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基金项目：本文系2016年度河北省社会科学发展研究民生调研专项课题（课题编号：201601414）
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
原标题：健康扶贫实施中的措施、保障
收录日期：2017年2月8日
一、贫困的定义
贫困在不同历史时期和地域有不同的涵义，它隶属于一个历史和社会范畴，1989年欧洲共同体定义贫困为：“个人、家庭和群体的资源，包括物质的、文化的和社会的如此有限，以至于他们被排除在他们所处国家可以接受的最低限度的生活方式之外。”
贫困从狭义上讲，一般是指经济范畴，从广义上讲，它涵盖了社会所有的领域，包括经济、文化、历史、心理、生理、卫生等各个方面。贫困的实质一般包含两个层面：一是由于缺乏某种社会资源而处于一种整个社会不可接受的最低生活水平或生存状态；二是指为摆脱上述状态而缺乏必要的能力、手段或者机会。
二、健康扶贫的涵义
由上述困的定义可知，贫困不仅指物质上的匮乏，还指资源、机会、能力等方面的缺失，而健康不仅是指身体上的无疾病、无痛苦，还包括心理及社会权利等方面达到最优状态。“健康扶贫”是扶贫的广义范畴。在我国，“健康扶贫”的口号最早提出于2002年，是基金会联合中国红十字基金会在中央统战部、卫生部、文化部等国家党政部门支持下发起的。旨在通过开展一系列公益服务项目，推动中国基层及贫困地区的医疗卫生事业，缩小城乡居民之间的健康差距，改善弱势群体的生存质量，从而体现出“人人健康”的社会公平及公正，逐步消除家庭或个人因生病而致贫困和因生病而返贫的现象。因此，在我国，“健康扶贫”的涵义可以理解为：以科学发展观为指导，坚持以人为本，既注重“输血”机制的构建，又注重“造血”功能的培育；既注重扶贫手段的针对性，又注重扶贫手段的系统性、综合性；既注重对贫困者从资源（主要是资金和物质）上予以支持，又注重从权利、机会、自助能力等方面予以支持；既注重对贫困地区卫生基础设施建设、医疗服务建设、医疗技术人员培训等方面予以支持，又注重在健康教育、科学生活方式与习惯的培育、社会保险、食品安全体系的构建等方面予以支持；重视培养贫困者的主体意识和能力，变对贫困者的生存支持为发展支持。
三、健康扶贫的必要性和重要意义
中国是一个人口庞大的发展中国家，各地区的经济发展水平参差不齐。根据国务院扶贫办档案立卡的数据显示，目前我国约7，000万的贫困人口中，因病致贫、返贫的人约占42.4%。此外，根据我国832个贫困县的相关数据显示，这些贫困地区的医疗卫生床位数人均数、执业医师人均占有数，都远远低于全国平均水平。由此可见，我国的健康扶贫工作十分紧迫，道路长远。
从宏观上讲，健康扶贫工作对于我国实现小康社会具有深远的影响。2015年11月，同志在召开的中央扶贫开发工作会议上明确指出：对于扶贫，要解决好“怎么扶”的问题，要加强医疗保险和医疗救助新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口的倾斜。这次会议的召开，明确了健康扶贫的工作方向，对于我国到2020年让农村贫困人口摆脱贫困，实现“健康小康”的目标具有重要意义。另外，通过我国计生委及扶贫办的长期深入调研，于2016年6月21日了《关于实施健康扶贫工程指导意见》，该指导意见凝聚了各级党政机关和广大干部群众真知灼见，补齐了“推进健康中国建设”的短板，为全面建设小康社会打下了坚实的基础。
从微观上讲，我国的“健康扶贫工程”是以“维护居民健康”为中心，以“坚持预防为主，减少疾病发生，提高居民健康水平”为目标的惠民工程，可以使基层人民群众尤其是广大农村的贫困群众受益，是一项造福于民的善举。“健康扶贫工程”可以在一定程度上缓解人民群众看病难的压力，避免“病来如山倒”的现象以及给患病带来的一系列不好的连锁效应，从侧面看，健康扶贫工程的实施能够使家庭或个人缓解甚至摆脱“贫弱交加”的境况。
四、实施健康扶贫的措施保障
实施健康扶贫系统工程是我国“十三五”期间打赢脱贫攻坚战、实现农村贫困人口脱贫的一项重要举措。我国扶贫开发纲要明确提出：“到2020年实现农村贫困人口基本医疗有保障，贫困地区基本医疗卫生服务主要指标接近全国平均水平”。那么，针对我国健康贫困地区医疗卫生事业发展的重点及难点问题，我们应该怎么做？
（一）明确和加强健康扶贫的组织实施策略。对于健康扶贫的组织实施，我们一定要明确扶贫办及其他相关部门为实施健康扶贫工程的首要部门，明确两者之间的关系和职责分工；明确以中央作为统筹部门，省（直辖市）、市、县主抓落实的工作体制和实施方案；明确健康扶贫的路线图、时间表。此外，要层层落实责任，强调县一级政府要担负起主体责任，要做好政策衔接、人力调配、项目确定、资金统筹以及实施推进等工作，要切实将实施健康扶贫作为一项重要举措，想尽一切办法打赢这场攻坚战。
