时间：2022-08-10 23:40:44
序论：在您撰写城市低保时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
在有关城市低保对象如何摆脱贫困的讨论中，一个颇有影响的观点认为：就业是城市低保对象摆脱贫困的最佳途径。本文认同这一判断，并提出以下三个理由加以佐证。
第一、对低保家庭而言，在普遍缺乏物质和生产性资产的情况下，劳动力实际上构成了其众多生存策略的核心内容，因而可能是其主要甚至是惟一的资产。为低保家庭提供运用其最有价值的资产——劳动力就业的机会，其脱贫效果可能最为彰显。
第二、城市低保对象拥有丰富的劳动力资产。主要表现在量大（绝对数量）、面广（普遍程度）两个方面。与其他发达国家或地区的城市贫困人口相比，我国城市低保对象的一个突出特征是：劳动年龄人口（男性16-59岁，女性16-54岁）所占比重较大。根据学者唐钧的估计，在全国1930.8万（2002年6月的数据）城市低保对象中，处于劳动年龄阶段的四类对象（下岗职工、失业人员、待岗职工和在职职工）约占全部对象的61%.如果加上与他们相关的“低保家庭其他成员”，总计高达85%[5].也就是说，我国城市低保对象可能具有就业潜力的人口超过八成。而香港特区的情况则有所不同。以香港综合社会保障援助计划为例，截止到2003年12月，香港综援计划个案总计290206万人，其中年老者占整个综援人口的50.7%，永久性残疾占5.4%，健康欠佳者占7.7%，单亲家庭占12.9%，低收入者占4.7%，失业人员占17.3%，其他人员占1.5%[6].换句话说，即便满打满算（单亲家庭、低收入者和失业人员三者合计），香港特区全部综援个案中，可能具有就业潜力的人口约占四成。不足大陆地区的半数。
城市低保对象的另一个典型特征是：处于劳动年龄段的未就业人员多，涉及面广。基于北京市东城区的调查结果，在受访的1275名低保家庭成员中，共有909人属于劳动年龄人口，其中未就业人员高达539人，占劳动年龄人口总量的57.3%.进一步分析表明，在这些未就业人员中，共涉及低保家庭383户，占调查总户数的81.3%.也就是说，有八成多的低保家庭至少右一名处于劳动年龄段的未就业人员。
显然，城市低保对象储备着丰富的劳动力资源，与我国急剧的经济社会转型和低保制度建立初衷直接关联。因为，我国低保制度建立的一个重要目标就是配合国有企业改革、为失业和下岗职工提供基本生活保障。而大量失业、下岗人员进入低保群体，自然会形塑其生态，形成一个有别于传统对象（以“三无”对象为主）的人口结构。正因如此，通过提供就业机会来挖掘低保对象蕴藏的宝贵资源，无论是对深化城市低保制度抑是缓解城市“新贫困”，都具有特别重要的现实意义和政策意含。
第三、绝大多数城市低保对象具有强烈的就业意愿和动机。就业意愿和动机是劳动力资源进入劳动力市场的前提。众多文献显示，造成低保家庭生活困难的主要原因是劳动力长期下岗或失业[7]；低保家庭目前遇到的最大困难找工作难[8]；低保家庭最希望社会或政府提供的帮助是为家庭成员提供就业机会[9].北京市东城区的调查资料也印证了这一点。在受访的539名有劳动能力的低保未就业人员中，89.1%的人表示有就业的意愿。在余下者中，大多是限于自身年龄，健康状况，文化技能和有家庭成员需人照顾。
事实上，目前许多城市的低保对象每年以数万计的速度退出低保制度庇护，正是积极就业政策产生的独特功效。据媒体报道，截至2003年9月末，天津市通过建立失业保险、最低生活保障和再就业联动机制，已有5万多名"低保户"实现再就业，主动退出吃"低保"行列。上海市实行劳动就业和民政救助联动以来，仅2003年就有5万多低保家庭退出“低保”，走上就业岗位。江西省通过政府购买岗位等多种就业形式，2003年享受城市低保的人数比2002年年减少了13万人，首次出现负增长。
由此可以看出，对低保家庭而言，就业有助于走出贫困，恢复自身价值和尊严，代表着一种福气；对政府而言，提供低保对象就业机会，促进其就业和再就业，是减轻财政负担，维护社会稳定的重要举措，也是低保制度规范化的核心内容和未来的工作重点。
二、持续贫困：以生存的意志度过每一天
实际情况是，我国城市低保对象绝大多数生活在极端贫困中。仅以经济发达地区北京市东城区为例，抽样调查结果显示，低保家庭的人均月消费支出，仅相当于该市一般家庭的42.7%，其中食品类一项就占整个家庭日常消费支出的56%；低保家庭耐用消费品的拥有量不仅远低于一般家庭，且多接近或者超出淘汰的使用年限；无房产权户在九成以上，人均住房使用面积不足10平方米，且三分之一以上者仍居住在破旧及危房中。不仅如此，物质匮乏也使低保家庭滋生出一种日益增长的无能为力和没有尊严的感觉，一种除每日挣扎生存外不能思考、规划或梦想的感觉。如，基于经济原因，超过八成的低保家庭表示已多年没有去过娱乐场所，近六成的低保家庭自述无法参与社区活动和社会交往，半数左右的低保家庭坦言没有钱让孩子参加课外活动，等等[3].
更为严重的是，城市低保家庭虽然以生存的意志度过每一天，努力应对贫困，但由于缺乏向上攀登的机会阶梯，难以实现寻求一种更美好生活的愿望。试想，如果阶梯到位，其努力可以帮助他们摆脱贫困。而最好的机会阶梯，应是为他们创造就业机会[4].
三、就业难点：最后雇佣或者根本不被雇佣的人
就业的关键在于劳动力的质量和脆弱程度。从收入和健康的角度看，脆弱性是指一个人在一段时间内将要经历的收入和健康贫困的风险[10].脆弱性是一个动态的概念，难以用单项指标测量。本文拟用年龄、文化程度、专业技能、健康状况、未就业时间和家庭负担等指标来量度处劳动年龄段未就业的城市低保对象（简称“低保未就业人员”）的质量和脆弱性。如无特别说明，下文资料主要来自北京东城区低保对象的抽样调查。本文由中国收集整理。
1.年龄以中高龄居多。调查结果显示，受访对象中，年龄在30岁以上的占90.2%，35岁以上的占79.9%，可见低保未就业人员多处中高年龄。这一年龄结构与劳动力市场需求存在较大差距。据调查，2004年北京市用工单位年龄要求在30岁以下的占71.4%，35岁以下的占91.9%[11].
2.文化程度以初高中为主。资料显示，受访对象中，文化程度为小学及以下的占8.4%，初中的占38.6%，高中（职高、技校、中专）的占50.3%，大专及以上的占2.8%.可见，低保未就业人员以初高中文化程度为主，两者合计占88.9%.这一学历结构与劳动力市场需求的差距也很明显。据统计，2004年北京市用工单位文化程度需求为大专及以上的占总需求量的39.3%，为高中的（职高、技校、中专）占总需求量的42.3%，为初中及以下的占总需求量的9.2%[12].
3.无技术或技能单一。劳动部门颁发的技术证书是劳动者拥有特定专业技能的客观标准之一。从调查结果看，78.1%的低保未就业人员没有任何专业技术证书。即便是已获得技术证书的人员，其劳动技能也十分单一。如，持有机动车驾驶证者超过半数。这显然与劳动力市场需求有一定的落差。数据显示，2004年北京市用工单位对求职者各项技术等级有要求的占44.6%[13].
4.健康状况普遍较差。调查显示，在受访的539名低保未就业人员中，自述身体状况较差的占42.8%，其中患有慢性疾病和严重疾病的比例高达25.6%；患有不同类型残疾的占19.3%；完全丧失和部分丧失劳动能力的分别占9.7%和25.4%.
