时间：2022-05-05 09:38:13
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所谓并联审批，就是由政府牵头，成立并联审批管理组织，对申请人的申请涉及需要政府其他职能部门审批的，由并联审批中心通过专用计算机网络传输给相关审批部门同步审批，相关审批部门受到审批中心抄告的事项后，对审批申请的事项进行审查，并在规定期限内完成审批事项的审批工作，同时将审批的结果通过专用计算机网络进行传递和反馈，受理部门按规定的时限和要求办结，即“一门受理、抄告相关、同步审批、限时反馈”。
并联审批有两层含义：一是对于依法需要前置审批的单个审批事项，由相关行政审批部门同步审批；二是阶段式并联审批，既多个审批事项之间具有紧密的关联性，可以合并到同一阶段，各审批单位并行交叉作业，前置审批单位出具初审意见，告知后置审批单位，后置审批单位的审查工作最迟应在前置审批单位提出初审意见时与前置审批事项同步交叉进行。具体来说包括以下几个步骤：许可预告；服务前移；一窗受理；内部运转；并行审批；限时办结；
监控测评。
二、并联审批的优势与不足
通过目前试运行效果来看，我们可以看到并联审批具有以下优势：
第一，大大节约了申办人的时间
由于采用并联的方式，各流程同步进行，无需受上一流程的限制，因此大大缩短了审批时间。如以娱乐行业为申办为例，在过去，整个流程办理完结最长需要54个工作日，有的在一个部门的一项审批就需要20个工作日，大大影响了办事效率，增加了行政成本。而通过并联审批再造后的流程只需7个工作日就可完结。
第二，有利于增强政府部门的服务意识
并联审批要求各审批部门在规定的时限内反馈意见，审批部门为了按时反馈，必须在接到并联审批中心传输的并联审批的信息后，立即主动与申办人联系，变被动的坐等申办人上门的工作方式为主动的找申办人，将服务前移，有利于改变政府形象，增强政府部门服务意识。
第三，可以节约行政成本，提高行政效率，实现资源共享
由于采用计算机网络等信息渠道为技术手段，吸纳了所有的前置审批部门，不再需要每个部门抽调专人到专用地点进行办公，亦不需成立除政务服务中心之外的专门机构，不需重建办公场所和购置其他硬件设备，节约了人力、财力、和物力，且通过网络的文件收发，大大的减少了公文在不同部门之间的流转时间，具有范围广、节奏快、保密性好、效率高的特点。第四，有利于构筑透明政府，便于公众监督
并联审批制度规定各审批部门需将行政审批事项的法律法规依据、需具备的法定条件、需提交的申请材料、承诺办理时限、收费标准及收费依据等行政审批有关的详细信息，通过印制办事指南、在网上、办证大厅公布等方式给社会公众，使申请人通过便捷的方式获取信息。
当然，在这次成都推行的并联试运行审批中由于经验不足加上缺乏可供借鉴的案例，在实际运行中也存在以下不足：
1.试运行中未考虑行政审批层级不统一的问题
此次试运行中涉及的部门包括工商局、质监局、国税局、地税局、公安局等10多个部门，但前置项目的审批部门层级各不相同，有的在市行政部门审批，如卫生许可、治安许可等；有的是省级行政部门审批，如化学危险品生产、经营审批等；有的需要国务院有关部门审批，如出国留学中介、认证机构审批等，因此在实际运行中审批层级的不同，将极大的制约并联审批制度发挥其提高审批效率的作用，难以满足并联审批制度的时限要求。
2.并联审批的网络和组织制度有待健全
现阶段来说不仅参与并联审批的部门太少，而且服务对象仅限与企业法人，把大量分布广泛，经营分散，最需要加入并联审批的个体工商户排除在外。此外登记机关与审批部门之间缺乏经常性的协调、沟通机制，往往各行其政，相互扯皮，影响了审批效率的提高。
3.登记后的监督管理滞后
实施并联审批制度要求相应的后继管理必须跟上，但实际操作上却出现比较严重的登记管理脱节现象。如在工商局的审批中有的企业领取营业执照后并未领取许可证，有的许可证有效期与营业执照中相关经营项目的有效期不一致，对此，工商部门主要依靠年检时检查前置许可证来进行监督管理，但企业领照后与年检时仍有相当长的一段时间，对这段时间的监控缺乏有效的措施。
三、完善并联审批制度的建议
针对并联审批制度实施中的问题，我们应逐步采取系列旨在规范和完善并联审批制度的举措，使该项制度实施的范围再延伸，内容再拓展，运作再规范，效率再提高。
1.统一行政审批部门的事权划分，细化审批条件
建议市政府统一协调，各政府职能部门制定相对统一的事权划分方案，特别是上下级之间和垂直管理部门与非垂直管理部门之间，避免交叉审批，便于更好的开展并联审批工作。同时针对不同类型和规模的企业，进一步完善和细化并联审批的条件，使申请人在提出申请时能够仔细对照审批条件细则，判断是否符合申请标准，再决定是否申请，节约审批机关和申请人的时间。
2.充分利用信息技术，健全审批网络
可通过计算机网络技术，建立前置审批网站，努力扩大并联审批网络，此外要充分发挥并联审批的网络效应，把个体工商户也纳入服务对象中来，使其能最大限度的为最广大的公众服务。
3.加强内外监督管理
一是登记后的监督管理，在颁发许可证照后，应结合年检和日常监督管理，加强对并联企业许可证的检查，对未及时领取前置许可证的，要责令其取消相应的经营范围并办理注销登记，依法予以行政处罚；二是成立立体监督网络对服务中心进行监督，及时受理查处群众对驻厅工作人员的投诉，通过民主测评、特邀监督员等形式加强社会监督。
【摘要】随着社会经济的发展和现代资讯技术的发达，民众对政府服务品质的要求也越来越高，这要求我们的政府不仅是一个规范的政府、服务的政府，同时也应该是一个高效的政府，由此并联审批制度呼之欲出。成都市“一站式到一窗式”并联审批制度的实行，大大提高了政府办事效率，获得了公众与专家的一致好评。
【关键词】并联审批制度改革