（二）将国家投入政策落实到位。《关于实施健康扶贫工程指导意见》中明确指出：要落实中央和省级财政扶贫的投入责任。因此，国家应继续加强对贫困地区与健康卫生相关的财政转移支付力度，加强人员配置力度以及其他相关政策实施力度，建立健全东西部健康扶贫框架，应将省、市两级卫生财政资金统筹整合并逐步向贫困地区倾斜，应继续加大对健康贫困地区医疗卫生事业的支持力度，不断推动健康扶贫横纵深方向的健康发展。
（三）制定严格的考评制度。将健康扶贫工作列为领导责任制并将其列入地方政府目标考核管理项目，国家卫计委、国务院扶贫办公室应按期对各地的健康扶贫工作进行考核评估。而地方负责领导应在健康扶贫年度中制定具体的任务完成方案，对职责分工、任务要求、任务目标、任务完成情况、任务完成效果和不足以及下一年度改进措施等方面作出书面说明，并向国家扶贫办及卫计委汇报，国家卫计委及扶贫办针对工作完成情况对相关领导及部门作出评价和相关奖惩措施。
（四）调动社会力量参与全民健康扶贫。调动全社会力量参与健康扶贫工程，引导企业、社会组织、慈善机构充分发挥其具有组织性、协调性的作用，发挥公民个人积极参与的作用，从而能够整合社会资本、人才技术等资源。此外，国家应相应地按照相关规定落实扶贫政策中关于税费减免政策及其他一些优惠措施，从而进一步拉动社会力量参与健康扶贫工作中来。
（五）加强人才培养及队伍建设。首先，应培养能够吃得苦、住得下、扎得根的乡土人才。在本地选拔具有高学历或者愿意留在本地工作的医疗人才，根据不同情况、不同特点、不同专业制定不同的培训计划，通过培训取得医师执业资格后上岗工作，从而更好地为本地群众提供医疗服务；其次，应通过对口帮扶方式实现提高现有人才的专业水平。各省市三级医院应采取对口帮扶的办法，向贫困地区派遣1名（副）院长，3～5名技g骨干，定期到实地帮助培训贫困地区的医疗人才，对现有的人员医护能力进行提升；最后，应提高贫困地区医疗卫生人才的报酬及待遇，用适当的待遇招引人才。本地政府应出台相关优惠政策，同时从工资待遇、津贴补贴、住房购买等方面给予倾斜，充分保证有感情、愿意奉献的专业人才在贫困地区扎下根来，为贫困地区打赢脱困攻坚战打下良好的基础。
（六）继续摸索新的健康扶贫形式及途径。通过深化改革的力量继续推进健康扶贫工程。在不断发展的过程中一定会遇到不少困难，针对重点难点问题，制定与当地健康扶贫工作相适宜的扶贫形式及途径，同时，提高配套资金、人才、技术等的使用效率并形成合力，充分提高健康扶贫的实际效果。
五、实施健康扶贫的重要任务
我国当下的医疗保障体系是人类迄今为止覆盖人数最多的一种医疗保障体系，但由于其分母之大就显得我国医疗体系力量的单薄与乏力。国家卫生计生委王培安说：“健康脱贫简单说有四个目标：第一，要让贫困地区的人口能够看得起病；第二，要让他们看得好病；第三，要让他们看得上病；第四，让他们少生病。”由此可见，要达到这些要求，我们必须以提高贫困人口受益水平为着力点，整合现有的医疗资源、人才技术资源、资金项目资源，逐步加大对健康贫困地区的管理及支持力度，采取更加符合该贫困地区情况且行之有效的措施，从而保障健康贫困人员享有基本的医疗卫生服务。
（一）继续加强贫困人口参加医疗保险的工作力度。继续强化贫困人口登记工作，扩大贫困人口参加医疗保障范围，确保全部贫困人口都能得到基本的医疗保障，切实减少因病致贫返贫群众的医疗负担。由省、市、县三级财政共同出资，制定医疗费用分担比例，对参加基本医保的贫困人口的个人部分推行补助政策。降低、减免一些特定贫困人群的全部或部分治疗费用。政府应根据当地实际情况积极探索能否为贫困人口购买健康保险。
（二）继续完善医疗救助制度及大病保险制度。政府采取调整财政投入分配比例的办法，逐步加大对医疗救助力度，增强医疗救助能力，提高医疗救助的“兜底”能力，预防城乡居民发生“灾难性医疗支出”。区分基本医保制度延伸之外的大病二次报销、大病保险等制度，做好不同性质保障制度之间的衔接。继续探索其他可持续的医疗救助机制，实现基本医疗保障制度水平与其他健康保障风险防控能力同步提高。提高疾病保险经办机制整体工作效率，做到实时实地处理。逐渐扩大救助病种范围，努力实现救治病种的全覆盖。
（三）实施健康扶贫中的“精准”。要精准识别和确认健康扶贫的扶持对象，以基层政府为组织单位，对健康贫困人口进行普查并建立贫困人口信息档案，根据扶贫安排，在确定贫困患者的基层医疗救助医院后，对其进行健康检查，由医生制定具有针对性的诊疗方案，实施救治后定档存储以备后用。对基层医院解决不了的疑难病人，要按照分级诊疗的要求，及时转入上一级医院，实行动态管理。
（四）开展对贫困地区和人群的疾病预防，实施健康干预。贫困地区一般都有一个共同点：对疾病的视而不见。国家应针对贫困地区进行健康知识的宣传及普及，应下大力度改善贫困地区居民的居住环境，在国家产业扶持中，要坚决取缔污染企业，防治慢性、传染性、地方性、职业性疾病的发生，应定期对贫困人群提供免费体检的机会以帮助人们对疾病的早发现、早治疗，对当地人群的日常饮食习惯及生活习惯进行干预、改善其健康状况。