5.未就业时间长。调查结果表明，绝大部分低保未就业人员长期处于无工作状态。数据显示，71.6%的人累计无工作时间达3年以上，57.2%的人累计无工作时间在5年以上，31.4%的人累计无工作时间在10年以上。
6.家庭不能独立生活的人多。在调查的1275低保家庭成员中，老年人（60岁以上）占10.8%，在校学生占20.1%，身患各种疾病的占28.6%，残疾人占12.7%；生活半自理和完全不能自理的合计占9%.从涉及的家庭数看，生活半自理和完全不能自理的涉及103个家庭，占家庭数的21.9%；在校学生涉及238个家庭，占家庭数的50.5%，老年人涉及115个家庭，占家庭数的23.4%.显然，老、幼、病、残人员在低保人口或家庭中占有相当的比重。家庭不能独立生活的人多，不仅会增加家庭经济负担，也会拖累其他成员进行有收入的劳动。
由上可知，城市低保未就业人员的典型特征是：中高龄初级劳动力，不良的健康状况，长期未就业，家庭中不能独立生活的人多以及家庭成员获得经济收入的机会就限。应当说，在劳动力市场总量和结构失衡的背景下，在日益激烈的就业市场竞争中，这批人显然处于弱势地位。倘若把目前劳动力市场需求人员加以排序，可以肯定，他们属于劳动力市场中最后雇用或根本不被雇佣的人。
四、政策选择：投资于工作岗位和社区
上文分析表明，我国城市低保对象主要是这样一类弱势人群：他们持续生活在贫困中。虽然就业是摆脱贫困的最佳途径，但限于劳动力的质量和脆弱性，他们大多沦为劳动力市场中最后雇用或根本不被雇佣的人。
针对城市低保对象的脱贫政策必须根基于他们的实际需要。而投资于工作岗位和社区是当前政策的现实选择。具体而言，基于城市低保对象年龄偏大，文化程度不高，无技术或技能单一，健康状况普遍较差，未就业时间较长和家庭不能独立生活成员多的特点，有针对性地开发以社区为基础的支持性就业项目，对保持低保家庭可持续生计，进而帮助他们摆脱贫困至关重要。
所谓以社区为基础的支持性就业项目，其核心内容主要有两点。一是基于劳动力的支持性项目。由于绝大多数城市低保对象只有弱就业能力，有目的性的开发一些基于劳动力的支持性就业项目显得尤为紧要。这些项目的目标不在于有效利用低保家庭的劳动力资源，为社会创造更多的财富，而是通过就业这一政策工具增加低保家庭的收入，增强他们对生活的自控能力，进而建立被贫困摧毁的尊严感。一句话，为城市低保对象提供工作机会是为了改善本人及家庭福利。二是就业支持性项目应以社区为基础。与其他就业人群相比，城市低保对象再就业有其特有的困难和障碍，如技能水平低，健康状况差，家庭需要照顾的成员多，无法承受工作期间的交通费用和难以利用职业训练将其技能转化为可以转业的技能等。而让他们在社区内就业有助于缓解上述问题。这是因为，在家门口工作不仅能大幅减少城市低保对象的就业成本，方便他们照料有需要护理的家人，更为重要的是，社区就业能配合城市低保对象的自身素质。因为社区岗位（如社区保安、保洁、保绿等）对从业人员的年龄、文化程度和职业技能的要求相对较低，经过短期的职业培训可以很快达到上岗要求。从这个意义上说，社区是城市低保对象工作机会的重要来源。
开发以社区为基础的支持性就业项目，主要责任在政府。一方面，每天生活的重压和渴望就业的意愿，迫使低保对象几乎穷尽了所有的再就业资源和可能的就业机会，但限于经济因素和自身素质，他们大多被排斥在劳动力市场之外，成为“剩余劳动力”，亟待政府的援手。另一方面，帮助社会特困群体就业和再就业，使他们摆脱贫困，既是政府应有的责任，也是职责所在。
从现有的经验看，政府可采取三种方式为城市低保对象创造就业岗位。一是政府直接投资兴办公共服务工作项目，如平地造林、河道管理、市容整治、防疫防灾等。二是政府出资购买公益性岗位，如社区环境保洁、社区保安、社区车辆看管、小区物业管理等。三是培植低保对象自己的就业组织。如小额贷款组织，社区公共服务社等。这些项目或组织的开发和挖掘，不仅能为城市低保对象直接提供短期工作机会，支付其酬劳，以维持其基本生计，进而实现“救急也要救穷”的目标。从更长远一点看，也有助于改善社区基础设施和管理，增强社区服务功能。一言蔽之，开发以社区为基础的支持性就业项目实际上是一个创建机会和本地财富的新循环。
一、职责分工
（一）区城市低保管理部门主要职责是：
1、负责城市低保申请的评估和审批工作；
2、编制全区城市低保年度资金预算，负责全区城市低保资金的发放和使用；
3、指导、监督、检查全区城市低保制度实施情况，总结、推广先进经验；
4、组织开展全区城市低保工作人员业务培训工作；
5、受理全区有关低保工作的行政复议；
6、负责全区城市低保统计汇总、档案管理和信息计算机网络管理。
（二）街道城市低保管理部门主要职责是：
1、负责对申请城市低保待遇家庭的复审资格复查和审核工作；
2、成立城市低保评审委员会，组织进行城市低保资格评估；
3、负责发放城市低保款物；
4、指导社区城市低保工作；
5、会同就业服务机构为有劳动能力的城市低保对象提供就业服务；
6、提供城市低保政策咨询服务，调查处理骗取、冒领城市低保款物等违法违纪行为；
7、管理城市低保对象档案，统计上报有关城市低保情况和数据。
（三）社区居委会受区、街道城市低保管理部门的委托，从事城市低保的日常管理和服务工作。其主要职责是：
1、居民申请，对提出申请的家庭进行登记；
2、根据街道评估及公示结果，召开社区民主议事会；
3、负责城市低保人员的公示；
4、城市低保证；
5、组织有劳动能力未就业的城市低保对象参加公益活动；
6、负责城市低保对象家庭收入的定期核查工作，并提出调整保障待遇初步意见;
7、进行季度续保登记；
8、管理、建立社区城市低保对象档案。
二、改革低保评估机制，确保公平公正
为统一低保政策的执行水平，减轻社区居委会工作压力，增强街居低保工作监督力度，新办理低保的评估工作由街道低保评审委员会承担。
（一）街道低保评审委员会人员组成。街道低保评审委员会负责低保评估及审核工作。街道低保评审委员会由街道办事处分管领导、低保工作人员和5名社区负责低保工作的社工组成。
（二）街道评估人员要持证评估。区低保中心负责对街道评估人员进行低保业务培训、考试，对考试合格的人员发给《四方区低保评估资格证》。街道评估人员考取《四方区低保评估资格证》后，方有低保评估资格。街道评估人员入户调查评估时应3人以上，要佩带《四方区低保评估资格证》持证评估。
三、完善低保实施程序，确保应保必保
低保评估机制改革，低保审批程序也随之变化，对新申请低保的具体办理程序如下：
（一）申请
申请人到所在社区低保站进行咨询或提出申请，社区低保工作人员要向当事人解释有关规定，发放《城市居民最低生活保障救助申请公开告知书》。申请人按《城市居民最低生活保障救助申请公开告知书》准备申请材料。
（二）社区初审与
1、申请人申请材料准备齐全后报社区低保站，社区低保站进行初审；
2、社区低保站对初审认为符合低保条件的进行，由人签名并填写时间，报街道低保所；认为不符合低保条件的不予，应说明不予的原因。申请人仍有异议的告之其可到街道低保所直接申请。
（三）受理
对社区低保站同意上报的低保申请和社区低保站初审认为不符合低保条件不予而申请人有异议的，街道低保所应当受理。
（四）评估与公示
街道低保所受理低保申请后，安排街道评估人员进行评估。低保评估采取核对原件、入户评估和其他调查相结合：
1、核对原件。街道低保评估人员负责对申请人提供材料的复印件与原件核对，确保材料真实；
2、入户评估。街道低保评估人员到申请低保家庭中进行入户评估；
3、综合调查。
（1）通过核对原件、入户评估，对申请人提供情况有异议的采取多种方式进行综合调查。
（2）街道低保评估人员根据评估情况，在《申请低保家庭情况入户调查评估表》上填写评估意见，并由评估人和申请人签字。
（3）街道低保评审委员会评估认为符合低保条件的，在申请人所在楼座进行公示，公示期三天；街道低保评审委员会评估认为不符合低保条件的，填写《低保不予受理通知书》（一式两联），一联存档，一联交申请人。
（五）召开低保议事会
对申请低保的家庭评估、公示无异议后召开社区低保议事会。社区低保议事会由街道评估人员主持，其一般议程为：
1、申请人宣读申请书；
2、街道低保评估人员介绍评估情况、宣读评估报告；
3、社区低保议事会成员向申请人进行询问；
4、申请人回答询问；
5、申请人退场；
6、社区低保议事会全体成员进行酝酿、讨论；
7、社区低保议事会成员举手表决，2/3成员同意为通过；
8、社区低保站根据低保议事会决定填写《城市居民最低生活保障审批表》和《社区低保议事会决议反馈意见书》，盖社区居委会公章，参加低保议事会全体人员要在《城市居民最低生活保障审批表》上签字；同时，社区低保站要将低保议事会决议反馈低保申请人，低保申请人对社区低保议事会决议无异议的在《社区低保议事会决议反馈意见书》上签字并存入《青岛市城市居民最低生活保障家庭档案》（以下简称《低保档案》）；