参考文献：
内部控制是保证单位业务活动的有效进行，保证资产的安全和完整，防止纠正错误和舞弊，保证会计资料真实、合法、完整的政策和程序。其贯穿于单位经济活动的各个方面，只要存在经济行为，就需有相应的内部控制。建立内部控制制度，就是在单位内部的职责分工、责任制度、财务会计制度和财产物资管理制度等有关管理制度中，都应具体体现内部控制的要求。财务收支审批制度作为内部控制程序的重要组成部分，其设计得是否、完善，对单位的财务管理影响重大。
一、制定财务收支审批制度的必要性
内部控制制度划分为内部管理控制制度与内部会计控制制度两大类。内部管理控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性没有直接影响的内部控制。如单位的人力资源管理。内部会计控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性有直接影响的内部控制。如由非出纳人员每月编制银行存款调节表。财务收支审批制度是内部会计控制制度的具体规定，其基本目的在于：通过这种控制，可提高现金交易的会计业务、会计记录和会计报表的可靠性。保证组织机构经济活动的正常运转，保护资产的安全、完整与有效运用，提高经济核算的正确性与可靠性，推动与考核单位各项方针、政策的贯彻执行，提高经营管理水平。
二、财务收支审批制度设计的原则
1、全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，单位必须对所有的财务收支进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，不仅包括经济活动各个环节中涉及支出类业务的审批，还包括如销售单、供货合同等收入类业务的审批；二是全员的控制，包括单位领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括办公费、投资、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对诸如基建投资、兼并等重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。
2、事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的预算审批。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前预算。
3、不相容职责划分原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。对一些小型单位因为职工人数少，绝对的职责划分困难很多。但是应通过更严密的监督和复核，以弥补划分的不足。
4、科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。如果重视科学性而忽视实用性，设计的制度只能作为“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原则。相反，如果重视实用性而忽视科学性，设计的制度虽然简单易行但却“漏洞百出”，同样达不到内部控制的目的。
三、财务收支审批制度设计的内容
依据内部控制的原则，财务收支审批制度设计中应该包括以下内容：
1、财务收支审批人员和审批权限。明确审批人及对业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当根据授权规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限；在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有控制权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。
2、财务收支审批程序。单位发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多单位一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核入帐或报帐。这种审批模式有许多不足之处。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，即使会计人员发现疑问已是“既成事实”，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。
3、财务收支审批。财务收支审批的内容主要是财务收支的真实性、合法性和合理性。具体包括：（1）财务收支是否符合财务计划或合同规定；（2）财务收支是否符合《法》、有关法规和内部会计管理制度；（3）财务收支的内容和数据是否真实；（4）财务收支是否符合效益性原则；（5）财务收支的原始凭证是否符合国家统一会计制度规定等等。
4、财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权责对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向授权领导或职工代表汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。
四、财务收支审批制度的基本模式
