、未来研究的发展方向