9、社区低保议事会评议通过的，社区低保站发给《低保档案》，指导申请人填写《低保档案》，报街道低保评审委员会。
（六）审核
街道召开低保评审委员会会议，根据《低保档案》进行审核，审核人、负责人签字；审核合格后，街道低保所盖《街道救济专用章》、录入微机报区低保中心审批；同时通知申请人在3日内持办理低保所有复印件的原件，到区低保中心核对。
（七）审批
1、区低保中心根据街道低保所上报的《低保档案》，对照申请人的原件进行审查，审查申请人原件与复印件是否一致；审查社区、街道是否按程序办理；审查是否符合低保条件；核查《低保档案》与录入微机内容是否一致。区低保中心审核人签字并填写审核时间后报局负责人签字（盖章），盖《四方区社会救济专用章》审批。
2、区低保中心审批后，对符合低保条件的办理《低保证》，不符合低保条件的填写《不予批准城市居民最低生活保障待遇通知书》，并将《低保档案》、《低保证》或《不予批准城市居民最低生活保障待遇通知书》发给街道。
3、街道低保所依据区低保中心的审批，对符合低保条件的办理发放低保金《银行存折》。并将《银行存折》、《低保证》或《不予批准城市居民最低生活保障待遇通知书》发给社区低保站，由社区低保站发给低保家庭，同时让批准享受低保的家庭签订《四方区享受低保家庭承诺书》。
四、坚持低保复核制度，确保低保动态管理
为保障低保家庭应保尽保、应退则退，保障金额应调则调，确保低保动态管理，对已享受低保的家庭，实行定期复核制度。每季度的最后一个月为复核月，对C类家庭每季度复核一次，对B类家庭每半年（即6月份和12月份）复核一次，对A类家庭每年（即12月份）复核一次。具体复核方式如下：
（一）低保复核的方法
低保季度复核采取核对原件、口头讯问和入户调查等方法进行。复核时，低保家庭应提供低保材料原件，家庭情况有变化的须提供相应的复印件。
（二）低保复核的形式
1、低保季度复核实行“三结合”的形式，即区、街、居三级复核相结合、区街抽审与社区自审相结合和集中复核与入户复核相结合。
2、区、街、居三级复核相结合是指：复核工作是由区低保中心、街道低保所和社区低保站三级共同进行。区低保中心负责全区低保季度复核工作的部署、指导、汇总，采取“零距离”办公形式，直接到社区与低保人员零距离接触，现场指导基层低保工作人员进行复核。即参与零距离复核；实行零距离服务；对基层低保工作人员进行零距离指导。
3、区、街抽审与社区自审相结合是指：低保季度复核以社区自审为主，区街负责抽审。每季度，区低保中心抽审全区15%以上的社区；街道低保所抽审本街道50%以上的社区。区、街重点抽审低保户数比较多、低保力量比较薄弱以及低保工作难度比较大的社区。
4、集中复核与入户复核相结合是指：一般情况下，低保季度复核是将享受低保的人员集中在社区，使复核人员和低保人员之间、低保人员与低保人员之间“面对面”接触，使低保复核工作在阳光下进行。对复核结果有异议的要入户复核，深入低保家中进一步了解情况。
（三）落实低保公示督查制度，确保低保公开透明
1、每季度第一个月的10-15日为全区享受低保家庭季度公示日。公示方法为：在社区政务公开栏内同时张贴《四方区城市居民最低生活保障对象季度公示榜》公示提要和从《山东省城市居民最低生活保障管理系统》低保软件中直接打印出的本社区低保家庭享受低保情况表。
2、公示期间，区低保中心、街道低保所要对社区低保公示情况进行督查，区低保中心督查面不低于30%，街道低保所督查面不低于50%。
五、实行低保就业联动制度，加大低保失业人员管理力度
各街道要对有劳动能力的低保失业人员实行就业援助，提供技能培训和就业介绍，使低保人员自食其力、尽快脱贫，保障低保动态管理。为畅通低保管理及就业信息，规定如下：
（一）实行低保人员就业反馈制度。街道低保所对有劳动能力的低保失业人员一年内至少发放两次《四方区低保人员就业情况反馈表》，低保失业人员持《四方区低保人员就业情况反馈表》到街道劳动保障服务中心进行求职登记；街道劳动保障服务中心提供岗位或技能培训，并将提供岗位或技能培训情况及就业情况填写至《四方区低保人员就业情况反馈表》（一式两联），一联低保人员交回社区，一联街道劳动保障服务中心留存。
一、职责分工
（一）区城市低保管理部门主要职责是：
1、负责城市低保申请的评估和审批工作；
2、编制全区城市低保年度资金预算，负责全区城市低保资金的发放和使用；
3、指导、监督、检查全区城市低保制度实施情况，总结、推广先进经验；
4、组织开展全区城市低保工作人员业务培训工作；
5、受理全区有关低保工作的行政复议；
6、负责全区城市低保统计汇总、档案管理和信息计算机网络管理。
（二）街道城市低保管理部门主要职责是：
1、负责对申请城市低保待遇家庭的复审资格复查和审核工作；
2、成立城市低保评审委员会，组织进行城市低保资格评估；
3、负责发放城市低保款物；
4、指导社区城市低保工作；
5、会同就业服务机构为有劳动能力的城市低保对象提供就业服务；
6、提供城市低保政策咨询服务，调查处理骗取、冒领城市低保款物等违法违纪行为；
7、管理城市低保对象档案，统计上报有关城市低保情况和数据。
（三）社区居委会受区、街道城市低保管理部门的委托，从事城市低保的日常管理和服务工作。其主要职责是：
1、居民申请，对提出申请的家庭进行登记；
2、根据街道评估及公示结果，召开社区民主议事会；
3、负责城市低保人员的公示；
4、城市低保证；
5、组织有劳动能力未就业的城市低保对象参加公益活动；
6、负责城市低保对象家庭收入的定期核查工作，并提出调整保障待遇初步意见;
7、进行季度续保登记；
8、管理、建立社区城市低保对象档案。
二、改革低保评估机制，确保公平公正
为统一低保政策的执行水平，减轻社区居委会工作压力，增强街居低保工作监督力度，新办理低保的评估工作由街道低保评审委员会承担。
（一）街道低保评审委员会人员组成。街道低保评审委员会负责低保评估及审核工作。街道低保评审委员会由街道办事处分管领导、低保工作人员和5名社区负责低保工作的社工组成。
（二）街道评估人员要持证评估。区低保中心负责对街道评估人员进行低保业务培训、考试，对考试合格的人员发给《四方区低保评估资格证》。街道评估人员考取《四方区低保评估资格证》后，方有低保评估资格。街道评估人员入户调查评估时应3人以上，要佩带《四方区低保评估资格证》持证评估。
三、完善低保实施程序，确保应保必保
低保评估机制改革，低保审批程序也随之变化，对新申请低保的具体办理程序如下：
（一）申请
申请人到所在社区低保站进行咨询或提出申请，社区低保工作人员要向当事人解释有关规定，发放《城市居民最低生活保障救助申请公开告知书》。申请人按《城市居民最低生活保障救助申请公开告知书》准备申请材料。
（二）社区初审与
1、申请人申请材料准备齐全后报社区低保站，社区低保站进行初审；
2、社区低保站对初审认为符合低保条件的进行，由人签名并填写时间，报街道低保所；认为不符合低保条件的不予，应说明不予的原因。申请人仍有异议的告之其可到街道低保所直接申请。
（三）受理
对社区低保站同意上报的低保申请和社区低保站初审认为不符合低保条件不予而申请人有异议的，街道低保所应当受理。
（四）评估与公示
街道低保所受理低保申请后，安排街道评估人员进行评估。低保评估采取核对原件、入户评估和其他调查相结合：
1、核对原件。街道低保评估人员负责对申请人提供材料的复印件与原件核对，确保材料真实；
2、入户评估。街道低保评估人员到申请低保家庭中进行入户评估；
3、综合调查。
（1）通过核对原件、入户评估，对申请人提供情况有异议的采取多种方式进行综合调查。
（2）街道低保评估人员根据评估情况，在《申请低保家庭情况入户调查评估表》上填写评估意见，并由评估人和申请人签字。
（3）街道低保评审委员会评估认为符合低保条件的，在申请人所在楼座进行公示，公示期三天；街道低保评审委员会评估认为不符合低保条件的，填写《低保不予受理通知书》（一式两联），一联存档，一联交申请人。
（五）召开低保议事会
对申请低保的家庭评估、公示无异议后召开社区低保议事会。社区低保议事会由街道评估人员主持，其一般议程为：
1、申请人宣读申请书；
2、街道低保评估人员介绍评估情况、宣读评估报告；
3、社区低保议事会成员向申请人进行询问；
4、申请人回答询问；
5、申请人退场；
6、社区低保议事会全体成员进行酝酿、讨论；
7、社区低保议事会成员举手表决，2/3成员同意为通过；
8、社区低保站根据低保议事会决定填写《城市居民最低生活保障审批表》和《社区低保议事会决议反馈意见书》，盖社区居委会公章，参加低保议事会全体人员要在《城市居民最低生活保障审批表》上签字；同时，社区低保站要将低保议事会决议反馈低保申请人，低保申请人对社区低保议事会决议无异议的在《社区低保议事会决议反馈意见书》上签字并存入《青岛市城市居民最低生活保障家庭档案》（以下简称《低保档案》）；
