时间：2023-03-06 16:04:41
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节能减排是我们既定的国策。我相信，中央和国务院各部门对节能减排是认真的。但就节能减排的政策而言，对比欧美日各国，却显得不够“大”。
不够“大”之一，是指有关汽车产品的制造、销售、使用全过程，其税费以及优惠补贴政策，涉及到能源消耗的不够多，鼓励少耗油、低排放有害气体和温室气体的力度不够大。对美国我不够了解，但对比欧洲和日本，其汽车税费的一半以上与油耗和排放有关。而我国，仅燃油税、消费税和车船税与油耗有关。其中，燃油税应是与油耗直接相关的税种，它体现了不用车不交税，车节油和少开车则少交税的先进管理理念。但与欧、日相比，我国燃油税比重低，作用小。消费税和车船税都是与排量挂钩，并不直接促进节油。其中最不合逻辑的是前年调整的车船税，从法理上说该税属于财产税，却不与车价挂钩而与排量挂钩。其结果是同排量的外国品牌车与中国品牌同等交税，客观上形成了外国品牌交税比例低的结果。对此，有人辩解说按排量好操作，其实我国已有按车价收税的车购税，没感觉到这有多难。
不够“大”之二，是指当前对节能减排作用最大的“节能惠民”政策、新能源汽车的“十城千辆”政策和六城市私人购买新能源汽车试点政策，仅仅是“政策”，是临时性的，没有上升到税收的法律层面，不够长期稳定。众所周知，汽车产品是五年研发十年使用的长期过程，必须有长期稳定的政策，才能充分发挥政策引导消费、引导产品技术进步的作用。如果一项政策，预算用完也要等，政府换届也要等，是起不到支撑长期国策的作用的。
短期的优惠政策与长期的税收制度相比，还有一个问题，就是在执行中容易出现管理者“寻租”和生产厂家“钻空子”的现象。这个弊病也不容忽视。
根据国务院的部署，为进一步做好税收促进节能减排工作，现就有关事项通知如下：
一、充分认识做好税收促进节能减排工作的重要意义。节能减排是实现科学发展，构建资源节约型和环境友好型社会的重要举措。当前，我国节能减排工作取得积极成效，但面临的形势依然十分严峻。2010年是实现“十一五”节能减排目标的决战之年，各级税务机关要充分认识做好税收促进节能减排工作的重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，进一步加大工作力度，为实现“十一五”节能减排目标作出积极贡献。
二、认真落实促进节能减排的各项税收政策。目前，我国已出台了支持节能减排技术研发与转让，鼓励企业使用节能减排专用设备，倡导绿色消费和适度消费，抑制高耗能、高排放及产能过剩行业过快增长等一系列税收政策。各级税务机关要不折不扣地抓好落实，同时加强对政策执行情况的调研分析，提出进一步完善的意见和建议，努力建立健全税收促进节能减排的长效机制，充分发挥税收调控作用。要进一步加大执法督察力度，将政策落实情况纳入税收执法责任制考核内容，并列入今年税收执法检查的必查项目和重点工作，税务总局将适时组织抽查。
三、切实做好节能减排税收政策的宣传、咨询和辅导。各级税务机关要采取有效措施，优化纳税服务，帮助纳税人及时准确掌握节能减排税收政策内容及办税程序。要综合运用税务网站、办税服务厅等载体，加大节能减排税收政策解读和宣传力度。要结合本地区产业发展和节能减排工作实际，丰富充实纳税指南库中节能减排税收政策的内容，依托12366纳税服务热线、在线访谈等渠道，有针对性地为纳税人提供税收政策咨询辅导。要优化办税工作流程，使符合条件的纳税人及时享受节能减排税收优惠。
四、依法加强对“两高”及产能过剩行业和企业税收征管。各级税务机关要认真做好税收分析工作，密切监控相关行业和企业依法纳税情况。要把“两高”及产能过剩行业作为本地自行确定税收专项检查项目的重点，认真部署开展检查工作。对税务总局已经安排的重点税源检查中从事上述行业的企业要加大自查辅导力度和抽查比例。在开展税收专项检查和案件查处过程中，对虚假申报骗取出口退（免）税、偷逃税款等违法行为，要依法加大查处力度。
五、深入开展税务系统“节能减排全民行动”。各级税务机关要加强能源资源和生态环境国情宣传教育，采取多种形式搞好节能宣传活动，形成税务系统全民节能减排的良好氛围，进一步增强广大税务干部职工节约意识。要广泛开展“节能减排全民行动”，普及节能环保知识和方法，推介节能新技术、新产品，确保实现各单位能耗指标比去年降低5%的目标。
各级税务机关要加强对税收促进节能减排工作的领导，精心组织，扎实做好税收政策落实、优化纳税服务和加强税收征管等促进节能减排的各项工作。要明确职责分工，确保责任到位、措施到位。
关键词：经济发展;税收政策;节能减排
