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越来越多的企业意识到人才的重要性，不仅更重视对员工忠诚度的塑造，同时也通过种种措施来保证核心员工的留驻。然而，总会有人因对企业现状不满而选择离开，人员流动是企业发展过程中的必然现象，适当的离职率对企业的发展和保持活力是有益的，但过低或过高都会影响企业的发展。员工离职的原因多种多样，其中普遍性的因素有哪些？不同行业、不同区域的员工离职原因又有哪些差异？2011年，FESCO针对企业员工离职状况开展了调研，以期对企业人才的选用育留提供依据。
本次调研对象为企业人力资源部门负责招聘与离职管理的经理或相关人士，数据收集时间为2011年11月-12月。调研共收集有效样本414份，分布在不同资本性质、不同行业、不同地域的组织中，可以综合反映出2011年国内企业员工流动及人才保留状况。
员工离职率水平
从调研结果看（如图一所示），2011年企业员工表现出了较高的流动性，市场50分位水平已达到16.3%，其中主动离职率水平为13.7%，被动离职率水平为2.6%。
如图二所示，从三个有代表性的行业（房地产、高科技和制造业）离职率情况来看，制造行业离职率最高，其市场50分位水平已达到25.5%，较高水平甚至已接近四成；而处在宏观调控下的房地产行业，上半年离职率也高达16.5%。
离职原因分析
在通货高度膨胀，CPI不断攀高的情况下，薪酬水平无疑成为员工离职的首要原因，同时越来越多的人开始对自己的职业生涯进行重新规划。从调研结果看（如图三所示），员工离职主要可分为薪酬原因、个人原因、公司管理原因、企业发展原因和团队氛围原因五类。其中薪酬原因主要是薪酬水平和薪酬的公平性或激励性；个人原因主要是个人身体、志向、家庭或深造，缺乏或丧失足够的职业发展机会等；管理原因主要是管理方法不当；企业发展原因则主要涉及公司经营和政策方面因素。
如上所述，可以对员工的离职原因有了一个方向性的了解，而不同层级、不同司龄和不同工作职责的员工，诱发其离职的主要原因有很大的不同。
1. 按职级划分
对于经理层级员工，除了薪酬水平原因外，离职的主要原因更多的与公司的管理制度、管理方法和自身承受的工作压力有关，而由于个人原因选择离职的经理层员工则相对较少。对于主管层级员工，离职的原因主要是缺乏或丧失足够的职业发展机会，另外个人价值得不到体现和团队氛围问题所占比例也较高。对于基层员工，离职的主要原因是个人身体、志向、家庭或深造等原因。另外，缺乏或丧失足够的职业发展机会和薪酬的公平性、激励性问题，也是影响一般员工离职的主要原因。
2. 按职能划分
对于管理类员工，除了薪酬水平问题，离职则主要是薪酬的公平性或激励性原因和个人身体、志向、家庭或深造等原因。对于职能类员工，因为薪酬水平离职的很少，他们离职主要是个人身体、志向、家庭或深造等原因，另外个人价值得不到体现、个人性格与工作内容不适合和难以承受的工作压力也是他们离职的重要原因。而技术类员工离职的主要原因包括：薪酬水平、个人身体、志向、家庭或深造等原因、薪酬的公平性或激励性问题和缺乏或丧失足够的职业发展机会。生产类员工离职时首要考虑的是个人身体、志向、家庭或深造等原因，其次才是薪酬水平。另外，感觉缺乏或丧失足够的职业发展机会也是生产类员工离职的重要原因。
离职时间分析
从调研结果看，员工的离职高峰期集中在第一季度，接近50%。春节后成为员工跳槽的高发期，其后的三个季度中，离职率逐季下降。这成为一种普遍规律，不同群体间差异性不大。
企业在保留员工方面的举措及依据
从调研结果看，企业在员工保留方面采取的措施主要以开展离职访谈为主，同时借助内部满意度调研和实施重点人才保留与激励措施来达到保留员工的目的，如图五所示。
调研总结
在“80后”员工日益崛起的今天，企业如果不能尽快转变管理策略，将会面临更加严峻的人才管理危机。通过本次调研可以发现，除了薪酬以外，员工更加关注自身的发展，更加重视自身价值的实现。尤其对于入职1年以下的一般员工而言，他们是离职的高危群体，企业需要特别关注。这个时期的“80后”们，更需要得到的是公司对他们能力的认可和肯定，对于管理层来讲，改变管理中的方式方法显得更为重要。