（五）依法打击在健康扶贫中的违法行为。严厉打击在健康扶贫工作中国家公职人员利用职权之便谋取不正当利益的行为及渎职行为，严厉打击非法哄抬药品及医疗产品物价的行为，警惕扶贫工作成为捐赠买卖。
主要参考文献：
为了深入学习贯彻全省精准扶贫攻坚现场推进会和《关于全力打好精准扶贫攻坚战的决定》精神，结合鹰潭实际，市委、市政府制定出台了《关于全力推进精准扶贫工作的实施意见》，及时召开了全市精准扶贫工作推进会。现就精准扶贫措施方面，谈点个人认识和体会。
打好扶贫攻坚战，核心是精准，关键是落实。
（一）在扶贫对象上要做到一个不落。强卫书记指出，精准识别是前提。精准扶贫的第一步就是精准识别，选准真正的贫困对象。长期以来，贫困人口是统计调查部门根据住户调查数据推算出来的结果，这个数据对于掌握研究贫困人口规模、分析判断贫困的发展趋势具有指导作用。但是在实际工作中存在着“谁是贫困人口、贫困原因是什么、如何针对不同贫困状况进行帮扶、帮扶的效果如何”等不确定因素，导致扶贫政策实施存在“大水漫灌”现象。解决这些问题的关键，是要通过科学有效的程序把贫困村、贫困户精准识别出来，并逐村逐户建档立卡。去冬今春，鹰潭市在这方面做了大量艰苦细致的工作，初步完成了全市贫困人口建档立卡工作，为打通扶贫攻坚“最后一公里”奠定了基础。下一步，还要对建档立卡的贫困人口逐一核实，准确掌握贫困村和贫困户的脱贫需求，切实把贫困对象摸清、把贫困底数摸清、把贫困状况摸清、把贫困成因摸清。
（二）在扶贫措施上要做到量身定制。围绕省里打好产业扶贫、保障扶贫、安居扶贫三大攻坚战，坚持“输血”与“造血”相结合，既要帮助贫困村和贫困人口解决最迫切、最现实的困难，更要帮助其提升自我发展能力。一要强化“造血”功能，注重产业扶贫。强卫书记指出，要真正实现脱贫，关键还是要加强产业扶贫，而扶贫产业一定要“对路子”，而不是“花架子”。二要发挥“兜底”功能，注重保障扶贫。要重视社会保障政策“兜底”作用，统筹实施最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、特困救助等各项救助制度，实施精准保障扶贫。三要改善居住条件，注重安居扶贫。要结合秀美乡村建设和农村人居环境整治，有序实施扶贫移民搬迁、村庄整治建设和基础设施建设三大工程，改善贫困村生产生活条件，促进贫困村经济社会协调发展。
（三）在扶贫方法上要做到多元帮扶。坚持引导整合优势资源向基层倾斜，形成以财政投入为主导，党政机关和社会力量广泛参与的多元化扶贫工作格局。一要加大财政投入。扶贫资金是贫困群众的“保命钱”和脱贫致富的“种子钱”。各级要增加财政专项扶贫资金投入，加大各类涉农资金整合和管理力度，提高资金使用的实效性，确保扶贫资金到村到户。二要健全结对机制。要结合“三严三实”专题教育和“四进三改两覆盖”活动，进一步健全并完善干部驻村工作组制度，分年度选派素质高、能力强、作风硬、肯吃苦的干部驻村入户，确保每个贫困村都有驻村工作组，每个贫困户都有帮扶责任人。三要鼓励社会参与。建立更新及时、供需清楚、多方互动的社会扶贫信息管理系统，有效引导企业、社会组织和个人以多种形式帮扶困难群众。大力开展村企共建等帮扶活动，落实扶贫捐赠优惠政策，鼓励非公企业加大扶贫投入力度。
一、基本情况
此次对三个乡镇的调研，涉及8个行政村、25个村民小组。三个乡镇在____年实施的安居工程建设项目中，第一批共安排了222户、931人，其中坡头镇142户685人、杉树乡80户246人，安排的总户数中少数民族126户604人。改建面积5950平方米，其中坡头5380平方米、杉树570平方米；改造面积6171平方米，其中坡头1501平方米、杉树4670平方米;总投资141.626万元，其中坡头84.026万元、杉树57.6万元；国家补助资金88.8万元，其中坡头56.8万元、杉树32万元；群众自筹52.826万元,其中坡头27.226万元、杉树25.6万元;杉树乡改建改造茅草房80户，坡头镇改建改造杈杈房35户、窝棚32户、石草房52户、土草房21户、石木房2户。第二批共安排了240户、993人,其中坡头镇140户607人、果珠乡100户386人，安排的总户数中少数民族196户782人。改建面积4675平方米，其中坡头2105平方米、果珠2570平方米；改造面积8045平方米，其中坡头5770平方米、杉树2275平方米；总投资155.706万元，其中坡头88.72万元、果珠66.986万元；国家补助资金96万元，其中坡头56万元、果珠40万元；群众自筹59.706万元,其中坡头32.72万元、杉树26.986万元;坡头镇改建改造杈杈房3户、茅草房99户、窝棚2户、石草房34户，消除无住房户2户，果珠乡改建改造杈杈房7户、茅草房72户、窝棚5户、石草房15户，消除无住房户1户。
二、我县少数民族贫困地区扶贫工作所取得的成绩