1、“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员（总会计师或主管会计工作的副职）一人审批。符合《会计法》中“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的的真实性、完整性负责”的原则。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等。但是，其缺点则是不符合内部控制的基本要求，容易导致腐败。特别是有些单位负责人把“一支笔”审批错误的认为是一个人说了算，更是难有约束。再加之单位负责人的主要精力集中在经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。应加强民主理财建设，对于大型投资应经过领导集体会商，涉及职工利益事项应通过职代会表决等。
2、分级审批模式。这种审批模式根据业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职（分管领导）或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。
一、财务收支审批制度设计的原则
1、全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，企业必须对所有的财务收支进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，包括采购、生产、销售等各个环节；二是全员的控制，包括单位领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括材料费、人工费、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。
2、事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为企业控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的审批控制。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前审批。
3、不相容职务分离原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要内容，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。
4、科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到理论上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。如果企业重视科学性而忽视实用性，设计的制度只能作为“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原则。相反，如果企业重视实用性而忽视科学性，设计的制度虽然简单易行但却“漏洞百出”，同样达不到内部控制的目的。
二、财务收支审批制度设计的内容
企业设计财务收支审批制度，应该包括以下内容：
1、财务收支审批人员和审批权限。财务收支审批人员及其权限由企业根据其组织结构、规模大小等实际情况确定。企业可以确定一个审批人员（单位负责人或其授权人员），也可以确定两个或多个审批人员，他们各自在其授权范围内行使审批权力。在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有管理（控制）权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。
2、财务收支审批程序。企业发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多企业一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核入帐或报帐。笔者认为这种审批程序不很合理。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，必然造成会计人员的审核形同虚设。许多会计人员直接以是否有领导签字为依据进行审核。如果领导已审批通过，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，笔者认为，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。
3、财务收支审批内容。财务收支审批的内容主要是财务收支的真实性、合法性和合理性。具体包括：（1）财务收支是否符合财务计划或合同规定；（2）财务收支是否符合《会计法》、有关法规和企业内部会计管理制度；（3）财务收支的内容和数据是否真实；（4）财务收支是否符合效益性原则；（5）财务收支的原始凭证是否符合国家统一会计制度规定等等。
4、财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权利和责任对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向企业领导或企业职工汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。三、财务收支审批制度的基本模式
各企业应结合本单位的实际情况选择采用以下几种财务收支审批模式：
1、“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员（总会计师或主管会计工作的副职）一人审批。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等问题。但是，其缺点则是容易导致腐败。特别是由单位负责人“一支笔”审批，更是难以对其形成有效约束，这本身也不符合内部控制的基本要求。再加之单位负责人的主要精力集中在企业的经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。