在司法实践中，由于送“红包”人往往不会因对方利用职权为自己办了哪些具体的事而即时进行酬谢，大多也没有在送“红包”时向对方明确提出为自己谋取某种利益的要求，对方也未作出某种允诺。因而对于收受“红包”是否构成意见各异。那么司法实践中如何认定国家工作人员收受“红包”的法律性质，笔者认为应当具体案件具体分析，以下结合实践中收受“红包”的四种常见形式，对其行为的法律性质作一粗浅探讨。
一、“先行赠与”形式的“红包”。即送“红包”时没有明确请托办事，意在用得着时有求必应。此类案件应当查清赠送的现实利益与收受方的职务便利有无联系，赠送方谋求的是什么特定利益，赠送方有无以收受方利用职务便利为其谋取利益为条件。如某建筑公司经理得知一学校需盖一幢教学大楼，春节期间携带1.5万元“红包”到教育局局长方某家拜年，期间双方都未谈及工程建筑一事，但赠送方现实特定的利益要求，意图较为明显，收受方也心领神会。春节过后该建筑公司经理找到方某，如愿承包了这项工程。这就是典型的权钱交易，该局长构成。又如一包工头得知高中同学黄某已升任副县长，在过春节时携带6000元“红包”向黄某拜年，该包工头单送给掌握实权的副县长，不送给“布衣”同学，不能不说他存有“找靠山”的意图，但他没有具体的事情相托，该副县长收受“红包”的行为就不符合的构成要件，不能认定为。
二、“事后酬谢”形式的“红包”。即国家工作人员正常履行职务，使当事人的正当利益得以实现后，当事人事后赠送“红包”表示酬谢，这可分两种情况：如果双方事先有约定，即事情办成了表示酬谢，那么国家工作人员利用职务之便收受贿赂的性质是比较明确的；但如双方事先没有约定，就不能简单地认定收受“红包”的性质了。如徐某经过招标承包某县水泥厂，承包期限3年，2年后，个人收入达20万元，春节期间送给发包方某局长2万元“红包”表示酬谢。虽然承包是合法的，承包人也符合招标条件，发包时双方也无约定要分享好处，但作为局长应当对企业负有管理、监督职责，承包还在继续，承包人送“红包”包含着要求照顾的企望，所谓酬谢就具有了权钱交易的内容，该局长收受“红包”的行为应认定构成了。
按照我县召的政法综治工作会议精神和要求，镇党委、政府切实履行“党政领导负总责”，把联动防范工作始终放在首位，研究布置工作，做到年初有计划方案，年内、年末有检查考评。年初成立了调防一体化服务中心，使农村矛盾纠纷调处工作得到了充实。拟定了《社会治安综合治理整体联动实施方案》、《平安创建实施方案》、《普法依法治理实施方案》、《对刑释解教人员帮教领导小组》、《禁毒工作领导组》、《开展反警示教育活动实施方案》。我辖区的社会治安整体联动防范工作基础扎实，领导重视，管理到位，充分调动了广大党员干部群众参与维护社会治安工作的积极性，取得显著成效。
各镇始终坚持从强化基层领导入手，不断增强基层组织“为官一任、保一方平安”的政治责任感，加强对社会治安综合治理的领导力度，并落到实处。一是强化队伍建设，落实各项规章制度，增强了基层组织的职能作用，对19个村的调解员进行了考查，分别作了调整充实，同时加强督促完善了村规民约等规章制度，激发了各调解组织的工作热情和积极性；二是普法依法治理工作得到加强，镇政府按照“四五”普法的要求，使广大党员、干部群众学法、懂法、用法，将计划生育法，治安管理条例，道路交通安全法，未成年人保护法，土地管理法，劳动法，义务教育法等十三个法律法规，分别发到镇机关领导干部职工、村支书、主任、各村调解组及调解小组人手一册，同时对调整充实人员进行二次培训，让他们在基层工干作中，懂法、用法、掌握法律武器，充当发展地方经济，维护社会稳定的带头人，对联动防范维护社会稳定尽心尽责，将本辖区的民间纠纷和矛盾化解在萌芽之中。
针对农村改革中出现的村无专人干、村无专人管、街道没有专人抓，网络不健全的问题，我们重点解决了三个问题。
1、是推行“平安协作组”。根据农村实行“一免两补”政策以后存在的农民参与治安防范难组织的实际，我们在总结“十户联防”经验的基础上，普遍推行了“平安协作组”的防范模式，根据各自然村户数，按照每组户数控制在20户以内的标准，各小组推选一名中心户长，承担组织、监督小组成员治安防范出勤情况，调解组内的矛盾纠纷，大事小情的组织互助，治安信息的传递，技防设施的管理等职责。每个小组每天由1户参与全村的治安防范巡逻工作。同时，按照每个自然村设1名治安员的标准，在各自然村配备了专兼职治安员58人。具体承担平安协作组的组织管理、出勤考核和落实村防范措施的职责。从实际运作的情况来看，农民参加值班巡逻的周期延长了，看护范围扩大了，负担减轻了，解决了十户联防轮流频繁、难于组织的问题，提高了整体的防范效果。