长期以来，我县扶贫工作在县委、县人民政府的正确领导下，在县扶贫办、县直有关部门和各乡镇的共同努力及上级扶贫部门的关心支持下，群众得到了很多实惠，干部群众较为满意，特别是近年来由县扶贫部门组织实施的安居（整村推进）工程，为全县的扶贫事业、农村基础设施建设和农村产业结构调整，为贫困地区尤其是少数民族地区稳定解决温饱，为创建平安____、构建和谐社会，为实现____“三个三分之一”的奋斗目标作出了积极的贡献。
（一）认真组织，规划实施。我县的贫困户大多处于高山、深山区,这些地方少数民族居住相对集中，依靠大面积的扶贫方式已不适宜偏远、分散贫困户分布的实际。因此，把扶贫工作的重点放在少数民族贫困村、贫困户，集中打歼灭战，在基础设施建设、产业发展、科技扶持、技术培训等方面规划实施到村，把扶贫的资金和项目集中落实到户，真正做到雪中送炭，从而实现“整村推进、逐户解决”的目标，使少数民族贫困人口的温饱问题能得到尽快解决，进而巩固温饱，防止返贫。
（二）加强以水利为主的基础设施建设。少数民族贫困地区群众主要有“五难”（吃水难、行路难、就医难、上学难、增收难）。而解决水和路是贫困地区最迫切、最需要的问题。水利基础设施建设在解决贫困人口生产生活条件、实现脱贫致富中发挥了重要的支撑和保障作用。
（三）整合扶贫资源，形成扶贫攻坚合力。目前，各地的扶贫物资和渠道呈现出多元化的趋势，按照“政府统筹，资金捆绑，综合开发，整村推进”的原则，整合各种扶贫资源，以贫困村为单元，以改善贫困村生产生活条件、增加农民收入为重点，逐村规划，分步实施，一次脱贫。同时，教育广大贫困群众增强主动脱贫的意识，发挥政府、社会和贫困户三方面的积极性，使扶贫工作通过“外因”推动“内因”的变化，变过去政府“要”为群众“我要干”。
（四）加快少数民族地区安居工程建设步伐。加强领导，精心组织，做到人员、机构、经费“三落实”。坚持因地制宜、科学规划、遵守规律、宜改则改、宜建则建、宜迁则迁、统筹安排、分步实施、提前准备、相互促进的原则。始终尊重少数民族群众的主体地位和意愿，充分发挥群众的积极性、主动性，使群众与干部之间形成了上下联动、互相配合的良好氛围。积极筹措资金，加快建设步伐。及时组织县、乡两级有关专业人员，科学、合理地制订具体实施方案，对安居房建设的选址、户型、外观、结构、功能等进行详细研究论证。
（五）努力增加农民收入。一是调整传统农业结构，根据我县少数民族贫困户大多处于高山、深山区，天然饲草资源、土地资源丰富的实际，积极推广以畜牧业为龙头带动种植业和产品加工业的扶贫思路，养殖业重点抓了品种优化、增牛增羊、黄牛改良和特色畜禽养殖。二是积极鼓励和支持农民外出务工，从技能培训、牵线搭桥、信息服务等方面为农民及农民施工队提供服务。三是矿业和服务业的开发显示了美好的前景。尤其是煤炭产业，对少数民族地区煤矿资源丰富的地方，采取特殊措施，规划开采。四是在农民中广泛深入开展职业教育培训工作，积极实施“科技入户工程”，提高农民实用技术运用水平。
三、少数民族地区扶贫工作中存在的主要问题
（一）扶持资金投入少，增收进程缓慢。由于上级对少数民族地区投放的扶贫资金十分有限，只能有助于解决温饱，在农副产品流通、加工转化上投入远远不足，致使少 数民族地区产业化进程缓慢，贫困户剩余产品大多以原料形式出售，有效收益流失较多，出现了增产不增收现象。
（二）贫困户思想观念落后，市场经济意识淡薄。贫困户存在浓厚的小农经济意识，没有形成真正意义上的产业化经济意识和观念，从而导致了在市场经济条件下把握不住立足点，农民增收进程十分缓慢。
（三）贫困人口素质和受教育程度较低。由于受教育程度普遍较低，人口整体素质不高，导致生产经营方式粗放,农业生产科技含量相对较低，影响了整体脱贫致富的进程。此次调研中，我们看到有个别少数民族村民小组，群众惰性思想严重，只懂伸手要，没有自立意识，国家投资已经把饮水主管架通，他们仍然还要等待牵分管到家，而自身不作努力。
（四）在实施安居工程建设中，不同程度地出现有资金物资管理混乱、质量监督不到位、优亲厚友的现象。此次我们调研了坡头、果珠、杉树三个乡镇，对____年所实施的安居工程项目进行抽查，在抽查中我们发现：一是个别乡镇扶贫资金管理混乱，个别乡镇存在两本帐的现象，即对上一本帐，实际的一本帐，（实际的帐目一般人是不轻易得见的）；二是物资管理混乱，发放的物资与上报帐面不相符，上报帐面远远大于农户所得；三是物资采购注重强调定点生产厂家，而没有考虑实际价格和路途远近所承担的运费，致使老百姓用上了价格偏高的物资；四是安居工程及其配套项目没有实行公告公示，只告诉老百姓某村民小组或某户人家属于安居工程对象，先让老百姓在相应的花名册上签上字或盖上章，报帐后，每户人家40至50包水泥，200公斤钢筋就完成了安居工程任务。其配套的饮水、电力等设施，重复立项，多方要钱，一处实施，哪家来检查验收，就说是他们拨的款。养殖业等项目均由业务人员将老百姓厩里的牲畜自行折抵，套取扶贫资金。五是项目培训资金划拨比较困难，项目启动资金划出后，一些乡镇对项目实施工程一拖再拖，有的中途搁浅，群众不理解、有意见；六是个别乡镇在实施安居工程中有优亲厚友现象，安居工程已实施几年了，有的乡镇在安排实施对象时，还热衷于面子工程，安排在公路沿线便于好看，突出政绩，而远居深山区的少数民族群众被忽视；七是个别乡镇存在着挤占、挪用扶贫资金问题，调研组到乡镇时一再打招呼不准打电话通知点上，不要乡村干部打前站，当调研组到点上时，个别乡镇的点上到处都有乡村干部，这里面明显存在着欺上瞒下行为。