9、社区低保议事会评议通过的，社区低保站发给《低保档案》，指导申请人填写《低保档案》，报街道低保评审委员会。
（六）审核
街道召开低保评审委员会会议，根据《低保档案》进行审核，审核人、负责人签字；审核合格后，街道低保所盖《街道救济专用章》、录入微机报区低保中心审批；同时通知申请人在3日内持办理低保所有复印件的原件，到区低保中心核对。
（七）审批
1、区低保中心根据街道低保所上报的《低保档案》，对照申请人的原件进行审查，审查申请人原件与复印件是否一致；审查社区、街道是否按程序办理；审查是否符合低保条件；核查《低保档案》与录入微机内容是否一致。区低保中心审核人签字并填写审核时间后报局负责人签字（盖章），盖《四方区社会救济专用章》审批。
2、区低保中心审批后，对符合低保条件的办理《低保证》，不符合低保条件的填写《不予批准城市居民最低生活保障待遇通知书》，并将《低保档案》、《低保证》或《不予批准城市居民最低生活保障待遇通知书》发给街道。
3、街道低保所依据区低保中心的审批，对符合低保条件的办理发放低保金《银行存折》。并将《银行存折》、《低保证》或《不予批准城市居民最低生活保障待遇通知书》发给社区低保站，由社区低保站发给低保家庭，同时让批准享受低保的家庭签订《四方区享受低保家庭承诺书》。
四、坚持低保复核制度，确保低保动态管理
为保障低保家庭应保尽保、应退则退，保障金额应调则调，确保低保动态管理，对已享受低保的家庭，实行定期复核制度。每季度的最后一个月为复核月，对C类家庭每季度复核一次，对B类家庭每半年（即6月份和12月份）复核一次，对A类家庭每年（即12月份）复核一次。具体复核方式如下：
（一）低保复核的方法
低保季度复核采取核对原件、口头讯问和入户调查等方法进行。复核时，低保家庭应提供低保材料原件，家庭情况有变化的须提供相应的复印件。
（二）低保复核的形式
1、低保季度复核实行“三结合”的形式，即区、街、居三级复核相结合、区街抽审与社区自审相结合和集中复核与入户复核相结合。
2、区、街、居三级复核相结合是指：复核工作是由区低保中心、街道低保所和社区低保站三级共同进行。区低保中心负责全区低保季度复核工作的部署、指导、汇总，采取“零距离”办公形式，直接到社区与低保人员零距离接触，现场指导基层低保工作人员进行复核。即参与零距离复核；实行零距离服务；对基层低保工作人员进行零距离指导。
3、区、街抽审与社区自审相结合是指：低保季度复核以社区自审为主，区街负责抽审。每季度，区低保中心抽审全区15%以上的社区；街道低保所抽审本街道50%以上的社区。区、街重点抽审低保户数比较多、低保力量比较薄弱以及低保工作难度比较大的社区。
4、集中复核与入户复核相结合是指：一般情况下，低保季度复核是将享受低保的人员集中在社区，使复核人员和低保人员之间、低保人员与低保人员之间“面对面”接触，使低保复核工作在阳光下进行。对复核结果有异议的要入户复核，深入低保家中进一步了解情况。
（三）落实低保公示督查制度，确保低保公开透明
1、每季度第一个月的10-15日为全区享受低保家庭季度公示日。公示方法为：在社区政务公开栏内同时张贴《四方区城市居民最低生活保障对象季度公示榜》公示提要和从《山东省城市居民最低生活保障管理系统》低保软件中直接打印出的本社区低保家庭享受低保情况表。
2、公示期间，区低保中心、街道低保所要对社区低保公示情况进行督查，区低保中心督查面不低于30%，街道低保所督查面不低于50%。
五、实行低保就业联动制度，加大低保失业人员管理力度
各街道要对有劳动能力的低保失业人员实行就业援助，提供技能培训和就业介绍，使低保人员自食其力、尽快脱贫，保障低保动态管理。为畅通低保管理及就业信息，规定如下：
（一）实行低保人员就业反馈制度。街道低保所对有劳动能力的低保失业人员一年内至少发放两次《四方区低保人员就业情况反馈表》，低保失业人员持《四方区低保人员就业情况反馈表》到街道劳动保障服务中心进行求职登记；街道劳动保障服务中心提供岗位或技能培训，并将提供岗位或技能培训情况及就业情况填写至《四方区低保人员就业情况反馈表》（一式两联），一联低保人员交回社区，一联街道劳动保障服务中心留存。
最低生活保障制度近十年来在发展中国家越来越受到重视。
最低生活保障制度的设计也成为我国城市减贫的一个重要的手段，
文章利用中国家庭收入调查（CHIP）2002和2007两次大型的微观调查数据，从家庭层面对我国城市低保的减贫效果进行了全面分析。研究结果表明，2002年我国有8.70%的城镇家庭在低保救助下摆脱了贫困，家庭的贫困深度和贫困强度分别下降了9.7%和11.5%;2007年我国有59%的城镇家庭在低保救助下摆脱了贫困，家庭的贫困深度和贫困强度降幅分别达到79.2%和87.8%。目前城市低保的重点救助对象是单人户、单亲家庭、老年人口比重高、失业率高的家庭，以及有重度残疾者和体质虚弱者的家庭，上述特征与我国家庭结构小型化、养老负担加重、持续性失业和医疗卫生体制改革不到位有直接的关系。
关键词：城市低保;减贫;家庭
中图分类号：D632.1文献标识码：A文章编号：1000-4149（2015）02-0108-11
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2015.02.012
收稿日期：2014-08-27;修订日期：2015-01-21
基金项目：国家社会科学基金青年项目“基本公共服务的配置结构、决策参与与农民工公平感关系研究”（14CSH034）。
作者简介：文雯，复旦大学中国经济研究中心博士后。
Urban Minimum Living Standard Security and Family Poverty Reduction：
An Analysis Based on CHIPS Project
WEN Wen
（Research Institute of Chinese Economy，Fudan University，Shanghai 200433，China）
Abstract：As the labor market is not standardized and the coverage of social insurance is low， in recent decades the minimum living standard security system has gained more concern in developing countries. Based on Chinese Household Income Project （CHIP） 2002 and 2007， two large scale microsurvey data，this paper analyzed the poverty reduction effect of urban minimum living standard security from the family level comprehensively. The results show that in the help of urban minimum living standard， there were 8.70% of urban households left out of poverty， poverty depth and intensity decreased by 9.7% and 11.5% respectively in 2002; there were 59% of urban households left out of poverty， the rate of poverty depth and intensity reached to 79.2% and 87.8% respectively in 2007. Currently the key subjects the urban minimum living standard security are singleperson households， singleparent households， households with high proportion of aged persons， households with high unemployment rate as well as households with severely disabled and physically weak members， which is related to the household size shrinking， heavier burden of supporting the elderly， persistent unemployment and health care reform not in place.