2、是成立村级治保会。我们将治安防范的责任做为村干部的一项主要工作职责来落实，成立了以村干部、治安员组成的治保会，有效解决了村级组织治安防范责任不清、任务不明、措施不实、效果不好的问题。采取了村干部包村的办法，把治安防范的责任落实到人头。目前，我辖区已经重新完善了19个治保会，对不能较好履行职责4个村的治保会成员进行了调整。今年，我辖区治保组织共处理涉及邻里纠纷、家庭矛盾、老人赡养等方面的问题180余个。
3、是组建业余巡逻队。2012年，适应警务体制改革的需要，对原有的治安巡控队伍进行了规范，重组改制为护村队。目前，我辖区各镇都组建了护村队伍，总人数达到120人。今年又在____社区成立了一只20人的“红袖章”义务巡逻队，护村队、“红袖章”义务巡逻队采用社区警务责任区民警管理考核的模式，由社区队长、村长任队长，具体由民警负责监督、指导和培训。通过实践看，这支队伍不仅对村、社区的防范组织和治安员起到了监督的作用，而且能够较好地将三级联防组织紧密的联系在一起，有效地提高了整体的防范效果。
通过采取上述措施，一个村有“平安协作组”，村有治保会，乡有
保安队三位一体、互为补充的群防群治网络初步形成，农村治安防范能力显著提高。 （一）存在问题
1、 对基层基础工作有待于进一步的加强。
2、 辖区内的住镇机关配合不是很到位，有待于加强。
3、 上下联动上的工作有待于进一步加强。
（二） 对下步工作建议
根据创建“平安____”的总体目标要求，2012年我们在抓好常规性基础工作的同时，主要做好五件事：
1、要“扩面”。在巩固取得成果的基础上，进一步扩大创建“平安____”的工作范围，努力实现三个100%。一是要扩大创建面。不但要开展平安单位、平安社区、平安校园的创建工作，还要延伸到平安街道、平安家庭、平安村组等各个层面，创安覆盖面要达到100%。二是要扩大普及面。在有线广播开辟“平安____”，用身边的事教育身边的人，增强全民创安意识。通过群众喜闻乐见的多种形式，广泛开展送平安下乡村、进社区、入学校、入村组等活动，创安的知晓面要达到100%。三是要扩大参与面。充分调动综治成员单位和驻区企事业单位的积极性，各司其职，履行创安义务，创安参与面达到100%。
2、要“补短”。针对以往工作中存在的薄弱环节，主要做好三项具体工作。一是在提高农村治安防范效果上下功夫。2012年要把工作着力点放在村防范队伍建设和三级联防机制的建立上。把社区警务队、乡镇护村队、农村联防员三支力量更加科学的整合在一起，建立条块结合的管理模式，尽最大可能发挥好几支队伍的作用，提高防范效果。二是要加快技防措施进学校、村组、入农户的推进步伐。目前看，已经采取技防的村的发案数量和过去比明显下降，村民之间协作防范意识明显增强。
3、要“治乱”。对问题突出的区域或部位进行集中治理，组织开展有针对性的专项整治活动，发挥好综治成员单位作用，把行业治理和集中整治有效结合起来。同时，要行使综治工作“一票否决权”，加大社会治安综合治理的力度。
在环境治理战略的指导下，在“送下游一江清水”的实践中，在当前各地城市河流“有河皆浊，有水皆污”的大背景下，xx河也遭受到污染，俗话说：水是城市的眼睛和灵魂。确实.一座城市有了水，才充满生机和灵性，缺少水，便显得单调和乏味，所以环境综合治理工作是省委、省政府的统一部署，是贯彻落实科学发展观、构建和诣社会的重要举措，是优化发展环境、改善人居环境的惠民工程，关系群众的安全和健康，关系本地城市形象和竞争力。
然而，xx之美，尚有“美中不足”。不足因为水浊，水浊是因最近各种污染，致使xx河水质大不如前，与真正的绿水常流还有不小差距。本次调查灾相关部门的带领下，深入源头，深入实地，多方检查，寻求良方，同时在各相关部门的积极联动下，意图全面分析水浊，真正“还美与前”、“还水与民”。
一、xx河水环境现状