四、少数民族地区实现整体脱贫致富的建议和对策
在我县少数民族地区和少数民族聚居区今后一个时期，要牢牢把握党的十六大提出的本世纪头20年全面建设小康社会目标和国家实施西部大开发战略的历史机遇，着眼于全面建设小康社会，立足于解决稳定脱贫问题，以科技进步为依托，以市场扩展为导向，以生态建设为先导，以区域性扶贫开发为主要措施，大力推进少数民族贫困户生产方式、经营方式、增长方式实现质的转变。
一是重点抓好科技教育培训工作。将切实提高少数民族和民族地区贫困人口素质问题列为解决少数民族地区贫困问题的首要任务，切实加强组织领导。各级党委、政府要把提高贫困人口素质问题列入重要议事日程，要设立科技文化培训专项经费，制定具体培训规划，组织涉农部门技术人员和相关科技、文化、教育、卫生等专业部门的技术力量，采取定期培训和常抓不懈相结合的办法，强化农民适用技术和科学文化知识的教育培训，切实转变贫困人口的思想观念，从源头上解决制约贫困的问题。
二是大力发展舍饲养殖业，因地制宜求发展，增加农民收入。舍饲养殖作为转变贫困户生产方式、提高综合效益的突破口和主攻方向，要积极推广“高效益家庭牧场”模式，也是继烤烟产业和外出打工浪潮中值得探索的一条路子。大力发展舍饲、半舍饲养殖，着力培养一批饲养规模化、牲畜良种化、棚圈标准化、饲料配方化、饲养科学化、效益最大化的高标准示范户，带动周边贫困户提高劳动技能，增加有效收入。
三是突出发展特色种植业。少数民族多居边远高寒山区，发展养殖业有得天独厚的基础和条件。因此，牢固树立为养而种、以种促养、立草为业的思想，积极调整种植业内部结构，向专用化、特色化方向发展。加大良种玉米种植力度，大力发展专用高效青草饲料种植，推广青贮饲料技术，平衡饲草营养，增强饲草料贮备能力。扩大优质牧草种植面积，每年人工种草面积稳定在2万亩以上，拓宽贫困户增收渠道，逐步增强少数民族贫困户自我脱贫致富能力。
四是精心组织实施“种子工程”。加快良种培育和引进、推广，提高绿色农业产品质量。强化少数民族地区以种养殖业为主的基础产业开发，提高农业主要生产环节的水平。另外，要在少数民族贫困地区有意识地培育发展支柱产业，带动地区经济的稳步快速发展。
五是大力推进安居工程项目扶贫。通过实施安居工程，切实改善我县少数民族贫困人口的生产生活环境，改变生活方式，提高生活质量，激发贫困地区广大农户进一步改善生产、生活条件的热情。实践证明，扶贫安居工程项目的实施有利于加快贫困山区脱贫致富的步伐；有利于降低扶贫成本，节约投资，提高扶贫效益；有利于保护生态环境；有利于劳动力和土地的合理流动、流转，促进产业的分工；有利于推进农村城镇化建设和发展。今后需进一步加大安居工程项目的扶贫力度。在安居工程建设方式上要进一步总结完善过去好的经验与做法,积极探索符合本地实际的新方式与新做法,采取综合措施，突破性地向前推进,坚持农户自主自愿，政府积极引导、适当扶持的原则,对界定的安居工程实施地区，落实好安居工程建设计划，一户一户抓落实。结合我县自然灾害频繁、救灾任务重的实际，把安居工程建设扶贫与救灾扶贫有机地结合起来，捆绑资金，打通使用，发挥效益，防止受灾人口形成新的返贫。要继续扩大和巩固安居工程建设的成果,完善基础设施,大力推进新农村建设扶贫, 按照山、水、林、田、路、电、气、房的要求综合配套，高标准规划、高起点设计、高质量建设，分步实施，稳步推进。
一、电商精准扶贫措施
（一）就业创业帮扶。电商园区、电商企业、电商商户、电商服务网点要根据贫困户不同情况，积极吸纳其从事采摘、分拣包装、物流快递、公益性岗位、生产加工等工作就业、增收，帮助有意愿有能力的贫困人员通过电商就业创业。
（二）农产品上行帮扶。电商园区、电商企业、电商商户、电商服务网点要优先帮助贫困户种养殖的农特产品上行，通过电商拓宽销售渠道，增加增收。
（三）突出精准，落实到户。各相关县区政府要明确由县区扶贫部门牵头，商务部门配合，利用各方面的资源和力量，协调指导乡镇党委、政府共同做好电商政策宣传、组织培训、政策措施的贯彻落实。各相关县区商务局在统计汇总每个月电商精准扶贫情况的基础上，在上报市局的同时，及时反馈到县区扶贫办和乡镇党委、政府，与扶贫办一起，协调乡镇党委政府，把电商帮扶贫困户就业、农产品上行情况由各乡镇脱贫攻坚责任组负责，精准落实到贫困户帮扶措施和收入信息表上，并根据扶贫对象家庭收入增减变化，调整扶贫方案，做到精准施策，取得实效。
（四）建立工作台账。有扶贫攻坚任务的县区要建立详实的电商精准扶贫工作台账，详细记录电商帮扶贫困村、贫困户的信息，如实填写贫困户农产品上行信息、贫困户就业信息和收入情况并按月反馈，确保电商扶贫每一项工作都落实到贫困村、贫困户。