一、我国现行节能减排税收政策的现状及不足
1.节能减排的税收政策过于零散。我国现行的与节能减排相关的税收政策缺乏总体把握和系统考虑，较多的过于零散地分散于财税部门的各种通知、具体规定中，大都体现在消费税、增值税、企业所得税以及资源税等税种中，且只是作为其中的税目来体现，本身具有不稳定性，效力级别较低，没有形成一套完整的节能减排税收体系，相互之间的协调配合作用难以充分发挥，缺乏前瞻性、系统性和指导性，难以发挥实际效果。并且，目前我国现阶段还缺乏环境税、碳税、废弃物处置税等专门针对节能减排的税种，对能源耗费行为的调控大多还是通过收费的形式进行约束，完善的节能减排税收体系尚未真正构建，难以发挥合力，使得我国节能减排的成果难以巩固，弱化了税收在节能减排方面的作用，这既不利于发挥税收政策对节能减排工作的引导和促进作用，也不利于全社会节能意识的普遍提高。
2.节能减排的税收政策形式单一。我国现行节能减排税收政策中包含的有利于节能减排的税收优惠政策，大多以低税率、减税、免税等直接优惠方式为主，虽然简单易行，但与纳税人经营活动关联度小，容易刺激纳税人以虚假名义骗取税收优惠，促使纳税人行为短期化；而如投资抵免、加速折旧、提取准备金等可以引导纳税人调节生产经营活动的间接税收优惠措施却没有充分利用，节能减排税收优惠政策多是针对某一个企业或某一类产业，而较少针对具体的科技开发活动或高新技术项目来适用优惠政策，形式过于单一。另外现行节能减排的税收政策作用方式多以激励支持为主，而缺少必要的约束限制，即对采用先进技术、节约能源、符合投资导向的企业予以税收支持，但对技术水平低、污染量大的企业未进行有效的约束，未使税收激励支持与约束限制有效结合，对能耗高、污染大的行业企业和产品实行惩罚性的税收政策，引导企业节能减排的效果有限。
3.节能减排的税收政策覆盖面小。尽管目前我国现行的三十余项促进能源资源节约和环境保护的税收政策涵盖了节能减排的方方面面，但与《可再生能源法》、《节约能源法》以及《清洁生产法》等相关法律法规的要求还有一定差距，还远未达到这些相关法律法规的要求，节能减排税收政策覆盖面较窄使得很多资源被廉价甚至是无偿使用，导致资源的过度浪费以及使用的低效。如增值税方面对可再生能源的开发和利用支持政策，仅对可再生能源中的垃圾发电、风力发电、水力发电等予以支持，而对在我国潜力巨大、对改变我国能源消费结构有着重要的意义的可再生能源中的太阳能、地热能以及生物质等方面却缺乏必要的税收支持政策。又如在税收优惠较为集中的所得税方面，其政策设计中往往存对节能减排的税收优惠覆盖面太窄的问题，尤其是在当前企业节能减排投入力度不断加大的情况下，造成税收的助推和激励作用不够明显。
二、完善我国节能减排税收政策的建议
1.优化整合税收政策，建立健全节能减排税收政策体系。针对目前节能减排税收政策过于零散的现状，建议统一管理和节能减排税收政策，可考虑将分散于各个相关部门的涉及节能减排的税收政策，统一由财政、税务等相关部门，并使之成为对所有行业、所有企业都适用的公共政策，在总体上形成一整套有利于能源资源节约和环境保护的节能减排税收政策体系；同时还要理顺不同能源税收政策之间的关系，减少政策冲突，增强政策配套性。这样既可以使各项能源税收政策形成合力，提高节能减排税收政策的系统性、可操作性，又便于基层税务机关执行政策时准确把握。
2.扩大政策覆盖范围，加大节能减排税收政策优惠力度。改变原有税收优惠政策内容过多地局限于某地域、某行业、某企业、某项目等不足，调整流转税、所得税等现有税种的优惠政策，按照《可再生能源法》、《节约能源法》和《清洁生产法》等相关法律的规定，进一步扩大税收政策的支持范围，要建立覆盖能源生产、消费和回收全部过程的税收项目。要重点扶持促进能源结构优化、节能减排高科技产品研发、使用等，对高能耗、高污染的重点行业，如钢铁、电力、造纸、化工、煤炭等，可考虑分行业制定节能减排的税收激励政策。对必须加以保护的资源，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等纳入征收范围，并可考虑将土地使用税、耕地占用税、土地增值税、矿产资源管理费、水资源费等税费并入资源税。同时进一步扩大消费税征税范围，强化其节能环保方面的调节作用。如对饮料容器、电池、塑料包装物、一次性纸制品、高档建筑装饰材料及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品等，可根据其消费对资源的耗费情况纳入消费税的征税范围，以强化消费税对节能减排的支持力度。