Keywords：urban minimum living standard security; poverty reduction; family
一、引言
在反贫困政策体系中，社会救助占据重要地位，尤其在发展中国家，由于劳动力市场不规范、社会保险覆盖率低且高度分层，被社会保险排除在外或是社会保险收入不能满足需要的个体，将受到社会救助的保护。最低生活保障（简称低保）是社会救助制度的核心。它是国家向居民提供的一种单向保障，只要家庭收入状况符合保障标准，就有权获得政府提供的资金或实物救助，不受劳动关系和前期缴费的限制。低保的主要功能是减贫，对于因重病、残疾丧失了劳动能力的困难家庭来说，难以像其他社会成员一样通过务工或经营获取市场化的收入。低保通过向此类家庭输送补给，帮助他们维持生计，更重要的是通过这一途径使其参与经济增长利益的分享，一定程度上缓解社会收入差距。
我国的城市低保建立于20世纪90年代初，当时正值我国全面推开之时。国有企业为了实现减员增效，打破了计划经济体制下的就业终身制，与之相联系的福利体系随之结束。短时期内大面积下岗失业引发的贫困问题冲击着已有的社会救济制度，也催生了具有现代社会保障意义的城市低保。据统计，1999年城市低保的救助人口只有256.9万，2002年迅速增至2064.7万，其中超过40%是下岗失业人员，平均救助标准只有148元/人/月。十几年间，各级政府不断加大城市低保的投入力度，城市低保总支出从最初不足20亿元增长到2013年的756.7亿元，年均增长率达到33.1%，低保救助群体从下岗失业人员扩大到包括老年人、灵活就业者、失业者、在校生在内的各类城市贫困群体，平均保障标准达到373元/人/月，发展速度之快有目共睹。
城市低保发展的十五年，也是我国经济社会发生深刻转型的十五年。伴随着社会结构变迁、产业结构升级和体制机制变革，城市新贫困群体不断出现<sup>[1]</sup>。目前中国大约有五千万城市贫困人口，约占城市总人口的7%-8%。这些新贫困群体究竟是谁？城市低保是否对准了他们？其产生的减贫作用有多大？这些一直是政策制定者密切关注的问题，理论界也对此展开了多角度的研究。但是在已有研究中，有一个层面的分析较少，那就是家庭。毫无疑问，家庭在经济社会发展中的作用是极其重要的，它既是最基本的社会组织单位和经济决策单位，也是贫困风险的直接承受者。低保是针对贫困家庭的，但是各国在救助家庭的选择和救助慷慨程度上有较大的差异，不同类型的家庭在社会救助中获得的待遇不尽相同，所以在考察低保的政策效果时，不应该忽视家庭层面的分析。下面，本文将从家庭角度切入，对不同类型的家庭在城市低保中的获益情况进行分析，试图通过这样一个新的视角，为我国的低保制度改革提供理论思路。
二、家庭结构演变和贫困状况分析
本文使用的数据来自中国家庭收入调查（Chinese Household Income Project，CHIP） 2002年和2007年的城镇卷。CHIPS样本是通过分层抽样从国家统计局的大样本中抽取出来的，是对个体人口特征、就业状况、收入状况，以及家庭收支情况的全面调查。CHIP 2002提供了东部（北京、辽宁、江苏、广东），中部（陕西、安徽、河南、湖北），西部（重庆、四川、云南、甘肃），共12个省市的样本，原始数据包括6835个家庭住户和20632个个体。CHIP 2007提供了东部（上海、江苏、浙江、广东），中部（安徽、河南、湖北），西部（重庆、四川），共9个省市的样本，原始数据包括5005个家庭住户和14700个个体。
我国的城市低保由中央政府负责制度设计和总体规划，地方政府负责执行和管理。由于各地经济发展水平和居民生活水平差距较大，所以国内没有统一的低保线，省内的低保线基本统一，在省低保线的基础上，各市根据具体情况进行调整。因各地保障标准和执行情况的不同，在低保政策研究中，选取不同的省份，可能得出截然相反的结论。因此，本文选取了两次调查中同时包含的江苏、安徽、河南、湖北、广东、重庆、四川七个省份作为样本。经作者整理后，2002年和2007年的有效家庭住户样本分别为3984个和3904个。
1.家庭结构的演变
单亲和独居是较为常见的贫困家庭结构，失业率高、赡养抚养负担重、家中有疾病伤残人员是贫困家庭的典型特征。为了说明不同类型家庭的贫困状况和低保获益情况，本文按照家庭人口结构、劳动力就业和负担结构以及家庭成员的身体状况，列出9类典型家庭。2002年和2007年的样本统计情况如表1所示。
2002年的样本中，单人户占1.1%，其中老年单人户在全部单人户中占比超过50%，青年单人户不足20%;无子女的夫妻双人户占18%，其中中年夫妻户占比最大，老年夫妻户次之。核心家庭是最普遍的家庭形式，在所有家庭中占比最高，2002年达到36.37%，其中独生子女家庭占90%以上。相比于核心家庭，单亲家庭是一种特殊的家庭形态，它是指因丧偶、离异等原因造成的由母亲或父亲单独抚养未成年子女的家庭。2002年此类家庭占比为0.88%，其中约97%的单亲家庭由单身母亲与子女组成，单身父亲家庭占比不足3%。最后一类是家庭人口总数超过4人的多人口家庭，2002年此类家庭占比为5.7%。
失业率上升和人口老龄化是影响家庭经济状况的重要因素，高失业率家庭和老年人口比重高的家庭通常属于贫困脆弱性家庭。本文以家庭内部失业劳动力占全部劳动力的比重反映家庭成员的就业状况，将该比重超过0.5的家庭定义为高失业率家庭;以家庭内部老年人口负担系数反映家庭的养老负担，将老年人口负担系数大于等于1的家庭定义为老年人口比重高的家庭。本文的计算结果表明，2002年高失业率家庭和老年人口比重高的家庭分别占比19.88%和14.91%。家庭成员的身体状况是影响家庭收支的重要因素，有重度残疾者或体质虚弱者的家庭常因高额的医疗支出陷入贫困。2002年，有重度残疾者和体质虚弱者的家庭分别占比5.25%和2.16%。
与2002年相比，2007年我国的家庭结构出现了一些显著的变化。从家庭的人口结构来看，单人户和单亲家庭的比例明显上升。2002年单人户只占1.1%，2007年达到3.18%，增长幅度达到1.9倍，老、中、青单人户的比重均有所上升，尽管老年单人户占比仍然最高，但是青年单人户占比增长了近5倍。单亲家庭占比从不到1% 增长到1.46%，尤其是单身父亲家庭，在所有单亲家庭中的比重从不足3%增至19%，增幅约5倍。人口老龄化问题在家庭层面得以显现，老年人口比重高的家庭，绝对数量从2002年的594户增加到2007年的779户，在所有家庭中占比从14.91%提高到19.95%。由于2007年已不存在导致高失业率的体制改革风险，国内高失业率家庭比重因此下降了2.44个百分点，但是此类家庭占比仍然高达17.44%。最后，从家庭成员的身体状况来看，有重度残疾者和体质虚弱者的家庭分别占比2.13%和1.82%，比2002年下降了59%和16%。
2.不同类型家庭的贫困状况分析
（1）贫困线和贫困指数的选择。评价反贫困政策离不开对贫困的识别与判定。贫困具有多面性，难以维持温饱、缺乏社会参与、教育医疗资源匮乏都是贫困的典型特征。贫困线作为贫困的判别依据，既要考虑上述因素，也要兼顾反贫困的政策导向和执行能力。
在多种贫困线的定义中，低保线是常用于贫困估计和政策评价的一类贫困标准。都阳等人指出以低保线作为贫困标准可以把贫困度量和社会救助政策相结合，考察政策的执行效果，陈少华等人和李实等人都将低保线作为贫困标准用于低保政策效果的分析[2-4]。
贫困测度指标的选择同样关系到贫困状况的判定和政策效果的评价。早期的贫困测度指标，如反映贫困规模的贫困率、贫困严重程度的贫困差距率和贫困人口之间收入分布的Sen指数都是单一指标，不能反映贫困的全貌。福斯特（Foster）等人提出了FGT指数<sup>[5]</sup>，公式为：
FGT=1n∑qi=1z-yizα（1）
其中，n表示总人口，q和z分别表示贫困人口总数和贫困线，yi表示个体收入。公式中的α为贫困厌恶系数，α越大，表明社会对贫困的厌恶程度越高。当α=0时，FGT=qn为贫困率，反映贫困的广度;当α=1时，FGT=1n∑qi=1z-yiz=qn∑qi=1z-yiqz为贫困距，表示贫困人口的收入与贫困线之间的相对距离，反映贫困的深度;当α=2时，FGT=1n∑qi=1z-yiz2为平方贫困距，由于贫困程度越严重的个体被赋予了越高的权重，所以该指数可用于反映贫困的强度和贫困人口内部的收入分布。
