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[关键词]少年司法制度建设调研；基本情况；主要问题；改革建议
[中图分类号]D917 3
[文献表示码]A
为进一步推进“为了明天工程”，完善我国少年司法制度建设，加强公、检、法、司办理未成年人刑事案件和矫正未成年罪犯的配套工作，2006年12月11日至12月23日，由中央综治委预防办牵头，中国青少年犯罪研究会与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、联合组成少年司法制度建设专题调研组，赴上海、江苏、河南、陕西等四省市对当地的少年司法保护工作进行考察，并就少年司法制度中未成年人刑事案件配套工作体系的现状、问题与建议听取了有关部门的意见。
这次调研采用召开座谈会和实地考察相结合的方式，对在我国少年司法工作成绩较为突出、地域具有代表性的上海、江苏、河南、陕西四省市进行考察。调研组分别听取了各省市预防办、公、检、法、司、团委等部门以及中国青少年犯罪研究会部分理事的有关工作汇报和建议，并实地考察了上海市未成年犯管教所、上海市闵行区人民检察院、上海市闵行区莘庄镇社工站、江苏省南京市检察院、河南省未成年犯管教所、河南省高新技术开发区检察院、西安市碑林区人民法院、陕西省未成年犯管教所，掌握了大量第一手资料，听取了来自少年司法工作第一线工作者的宝贵经验和困惑困难，获得了许多富有建设性的意见和建议，为下一阶段修改和完善关于未成年人刑事案件建立互相配套工作体系的通知，促进少年司法工作进一步发展奠定了坚实的基础。
一、四地少年司法制度建设的基本情况
通过这次调研，我们认为，我国少年司法制度经过多年发展，四地公、检、法、司机构结合实际情况，因地制宜，形成了一些各具特色的创新举措，并不断予以规范化、制度化，不断发展成熟。
(一)创新举措注重人性化、轻缓化
改革创新是少年司法的生命之源，各地都结合当地实际情况，形成了一些特色创新做法，注重对未成年人的人性化保护和轻缓处理。如上海长宁区法院在全国法院系统率先推出社会服务令和考察官制度，让未成年人在劳动考察基地以劳动洗涮罪错；上海闸北区法院尝试对未成年人案件快速审理的绿色通道，有效减少诉讼周期；江苏省南京市鼓楼区法院在全国首先探索暂缓判决，扩大适用非监禁刑；上海闵行区检察院联合有关部门共同建立了未成年人社会观护体系，对取保候审未成年人尤其是外来未成年人有效考察监管；上海、南京检察机关尝试轻微刑事案件和解，减少刑法干预。江苏省公检法司积极协调，联合发文规范社区矫正和社会调查工作。南京市秦淮区人民检察院推动建立预防和控制青少年犯罪的“诚爱基地”，有效地整合社会资源，实现了预防矫正的专业化和社会化。河南省检察机关以检察建议书、帮教责任书和跟踪考察表等“二表一书”形式切实落实对失足未成年人的教育、感化、挽救措施，对未成年人案件试行提前介入侦查机制，有效减少羁押措施。陕西省西安市碑林区法院加强分案审理未成年案件力度，通过协调，将未成年人案件从公安阶段即分案处理，较好地维护了未成年人的合法权益。河南省、陕西省未成年人管教所将未成年人九年义务教育纳入国民教育体系，有力地保障了未成年人的受教育权。
(二)机构建设走向专业化、综合化