二、电商精准扶贫要求
（一）月报制度。有脱贫攻坚任务的县区于每月10日前，按照开封市电商精准扶贫工作台账分模块报送电商扶贫工作开展情况，同时，积极总结、报送电商扶贫典型和鲜活案例。
（二）通报制度。电商扶贫工作将实行月通报、季小结、年总结制度，对电商扶贫工作开展好的县区和负责同志进行表扬，对在电商扶贫工作中涌现出的好做法、好经验积极表扬并进行推介,对差的县区通报批评。
（三）督查制度。为确保电商扶贫工作抓牢抓实、抓出实效，我市将建立督查考核机制，围绕电商精准扶贫工作台账采用听取汇报、查阅资料、实地察看和随机抽查等方式对电商扶贫开展情况进行督导，市扶贫办、市政协等部门也将对我市电商精准扶贫工作开展督导调研。
【关键词】扶贫；税收；农村
随着国家经济的发展，农村扶贫、农村税收改革等问题引起了政府及社会各界人士的广泛关注。国家注入了大量的财力、物力，并相继出台了不少相关政策，以促进农村扶贫税收工作的有效开展，从更大程度上改变农村地区的贫困面貌。
一、农村扶贫税收政策的作用
1.减轻基层创业税负，调动农民创业积极性
自2006年起，我国在实行了“免征农业税”政策的同时，还实施了减免牧业税、特产税及屠宰税的政策。通过减轻基层创业税，达到让利于民、人民富强的目标。这种多予少取的宏观调控理念，使得农民负担明显减轻，有效促进了偏远农村及贫困地区经济的发展。此外，国家的强农惠农政策，充分调动了广大农民群众的种粮积极性，粮食产量的增长为国家经济的发展提供了有力的物质保障。
2.促进基础设施建设，改善农村创业条件
开发性扶贫是当前政府一直坚持落实的重要任务之一。通过完善农村基础建设，为财政扶贫开辟道路。与此同时，税收优惠政策在全国范围内的实施，有力促进了社会基础产业、基础设施的建设。通过对农村地区的开发性建设，优化了农村地区的生产设施，使得农村贫困面貌较之前大为改善，这为农村综合配套改革与贫民脱贫致富打下了优良的基础。
3.吸引外资参与，促进扶贫国际交流
自我国税收优惠政策实施以来，吸引了大批量的外资注入，共同参与到我国的扶贫事业中。据调查显示，截至2015年，我国利用各类外资进行农村扶贫的资金高达20亿美元以上，加之国内资金的投入，总投资金额高达数百亿人民币。在我国中西部区域，外资扶贫项目已超百个，受益的贫困人口超过2000万。通过对国际扶贫力量的充分利用，积累了大量的农村扶贫经验，大幅度提升了我国的扶贫开发水平。在未来的扶贫工作中，我们仍要继续加强与国际扶贫力量的交流，充分借鉴成功的扶贫方式，实施扶贫项目合作，实现全国范围内的扶贫事业的优良发展。
二、完善农村扶贫税收政策的措施
1.流转税
营业税是流转税的重要构成部分，据调查显示，相较于发达的东部省份，贫困农村地区的税收压力更为明显，利用税收宏观调控来减轻农村税负，为农村地区营造一个宽松、富裕的生活环境，对全面奔小康这一目标的实现显得格外重要。笔者建议，政府部门应加大税收优惠政策的覆盖范围，将农村扶贫项目物资采购纳入农村经济免税范围，具体可通过以下两种方式落实：（1）先征收后返回；（2）充分参考“家电下乡”这一成功经验，将扶贫物资的增值税以相对更高的比例返还。此外，国家还应深入总结“营改增”在发达地区的成功经验，借鉴东部部分省份执行的加快贫困地区发展的措施，扩宽在中西部的试点范围，以帮助农村贫困地区经济的发展。
2.所得税
为了吸引更多的企业响应农村扶贫开发的号召，笔者认为，政府可以制定更优惠的所得税政策，具体如下：（1）将关于西部大开发的扶贫政策落实到国家级贫困县内；（2）结合当地企业发展状况，适当将投入农村扶贫项目的企业的所得税税率调低，以提升企业投入农村扶贫开发的积极性；（3）农民是构成纳税主体的一部分，同时又是国家扶贫的重点对象，这使得农业税收和农村扶贫开发遭遇了尴尬的局面。为了解决这一问题，政府应根据农村贫困地区实情，对农村私营企业、个体等个人所得税政策进行调整，避免一刀切的做法，鼓励农民就业、创业，以点带面推动落后地区经济的发展。
3.其他税收
在落后地区的经济发展中，政府的引导、协助相对于发达地区显得尤为重要。关于其他税收政策的实施，笔者认为，可以借鉴重庆的做法，以缩小城乡经济差距为主，具体包括：（1）对于在少数民族区域建立的企业提供优惠的税收政策；（2）对于因生态环境迁移或者因扶贫开发而移民所得的安置房，免收契税；（3）对于农民购置主要是务农所需的三轮车、摩托车、货车（低速）免税等。建议特困地区政府借鉴重庆税收经验，充分发挥政府所具备的引导、宏观调控作用，积极应对这场扶贫攻坚战。
三、结语
在新的经济发展形势下，政府应针对农村扶贫开况出台更为优惠的流转税、所得税等税收政策，以减轻相关企业经营负担，促进农村扶贫开发项目效益的提升，只有这样才可使农村落后地区经济取得更好发展。
参考文献：
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[3]王亮，陆琦林.发达市场经济国家财政扶贫经验及借鉴[J].地方财政研究，2013（12）：76-80.