xx河流经贵阳市xx区党武乡、石板镇、xx乡和xx镇等乡镇。在xx水库以上河段，由于人口、工业均很少分布，水质良好，属于清洁水平。在xx水库下游，由于人口主要集聚在河段两岸和周边地区，因此这一段主要表现为生活污水造成的典型的有机(生活)污染，表现为DO(溶解氧)、总磷和大肠菌群均不达标。结果造成下游的贵阳市中曹水厂的饮用水水源受到一定的污染，水质属于轻度污染。
为保护xx河，近年来，各级政府先后多次投资，共计1200多万元，建设了贵州省首家生活污水处理厂，使城市污水处理率达到92%。为此，xx污水处理工程被建设部和国家环保总局评为全国优秀项目，xx区的“十大成就”之一。该工程采用土地处理系统工艺，处理的主要工艺为通过截流将污水通过集中沉砂池，机械输入9.5公里的灌渠中进入不同的沉淀池，分别进行厌氧和氧化，经过水产养殖利用，最后作为农灌水排入农作土地。经过处理后的污水，其水质达到日本农灌水水质标准。
二、xx河环境治理对策
一、目前存在的主要问题及原因
（一）一些部门和单位对有关的政策法规认识不够，客观上增加了机构编制管理工作难度。
目前，有些部门和单位不能站在大局的高度看问题，不是在转变职能、精简机构编制、提高队伍素质、改善人员结构、提高工作效率上做文章，而是片面地强调本部门本单位的重要性，以工作任务大、困难多等客观因素为理由，在增设机构、增编增人、提高机构规格等方面打主意。另一方面，上级业务主管部门“条条”干预现象也时有发生，以各种理由对下级部门的机构设置、编制配备等相关问题批条子、打招呼。所有这一切给编制部门贯彻落实机构编制管理政策带来了困难。
（二）政事分开尚不彻底，一些行政主管部门还包揽所属事业单位的事务。
随着经济体制和行政管理体制改革的不断深化，政府职能必须实行政企和政事分开。近几年来，政府对企业的管理，由直接转变成间接，更多地运用经济手段、法律手段来调控经济，指导经济运行，而政府对事业单位的管理很大程度上还存在计划管理模式。相当一部分行政主管部门把所属的事业单位当成附属物，对人财物事实行统管，用相当大的人力、精力管理应由事业单位自主处理的繁杂事务。于是，有的部门以工作任务多、编制少为由找领导，要求增配领导、增加人员，致使机关工作政事不分、人员臃肿难消。
（三）各种因素的超编势头难挡，编制控制难度大。
目前许多行政机关事业单位人员仍然存在超编现象。如我县县直党政群机关、事业单位及中小学校教职工共超编达300多人。造成超编的主要原因有以下几个方面：一是上轮机构改革的分流任务尚未完成。二是政策性安置人员难安排。主要表现在年复一年的转业军人和城镇退伍兵的安置方面。这些人大多数企业不愿去，自主择业不敢走，一心一意就要进机关事业单位，因此，机关事业单位超编在所难免。三是工作需要与人员编制冻结难协调。近些年来，从上至下都要求编制实行“冻结式”管理，而有些事业单位随着事业的发展又确实需要进人，无奈之下只能作超编处理。四是人为因素难对付。目前，编制管理“人治”现象还较严重，上级领导强行要求增编进人，编制部门是难以顶住的。五是超职数配备领导干部难解决。县级副科以上干部调动由县委研究确定，有时领导的编制观念淡薄，任命干部根本不考虑编制和职数，有时作为工作过渡，暂作超配亦为权宜之计。
（四）机构编制管理没有行之有效的处罚机制，监控乏力。
目前，国家没有出台专门的机构编制法律，省、市两级虽然制定了相关的管理办法，但是具体的责任追究措施不够明确，管理缺乏权威，监控缺乏力度。
（五）在机构编制管理工作中，各相关部门协调配合不够。
组织、编制、人事、劳动、财政等有关部门，在对人员、编制、经费的管理过程中存在脱节的问题。如组织部门调配副科以上干部，不事先与编制部门衔接编制数和领导职数；人事、劳动部门调配干部职工，有的不经编制部门审核编制和岗位就随意办理调配手续；有些事业单位被核定为差额补贴或自收自支编制，而财政部门却根据有关文件或领导批示对其全额核拨经费。
二、加强机构编制管理的对策和办法
（一）进一步加强宣传教育工作，提高各级领导对机构编制工作重要性的认识。