少年司法机构建设各地发展程度不一，部分地区检察院、法院、未成年人管教所、社区矫正等机构经过一定时期的发展，机构建设走向成熟，建立了固定机构和专业队伍。如上海检察机关在全部19个区县均成立了独立建制的未检科，实行捕诉防一体的办案模式。上海法院在1999年即指定四家少队伍年法庭集中管辖全市未成年人刑事案件，2006年又在两家基层法院和一家中院开展少年综合审判庭的试点。江苏省法院在全国最早开展少年综合审判庭的试点，积累了丰富的经验，现全省已成立了18个综合少年审判庭。河南省法院系统已独立建制的少年法庭的法院占到全省法院数的41％，居全国前列，并建立19个综合审判庭，在四城市积极开展指定管辖试点。上海、陕西等地未成年人管教所在开展半工半读教育和法律教育的同时，积极开展职业技术教育和心理矫治，为未成年人顺利回归社会创造条件。上海采取政府购买服务的方式在全市建立了青少年事务社工、矫正社工、戒毒社工三支队伍，并配备到基层社区，实行分类管理和针对性教育，为青少年社区服刑人员提供学业帮助和就业指导。
(三)少年司法工作不断规范化、制度化
少年司法制度的发展，既要不断向前发展，也要不断地总结经验、建章立制。如上海高院于2005年12月制定《关于实施“圆桌审判”的若干规定》，统一规定了圆桌审判的法庭设置、适用案件范围、庭审注意事项等。上海长宁法院少年庭积极总结多年开展法庭教育的经验，于2006年制定《关于审理未成年人刑事案件开展法庭教育的若干意见》，对法庭教育的准备工作、参与主体及各自职责、教育程序、针对性教育方法等作了详细规定。江苏省公、检、法、司2006年联合制定《刑事案件未成年被告人审前调查实施办法》，统一由社区矫正组织负责调查，有效解决了审前社会调查的客观化、专业化问题。河南省郑州市高新区公、检、法联合出台了《公、检、法互涉问题的规定》，统一了执法标准，加大了不捕不诉和判处非监禁刑的比率。陕西省司法局制定《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》，进一步明确法制副校长的工作职责和管理办法，切实提高了学校法制教育的质量。
(四)社会综合治理着力实效化、系统化
各地公、检、法、司均积极参与社会综合治理工作，但如何切实有效地提高综合治理的实际效果，并形成合力，成为当前面临的主要问题。2005年2月，上海市综治委等八家单位联合签署《关于对违法犯罪情节较轻的未成年人实行考察教育制度的意见》，要求对违法犯罪的未成年人进行处前、诉前、判前考察，有效实现司法分流。江苏徐州市贾汪区公、检、法、司狠抓安置帮教的实际效果，与教育局联合下发《关于落实被判处非监禁刑的未成年罪犯复学、升学问题的意见》，切实有效地解决了未成年罪犯回归社会后的就学问题，减少了其重新犯罪的可能性。上海市闵行区社区矫正组织结合本区外来未成年人犯罪占未成年人犯罪总数的80％以上的实际情况，设立了6名专职社工，并得到公安机关和流动人口协管员队伍的有力协助，负责对外来人员的服务管理与犯罪预防。该区在区委区政府的支持，还建立了司法工作促进会，
吸收8家企业作为成员单位，为罪错未成年人提供就业培训机会。江苏省南京市团委充分利用当地高校众多的优势，在十所高校法律系开展“法律人在行动”活动，法律专业大学生纷纷进入校园开展丰富多彩的法制教育等活动。陕西省律师协会组织西安市120家律师事务所开展覆盖西安市全部中小学的“知心律师进校园活动”，采用一对一模式，律师与班级挂钩联系，解答学生问题，开展模拟诉讼等活动。
二、四地少年司法制度建设存在的主要问题
通过此次调研，我们发现当前各地少年司法配套体系还存在以下几个共同需要关注的问题：
(一)在犯罪形势上，在经济比较发达，流动人口较多的地区，未成年人尤其是外来未成年人犯罪的情况较为集中，增长幅度较大。近年来，外来未成年人犯罪增长明显，在经济发达地区的上海、苏州等地，已占未成年犯罪人总数的70％-80％以上。对外来未成年人犯罪案件存在身份年龄确认难、社会调查难、刑罚平等适用难、遣返难、预防重新犯罪难等问题。尤其是新疆籍未成年人在成年人操纵下实施盗窃、抢夺、贩毒等犯罪无法得到有效的打击，成为上海、苏州、南京、郑州等地群众反映热烈的社会治安热点难点问题。部分地区新疆未成年人犯罪出现公然化、暴力化、多样化、组织化、流窜化趋势，犯罪活动呈迅速蔓延趋势，并存在取证难、打击难、处理难、遣返难现象。