3.多种税收政策并举，有针对性地使用税收优惠手段。要充分利用税收政策对节能减排的巨大推动作用，建立科学合理的税收优惠政策，坚持直接手段与间接手段配合，灵活运用税收优惠政策促进环境保护，全方位支持节能减排，除了对环保产业或节能降耗成绩显著的企业实行直接税收减免外，还应该在减税、免税的基础上综合运用加速折旧、投资抵免等手段对原有税收优惠政策进行完善，鼓励企业投资环保产业、开发和使用节能减排设备和绿色能源。同时，应根据节能减排项目的不同特点，有针对性地选择重点支持的环节和手段，使用相应的税收优惠手段，增强税收优惠政策的针对性和灵活性，从而提高政策支持效果。在作用方式上，要强化税收手段的约束作用，对能耗高、污染大的行业和产品实行重税政策，运用零税率甚或财政贴息的方式鼓励发展低能耗、无污染的行业和产品，建立有利于资源节约与合理开发的约束机制和补偿机制，更好地发挥税收政策在促进资源配置、引导生产消费、促进资源节约和有效利用等方面的作用。
（一）外部性理论
节能减排存在着外部性特征。下面举一个某行业的具体事例来说明外部成本。某行业在完全竞争条件下的生产决策，厂商出于完全竞争的条件下，做生产决策考虑的是利润最大化，既边际成本等于价格。外部经济存在的条件下，私人成本曲线是指厂商的边际成本曲线，图中曲线MC是指整个行业的边际成本曲线在完全竞争情况下等于该行业中所有厂商的边际成本曲线水平的总和。
随着产品的出现产生了污染物，产品生产增多造成污染的增多，污染物的产生带来了边际外部成本，若所有厂商的外部成本相同，人们每一产出水平下遭受的边际外部成本相加得到与行业产出相关的边际外部成本MEC，如图中的曲线MEC。若产量为零，污染物的产出便为零，MEC曲线向上倾斜。社会边际成本对于整个社会是由行业边际成本加上边际外部成本得到，即社会边际成本曲线，图中社会边际成本曲线MSC则代表了所有某行业边际成本和边际外部成本的总和，等于行业的边际成本MC加上边际外部成本MEC。
完全竞争条件下，行业的均衡点是行业边际成本曲线MC和行业边际收入曲线MR的交点，均衡产量是Q1，均衡价格为P1。由于外部成本，这个点就不是帕累托最优，只有边际社会成本MSC曲线和边际收入曲线MR的交点决定的产量和价格才是最优，这时候的均衡产量Q*是均衡价格是P*。因此，完全竞争条件下，行业的均衡产量Q1和价格P1，比社会最优的均衡产量Q*高、均衡价格P*低，产量过高，排出的污染物也就过高。利润最大化是厂商的追求，因排出污不需要成本，导致其忽略了外部成本。在均衡价格P*中，P1用于补偿厂商的生产成本，P*-P1用于改善污染物造成的环境污染。
帕累托最优要求不是一个单位或行业而是整个社会生产达到最优。Q1，产量对行业来说是最优的，但对社会而言不是最优的。企业的最优决策对社会而言是低效率的。只有社会最优水平价格P*才是真实价格，他考虑了所有的成本，包括生产者的成本和外部成本，按照这个成本生产，其结果是厂商承担外部成本，并相应减少了排污水平。
（二）政府财税方案的理论研究
政府可在外部经济的存在导致了市场失灵时出面进行干预。
外部成本使市场生产的数量大于社会均衡时的数量，政府可以采用税收手段使得两种情况的均衡数量相等，即将外部经济内部化。
用工厂排污的例子来讲。为简化分析，假设某行业的边际成本是固定的，因此边际成本曲线MC是一条水平线。MEC为边际外部成本曲线，MSC为边际社会成本曲线，A点是完全竞争条件下的均衡点。可以看出，由于外部成本的存在，A点产量很高，造成过多的污染。所以可以对工厂的每一单位产量征收等于Q*下的边际外部成本的税T，即T=D-B。这样一来，外部成本就成了该行业的内部成本，行业的短期供给曲线MC上升到了MC+T，市场均衡达到了帕累托最优的E点。
财政政策也可以用来控制污染，如标准方案和许可证方案。通过分析污染市场情形来比较税收政策和许可证政策。虽然向政府交排污税和购买许可证的形式不一样，但这两种政策从本质上都是为排污付费。
企业污染权的需求曲线，污染价格降低造成排污权的需求增加。在图3中，当税收确定了污染价格，污染权的供给曲线完全有弹性，污染量的大小主要通过需求曲线确定。当排污许可证确定了污染量，污染权的供给曲线则是完全无弹性的，此时的需求曲线确定了污染价格。因此，税收和污染许可政策达到既定需求曲线上任一点均是可行的。
清新的空气和清洁的水的价值的需和必须放弃的东西相比较来体现。污染只能降低其程度但不能消除。以上两者均服从价值规律：公共想要保护环境因为其价格低。采取征税和污染许可证的手段来降低环境保护的成本，也增加了公众对清洁环境的要求。综上，财税政策能够有效的促进节能减排。
二、结论
一、税收促进节能减排的理论依据
(一)外部性与税收