机构编制工作直接关系到党的执政地位的巩固和国家政权建设。加强机构编制宣传教育工作，使各级部门和单位，特别是各级领导充分认识到机构膨胀、人员臃肿、政企政事不分、效率低下，是阻碍生产力和社会事业发展最大的体制，损害的是最广大人民群众的根本利益。只有建立精简统一、运转协调、廉洁高效的党政管理体制和工作运行机制，才能促进社会生产力的发展。实践证明，机构编制管理的好坏，关键在领导。领导认识提高了，才能带动全社会重视机构编制工作，才能促使上下左右齐抓共管局面的形成，机构编制管理工作才会真正走向制度化和规范化的轨道，从而为改革发展和社会进步提供有力的组织保障和体制保障。
（二）继续建立和完善各项规章制度，强化机构编制的监督管理。
一是建立健全机构编制监督制度。聘请纪检监察、人大政协、两办督查室等部门的领导为机构编制特邀督查员，对各部门、单位进行定期和不定期的监督检查，并把各部门各单位贯彻执行机构编制规定的情况列入年终工作目标考核。
二是进一步加大对机构编制违规行为的查处力度。要统一制定处罚规定，对未经机构编制部门审核，而增设机构、增加编制和签批进人的行为要一律追究领导责任，同时，要采取过硬措施，坚决纠正违规行为。对擅自进人的要一律清退，并通知财政部门核减经费；对擅自增设机构的，要一律不予承认，不予登记。对超职数配备领导干部的要责令重新调整；对严重超编的，要由组织、编制、人事部门重新组织竞争上岗，限期分流超编人员。
三是建立全省统一的控编进人制度。全省统一印制《行政事业单位用编进人通知单》，机关、事业单位增加或补充人员时，包括调配、分配、录用、聘用人员，必须由机构编制部门核发统一印制的《用编进人通知单》，再到组织、人事部门办理人事计划调配审批手续，调配手续办理完毕，最后到机构编制部门进行上编备案登记。财政部门编制预算时，个人工资性支出及公用经费必须按编制部门审核的编制内人数核定，超编人员和未经编制部门审核进人的，不核拨任何经费。
四是建立全省统一的机构编制管理证制度。建立全省各级党政群机关、事业单位机构编制管理证制度，是加强机构编制管理的一项基础性工作。《行政机关、事业单位机构编制管理证》由省机构编制部门负责统一印制、分级管理，市、县（市、区）机构编制部门负责本级机构编制管理证制度的组织实施，并负责本级机构编制管理证的审核、使用管理，机构编制管理证应是组织、人事部门配备领导、办理人员增减、财政部门核拨经费和统发工资的依据。机构编制管理证所列项目要科学、合理、实用。其内容发生变化时，各机关、事业单位要及时到机构编制部门调整备案。各级机构编制部门应定期、不定期组织有关部门对管理证使用情况进行核查，及时发现和处理存在的问题。
五是进一步完善机构编制与财政工资统发相结合的管理制度。编制部门负责审核单位编制性质、人员编制、实有人数、空缺编制情况；人事部门负责审核工资标准和工资总额；财政部门严格按照机构编制部门核准的人员编制、实有人数和人事部门提供的工资标准核发工资。各机关、事业单位因在职人员身份、职务或实有人员发生变化进行人员增减时，必须持机构编制管理证及进编人员手续，先到编制部门办理统发工资人员编制审核手续，人事、财政部门凭编制部门审核的人员编制手续办理工资套改、转移、统一发放工资等手续。
（三）采取多种措施，切实解决好行政事业单位超编问题。
机关事业单位超编由各种原因造成，应从以下几个方面探讨解决的办法：一是通过改革解决。要切实转变政府职能，积极推行事业单位改革，实现政事分开，改变主管部门对事业单位的管理方式，把属事业单位的人、财、物、事全部放权于事业单位，使主管部门从包揽所属事业单位的繁杂事务中解脱出来。二是对编制不足造成超编的事业单位，应在认真调研的基础上制定科学合理的定编标准，根据定编标准进行据实测算，该补充编制的进行增补编制。三是对随意进人，造成人为因素超编的，要加强监督检查力度，对不符合进人条件和未按规定程序审批而擅自进入的，一经查实，应立即清退，并予以通报批评。同时要积极推行“凡进必考”和竞争上岗办法，尽快形成考试录用等公平、公开、公正的激励竞争体制。四是实行满编单位先出后进，出一进一，超编单位只出不进或“出二进一”的管理办法。
（四）正确处理编制管控与引进人才的关系。