(二)在机构设置上，公安机关、检察院、法院的司法一条龙配套有所削弱，各地司法机构的机构建设亦存在相当差距。四地公安机关均没有专门机构或专人办理未成年人刑事案件，从而在未成年人刑事司法保护上出现了断层。而检察机关除上海外仅个别县市设立独立编制的未检部门，绝大多数是成立未成年人案件办案组或由专人办理，在管理体系上有的属公诉部门，有的属侦查监督部门，尚需进一步理顺。法院系统少年法庭的建设相对情况较好，但各地亦差异较大，存在专人负责、少年案件合议庭、少年审判庭(包括综合庭)、指定管辖四种形式。上海以四个独立建制的少年法庭指定管辖全部少年刑事案件，江苏、河南法院结合各地实际四种形式全部存在，而陕西全省70个少年法庭全部是少年案件合议庭，其余法院则是由专人办理。一些地区由于法院机构改革的问题，少年法庭机构和办案力量有所削弱，目前全国共有2420个少年法庭，比1994年减少1000个左右。
(三)在开拓创新上，各地一些实践效果良好的探索创新工作被没有很好地推广和实施，并且因为没有法律依据停滞不前甚至被叫停，在一定程度上影响了对未成年人的教育挽救效果，打击了地方对少年司法工作的积极性。如检察机关的暂缓、法院系统的暂缓判决、社会服务令、监管令、未成年人管教机构的试工、试读制度在四地都普遍受到了未成年人、家长、社会的欢迎，目前却已基本被叫停，特色工作陷入停滞状态。
(四)在强制措施上，由于对打击不力指责的担心和取保候审条件的限制，各地对涉案未成年人尤其是外来未成年人取保候审的适用比率相对较低。而对采取羁押措施的涉案未成年人，由于各地看守所的羁押条件所限，涉案未成年人与成年人“分管分押”没有得到较好实行，绝大部分地区还存在未成年人与成年人混合关押现象，从而容易造成交叉感染，使“单面手”变成“多面手”，影响对未成年人的教育矫治。
(五)在法律援助上，各地法律援助机构的发展程度不一，经济发达的地区法律援助情况相对较好，而欠发达地区由于承担未成年人刑事案件的法律援助的律师数量较少，法律援助机构不健全，法律援助的落实存在一定困难。另外由于指定辩护的义务性，一些律师的积极性不高，即使担任指定辩护律师，也不尽职尽责，应付了事，存在庭前不认真阅卷、庭上不认真辩护和不进行法庭教育现象，无法真正起到保护未成年人权益的作用。
(六)在处理方式上，现行单一刑罚处理模式应当转变。一方面，对于由于年龄等因素，没有构成犯罪却屡教不改的未成年人，司法机关陷入“抓了放、放了抓”的怪圈，很难有效矫治；另一方面，对于一些达到刑事责任年龄的初犯、偶犯未成年人，由于刑法中缺乏对构成犯罪未成年人的非刑罚处理方式，只能采用严厉的刑罚手段(在没有前科消除制度的情况下更为明显)，导致已经取得的精心教育、有效转化的矫治效果大大削弱，社会效果也不佳。
(七)在社区矫治上，当前轻刑化、非监禁化潮流下，在全国扩大适用社区矫治的同时，大部分地区社区矫正组织还不健全、不完善。据江苏省司法部门反映，当前一般的基层司法所负责社区矫正的人员只有2至3人，普遍面临人员少任务重的冲突。而且社区矫正人员的管理权限和矫正方法由于没有法律层面上规定，导致缺乏权威性，出现个别对象不服管和个别社工工作方法少的问题。由于人员、经费、制度的相对缺乏，在一些经济相对落后地区开展社区矫正的效果不佳，有流于形式的现象。