为贯彻落实统筹城乡协调发展示范区建设，我办立足扶贫和移民工作，统筹城乡发展，以扶贫重点村为对象，以增加贫困群众收入为核心，以完善基础设施建设为重点，以促进经济社会文化全面发展为目标，努力实现城乡优势互补，协调发展。
一、以扶贫重点村和移民重点村为基础，打造典型示范村。做好扶贫和移民后期扶持规划与新农村示范点相结合，选择有条件较好的扶贫、移民重点村抓典型示范村建设，树工作亮点。推动扶贫和移民工作全面展开。一是抓典型出亮点。坚持“依据规划、统筹安排、突出重点、注重实效”的原则，认真对照“十二五”扶贫规划，突出整村推进示范点的建设重点来确定好项目。在资金计划安排上，向整村推进和移民后扶典型示范村倾斜。二是抓示范树风格。整村推进扶贫开发和大中型水库后扶工作强化“三改三网”（改水、改厕、改栏；路网、农田水利网、信息网）建设，突出庐陵文化风格和东固畲乡风情，重点打造青东公路沿线整村推进示范村和移民示范村，进一步提升扶贫和移民工作品位。
二、以增强贫困地区群众自身发展能力为重点，提高整体素质。提高贫困群众的劳动技能和自身素质，增强其自我发展的能力是解决贫困家庭脱贫的根本所在。因此，一要增加扶贫资金投入到贫困劳动者技能和素质培训的比重。通过实用技术培训、务工技能培训和中高级技工的培训，来提高贫困劳动者的素质和劳动技能，增强贫困地区劳动者自我发展的能力。二要集合培训资源，提高培训补助标准。集合各种培训资金，免费为贫困劳动者进行专业技能的培训，对“两后生”提供中等或高等职业技能培训，特别要瞄准贫困户子女，提高自身发展能力和素质，跳出“素质致贫”这一群体怪圈，实现“培训一人，脱贫一家，致富一代”的扶贫工作目标。
三、以扶贫开发项目建设为重点，改善深山区和自然灾害区的生产生活条件。一是大力争取移民搬迁扶贫项目。改善深山区、自然灾害频发区群众生存条件，引导生态移民和搬迁扶贫移民的群众有序向城镇迁移，推动农民向居民的有序转变。二是积极争取核定我区是中央苏区的县（市、区），为新一轮扶贫开发争取国家更多的政策扶持奠定基础，抓住机遇争取我区进入革命老区连片开发项目实施范围，逐步缩小边远山区贫困地与经济较发达村的发展差距，促进贫困地区和谐发展。
四、以扶贫开发与农村低保有效衔接为纽带，推进扶贫重点村和移民重点村的产业发展。为改善贫困地区群众的生产生活条件，增加农民收入，必须大力提高产业发展，认真落实扶贫开发与农村低保有效衔制度，与区级主导产业发展规划相结合，建立帮扶机制，采取项目直补，产业覆盖，技能培训，贷款贴息扶持等方式，瞄准扶贫对象开展帮扶工作，确保具备劳动能力的贫困人口得到直接扶持，通过开发扶贫提高能力，实现增收脱贫，与此同时，有效整合区级部门的产业扶助资源，采取扶贫专项补助措施，推动扶贫和移民重点村“一村一品”产业的发展。
【关键词】搬迁扶贫；保障；措施
一、多管齐下，筹措资金
一是加大财政资金投入力度。九年来，市财政对搬迁扶贫的投入力度逐年加大，2004年列支100万，2005、2006年各列支200万，2007年列支600万，2008年至今每年列支1000万，不断递增的财政投入机制是全市搬迁扶贫工作得以顺利实施的强大助力。在全面落实财政支农资金稳步增长制度的同时，充分利用新型农村社区建设的平台，发挥不同渠道资金的“集聚效应”，加大对搬迁扶贫工作的支持力度。
二是加大支农资金整合力度。按照“投资渠道不乱、资金用途不变、各司其职、各尽其责”的原则，尽可能整合各部门资金向扶贫村倾斜，充分发挥财政“四两拨千斤”的作用，引导各类资金投入，如交通部门的“组组通”、水利部门的自来水“户户通”、商务局的“鑫鑫旺超市”、民政部门的倒房重建等，有效地加快了搬迁地的基础设施和公共服务设施建设。如王屋镇五里桥地处阳下公路沿线，改造前90%的住户为土房， 2010年后，借济源市打造阳下路沿线的有利时机，该村享受迁户并村、倒房重建资金，进行拆房重建，同时，一体办、公路局补水泥修道路，旅游局进行门楼改造、配备餐桌打造农家乐，目前，该搬迁点已被打造成阳下路道教文化休闲旅游胜地。