2、分级审批模式。这种审批模式根据企业业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职（分管领导）或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体、董事会或职代会审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。
误区一：取消了某个审批项目等于“减少了某项具体工作”
按照国家的统一部署和要求，行政审批制度改革的合法原则，是指行政审批权的设定和实施必须依据法律、法规、规章和根据国务院决定、命令或者要求制定的国务院部门文件，并不得与其相抵触。根据这一合法原则的规定，在行政审批制度改革中，就应将不符合这一规定的行政审批项目予以取消。根据这一规定，通常在行政审批制度改革中取消的审批事项有很多都是抽象行政行为，日常管理事项。有些虽然是审批事项，但权限在上级，不在本级，本级只是审批之前的一种前期运作过程，这些都应取消。可是有些部门的同志认为，取消了某一审批事项，就等于减少了这项具体工作。笔者认为，这种认识是有偏差的。有些项目减少了，这项事情有可能是不存在了，但对于必要的日常管理，不但要运行，而且还应运行得更好。绝对不能因原来是审批的，现在取消了，就对该运行的工作不运作，这是不允许的。因为你的日常管理职能仍存在，你不运作，就是一种不作为行为。
误区二：合并了审批内容等于“减少了审批事项”
合并行政审批事项，是指在行政审批制度改革中，对各部门上报的行政审批项目属同一类项目分成若干子项或部门间和部门内部重复申报的项目，予以合并。这种必要的合并，不仅便于统一规范，而且便于分类运作。可是在行政审批制度改革的工作实践中，有的人认为，既然把原有的项目合并了，那这一项目就不存在了，就等于该审批事项减少了，这就是行政审批制度改革中对减少审批事项取得的成绩。正因为有这种思想认识上的偏差，有的把不该合并的项目也合并了。笔者认为，这种认识是有偏差的，这种做法是错误的。合并审批事项是为了便于统一规范，便于分类运作；但被合并的审批事项只是从数字上减少了，并不是此项目的内容不存在了。在具体的行政审批过程中，此审批内容仍是存在的。我们不仅不能把被合并的审批项目作为取消项目，也不能把不该合并的审批项目合并起来。
一、现有外资并购审批制度的评析及革新原则的确立
我国迄今为止尚无一部专门针对外资并购审批制度的立法，目前外资并购的审批工作主要参照现行外资审批制度执行。而现行外资审批制度本身就存在诸多问题，表现在：(1)审批程序严格，无自动审批规定，所有外资项目都必须经过外资主管机构的批准，而且一旦审批内容有所变更，又必须报经原审批机构重新审批；(2)审批时间较长，又兼官僚式的拖延，工作效率低下；(3)审批部门、环节过多，报批手续复杂，而且还有不同地区、行业、项目乃至外资设立形式的差别，纵横交错、权限不一；(4)一部分审批权的下放，引发各地程序、宽严度不一的问题，特别是不少地方政府盲目追求引进外资的数量和规模，不惜超越权限范围，出台形形的“土政策”，实行所谓审批的“特事特办”，常使外资审批制度形同虚设。
由此可见，现行外资审批制度并不具备现代市场经济对审批制度的科学、高效与透明度的要求，其费时费事的繁杂程序、层层重叠的审批机构、权限不一的种种标准，不仅使审批效率大受影响。而且众机构之同的内部协调以及审批结果的权威性也不一定有保障。况且，现行外资审批制度主要是在上世纪80年代针对“刨建式”外资进入而构建，并没有考虑到外资并购的特性，所以生搬硬套到外资并购的审批上更显矛盾重重。比如反垄断本应是外资并购审批标准的关键部分，但现行外资审批制度显然无所考虑，致使造成目前外资在许多行业占据垄断或控制地位的严峻局势。
毋庸置疑，各国实行外资并购审批制度的目的，皆是为能在最大限度的抑制外资并购对国内经济的消极影响，从而促进国内经济健康地发展。但是，缺乏科学的外资并购审批制度却可能导致迥异的效果。所以，欲达外资并购审批制度趋利避害的功效，其本身的科学与合理至关重要，必须符合以下原则：
(1)宽猛相济，适时调整。即在具体掌握其实质性标准和尺度时，一般都应注意避免走向过于宽泛或过于严格的两种极端，而应适时地根据本国在特定时期的社会情况、经济结构、企业制度、重点项目和技术发展水平的要求，建立起相应的外资并购审批制度，从而有效地保证该项制度的实施既符合本国经济发展的既定目标，又使其消极影响得以减少到最低限度；
(2)繁简得当，由繁趋简。因为实质性标准的宽严固然决定着审批制度实施的结果，但程序的繁简也会直接影响审批制度效能的发展，所以应随着外资并购法律制度的完善和国内抵抗经济风险的能力增强，外资并购审批制度应走向规范化和效率化，包括审批期限缩短，审批机构与程序的简化等；
(3)透明度原则。审批制度缺乏透明度是外商抱有怨言的重大缺漏，为此必须做到：无论是国家层次还是地方层次的外资并购审批法律、法规、政策以及审批程序，都应公开，透明，以求法的公平、公正目标。
二、现有外资并购审批制度的革新
笔者认为外资法应对外资审批制度作出统一规定，统一适用外资创建和外资并购，而对于外资并购审批的特殊问题，应作出专门规定。具体的讲，包括外资并购审批机构、审批标准、审批种类、审批程序等。
（一）外资并购审批机构由复合制向单一制转变