(八)在安置帮教上，公、检、法、司等部门对未成年人的安置帮教工作各自为战，费时费力却收效欠佳，司法教育挽救工作与社会安置帮教工作衔接上还存在脱节现象。在办案过程中，司法机关和社区矫正部门为解决未成年人的复学、就业、生活问题往往需要花费大量精力与学校、单位、社区做协调工作，却往往收效甚微。而且前科无法消除或限制的问题导致未成年人复学、就业困难重重，严重影响其回归社会重新做人的信心。一些未成年人经过矫治回归社会后，由于得不到及时的安置帮教，又重新走上犯罪道路。极端的例子是某未成年人管教所反映一外来未成年人在刑满释放当天就因无钱生活实施抢劫犯罪。
三、四地少年司法部门对少年司法制度建设的具体建议
为了少年司法的明天，各地司法部门针对我国少年司法制度建设存在的问题，提出许多有建设性的建议：
(一)公安机关、检察院、法院、司法部门应当加强配套组织机构建设，建立专门机构或指定专人办理，完善司法一条龙。如公安机关应当设立专门机构或专门的青少年事务警官，检察院应当建立未检科或未检组实现专人办理，法院在完善少年法庭的基础上可推动少年法院的成立，法律援助部门应当建立一支专业化的未成年人辩护律师队伍。当然具体模式可以因地制宜。
(二)在有条件的地区，应当建立独立的未成年人看守所，彻底实现未成年人与成年人的“分管分押”。条件不成熟的地区应当坚持未成年人与成年人分不同的监室分管分押分教，防止交叉感染。
(三)应当继续允许各地区探索被实践证明有效的改革创新措施如监管令、社会服务令、暂缓、暂缓判决、试工试读等，在法律框架内自上而下有序进行，并及时形成经验，制定规则，从而推动相应立法的发展。
(四)应当进一步加强社区矫正组织建设，落实人员、场所、经费，完善相关监督管理制度，加强与社会志愿者和其他社会矫正力量的配合协作，加强与法院、检察院、公安部门、监狱、劳动、民政、社会保障等部门的联系与协调，取得街镇、村居、居民等的密切合作，形成合力开展矫正工作。对于在羁押场所服刑未成年人应当保障其接受九年义务教育的权利，纳入国民教育体系，提供劳动技能培训，力争掌握一技之长。
(五)社会调查工作应当推动社会化、专业化，建议由司法行政机关基层司法所等社区矫正组织承担，而不应当由检察院、法院或律师调查，以确保其客观性和全面性。社会调查工作应当建立全国性协作机制，从而确保对外来未成年人的社会调查落到实处。
根据你办《关于开展20__年度法制建设工作考核检查的通知》（X委法建办[20__]31号）要求，现将我局20__年度开展法制建设工作情况报告如下：
一、加强领导，组织健全
20__年是“四五”普法总结验收、“五五”普法研究论证之年，也是开展全民法制宣传教育二十周年纪念之年。为全面贯彻落实“四五”普法《规划》和《决议》，推进“两个转变”、“两个提高”目标的实现，我局于年初就成立了以局党委书记、局长XX为组长，局党委副书记、政委XX为副组长（具体分管全局法制工作），局党委委员、调研员XX协助分管法制工作，机关各部门为成员的法制建设领导小组。并下设办公室在法制科，负责全局法制建设的组织领导和统筹协调。各基层派出所也成立了相应的组织机构，由主要领导负责，并抽选公安工作经验丰富、法律知识熟悉、业务水平较强的同志为法制员，负责本所的法制工作。
根据《XX市20__年法制建设工作要点》精神，结合我局法制建设实际，我局在充分调查研究论证的基础上，科学制定了《XX市公安局20__年法制建设工作计划》，为全局法制建设提供了科学的行动依据。为推动我局法制建设上台阶，我们加大了对人力、物力、财力等方面的保障。从各单位抽调法律知识丰富，公安经验丰富，思想作风过硬的民警到法制建设办公室工作。与各单位签订年度责任书，派专人参加全市法制工作骨干培训，从有限的经费中挤出资金近10万余元，为市局法建办购新车一辆，购买了相关的法律法规书籍，从而为全局法制建设工作的顺利的开展奠定了坚实的组织、物质基础。