就目前情况看，各级事业单位普遍存在人才缺乏的问题。由于人才缺乏，致使事业单位社会化、市场化水平低，缺乏活力，缺乏竞争力，严重阻碍了各项事业的发展。为此，一些地方的党委、政府对引进、培养、留住人才提出了保护性政策。实施人才战略，会造成一些单位超编，如何解决这个矛盾？笔者认为从以下几个方面探讨：第一，要做到静态定编和动态核编相结合。即在已定编制的基础上，每年对各事业单位进行一次检查审核，根据各单位职能的变化、工作量增减和人员异动情况，对部分单位的编制进行审核并予以增减。实行总量控制，动态管理。第二，实行预留编制引进人才。即在事业单位改革重新核定编制时，由编制部门预留一部分编制，对个别因工作急需引进人才的单位，可给予少量增编。第三，实施弹性管理，暂挂编制。对一些编制已满，又急需要引进人才的单位，可将预留的编制暂挂在这些单位，以解决引进人才的需要，待用人单位的在编人员出现自然减员空编时，及时收回暂挂编制。第四，确定人才专用编制，腾编引才。由编制部门在各单位核定的编制数额内，腾出10%左右的编制为人才专用编制，这些编制只能用于引进专业对口的大学本科以上人才。
一、“小金库”问题的危害
1、“小金库”是滋生腐败的土壤。由于“小金库”资金深藏不露并掌握在少数人手中，使用起来方便，不受监督和制约，因此有些人便用它大搞不正之风，有的用它行贿，将公家的钱转换成联络感情、拢络人心、捞取政治前途的筹码；有的用它大吃大喝、请客送礼、游山玩水；有的将“小金库”资金花光分光，装进少数人的腰包，据为己有，中饱私囊，使“小金库”成为损公肥私的“供应站”。
2、“小金库”的存在使国家、集体和群众利益受到损害。有的“小金库”资金是截流了应上交的财政资金、税金或挤占、挪用财政专项资金等形成的，使国家的利益受到严重损害；有的“小金库”资金是转移单位的各项收入或资金形成的，如预算外收入、资产变卖收入、企业销售收入以及上级拨款和其他资金等，这些资金被转移到“小金库”中为少数人谋利益，国家、集体和广大群众的利益必然受到侵害。
3、损害了党和政府的整体形象。一些领导干部私设“小金库”并大肆挥霍资金，影响了干群关系，使群众对加强党风廉政建设丧失信心。
4、“小金库”的存在严重破坏了社会经济秩序。目前，一些单位的“小金库”已经改变了过去那种存“私房小钱”的性质，有的“小金库”以达几百万甚至上千万，游离于财政监督之外，不仅污染社会风气，而且严重破坏了经济秩序。
二、清理整治“小金库”问题的对策
深化管理制度改革，加大从源头上预防和治理腐败的力度。首先要深化行政审批制度改革。应大力削减行政审批项目，特别是那些行政收费项目，收费项目少了，截流、坐支的可能性自然减少。对于那些服务于市场经济、确需保留的收费项目，也应从制度上规范审批和收费行为，增强收费行为的透明度；其次要深化财政制度改革。一是深化部门预算改革，收入实行预算内外资金统管，支出按部门和支出项目进行分配，细化预算编制，制定科学合理、切合实际的定员定额标准。二是严格执行“收支两条线”规定。即“收”要实行票款分离，直收统管；“支”要统一开支，集中报销，从而将收支全部纳入正常循环渠道，消除“小金库”的资金来源。三是加快会计管理制度改革。大力推进会计集中核算工作进度，努力实现资金一个口进出，统一核算。四是推行财政国库集中支付改革，财政拨款由国库直达商品和劳务供应者或用款单位，改变资金分散、层层拨付的做法，它可以有效的防止“雁过拔毛”。
加大查处力度，严格追究相关人员的责任。清理整治“小金库”工作需要常抓不懈，不断加大检查力度。不仅在日常的经济监督检查中，要对查出的典型案件严肃处理并予以曝光，以起到强有力的震慑作用，同时，还要按照《会计法》规定，追究单位负责人的责任，真正使“小金库”成为一个“”，一道“高压线”。
一、现行总分支机构的税收政策及征管存在的问题
（一）税收政策涵盖尚不全面
《增值税暂行条例》第二十二条第一款规定，总机构和分支机构不在同一县（市）的，应当分别向各自所在地主管税务机关申报纳税；经国家税务总局或其授权的税务机关批准，可以由总机构汇总向总机构所在地主管税务机关申报纳税。固定业户的总、分支机构不在同一县（市），但在同一省、自治区、直辖市范围内的，其分支机构应纳的增值税是否可以由总机构汇总缴纳，由省、自治区、直辖市国家税务局决定。《增值税暂行条例实施细则》第四条第三款规定：设有两个以上机构并实行统一核算的纳税人，将货物从一个机构移送其他机构用于销售，属于视同销售行为。