外部性是指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致,从而导致资源不能有效配置。简而言之,某些个人或企业的经济行为影响了其他人或企业,却没有承担与之相应的成本或取得相应的报酬,就产生了外部性问题。外部性分为正外部性和负外部性。由于市场机制存在外部性的时候失灵,此时可以通过税收手段对市场缺陷进行弥补,实现资源的优化配置:一方面,可以通过财政补贴或税式支出的方式鼓励有正外部效应的生产或行为,如节能减排项目投资、节能减排技术研究开发、资源综合利用等;另一方面,对于资源浪费、环境破坏等具有负外部效应的生产或行为,可以通过征收“庇古税”,使私人成本与社会成本趋于一致,从而有效抑制具有负外部效应的生产或行为。
(二)个人、企业行为与税收
税收政策引导微观经济主体行为主要是通过价格机制实现的。从需求角度来看,税收政策通过改变不同资源能源、环保产品的相对价格,影响企业中间投入以及个人消费的需求结构。例如,通过提高资源使用成本,促使企业使用可再生资源、加大科研投入或是寻找替代资源。通过税收优惠政策改变生产设备的购买使用成本,鼓励企业加大对节能环保设备的投资。另外,通过使不同的消费品承担不同的税负,改变不同消费品的比较价格,引导绿色消费,进而影响消费品的供给。从供给角度来看,通过加速折旧、投资抵免等多种税收优惠方式降低投资者以及生产投资者的资本使用成本,影响不同产业、不同产品的比较收益率,从而影响资本对不同产业及产品的偏好,引导投资流向节能减排产业和项目。此外,也可以通过制定一些限制、约束型的税收政策,利用税收收入效应,限制个人以及企业行为。
二、我国现行节能减排税收政策基本分析
(一)税收调节面过窄,力度不够
首先,资源税征税范围较窄,税率偏低。资源税是以自然资源为课税对象征收的一种税。目前,我国仅对包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿在内的6种矿产品以及盐征收资源税,而水资源、森林资源、草场资源等严重破坏或短缺的资源还没有纳入资源税的征税范围。征税范围较窄以及较低的税率使得很多资源被廉价甚至是无偿使用,导致资源的过度浪费以及使用的低效。其次,现行消费税没有将不符合节能减排技术标准的高能耗产品、高污染产品全部纳入征税范围,如对环境有害的镍镉电池、煤炭等。再次,增值税、所得税在促进资源综合利用上的优惠力度不够。目前,仅对可再生能源中的垃圾发电、风力发电、水力发电、变性乙醇燃料等予以支持,对国家鼓励发展的太阳能、地热能等可再生能源和节能、环保技术设备的开发推广缺乏必要的税收政策支持。
(二)促进节能减排的税收优惠政策形式单一
目前,我国促进节能减排的税收优惠大多采取低税率、减免税等直接优惠方式,而对投资抵免、加速折旧、延期纳税等间接优惠方式采用较少。虽然直接优惠方式简单明了,但与纳税人经营活动关联度小,容易使纳税人借虚假名义骗取税收优惠,引导企业节能减排的效果有限。另外,我国现行的税收政策主要采取“正向激励”方式,即对采用先进技术、符合投资导向的企业予以税收支持,但对技术水平低、污染量大的企业没有进行有效的约束。因此,税收优惠应坚持以直接减免为主转向以间接引导为主的原则,着重增加投资抵免、再投资退税等方面的规定,针对具体的科技开发活动或高新技术项目来适用优惠政策,而不是针对某一个企业或某一类产业。同时,坚持税收激励支持与约束限制相结合,对能耗高、污染大的行业企业和产品实行惩罚性的税收政策。
(三)鼓励节能减排的税收优惠政策过于零散,缺乏系统化
当前,税收政策促进节能减排的支持重点主要在以下四个方面:可再生能源开发利用、能源节约、资源节约和综合利用、环境保护[1],税种主要集中在增值税、消费税、资源税、企业所得税等几个税种。我国现行促进节能减排的税收政策过于零散,相互之间的协调配合作用难以充分发挥,且缺乏环保税、碳税等专门针对节能减排的税种,绿色税制亟待完善。目前,我国在废弃物处置阶段还没有相应的税收,而是采取征收排污费的方式对排污者进行约束。另外,对节能减排技术创新与科技进步的优惠不足,这在一定程度上影响了企业自主创新的积极性,制约了我国节能减排技术和设备的研发和推广,不利于节能减排税收政策的实施效果。
三、促进节能减排的税收政策建议
(一)完善现行税收制度