对于外资并购的审批机构，英国《公平交易法》规定为公平交易局，德国《反对限制竞争法》定义为联邦卡特尔局。这些国家主要是有自由化的市场经济和有序的竞争规则的基础，所以将国内并购与外资并购的审批统一于国家反不公平竞争机构负责。而我国具体国情决定对国内并购与外资并购必须适用不同审批制度，这引致审批主管机构的当然有别。即国内企业并购的审批以反不公平竞争机构为主，而对外资并购的审批机构应以外资主管机关为主。外资法应对外资并购审批机构的审批和管理的具体权限作出详细规定，并从复合制审批向单一制审批转变。即改变原来审批机构层层叠叠，交叉混乱的局面，原来委托多个国家部门的权限，向国家外资主管机构集中，力争减少不必要的部门介入。
单一制审批是将审批权限完全统归中央，这种集权制度似乎与我国一贯倡导的简政放权政策不符。因为就一般规律而言，分权或放权有利于调动各方面的积极性，便于灵活简便地处理各项事务，缓解中央压力以及加快速度、缩短周期。但外资并购审批问题却有其特殊性：第一，外资并购审批要求统筹全局，从宏观上全面考虑国家安全、国民经济计划、综合平衡等重大事宜，各地方政府一般难胜此任。第二，外资并购审批更多的是要求维护国家的整体利益，有时甚至要以牺牲地方局部利益为代价。当两者之间产生冲突与矛盾时，地方政府往往不容易摆正位置。第三，由于各地方的发展不平衡，人员素质、执法水平都存在一定的差异，难免出现有法不依、执法不一的混乱状况。第四，对国家政策精神、法律原则，从理解、领会到贯彻、执行，再加上一些请示和汇报，可能反而延误时间、降低效率。所以外资并购审批实行统一的集权管理体制似更为恰当。世界各国实行单一制审批的实践也表明，这一制度不仅极大地克服了复合制审批的诸多弊端，而且有效地防止了程序延误。
当然，由于外资并购的特殊性质，外资主管机构与某些专门部门的“联合”审批却是必不可少。如由于外资并购极易引发控制或垄断现象，所以外资并购除国家外资主管部门审批外，还应经反垄断主管机构的审批；再如外资并购的国内企业可能是国有企业与上市公司性质，这时参与“联合审批”还包括外资并购国有企业还应当有国有资产管理部门等；外资以受让大综股权或其他方式收购国内上市公司的，还应当报证券管理部门审批等。所以这里应该强调的是，外资并购审批机构由复合审批制向单一审批制转变，主要是排除意义不大的一些政府部门的参与，而不是绝对的由外资主管部门的单一审批。
（二）外资并购普遍审批制向有限核准制过渡
我国原有的外资并购普遍审批制具有不可避免的低效率的弊端，所以有必要按照国际惯例实行有限度的核准制。而要实行有限度的核准制，合理的审批类型的确立是关键，这对于减轻审批机构的负担、提高外资并购审批的效率以及外资市场准入政策和法律的贯彻执行有着重要影响。对于外资并购审批类型的划分，笔者以为德国的做法很值得借鉴，德国法律规定所有并购案件均须向联邦卡特尔办公室申报，这种申报根据不同情况可分三种：(1)事前申报。如果并购一方年营业额超过20亿马克，或并购双方的每一方年营业额超过10亿马克的并购案件，必须在并购交易完成前提交联邦卡特尔办公室审批。(2)事后申报。如果并购双方或多方合计年营业额在5亿马克以上10亿马克以下的案件，可以在并购交易完成后报联邦卡特尔办公室审批。(3)事后备案。如果并购双方或多方合计年营业额在5亿马克以下的案件，免于进入并购审批程序，但在并购完成后必须向联邦卡特尔办公室备案。
立足我国国情，借鉴他国先进经验，笔者以为我国对于外资并购的审批亦可以分成事前申报、事后申报、事后备案三种基本类型。具体可为：(1)如果外资并购属国家鼓励外资准入行业的国内企业且并购规模不超过法定数额的，可采用事后备案形式，即免于进入并购审批程序，但在并购完成后须向审批机构备案。(2)如果外资并购属国家鼓励外资准入行业的国内企业且并购规模超过法定最低限但未超过法定最高限的，或者外资并购属国家允许类外资准入行业的国内企业且并购规模未超过法定最高限的，可采用事后申报形式，即在并购交易完成后报审批机构审批。(3)如果外资并购属国家鼓励或允许外资准入行业的国内企业且并购规模超过法定最高限的，或者外资并购属国家限制外资准入行业的国内企业的，适用事前申报形式，即并购交易完成前必须提交审批机构审批。此外，对国家禁止外资准入的行业或一些重要产业（主要是一些关系国民经济命脉和国家安全但未划入禁止类产业，如交通运输业中的铁路建设和经营管理、水上运输、航空运输、各类矿产资源开发等），应规定禁止或限定非控股比例。
（三）制定合理的审批标准
制定合理的审批标准对促进外资并购的积极效益和抑制其负面影响具有关键性意义，各国一般都是根据其具体国情而考虑多种因素。如加拿大投资法对外资并购审批标准的认定是综合以下因素：(1)这种并购对加拿大经济活动的投资效应；(2)加拿大公司及其涉及产业的参与程度与作用；(3)这种并购对提高加拿大生产率、产业效率、技术发展和产品革新等方面的效应；(4)这种并购对加拿大竞争的影响；(5)这种并购对加拿大民族工业、经济、文化和政治的影响；(6)这种并购对提高加拿大在世界市场上的竞争能力的贡献。考虑到外资并购对我国经济发展可能造成的多方面冲击，我国外资并购的审批标准也应采纳综合标准，即应包括竞争政策、产业政策和经济效率等因素，使之既能通过外资并购的方式引进资金、技术和管理等并购方的所有权优势，又能防止并购方在国内市场上的垄断，同时促进国内相关产业的有效竞争并防止保护落后。