同时，根据《增值税暂行条例》第三十三条第七款及《增值税专用发票管理使用规定》第六条第五款规定，此类视同销售行为的纳税义务发生时间为货物移送的当天，增值税专用发票开具时限为货物移送的当天。即总机构如将货物移送至分支机构，须在移送的当天开具发票，确认销售收入的实现，并向所在地税务机关进行纳税申报。国家税务总局《关于企业所属机构间移送货物征收增值税问题的通知》（国税发[1998]137号）对暂行条例第四条第三款所称的“用于销售”，又作进一步解释：是指受货机构发生以下情形之一的经营行为：是否向购货方开具发票；是否向购货方收取货款。受货机构的货物移送行为有上述两项情形之一的，应向所在地税务机关缴纳增值税；未发生上述两项情形的，则应由总机构统一缴纳增值税，如果受货机构只就部分货物向购买方开具发票或收取货款，则应当区别不同情况计算并分别向总机构所在地和分支机构所在地缴纳税款。上述条例细则通知虽然对总分支机构纳税问题作出相关规定，但由于总分支机构经营的复杂性，致使这些规定无法涵盖应对各种具体情况，再加上政策本身有许多方面界定不明确，甚至相关规定相互交叉、矛盾，使得在实际操作中伸缩性很大，征管双方容易发生争议，例如，现行政策对分支机构是常设机构还是临时经营，以及对临时经营的时间期限没有加以明确。再比如，根据分支机构的行为，总分支机构的纳税问题可分为两种情况：
情形一：异地分支机构向购货方开具发票或收款。
视同销售销售
A──────B────C
总机构异地分支机构客户
AB环节属于视同销售行为，在货物移送时，总机构视同销售向所在地税务机关申报缴纳增值税，同时，向异地分支机构
开具发票。
BC环节属于销售行为。异地分支机构向客户收款或开具发票，分支机构应在货物的所有权转移后即销售实现时向分支机构所在地税务机关申报缴纳税款。同时，可根据从总机构取得的专用发票抵扣进项税额。目前沛县大苏果、苏宁电器大卖场即是这种模式。
情形二：异地分支机构对购货方不开发票、不收款。
如上图所示：由于异地分支机构B的介入，Ac的销售环节已变为ABC。此时，如果异地分支机构B不向客户c开发票和收款，那么税务机关对总机构可供征税的环节就有两个：AB即货物移送时；AC即货物售出时。在实际工作中，税务机关对总机构是在货物移送时征税，还是在销售真正实现时征税？总机构的发票应在何时开具，向谁开具？现行税法并未对此作出明确规定，造成实际操作中税务机关执行不一，使得企业无所适从。因此，很有必要对此问题进行研究，并作出统一规定。
（二）征纳双方信息不对称
现行总分支机构的征管政策是基于理想状态下的限定，在很大程度上依赖于企业自身的约束机制及自行依法纳税行为。税务机关掌握的税源信息和纳税人自身掌握的信息存在较大的不对称。多数统一核算的总分支机构纳税人对其内部经营核算发生的变化并未及时反馈给主管税务机关。例如：如果受货机构只就部分货物向购买方开具发票或收取货款，则应当区别不同情况计算并分别向总机构所在地或分支机构所在地缴纳税款。但大多企业并未严格执行该规定，致使这一规定流于形式。再比如超市商品的品种多，库存量大，规格繁杂，如某超市仅农副产品就达500多个品种。但税务机关对超市库存商品的监管机制跟不上，不能及时获得超市库存商品的准确信息，形成了税收管理的一个薄弱环节。一些超市的经营分支机构在本地，会计核算设在外地的总公司，并以庞大的计算机网络作为核算的支撑，将凭证、账簿等资料都统一存放在总公司，本地财务人员主要负责发票的认证和纳税申报工作，对分店整体的经营情况和成本、费用等核算问题没有权限查阅，这些与税收紧密相关的问题，分店的财务人员往往一问三不知。这样的分店是否应该确认为一般纳税人资格，给基层税务机关带来困惑。超市一般都采取电脑收银的结算办法，但目前还存在两个问题：一是一些超市为了达到少缴税的目的，以销售传票或信用卡凭证代替普通发票；二是一些超市电脑收银机尚未纳入税控管理，容易产生漏洞。
（三）一些企业进行转嫁税负税收筹划