1.完善资源税制度。第一,扩大资源税的征税范围,将那些亟需保护开发和利用的资源纳入资源税的征税范围。比如,不可再生资源或再生周期长、难度大的资源,包括耕地资源、滩涂资源、地热资源等;我国较为稀缺或是供给不足、不宜大量消耗的资源,如水资源、森林资源、草场资源等[2]。第二,改进资源税的计征方式,将现行的以销售量或自用数量为计税依据改为按产量计税,促进资源利用率的提高。第三,提高资源税的税率水平。依据不同的资源类型和现行的税收征管水平,采取不同的税率。对于原油、天然气、煤炭等较为稀缺,且开采、使用过程中污染较大的资源应大幅度提高其税率;对于盐应将其划分为工业用盐和普通食用盐,工业用盐从高适用税率,普通食用盐则应该适当调低其税率;对于新增的资源应税品中,耕地资源、滩涂资源、水资源、森林资源、草场资源等再生周期长或是稀缺的资源应适用较高税率;而对于可再生资源和国家鼓励的新型绿色资源则可以实行低税率,如地热资源。最后,税率高低与回采率以及该地区环境质量指标相结合,促进资源合理开采。从长远看,可考虑将现行其他资源性税收如耕地占用税、城镇土地使用税等并入资源税,同时,将各类资源性收费也并入资源税,如矿产资源管理费、林业补偿费、水资源费等。
2.完善消费税制度。第一,进一步扩大消费税的征税范围,将资源消耗量大、环境污染严重的消费品或消费行为纳入消费税的征收范围,如煤炭、天然气、电力等能源产品以及镍镉电池等。第二,发挥消费税的双向调节作用,一方面对高污染、高能耗消费品以及不可再生或稀缺的资源性消费品适用高税率,另一方面,对低污染产品或符合一定节能减排标准的产品实行减税或者免税优惠,如混合动力型车辆等。
3.调整车辆购置税和车船使用税政策。现行车辆购置税和车船使用税侧重于数量吨位和固定税额征收,而与其使用强度无关,不利于引导节能减排。可以从以下几个方面进行调整:一是改革车船使用税的计税标准,对于不同能耗水平的车船规定不同的征税额度,实行差别征收;二是调整车辆购置税的税率结构,引导消费者购买低能耗、低污染汽车。对于以清洁能源为动力、符合节能减排标准的车辆,可实行按适当比例减征车辆购置税的优惠。
(二)完善其他税收优惠政策
1.增值税。2009年1月1日起增值税转型改革全面推行,对于鼓励企业购置清洁生产设备、加大环保设备的投资力度有着积极的作用。增值税作为一种中性税收,其环环相扣的特点决定其不宜采用过多的税收优惠政策,促进节能减排的政策效果有限。借鉴国外支持资源综合利用的税收政策,对关键性的、节能效果异常显著且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品,国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠;对个别节能效果非常显著的产品,在一定期限内,可以实行增值税即征即退措施[3]。如对企业生产包括太阳能产品在内的节能、环保产品实行增值税减免优惠等。
2.企业所得税。一是对于如太阳能、风能、氢氧能等可再生能源、替代能源开发活动以及节能减排产品的研发费用,可以提高其税前列支比例;二是对于企业用于节能减排、高科技研发等方面的固定资产、机器设备,允许实行加速折旧;三是对于利用上年利润进行节能减排再投资的企业,允许退还或部分退还这部分利润所缴纳的所得税;四是对为生产节能减排产品服务的技术转让承包、技术咨询等技术收入给予所得税减免优惠。
(三)适时开征新税
一、当前我国节能减排财税政策存在的问题
（一）规范排污收费制度
排污收费制度是指国家向排放污染物的个人或企业即排污者根据法律的规定收取一定费用的制度。它是“谁污染谁付费”原则的体现，在运用科斯定理来解决企业或个人负的外部性时，就是要求政府运用经济手段要求污染者来承担对他人和社会所造成的损失，使其外部不经济行为内部化，从而使社会的边际收益等于企业或个人的边际收益。出于理性人自身利益最大化的动机，排污企业或者个人必将加强管理，控制排污水平，从而达到帕累托最优资源配置状态。而在实际活动中，我国排污收费制度存在着征收标准偏低、开征面不广、程序不规范、法律责任不清等问题。
（二）节能减排产业投入不足，节能减排管理制度还需进一步完善
伴随我国经济和工业增速的放缓，虽然对我国现阶段节能减排是一个难得的机遇，但是投入不足仍是限制工业节能减排的一个重大瓶颈。原因在于，节能减排专业性很强，我国工业节能减排项目投入单靠企业或者个人的投入难以承受，很多减排项目只能依靠政府的大力支持才能实施，造成了投入的供给不足与需求过剩。另外以前所投入的节能财政资金的配置使用也缺乏相应的灵活性，很少根据实际情况进行及时的调整，这也在一定程度上限制了财政投入的使用效率。
目前，各级地方政府是节能减排的具体责任和实施主体，节能减排目标的落实主要依靠行政性手段，付出的成本较高。行政性手段加大了对企业的直接干预，提高了全社会的节能减排成本，降低了经济运行效率。因此，节能减排管理制度急需进一步完善，使市场化机制成为节能减排基础性激励机制。
（三）规范节能减排资金的管理与监督