对外资并购的反垄断标准，国外普遍采用的市场集中度是判断外资并购后是否会形成垄断或实质上限制竞争的较好选择。所谓市场集中度，是指市场上的企业数目和它们各自市场份额的函数。在美国1992年《合并指南》第1节规定使用赫尔芬达尔指数（Herfindahl-HirschmanIndex，简称HHI）说明市场集中，若企业并购后市场上赫尔芬达尔指数不足1000，则并购不具反竞争效果；若并购后市场赫尔芬达尔指数在1000到1800之间，且并购后较并购前的指数提高不足100个点，并购也不具反竞争效果，但若提高了100个点以上，则是反竞争效果而可能遭禁止；若并购后市场赫尔芬达尔指数达到1800以上，且并购后较并购前的指数提高了不足50个点，则并购不具反竞争效果，但若提高了50个点，特别是提高100个点以上，便可断定并购可能产生市场势力而可能遭禁止。德国《反对限制竞争法》第22条确定与美国《合并指南》不同测度方法。该款规定，就某种特定的商品或工业服务，如果一个企业至少占有其它的市场份额或者3个或3个以下企业共同占有其50%或50%以上的市场份额，或者5个或5个以下企业共同占有其2/3或2/3以上的市场份额，则可推定这个或这些企业已取得市场支配地位。两种测度方法相比，德国规定比较简单、直观、对比性强，而且这种方法只是关于一个或少数几个大企业的市场份额，这对于相关的企业或执法机构都是比较容易取得的数据，而赫尔芬达尔指数据的计算需要复杂的统计工作，操作不方便。所以，我国对外资并购的反垄断审批标准应该依照德国做法，并根据我国具体国情对合理限度的“量”的标准作出合理界定。
（四）外资并购审批程序由繁到简的转变
对外资并购的审批程序必须适应市场经济效率性的追求，实现由繁到减的转变，包括：(1)缩短审批时间；(2)减少审批环节、审批手续及审批机构；(3)增强审批的透明度，做到公开、公平、公正。
三、现有外资并购审批制度革新的几个特殊问题
（一）对外资间接并购的特殊规定
外资间接并购大体有两种模式：一是外国投资者通过在中国境内设立并由其控股的外商投资企业并购国内企业；二是外国投资者通过收购国内企业的原外资股东股权而并购国内企业，如“福耀模式”（注：1996年3月，法国圣戈班工业集团在香港收购福耀玻璃两家发起法人股东——香港三益发展有限公司和香港鸿侨海外发展有限公司，从而持有福耀42.166%的股份，取得了福耀第一大股东的地位。——资料来源：刘李胜等：《外资并购国有企业——实证分析与对策研究》，中国经济出版社1997年版，第160页。）。外资间接并购对国内经济的负面影响甚至超过外资直接并购，表现在外国投资者可以通过间接并购方式规避有关外资并购法律，如其通过控股的外商投资企业（已取得中国法人资格）并购国家产业政策不允其外资控股或独资的国内企业，从而逃避外资并购的审批制度的控制，如外国投资者也可以通过直接并购和间接并购的方式隐蔽地达到对国内某一产业的实质控制，从而规避外资并购审批制度的反垄断标准。因此，外资并购审批制度应对外资间接并购作出特别考虑，其除对外资间接并购的各种方式作出明确的规定外，还应针对外商间接并购产生的不同于直接并购的特殊问题作出专门的规制措施（比如将外商对被并购企业直接与间接持有股份合并计算；对某些外商控股的外商投资企业对国内企业并购视同外资并购等），以达抑制和消除外资间接并购产生的各种危害。
当然，上述外资间接并购的两种方式中，前者毕竟属国内企业之间的并购性质，其适用的主要法律规范应属规制国内企业之间并购的法律内容；后者的发生常常是在中国境外，按国际私法应由股票上市地或产权交易地的法律调整。这些因素决定外资并购审批制度对间接外资并购的规定只限于某些特殊问题，集中在外商通过间接并购方式规避国家产业政策和竞争法方面。
（二）对外资“增资扩股”并购的特殊规定
目前，外国投资者通过“增资扩股”的形式并购经济效益好的合营企业已经成为外资并购的重要形式。与前述外资间接并购相似的是，外国投资者通过“增资扩股”并购合营企业，极易规避外资并购审查制度与外资产业政策。但由于我国现行外资法对外国投资者在合资期间增加资本的数额和程序以及外资出资比例的上限缺乏具体规定，导致对增资扩股式并购之法律规制几近空白，因而成为外资并购审批制度应当解决之任务。具体言之，外资并购审批制度应规定在某些限制或禁止外资控股的产业不允许外国投资者运用“增资扩股”式并购，杜绝外国投资者以此方式规避外资产业政策的行为。同时法律应规定合营企业章程与合同还应设立合资企业增资的效额和程序，当合资企业的一方单方面要求增加资本，并且增资的数额（一次或多次增资）会导致控股发生变化时，必须经过合资企业董事会全体成员一致通过，设立此程序的实质是赋予合资企业中方成员对外方成员的恶意增资的否决权。
（三）与外商出资比例规定相协调
规定外商出资比例的做法为大部分国家采用，其实质是体现东道国对外国资本的准入程度的控制。这种控制并不是在于在某一行业完全排除外国投资者，而是在外商投资企业中增加当地资本的参与，从而有助于促进外商投资企业溶入东道国的的经济体制。目前各国对出资比例法律规定大体有两类：一是在不同的行业，适用不同的投资比例，对于本国越重要的行业，外商投资控股比例的限制越严格；二是规定一个适用国内一切行业的出资比例。后者又可细分为：(1)有下限而无上限，如我国外资法；(2)有上下限，可在此幅度内选择，如土耳其外资立法；(3)无上下限，只有一种选择比例，如东欧各国立法多采用49:51的比例。
我国现行外资法对外商出资比例的规定显得过于简单，表现在：一是只规定一个适用国内各行业的比例；二是只规定出资比例的下限而无上限的规定。凡此这些都与外资并购审批制度不协调，主要表现在以下几点：(1)不能与外资并购审批制度的外资产业政策标准相协调，体现不出外资产业政策对外资并购准入的鼓励、允许、限制以及禁止等指导精神。(2)不能与外资并购审批制度的维护国家经济安全的目标相适应，未能正确体现出外资并购不同行业的企业对国家经济安全的影响的轻重程度，从而增加外资并购审批制度对国内重要产业的控制目标的实现难度。鉴于此，有关法律应对外商出资比例问题作出合理规定，具体包括：一是规定一个适用国内一切行业的比例，可只作下限规定而不规定上限；二是对不同的行业作出不同的上限规定，对于鼓励和允许外资进入产业，上限可为100%，对于限制外资进入的产业，应根据其对国家经济安全的重要程度分别给予最下限至100%之间的上限规定。只有这样，外资并购审批制度对外资通过并购形式的进入程度的具体把握才能有效实现，并防止或减少外资并购给我国经济安全带来的负面效应。