数据来源：笔者根据CHIP 2002和CHIP 2007数据计算得来。
鉴于FGT指数良好的性能状况和对贫困反映的全面性，本文下面将利用FGT指数，以2002年和2007年样本省份的城市低保线作为贫困标准（详见表2），对不同类型家庭获得低保救助前的贫困状况进行分析。
（2）贫困状况分析。2002年，按不同地区贫困线测度的贫困家庭共有69户，总体贫困率为1.73%，详见图1。其中，单亲家庭的贫困率高达14.29%，位居首位;高失业率、有重度残疾者和体质虚弱者的家庭，贫困率在4%-7%之间，也属于贫困高发家庭;夫妻双人户、核心家庭、老年人口比重高的家庭，贫困率不足3%，未出现贫困单人户。
2007年，贫困家庭减少到39户，总体贫困率降为1%，绝大多数家庭的贫困率都有所下降。其中，多人户未出现贫困，夫妻二人户、核心家庭的贫困率降至1%以下;单亲家庭尽管贫困问题依然突出，但是贫困率已降至5.26%;高失业率、有体质虚弱者的家庭，贫困率下降了近一半。与此同时，有三类家庭的贫困率呈现上升趋势：老年人口比重高的家庭贫困率升至1.16%;单人户从无贫困发展成为高贫困率家庭，贫困率达到4.03%;有重度残疾者的家庭在2002年已经属于贫困高发家庭，2007年贫困率进一步升至6%，成为贫困率最高的家庭。
2002年，由FGT（1）贫困距测度的贫困家庭的人均收入与贫困线之间的平均缺口为0.72%;单亲家庭人均收入与贫困线之间的平均缺口最高，达到3.49%，其次是有体质虚弱者的家庭、高失业率家庭和有重度残疾者的家庭，贫困距均超过1.5%，详见图2。由FGT（2）平方贫困距测度的贫困家庭的贫困强度为0.49%;有体质虚弱者的家庭贫困强度达到1.48%，单亲家庭和高失业率家庭的贫困强度都在1.2%以上，详见图3。
三、城市低保与家庭减贫
1.低保救助情况分析
低保救助的宗旨是“应保尽保”、“将有限的救助资源用于最需要的人”。王有捐、洪大用、林闽钢分别从目标定位、保障标准的制定、调整、执行等方面分析了我国低保的运行情况[6-8]。结合上述研究，本文从覆盖率、目标定位、救助强度和保障标准四个方面考察我国低保的执行情况。
首先是覆盖率。2002年，共有87个家庭获得低保救助，低保的总体覆盖率为2.18%;覆盖率最高的三类家庭分别是有体质虚弱者的家庭、有重度残疾者的家庭和高失业率家庭，覆盖率分别达到15.12%、8.13%和5.43%，单亲家庭未被覆盖，其余家庭的覆盖率在1%-3%之间。2007年，获得救助的家庭总数升至184户，比2002年增长了1.1倍，总体覆盖率达到4.71%。与2002年相比，几乎所有类型家庭的低保覆盖率均有所上升。有体质虚弱者和重度残疾者的家庭，2002年低保覆盖率已经相对较高，2007年进一步升至21.13%和20.48%，分别排在第一和第二位;单亲家庭不但获得了救助机会，而且进入高覆盖率家庭之列，覆盖率达到17.54%，排在第三位;单人户和高失业率家庭，低保覆盖率也分别达到8.06%和7.93%（见表3）。
其次是目标定位。社会救助通常需要根据一定的原则和方法确定申请者的受益资格，以保证有限的资源用于最需要的群体。所谓有效救助率是指具备低保资格，即人均收入低于贫困线的家庭获得救助的比例，该值越大，表明低保的目标定位越准确。2002年低保的有效救助率为18.8%，即在低保建立之初只有不到20%的贫困家庭获得了救助;2007年该指标达到74.4%，提升幅度非常大，这与我国低保覆盖面迅速扩大有直接的关系，但是仍有约25%的贫困家庭未获得救助，主要原因仍然是低保政策执行和管理上的漏洞，但是也不乏符合条件的家庭因污名效应、申请手续繁琐等原因，主动放弃了低保机会。2002年，对于具备低保资格的家庭，有体质虚弱者的家庭有效救助率达到50%，
夫妻二人户和老年人口比重高的家庭有效救助率达到33.3%，有效救助率最低的是单亲家庭和多人户。2007年，对于具备低保资格的家庭，单人户、夫妻二人户、单亲家庭、有重度残疾者和体质虚弱者的家庭，有效救助率均达到100%，核心家庭的有效救助率最低，只有50%。
第三是救助强度。作为贫困家庭的一项基本收入，低保的救助强度体现在它对贫困家庭的支持和拉动作用上。低保收入占家庭总收入的比重越高，表明贫困家庭对低保的依赖程度越高，低保对贫困家庭的支持作用越大。2002年，贫困家庭对低保的平均依赖度为45%，其中，夫妻二人户和高失业率家庭对低保的依赖度最高，分别达到73.1%和56.5%，依赖度最低的是多人户，只有10.1%。2007年，贫困家庭对低保的平均依赖度提高到75%，其中，老年人口比重高的家庭对低保的依赖度为94.6%，单人户和夫妻二人户达到100%，依赖度最小的核心家庭也达到55.9%。由此可见，对于收入来源匮乏的贫困家庭来说，低保收入已成为家庭重要的经济支柱。
最后是保障标准。低保标准是各城市根据当地的经济发展水平、政府财力、居民的收入消费情况制定的贫困补贴标准。保障标准过低，无法保障公民的生存权，影响减贫效果和社会公平的实现;保障标准过高，不但会滋生懒惰，降低低保对象的就业意愿，还会增加政府的财政负担。
低保标准的理论确定方法主要有市场菜篮法、恩格尔系数法、生活形态法等。除此之外，还有收入比例法，如国际劳工组织专家建议，工业国家低保标准应该大体相当于制造业工人平均工资的30%;欧洲经济委员会建议，低保标准应该相当于一个成年人可支配收入的50%<sup>[9]</sup>。目前国内没有制定统一的城市低保标准。1999年我国《城市居民最低生活保障条例》规定：城市低保标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。这给地方政府很大的自由裁量权。由于各个地方政府采用了不同的方法确定当地的保障标准，所以各地区的实际保障水平差别很大。为了考察我国低保标准的合理性，本文将利用低保标准与职工平均工资之比和低保标准与最低收入户人均食品消费支出之比两个指标来检验低保标准的实际水平。
首先是低保标准与职工平均工资之比。参考国际劳工组织的建议，本文将低保标准与职工平均工资之比的合理值设为30%。经笔者测算，2002年，所有样本省份的低保标准均不足当地职工平均工资的20%，比值最高的安徽只有18%，最低的广东只有12%;2007年，该比值在所有样本省份都有明显下降，而且基本都降至10%左右，远低于低保标准与职工平均工资之比的合理值，详见图4。由此可见，近年来政府通过低保向贫困家庭输送的经济增长收益十分有限，贫困家庭的相对收入状况非但没有通过低保有所改善，反而更加恶化，低保并没有成为缓和社会贫富差距的有效手段。
再看低保标准与最低收入户人均食品消费支出之比。食品是个体维持生存的必需品，一般来说，收入水平越低的家庭，食品摄入越接近维持生存的最低能量值。因此，最低收入户的人均食品支出就可以视为满足个体基本生活需要的最低支出，即低保标准的下限，低于该值低保将无法实现生存保障功能。笔者将各省低保标准除以统计年鉴中最低收入户人均食品消费支出，得到两者的比值。可以看到，2002年，低保标准基本能够满足最低收入户的人均食品消费需求，而且有一定的余量，两者比值最高的河南达到1.85，最低的重庆达到1.03;但是2007年，除了江苏以外，其余省份该比值都有不同程度的下降，尤其是重庆和四川，其低保标准已不能满足最低收入户的人均食品消费需要，低保的生存保障功能明显减弱，详见图5。所以，尽管从整体上看，我国的名义低保标准连年提高，但是其提高幅度远落后于经济增长的步伐，而且满足贫困家庭基本生活需求的能力也呈下滑趋势，因此低保家庭实际上遭受了福利侵蚀（welfare erosion）。
2.城市低保减贫效应的测度
在低保作用下，贫困家庭能否摆脱贫困，贫困状况是否得到缓解是政策评价的核心。根据塞恩斯伯里（Sainsbury）和莫里森（Morissens）提出的方法<sup>[10]</sup>，本文给出城市低保减贫效应的计算公式：