在实际工作中由于政府工作的行政化及官僚化，政府的部分节能资金并非一定按照事先预算按时到位，少数地方财政部门存在着扣留政府对排污节能投入的资金，从而导致一些项目建设进展缓慢。由于缺乏有效的监管，即使到位的专项资金，也存在着违规使用以及挪为他用的问题，即资金并未真正用到排污节能上。
（四） 健全税制体系
西方经济学认为，环境问题产生于生产活动的负外部性。生产的负外部性是指一个企业或者个人在自己的活动中对他人的福利产生了一种不利影响，而企业或者个人在决策时并未将这种不利影响考虑在其中。通过经济模型可知，在存在负外部行的情况下，追求私利最大化的动机必然导致资源配置不当。为了实现负外部行为内部化，政府需通过征税，对其行为进行矫正。而在实际中，由于存在着税目和税率的设计较为单一及征税范围不全，从而使矫正效果对某些未纳入范围污染的产品作用较小。
（五）现行税收政策存在“重鼓励、轻制约”的缺陷
目前，国家在再生资源回收、资源综合利用、节能减排等方面出台了许多优惠政策，但对资源浪费、环境污染等方面的制约性税收政策明显不足。主要体现在以下几个方面：一是资源税制度存在缺陷。资源税除石油和天然气以外以销售量或自用量为计税依据，导致企业在开采中“拣肥弃瘦”，造成资源无序开采和大量浪费；大多数资源产品采用定额税率，导致应纳税额与资源的价格相脱离，税收杠杆和价格杠杆均无法发挥调节作用。二是消费税制有待于进一步完善。如对造成资源严重浪费和污染的一次性用品，除了方便筷之外，卫生纸品、塑料包装袋、电池等均还没有纳入征税范围。三是缺乏完善的环境保护税制。
二、完善与优化节能减排财税政策
财税政策指政府变动税收和支出以便影响总需求，从而达到一定经济目标的政策。变动税收是指改变税率和税率结构，通过财政投入结构的安排，以及税费政策的完善，以达到限制高耗能产业的进入及发展和鼓励可再生能源产业发展，从而更好的构建资源节约型社会。
（一）完善排污收费制度
实施排污收费制度的目的是保护和改善环境，最终保障人体健康，促进经济社会与环境协调发展。为贯彻落实科学发展观，建设环境友好型社会，控制污染物排放，应针对现行排污收费制度存在的问题，适度调整排污收费标准、扩大排污收费征收范围、健全排污收费管理机制、加大排污收费稽查力度。为了更好的达到收费的效果，收费标准应适当的上调，至少等于治理该污染所付出的成本。对于污染较重的城市，应该增加对高耗能、高污染的惩治力度，促使其转变发展方式，实现产业结构优化升级。
（二）增加政府投入，推动节能减排
虽然当前经济放缓，政府财政增支减收因素增加，但政府仍需采取积极的财政政策，加大节能减排的财政投入，以扶持可再生新型能源产业的发展。同时通过财政投入来促进高能耗、高污染行业的转型升级以及技术设备等更新换代。通过有效的资金注入机制，来保障节能减排任务的实现。
（三）优化财政资金管理，提高使用效率
在具体管理方式上，一个资金一个办法，明确资金申报条件、申报程序、拨付使用等内容，做到有章可循，公开透明。加大监督检查力度。组织财政部驻各地专员办等机构对项目实施情况、节能量及节能效果、节能资金的使用情况等进行专项检查，确保资金不挪作他用，达到安全、规范、有效的目标，注重发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用，吸引社会资本和民间资本进入节能减排领域，整个社会形成稳定可持续发展的资金投入机制，促进节能减排发展。
（四）完善健全税费制度，促进节能减排
鉴于我国税制中存在的问题，必须建立健全税制体系，以促进节能减排目标的实现。具体措施主要有：
（1）推进排污收费制度改革
由于我国排污收费制度存在着征收标准偏低、开征面不广、程序不规范、法律责任不清等问题。因此有必要提高排污收费的标准，扩大征收范围，凡是对环境造成污染的行为都应纳入其中，从而约束企业或者个人的行为，同时建立一套规范的程序，并贯彻实施，以此来明确各自的责任，来完善排污收费制度。
（2）完善消费税制度
政府把大量高能源、高消耗、易造成环境污染的产品纳入征税范围，以此来增加新企业进入该行业的成本。通过调整消费税的税率和征税环节，来体现政府的政策导向，从而促使消费者和企业来调整产品结构。
（3）规范税收优惠政策
关键词:节能减排;税收制度;税收政策
中图分类号:F810.422文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)20-0069-02
伴随着经济的快速发展,我国也付出了巨大的资源和环境代价,经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐,节能减排这个关系国计民生的问题已经受到中国政府的高度重视。“十一五”规划纲要把节能减排和结构调整作为重要任务,提出了“十一五”期间单位GDP能耗降低20%、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。目前,我国节能减排目标面临的形势依然严峻,2008年国际金融危机导致国际国内经济形势急剧变化,也给节能减排任务的完成提出了巨大挑战。