【参考文献】
[1]郑海航主编《中国企业兼并研究》，经济管理出版社1999年出版，第160页。
[2]刘李胜等：《外资并购国有企业研究》，中国经济出版社1997年版，第160页。
[3]肖冰：《外资审批制度的法律问题研究》，《现代法学》1997年第5期，第86页。
[4]史建三：《跨国并购论》，立信会计出版社1999年出版，第246页。
当前一些单位内部管理松弛、控制薄弱，从源头上给舞弊，腐败行为予可乘之机。同时造成了单位资产的流失，影响了利润水平，从而降低了其市场竞争力。为适应加入WTO的客观要求，在新形势下加强单位内部控制是现代管理制度建设的首要课题。2000年国家先后了《会计法》及《内部会计控制规范（试行）》，从法律的角度对内部控制作出规定。意在规范会计行为，强化单位内部会计监督，提升单位内部经营管理效果，杜绝经济违法行为于未燃。
内部控制是保证单位业务活动的有效进行，保证资产的安全和完整，防止纠正错误和舞弊，保证会计资料真实、合法、完整的政策和程序。其贯穿于单位经济活动的各个方面，只要存在经济行为，就需有相应的内部控制。建立内部控制制度，就是在单位内部的职责分工、责任制度、财务会计制度和财产物资管理制度等有关管理制度中，都应具体体现内部控制的要求。财务收支审批制度作为内部控制程序的重要组成部分，其设计得是否科学、完善，对单位的财务管理影响重大。
一、制定财务收支审批制度的必要性
内部控制制度划分为内部管理控制制度与内部会计控制制度两大类。内部管理控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性没有直接影响的内部控制。如企业单位的人力资源管理。内部会计控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性有直接影响的内部控制。如由非出纳人员每月编制银行存款调节表。财务收支审批制度是内部会计控制制度的具体规定，其基本目的在于：通过这种控制，可提高现金交易的会计业务、会计记录和会计报表的可靠性。保证组织机构经济活动的正常运转，保护资产的安全、完整与有效运用，提高经济核算的正确性与可靠性，推动与考核单位各项方针、政策的贯彻执行，提高经营管理水平。
二、财务收支审批制度设计的原则
1、全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，单位必须对所有的财务收支进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，不仅包括经济活动各个环节中涉及支出类业务的审批，还包括如销售单、供货合同等收入类业务的审批；二是全员的控制，包括单位领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括办公费、投资、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对诸如基建投资、兼并等重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。
2、事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的预算审批。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前预算。
3、不相容职责划分原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要内容，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。对一些小型单位因为职工人数少，绝对的职责划分困难很多。但是应通过更严密的监督和复核，以弥补划分的不足。
4、科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到理论上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。如果重视科学性而忽视实用性，设计的制度只能作为“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原则。相反，如果重视实用性而忽视科学性，设计的制度虽然简单易行但却“漏洞百出”，同样达不到内部控制的目的。
三、财务收支审批制度设计的内容
依据内部控制的原则，财务收支审批制度设计中应该包括以下内容：
1、财务收支审批人员和审批权限。明确审批人及对业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当根据授权规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限；在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有控制权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。
2、财务收支审批程序。单位发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多单位一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核入帐或报帐。这种审批模式有许多不足之处。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，即使会计人员发现疑问已是“既成事实”，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。