REFGT（α）=[FGT（α）pre-FGT（α）post]/FGT（α）pre（2）
其中， REFGT（α）为贫困指数的相对变动，FGT（α）pre和FGT（α）post为低保救助前后的贫困指数。
经笔者对两次CHIP调查得到的数据进行测算，2002年通过低保救助，全国只有不到10%的家庭摆脱了贫困，家庭的平均脱贫率为8.70%。有体质虚弱者的家庭脱贫率最高，达到50%;有重度残疾者、老年人口比重高的家庭脱贫率分别达到20%和16.7%，单亲家庭尽管贫困率最高，但是未获得任何救助。2007年，有59%的家庭通过低保摆脱了贫困。单人户、夫妻二人户、有重度残疾者的家庭和之前未获得任何救助的单亲家庭，全都通过低保实现了脱贫;老年人口比重高、有体质虚弱者的家庭和高失业率家庭，脱贫率分别达到77.8%、66.7%和55.6%。核心家庭通过低保救助，贫困率仅下降了37.5%，与其他家庭相比，脱贫率的提高并不明显。具体见表4。
低保的减贫作用不仅体现在帮助家庭摆脱贫困，更重要的是改善家庭的贫困状况。表5和表6显示，2002年，在低保作用下，全部家庭的贫困矩下降了9.7%，平方贫困矩下降了11.5%。老年人口比重高的家庭，其贫困矩和平方贫困矩的下降幅度最明显，分别达到24.3%和45.2%，有重度残疾者的家庭该指标分别下降了12.2%和31.1%，高失业率家庭该指标分别下降了18.6%和22.5%。
2007年，通过低保救助，全部家庭的贫困矩下降了79.2%，平方贫困矩下降了87.8%，较2002年有大幅度提高。其中，单人户、夫妻二人户、单亲家庭、有重度残疾者的家庭由于完全脱贫，贫困距和平方贫困距的降幅达到100%;有体质虚弱者和老年人口比重高的家庭，贫困距和平方贫困距的降幅也在90%以上;而核心家庭的贫困距和平方贫困距降幅最小，分别为59.5%和83.8%。可见，低保的主要作用还是在于帮助贫困家庭降低贫困深度和强度，与之前的研究[11-12]结论一致。
3.结果分析
计划经济时期，有劳动能力的个体在全面就业体制下可以获得单位保障或集体保障，城市贫困群体主要是无劳动能力、无收入来源、无法定赡养（抚养、扶养）人的三无人员和部分被排斥在体制外的特殊困难群体。传统的社会救济制度针对上述群体提供临时性或定期定量救济，但是救济水平低且制度运行不规范。20世纪90年代后期，国企改革对劳动力市场造成了严重冲击，城市失业型贫困问题凸显，刚刚建立起来的城市低保制度作为一项临时性的救助措施对缓解贫困起到了一定的作用。随着市场化改革的持续推进和社会结构的变迁，城市贫困结构和贫困性质再次发生转型，趋于规范化的城市低保成为政府应对新贫困问题的主要制度安排。
过去几十年国家强制推行计划生育政策，家庭中子女数量锐减;伴随着人口迁移流动，代际之间出现空间分离，多代人组成的大家庭越来越少，核心家庭逐渐占据主导地位;现代社会，离婚、保持单身受到的家庭和社会压力明显减小，单亲和独居家庭比例升高，家庭结构更趋于小型化。传统家庭应对风险时的互助功能因家庭结构小型化而被削弱，家庭抵御贫困的能力显著下降，在面对失业、年老、疾病等风险时极易陷入贫困，成为低保救助对象。
养老负担加重是一类正在发展和蔓延的贫困风险，也是低保新一轮救助的重点。
人口老龄化是全世界面临的共同难题，生育率的快速下降和人口寿命延长使我国在并不富裕的情况下，提前进入老龄化社会，这意味着社会中老年人口比重高的家庭越来越多，解决养老问题成为一项严峻的考验。尽管相当一部分城镇老年人有养老金，但是养老金并不能完全满足老年人的生存需要。我国的养老保险制度从计划经济时期的企业养老转向社会养老面对着沉重的转轨成本，已退休人员和改革前参加工作的老年人并未进行前期缴费，从而形成历史欠账，导致个人账户空账。为了确保当期养老金发放，政府不得不动用应当留作积累的未退休人员的个人账户基金。有些地方即使将个人账户基金全部用于当期支付，年度养老金收支还是存在缺口。如此大的运行风险，决定了养老保险体系不可能为老年人提供充足的保障;此外，随着老年人年龄的增长，医药费用会不断增加，家庭因此承受的经济负担会更重。而且，目前相当一部分老年人因子女迁往异地或是为了避免代际冲突，选择独自生活，独居老年人在获得子女经济支持、生活照料、精神慰藉等方面面临更大的不确定性。可以说，人口老龄化正在成为一类重要的贫困风险，老年人口比重高的家庭发生贫困和获得救助的比例必然增加。
失业始终是一类重要的致贫因素。20世纪90年代末，国家打破就业终身制，引入市场机制给国有企业带来了活力，但是此举将一大批原有体制下的隐性失业人口抛向市场，失业成为当时最严重的致贫因素之一。近年来，体制改革风险导致的高失业率逐渐消退，但是劳动力市场的形成决定了劳动力的供求要服从市场调节，尤其在产业结构调整、劳动力数量绝对增长和相对集聚的条件下，我国的劳动力市场已俨然成为一个买方市场，就业竞争和失业问题非但不会消失，而且可能长期持续。持续性失业对家庭来说是一种沉重的打击，在失业保险无法提供长期保障的情况下，高失业率家庭不得不依靠低保救助才能维持基本生活。
因病致贫和因病返贫是当前最典型、最普遍的家庭贫困现象。自1992年进行医疗卫生体制改革以来，我国的医疗卫生行业启动了市场化进程，诊疗价格普遍提高，以药养医现象导致医药费用数倍增长，给家庭就医带来了不小的压力。家庭主要劳动力一旦患上重病或是慢性病，不但将失去或部分丧失劳动能力从而使得家庭的收入来源减少，而且同时因为需要进行长期诊疗将花费大量的医疗支出。在未被医保覆盖或是医保负担比例较低的情况下，一个普通家庭将因医疗支出比例过大而被拖垮，进入低保的重点救助之列。
综上，单人户、单亲家庭、老年人口比重高、失业率高、有重度残疾者和体质虚弱者的家庭，已经取代传统救助对象成为目前主要的贫困群体和低保重点救助对象，这与我国处于经济社会转型期有直接的关系。
低保制度通过维护上述家庭的生存安全，间接充当着转型减震器和缓冲器的角色。
四、结论与政策建议
随着家庭结构小型化、养老负担加重、劳动力市场竞争加剧和医疗卫生体制改革不到位等一系列问题的出现，城市的贫困结构和贫困性质都发生了改变。尽管城市低保应对贫困问题的能力大幅提升，但这是以低保线作为贫困标准得出的结果，改用更高的绝对贫困线或相对贫困线，低保的减贫作用体现得就很不充分了。
低保作为基础性的社会保障制度，不但是贫困家庭的生计来源，关乎居民生存权的保障，更是一道社会安全网，承载保证社会稳定的重任，其重要性不容忽视。对于我国来说，要实现低保制度效果的最大化，必须从制度设计到政策执行完成一系列的调整和改革。首先，要建立全国统一的低保标准计算方法和调整机制，坚持不过度保障，但一定要保障充足。在全国层面对低保标准制定的基本程序、主要方法进行规范，减少各地制定低保标准时的随意性，建议将市场菜篮法和恩格尔系数法相结合对低保标准进行测算;建立低保标准的常态化增长机制和物价联动机制，根据职工上年平均工资、人均地区生产总值对低保标准进行定期调整;参照物价指数，尤其是食品价格指数对低保家庭实行动态补贴，保证贫困家庭既能够达到社会可接受的最低生活水平，又能够分享经济发展的成果。其次，在低保对象的识别和管理中，政府要秉持公平公正的原则，严格按照规定对申请者的收入和财产状况进行审核，对低保对象的生活状况进行动态监测，减少骗保和人情保现象的发生，真正做到扶贫济弱、应保尽保。
在强化低保作用的同时，也要防止受助对象产生“福利依赖”。根据救助对象的不同需求和困难程度采取差异化的救助政策，做到兼顾一般、突出重点、分类施保。针对老弱病残、失业者和单亲家庭等特殊困难群体，不同程度地上调救助金，满足不同群体多元化的保障需求;对于有劳动能力的受助者，在保障其基本生活的基础上，为其提供相关的技能培训和就业指导，并辅以救助渐退和收入豁免等激励手段，最终使其通过就业摆脱贫困，实现自立。
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第二条本办法所称“促进城市低保就业服务对象就业机制”是指低保就业服务对象进行就业服务登记后，民政、劳动和社会保障部门通过综合运用低保和就业扶持政策，促进其就业，以改善其家庭生活状况的制度。