一、税收促进节能减排的理论依据
(一)外部性与税收
外部性是指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致,从而导致资源不能有效配置。简而言之,某些个人或企业的经济行为影响了其他人或企业,却没有承担与之相应的成本或取得相应的报酬,就产生了外部性问题。外部性分为正外部性和负外部性。由于市场机制存在外部性的时候失灵,此时可以通过税收手段对市场缺陷进行弥补,实现资源的优化配置:一方面,可以通过财政补贴或税式支出的方式鼓励有正外部效应的生产或行为,如节能减排项目投资、节能减排技术研究开发、资源综合利用等;另一方面,对于资源浪费、环境破坏等具有负外部效应的生产或行为,可以通过征收“庇古税”,使私人成本与社会成本趋于一致,从而有效抑制具有负外部效应的生产或行为。
(二)个人、企业行为与税收
税收政策引导微观经济主体行为主要是通过价格机制实现的。从需求角度来看,税收政策通过改变不同资源能源、环保产品的相对价格,影响企业中间投入以及个人消费的需求结构。例如,通过提高资源使用成本,促使企业使用可再生资源、加大科研投入或是寻找替代资源。通过税收优惠政策改变生产设备的购买使用成本,鼓励企业加大对节能环保设备的投资。另外,通过使不同的消费品承担不同的税负,改变不同消费品的比较价格,引导绿色消费,进而影响消费品的供给。从供给角度来看,通过加速折旧、投资抵免等多种税收优惠方式降低投资者以及生产投资者的资本使用成本,影响不同产业、不同产品的比较收益率,从而影响资本对不同产业及产品的偏好,引导投资流向节能减排产业和项目。此外,也可以通过制定一些限制、约束型的税收政策,利用税收收入效应,限制个人以及企业行为。
二、我国现行节能减排税收政策基本分析
(一)税收调节面过窄,力度不够
首先,资源税征税范围较窄,税率偏低。资源税是以自然资源为课税对象征收的一种税。目前,我国仅对包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿在内的6种矿产品以及盐征收资源税,而水资源、森林资源、草场资源等严重破坏或短缺的资源还没有纳入资源税的征税范围。征税范围较窄以及较低的税率使得很多资源被廉价甚至是无偿使用,导致资源的过度浪费以及使用的低效。其次,现行消费税没有将不符合节能减排技术标准的高能耗产品、高污染产品全部纳入征税范围,如对环境有害的镍镉电池、煤炭等。再次,增值税、所得税在促进资源综合利用上的优惠力度不够。目前,仅对可再生能源中的垃圾发电、风力发电、水力发电、变性乙醇燃料等予以支持,对国家鼓励发展的太阳能、地热能等可再生能源和节能、环保技术设备的开发推广缺乏必要的税收政策支持。
(二)促进节能减排的税收优惠政策形式单一
目前,我国促进节能减排的税收优惠大多采取低税率、减免税等直接优惠方式,而对投资抵免、加速折旧、延期纳税等间接优惠方式采用较少。虽然直接优惠方式简单明了,但与纳税人经营活动关联度小,容易使纳税人借虚假名义骗取税收优惠,引导企业节能减排的效果有限。另外,我国现行的税收政策主要采取“正向激励”方式,即对采用先进技术、符合投资导向的企业予以税收支持,但对技术水平低、污染量大的企业没有进行有效的约束。因此,税收优惠应坚持以直接减免为主转向以间接引导为主的原则,着重增加投资抵免、再投资退税等方面的规定,针对具体的科技开发活动或高新技术项目来适用优惠政策,而不是针对某一个企业或某一类产业。同时,坚持税收激励支持与约束限制相结合,对能耗高、污染大的行业企业和产品实行惩罚性的税收政策。
(三)鼓励节能减排的税收优惠政策过于零散,缺乏系统化
当前,税收政策促进节能减排的支持重点主要在以下四个方面:可再生能源开发利用、能源节约、资源节约和综合利用、环境保护[1],税种主要集中在增值税、消费税、资源税、企业所得税等几个税种。我国现行促进节能减排的税收政策过于零散,相互之间的协调配合作用难以充分发挥,且缺乏环保税、碳税等专门针对节能减排的税种,绿色税制亟待完善。目前,我国在废弃物处置阶段还没有相应的税收,而是采取征收排污费的方式对排污者进行约束。另外,对节能减排技术创新与科技进步的优惠不足,这在一定程度上影响了企业自主创新的积极性,制约了我国节能减排技术和设备的研发和推广,不利于节能减排税收政策的实施效果。
三、促进节能减排的税收政策建议
(一)完善现行税收制度