3、财务收支审批内容。财务收支审批的内容主要是财务收支的真实性、合法性和合理性。具体包括：（1）财务收支是否符合财务计划或合同规定；（2）财务收支是否符合《会计法》、有关法规和内部会计管理制度；（3）财务收支的内容和数据是否真实；（4）财务收支是否符合效益性原则；（5）财务收支的原始凭证是否符合国家统一会计制度规定等等。
4、财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权责对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向授权领导或职工代表汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。
四、财务收支审批制度的基本模式
1、“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员（总会计师或主管会计工作的副职）一人审批。符合《会计法》中“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的的真实性、完整性负责”的原则。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等问题。但是，其缺点则是不符合内部控制的基本要求，容易导致腐败。特别是有些单位负责人把“一支笔”审批错误的认为是一个人说了算，更是难有约束。再加之单位负责人的主要精力集中在经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。应加强民主理财建设，对于大型投资应经过领导集体会商，涉及职工利益事项应通过职代会表决等。
2、分级审批模式。这种审批模式根据业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职（分管领导）或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。
按照职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则，发挥好法律的引导、规范、促进和保障作用，使制度改革于法有据。推进立法和改革决策相衔接，使立法主动适应改革需要。第一，清理权力设定依据。按照党的十八届四中全会“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”的要求，及时清理有违公平的地方性法规、地方政府规章和规范性文件。拟取消的行政审批事项涉及修改法律法规的，应严格履行相关程序。规范性文件违法设定或变相设定行政许可或收费的，应坚决纠正。第二，清理非行政许可审批事项。按照审批对象不同，对非行政许可审批事项分类清理。对面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项，按照“取消是原则，调整是例外，例外必从严”的原则，对关系国家安全、环境保护、土地保护等确需保留的事项，应通过立法程序上升为行政许可；对于面向下级政府的非行政许可审批事项，不针对广大群众的事项，尽量取消、下放，确需保留的按程序调整为政府内部审批事项。
二是坚持提高“含金量”。
判断行政审批制度改革成败关键在于“含金量”。第一，提高取消、下放行政审批事项的含金量。聚焦投资创业创新等经济社会发展领域，取消下放“含金量”高、能够激发市场活力的行政审批事项。按照十八届三中全会精神，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。第二，加强对行政审批前置中介服务的管理规范。全面清理行政审批前置中介服务，对法律依据不足的一律取消，确需保留的进行分类整合，规范程序，优化流程。将中介服务机构按行业划分为环境影响评价、节能评估、安全生产评估、卫生预评价等领域，每个行业主管部门作为中介服务的管理机构，制定并公布本行业中介服务事项目录清单，实现目录化管理。将信誉好、服务水平高的中介机构集中进驻行政服务中心或者其他公共场所，搭建“中介服务超市”，实行集中办公，统一管理。
三是加强政务平台建设。
推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，是公开规范审批、优化审批服务、减少权力寻租的重要基础。第一，加强便民服务平台建设。有条件的地方都应建立行政审批服务中心，整合行政审批权力，逐步实现一个行政机关的审批事项向同一个机构集中，不同行政机关的审批事项向一个行政机关集中，行政审批事项全部向服务中心集中，一级政府“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”。优化行政审批流程，对涉及多个部门的审批事项，实行联合办理或并联审批。尽量压缩审批时限，提高服务质量，健全首问负责、限时办结、服务质量承诺等制度。第二，加强网上审批平台建设。建立覆盖省市县乡四级的统一网上审批平台，实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项。加强审批标准化建设，对网上审批事项统一编码、实行目录管理，统一编制办事指南和业务手册。加强政务公开，全面公开审批主体、依据、条件、程序、时限、流程、材料和收费等事宜。建立网上监察系统，对审批全过程监控，对超时审批、违规审批等行为及时批评纠正。
四是完善事中事后监管。