第三条市民政局、劳动和社会保障局共同负责促进城市低保就业服务对象就业机制（以下简称“促进就业机制”）的组织推动工作。
县（市）、区民政部门和劳动保障部门负责“促进就业机制”的组织实施工作，指导街道（乡镇）有关部门加强对低保就业服务对象的管理。
第四条各级民政、劳动和社会保障部门建立信息共享机制，实现就业服务与低保就业服务对象管理信息网络的互通互联，共同推动低保就业服务对象就业工作的落实。
第五条劳动保障部门审批开办的职业介绍机构，对低保就业服务对象进行免费职业指导、职业培训、技能鉴定和职业介绍。
第六条街道（乡镇）劳动和社会保障事务所（以下简称劳动保障所）负责受理本辖区内低保就业服务对象的就业服务登记，建立登记台帐，及时掌握其就、失业状态，实施动态管理，按规定组织其参加职业指导、职业培训和职业介绍。各级民政部门应当加强对低保就业服务对象的日常管理，及时掌握其参加就业服务、公益性劳动以及经济收入等基本情况。
第七条低保就业服务对象应到家庭户籍所在地的街道（乡镇）劳动保障所进行就业服务登记，填写《求职登记表》，参加就业培训和接受推荐就业。
第八条街道（乡镇）劳动保障所对符合就业服务登记条件的人员，指导其填写《求职登记表》，及时汇总求职与培训意向，报市、县区劳动保障部门及其职业介绍机构。市、县区劳动保障部门及其职业介绍机构根据街道（乡镇）劳动保障所汇总报告，制定培训计划，组织就业岗位，开展就业培训，推荐就业岗位。
第九条低保就业服务对象进行就业服务登记后，由街道（乡镇）劳动保障所按照有关规定和程序为其办理《再就业优惠证》，并组织其参加各级劳动保障部门举办的职业培训。接受职业指导人员应端正就业态度，转变就业观念，自觉接受推荐就业。
第十条低保就业服务对象进行求职登记60个工作日内，劳动保障部门开办的职业介绍机构应当优先为其提供三次就业推荐；对低保对象当中的“4050”人员及其他特殊就业困难人员，原则上优先推荐到公益性岗位工作。
第十一条低保对象就业后，家庭月人均实际收入高于最低生活保障标准的，就业后前3个月继续享受最低生活保障待遇，但一年内不得重复享受。
第十二条对持有民政部门统一核发的《*市城市居民最低生活保障金领取证》的低保对象从事个体经营的，自批准经营之日起1年内免收个体工商户管理费、市场管理费、登记费、证照费；低保对象进入集贸市场经营的免收各项行政事业性收费。
第十三条低保就业服务对象应当每月向街道（乡镇）低保经办机构报告就业情况。街道（乡镇）低保经办机构对低保就业服务对象接受就业服务情况进行核实。对于已经就业不再符合低保条件的，街道（乡镇）低保经办机构应当收回其《*市城市居民最低生活保障金领取证》。对于确属非本人原因暂时无法就业的低保就业服务对象，由街道（乡镇）劳动保障所签署非本人原因暂时无法就业的确认意见，其家庭符合条件的，享受低保待遇。街道（乡镇）劳动保障所应当继续为其提供就业服务，促其尽快实现就业。
根据国务院《城市居民最低生活保障条例》第十条“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”相关规定，近年来，我县始终坚持“志愿性与制约性相结合，无偿性与公益性相结合，组织性与业余性相结合”的工作思路，以建立和完善“城市低保义工制度”为切入点，深入开展有劳动能力低保对象义工服务活动，切实加大和谐社区、平安社区创建力度，激发群众的参与热情和创造活力，凝心聚力建设和谐**。
一、界定对象，规范管理
为将城市低保义工制度落到实处，2009年初，我们结合县情和城市低保工作实际，出台了《建立城市低保义工制度实施意见》，要求凡男性未满60周岁,女性未满55周岁，身体条件允许的城市低保对象，每人每月参加两次环境卫生整治、治安巡逻等公益性义务劳动。每年必须完成30个小时以上的群众性、公益性、社会性义工服务。参加义工的低保对象，以其所属居委会为单位进行登记，填写《**县城市低保对象义工服务登记表》，颁发《城市低保对象参加义务劳动记录簿》，用于记录低保对象参加义工服务的时间、地点、内容以及完成质量等。同时，按月对低保对象参加公益性劳动情况进行统计考核，对连续两次无故不参加公益性义务劳动的取消享受资格，并在半年内不得再次申请。至活动开展以来，全县共有8000余名具有服务能力的低保对象申请参加义工服务。此外，有500余名60岁以上的老低保对象主动参加义工服务。在他们带动下，有10000余名普通群众自愿加入义工服务行列。
二、明确内容，整合资源。
为确保城市低保义工制度的严肃性和可操作性，使城市低保对象义务劳动有序运转，不走过场，我们面向全县征集知识型、技能型和普通型共3类12项义工服务项目，供低保对象自由选择参加，结合自身特长开展义工服务活动。同时，为整合低保对象义工服务活动资源，各社区居委会均建立了城市低保对象义工服务活动通报制度。各社区居委会在开展低保义工活动前，将义务劳动的时间、地点、项目、服务对象、联系人、联系电话等内容，通过居务公开栏及时向社会进行公布，以便有参与义工服务活动意愿的各界人士共同参与。截止目前，全县低保对象共计参加义务劳动28520人次，完成义工服务87000小时，服务对象达154000余人次。
三、注重效果，反响强烈
关键词：城市，低保，现状，低保标准，资格审核，救助对象，脱贫措施建议
我国自1993年上海试点实行城市居民最低生活保障制度以来，低保制度不断发展完善，取得了一定的进展，但是由于多种因素，仍然存在很多问题，现存低保制度的实际救助效果也不尽人意。科学制定低保制度，使贫困人口生活得到有效保障，进一步摆脱贫困，是维护我国政治稳定，促进经济健康快速发展的必然选择。
一、城市最低生活保障的现状分析 （一）城市居民最低生活保障制度的发展历程 城市居民最低生活保障制度就是我们经常说的低保制度, 低保制度自1993年创立至今, 经历了探索、推广、普及、巩固等几个阶段。论文格式。
探索阶段：1993年6月，上海建立城镇最低生活保障线；1995年上半年，上海、厦门、青岛、大连、福州、广州六个大城市试点；
推广阶段：1996年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出建立低保制度 ；
普及阶段：1997年底，334个城市建立了城市居民最低生活保障制度，覆盖面达50% ；1998年底，584座城市和1035个县，覆盖面分别为87%和63% ；1999年6月底，660个城市和1505个县覆盖面分别为99%和92% ；
巩固阶段：2000年，累计支出8亿，403万人 ；2004年，173万亿 ，2205万；2008年2月，2284万人，1075万户。
在我国，贫困线，亦称最低生活保障线，是指为度量贫困而制定的针对最起码的生存条件或者相对社会中等生活水平的差距所作的定量化的界定。[1]
(二）我国城市最低生活保障标准的制定方法我国最低生活保障标准是以绝对贫困为基础，由各地方政府根据市场综合物价指数，居民平均实际收入和消费水平以及当地经济发展状况和财政收入状况制定的。各地方政府无统一的计算方法，所使用的有以下几种：1、市场菜篮法。确定维持社会认定的最起码生活水准的必需品的种类和数量，根据市场价格计算出现金数额。
2、恩格尔系数法。它以食品消费支出除以已知的恩格尔系数（即食品消费支出占总消费支出的比例）来求出所需的消费支出。60以上属于贫困。
3、国际贫困标准。以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50—60%作为这个国家或地区的贫困线。
（三）救助对象及覆盖率我国《城市居民最低生活保障条例》中对低保制度的救助对象的初步类别定位有两种,第一种是对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民,批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受。论文格式。第二种是对尚有一定收入的城市居民,批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。
表22001-2007年我国城市最低生活保障率