1.完善资源税制度。第一,扩大资源税的征税范围,将那些亟需保护开发和利用的资源纳入资源税的征税范围。比如,不可再生资源或再生周期长、难度大的资源,包括耕地资源、滩涂资源、地热资源等;我国较为稀缺或是供给不足、不宜大量消耗的资源,如水资源、森林资源、草场资源等[2]。第二,改进资源税的计征方式,将现行的以销售量或自用数量为计税依据改为按产量计税,促进资源利用率的提高。第三,提高资源税的税率水平。依据不同的资源类型和现行的税收征管水平,采取不同的税率。对于原油、天然气、煤炭等较为稀缺,且开采、使用过程中污染较大的资源应大幅度提高其税率;对于盐应将其划分为工业用盐和普通食用盐,工业用盐从高适用税率,普通食用盐则应该适当调低其税率;对于新增的资源应税品中,耕地资源、滩涂资源、水资源、森林资源、草场资源等再生周期长或是稀缺的资源应适用较高税率;而对于可再生资源和国家鼓励的新型绿色资源则可以实行低税率,如地热资源。最后,税率高低与回采率以及该地区环境质量指标相结合,促进资源合理开采。从长远看,可考虑将现行其他资源性税收如耕地占用税、城镇土地使用税等并入资源税,同时,将各类资源性收费也并入资源税,如矿产资源管理费、林业补偿费、水资源费等。
2.完善消费税制度。第一,进一步扩大消费税的征税范围,将资源消耗量大、环境污染严重的消费品或消费行为纳入消费税的征收范围,如煤炭、天然气、电力等能源产品以及镍镉电池等。第二,发挥消费税的双向调节作用,一方面对高污染、高能耗消费品以及不可再生或稀缺的资源性消费品适用高税率,另一方面,对低污染产品或符合一定节能减排标准的产品实行减税或者免税优惠,如混合动力型车辆等。
3.调整车辆购置税和车船使用税政策。现行车辆购置税和车船使用税侧重于数量吨位和固定税额征收,而与其使用强度无关,不利于引导节能减排。可以从以下几个方面进行调整:一是改革车船使用税的计税标准,对于不同能耗水平的车船规定不同的征税额度,实行差别征收;二是调整车辆购置税的税率结构,引导消费者购买低能耗、低污染汽车。对于以清洁能源为动力、符合节能减排标准的车辆,可实行按适当比例减征车辆购置税的优惠。
(二)完善其他税收优惠政策
1.增值税。2009年1月1日起增值税转型改革全面推行,对于鼓励企业购置清洁生产设备、加大环保设备的投资力度有着积极的作用。增值税作为一种中性税收,其环环相扣的特点决定其不宜采用过多的税收优惠政策,促进节能减排的政策效果有限。借鉴国外支持资源综合利用的税收政策,对关键性的、节能效果异常显著且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品,国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠;对个别节能效果非常显著的产品,在一定期限内,可以实行增值税即征即退措施[3]。如对企业生产包括太阳能产品在内的节能、环保产品实行增值税减免优惠等。
2.企业所得税。一是对于如太阳能、风能、氢氧能等可再生能源、替代能源开发活动以及节能减排产品的研发费用,可以提高其税前列支比例;二是对于企业用于节能减排、高科技研发等方面的固定资产、机器设备,允许实行加速折旧;三是对于利用上年利润进行节能减排再投资的企业,允许退还或部分退还这部分利润所缴纳的所得税;四是对为生产节能减排产品服务的技术转让承包、技术咨询等技术收入给予所得税减免优惠。
(三)适时开征新税
目前,我国治理环境污染主要是采取对水污染收费,对超标排放污染物的企业征收排污费和生态环境污染费等。由于排污费的征收标准过低,且缺乏税收的刚性和稳定性,对企业排污行为的约束不足。现阶段我国开征独立环境税种的条件尚未成熟,可以先从现有的排污费征收范围入手,将排污费中的污水、废气以及工业固体废物收费改为征收水污染税、空气污染税以及垃圾税,之后再逐步扩大征收范围,提高征收标准。通过排污费改税,增强企业污染付费的刚性,提高征收效率和管理的规范性,有利于节能减排目标的实现。从长远来看,应建立起控制污染物排放的税收制度,开征一些新的税种,如环境保护税、碳税等。
税收政策作为宏观调控的重要经济杠杆,对于促进节能减排有着不可替代的作用。但仅靠税收政策显然是不够的,还需要其他经济手段以及法律、行政手段相配合。比如,完善财政转移支付和政府采购制度,对经济欠发达地区给予适当的补助;建立健全相关法律法规,尽快出台《节约能源法》(修订)和《循环经济法》;建立并实施科学统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系等。
参考文献:
[1]史耀斌.鼓励节能减排的税政改革大思路[J].中国投资,2007,(7).