目前，一些总分支机构通过成立采购配送公司的形式来规避税收。即由总公司的采购配送公司和财务部负责商品的统一采购配送、统一结算货款、统一财务核算。其税收筹划的关键点是，由供货商将商品先卖给采购配送公司，然后由采购配送公司再配送商品给各分店。如五星大卖场，总机构在南京，沛县的分支机构不独立核算，按照相关文件规定，由总机构统一核算增值税，沛县的分支机构按照自己记录的流水账收入减去总机构分解来的进项税额计算增值税进行缴纳，总机构极有可能通过转移定价或人为调节进项税额等方式，使分支机构的销售行为增值额减少，这样增值额实际上归集到总机构所在地，影响了各分支机构所在地的财政收入，加剧了地区间经济发展的不平衡。根据调查表明，目前大型分支超市的通道费收入增长比例大于商品销售毛利的增幅，其盈利结构也发生了变化，商品销售毛利向通道收入利润转移。如我县两家超市每年都有高达几百万元名目繁多的通道费等收入。但国家税务局国税函〈2000〉550号规定，向供货商收取的促销费、展示费、条码费等按“服务业”征收营业税。而对于超市而言，该部分的收入征收增值税的税负基本上为17%，而征收营业税的税负却只有5%，这样，就给超市的税种规避筹划留下了空间，即对总局正列举的促销费、展示费、条码费以外的会员费等其他收入也随意向营业税方面转移,以达到减轻税负，少缴税款的目的。
二、改革和完善总分支机构征管的思路、建议
在现实生活中，异地分支机构不向购货方收取货款，不开发票的行为相当普遍。如异地的办事处和中转仓库，他们大多是为宣传产品、方便客户所设置的，不发生直接的销售行为，不存在直接的生产经营活动，合同由总机构签订，货款由客户直接付到总机构指定的账户，发票由总机构开。因此，这类办事处、中转仓库大多未进行税务登记。可实际上，其总机构只要被税务机关查出货物移送即被认为“视同销售”进行征税，当货物销售后由于需要开发票而造成重复缴税的问题。故我们提出以下建议：
方案一：从便于税收操作与企业的实际经营活动出发，从事生产经营的分支机构（例如分公司、营销点）必须办理税务登记，具备开发票、向客户收款的权利，因此销售货物时，必须向购货方开具发票或收取货款，纳入当地税务机关的管理。从事非生产经营的分支机构（例如办事处、中转仓库）可不办理税务登记，但必须持有总机构所在地开出的“外出经营税收管理证明”。为便于征管，可要求企业在货物内部移送时必须向税务机关“挂号”，并由总机构制作统一的出库单，待销售后以销货清单与出库单定期核销，申报纳税。同时，赋予分支机构所在地税务机关一定的协查权，以便对异常情况做到调查清楚，处理及时。
方案二：在货物的内部移送环节（AB环节）视同销售征税，但不开具发票，将开具发票的时限推至销售实现后，使征税与开具发票这两项行为适度地分离，以避免重复征税。具体来说：在货物移送时视同销售纳税，总机构发生纳税义务，以移送货物的全额收入申报纳税；待货物真正实现销售后，确认销售收入的实现，根据销货清单由总机构开具发票。为了便于税务机关的征管，也可将货物内部移送这类经济行为的发票开具权收归税务机关，在货物移送时，必须申报纳税，税务机关监控企业不得开具发票，待货物销售后，由企业申请在税务机关的监督下向客户开具发票或申请税务机关代开。至于财务会计处理，可在纳税申报时做缴清税款的处理。货物内部移送，申报纳税时，借记“应交税金——应交增值税——已交税金”，贷记“银行存款”等科目；销售实现后，向客户收款和开具发票时确认销售收入的实现，借记“银行存款”等科目，贷记：“销售收入”、“应交税金——应交增值税——销项税额”。
同时建议尽快规范通道费、会员费收入的增值税管理政策，明确分支机构的会计核算要求。从通道费、会员费收入的具体内容和性质看，均与商品销售收入密切相关，是对超市商品销售的附带服务，其服务内容的实质是商品销售行为的组成部分，不属于征收营业税的范畴。为了理顺税收政策关系，确保增值税税基不受侵蚀，增加税收收入，建议尽快出台相关政策，废止总局国税函(2000)550号规定，对销售收入按固定比例向供货商收取的各种费用，一律按返利作进项税金转出处理，而向消费者收取的会员费等属于增值税条例规定的价外费用收入，无论其会计制度如何核算，均应并入销售额计算应纳税额，以规范行业税收管理。根据税收政策规定，一般纳税人的首要条件是账册必须健全。但对总、分机构而言，是一种特殊的核算形式，分支机构是否可以免设账簿？如果可以免设，如何防范总机构随意调节各分支机构的进项抵扣问题？总、分机构之间的增值税管理应如何衔接，建议总局作出明确的规定，以便基层税务机关在一般纳税人认定、管理等涉税事项中有章可循。