三是探索多元化融资渠道。一是先后出台了《关于加快新型农村社区建设推进农村社区化发展的实施意见》、《关于进一步深化户籍制度改革促进城乡一体化发展的实施意见》等20多个配套政策，从土地、税费、产权、补偿、安置、资金、保障待遇等方面给予搬迁户更加优惠的政策。二是鼓励引导民间房地产开发企业垫资承建，大力引导个体老板回报社会，如下冶乡郑山村支书陈留民前几年做生意挣到了钱，投入200余万带领本村居民实施搬迁；王屋乡林山村道桥公司董事长李来顺，无偿投资150万元，为本村群众建设2栋四层住宅楼，受到了干部群众的支持和赞扬。
二、市场动作，先建后安
由镇政府主导引进房产开发企业，统一规划，统一建设。镇政府对房屋户型、销售价格、建筑质量等严格把关，然后组织筛选符合条件的搬迁对象实现搬迁，做到审核一批、搬迁一批、补助一批。如大峪乱石村40户搬迁点建设上，建楼房一栋，将补助资金打到农户“一卡通”上，农户按照房屋户型、楼层确定后的销售价格直接购买。目前，我市的承留、坡头、下冶等镇都是采取这种做法，按照新型农村社区标准，在镇区集中建成楼房20余栋600多套，目前已安置贫困户500余户。
三、抢抓机遇，借力搬迁
一是抓重大工程建设机遇。近几年济晋、济阳两条高速公路经我市修建，不少村就紧抓这一有利条件实施搬迁。如大峪的栗园、薛寨、朝村，邵原的李洼、王岭，王屋的乔庄、谭庄，轵城的泥沟河等村都利用高速公路从该村经过的机会，通过出售沙石、粘土等形式，合理利用工程队的推土机、挖掘机开展搬迁扶贫基础设施建设，大大降低了搬迁费用。
二是合理利用闲置资源。原国家兵器工业部五三一兵工厂在我市辖区内，前几年工程下马后，留下大量住宅楼、厂房，这些部队建筑，坚固耐用，多年来一直闲置，由市政府牵头协调城建、房管等部门，变更房产手续，重新设计改造，把深居附近山区的群众搬迁下来，既有效的利用了资源，又改善了群众的居住条件。
三是抓工矿企业在山区上马的机遇。王屋镇林山村由于企业老板在附近山区开山采矿，影响林山村居民安全，镇里就整合企业补助和搬迁扶贫补助，在相对平坦的地方建起住宅楼，既把山上零散户搬迁下山，改善了他们的生活条件，村民又可到矿山打工，增加收入。克井镇任庄村由于济源煤业公司在其境内施工挖煤，为了使村民不受影响，就整合煤矿补助资金和市搬迁扶贫资金，在镇区建住宅楼19栋，把全村160户613人全部迁移下来。
四、因地制宜，着眼长远
在搬迁房屋的式样档次上，我们坚持“因地制宜，量力而行”的原则。对条件比较差、又没其它资金来源的户就建一般民居，二层盖不起的就先建一层；对规划为三层盖不起的就先建二层，以改善其生存条件为目的，避免因搬致贫的现象发生。如大峪寺郎腰搬迁点共有农户80户，来自寺郎腰、方山、林仙、陡岩沟、反头岭五个村的零散户、独居户，为使这些贫困户尽快脱贫致富，按照群众意愿，大峪镇政府出面统一规划、布局、设计，在主路南北两侧建成有二层、有三层的住宅。
同时，对于有其它经济来源的村、户，又不失时机地引导其建设较高档次的别墅型民居，甚至高层住宅小区，按照新型农村社区建设的要求，配齐各项服务功能，做到几十年不落伍，如下冶镇的吉祥小区、康苑小区、揽月轩小区，承留的南山小区，克井的任庄社区，王屋和平的新梦苑小区等，有效解决了搬迁用地问题，成为我市搬迁扶贫一道道靓丽的风景线。
五、加强监管，保质保量
搬迁扶贫是一项民心工程，为把这项民心工程做好，我们始终将项目监管、资金监管贯穿于项目实施整个过程，从项目的规划、选址、开工、实施到竣工验收，都做到心中有数。
一是认真调查研究，做好前期规划。坚持实事求是、因地制宜，合理引导人口向镇区、中心村集中的原则，与有关镇、村反复酝酿，多方结合，认真确定搬迁对象和搬迁点的项目规划，做到项目规划着眼长远，项目选址科学合理。