二、强化工作措施，确保法制建设效果
为确保我局法制建设的效果，我们强化各项工作措施，严格落实上级的要求和规定，促进了法制建设各项工作的落实。
（一）加大宣传力度，努力营造法制建设氛围。市局高度重视法制宣传工作，并将法制宣传工作纳入了年初制定的法制建设计划，特别是积极探索新形势下未成年人的身心特点，加强了对未成年人的法制教育宣传。各派出所根据各辖区中小学校的具体情况，分别派有丰富办案经验、法律知识全面的领导或民警担任中小学校的法制副校长，每月定期给学生上法制课，让中小学生养成遵纪守法的意识，珍惜今天的生活和学习机会，有效减少和预防青少年的违法犯罪。市局法制科还组织法制宣传组深入镇、乡、街道办事处、工厂、学校采取座谈、培训、演讲散发传单等方式，全年共发放
交通安全、禁毒宣传、民爆安全、消防安全宣传资料3万余份，播放宣传影碟、光盘600余张，收到了良好的社会效果。（二）坚持“四项制度”、突出“一个重点”。今年，我们在抓法制建设的过程中，以建设法治机关、严格执法为目标，加大了对国务院依法行政实施纲要和行政许可法等行政法律的教育力度，坚持“四项制度”、突出“一个重点”，努力在提高依法行政的能力和水平下功夫见成效。
一是严格落实学习制度。我局将学习法律法规知识，提高法律素养和执法水平作为一项制度，领导干部积极带头，率先学法，全年局[本文来源于文秘站网-有文章需求，请到文秘站网站留言板，12小时内解决您的问题]党委成员集中组织学习法律法规5次，并参加了学习后的考试，局党委成员参考率为100，考试合格率为100，我局全体民警参加了全年的执法资格考试和20__年普法考试，均全部参加了考试，考试合格率为100。
二是严格落实跟班学习制度。为提高机关和基层民警的执法办案水平和执法为民的能力，我们积极与检察、法院等有关部门协调，抽派28名民警到检察院、法院脱产跟班学习两个月，并将学习成果带回各单位，转化为推进执法工作的驱动力，促进了我局执法质量建设。
三是严格落实执法监督制度。为把我局法制建设逐步引导深入并取得实效，我们除利用执法资格的认证机会强化民警的程序意识之外，我们还建立长效的执法监督机制，由法制科对全局的执法质量进行监督，从个案考核到每一月的执法质量分析，再到年终的执法大检查，让我们所有的执法行为的每一个细小环节都置于监督之下，充分体现执法活动的公平、公正，有力的维护了法律的严肃性。
四是严格落实案件分析制度。为切实提高我局法制建设的质量，我局制定了案件分析制度。每月召集法制建设办公室的同志，定期不定期的对重大、复杂、疑难案件进行分析近20次，特别是邀请了检、法、司等单位的法学专家，办案民警对XX诈骗案、XX__功系列案、XX交通肇事案和以XX、XX为首的职务侵占案从如何固定证据、执法程序规范等方面进行了认真的分析探讨，帮助他们提高了理解执行法律法规的能力，正确运用每项法律条款，使民警的执法水平明显提高。
为进一步将法制建设工作引向深入，我局牢牢把握以严厉打击各类刑事犯罪为重点，针对犯罪季节特点，先后开展了“两抢一盗”、“机动车反盗”、“侦破命案”、禁毒人民战争、查禁赌博和“秋季攻势”等系列专项行动，有力的打击了犯罪分子的嚣张气焰，一些影响社会稳定的突出治安问题得到有效整治。截止今年10月20日，我局已破获刑事案件2141件，打击处理881人，处罚治安案件1073件，处理1073人，劳动教养182人，强制戒毒510人，有力地巩固了法制建设成果，确保了全市社会稳定。
（三）以“大练兵”活动为契机，努力提高民警的执法素质。我局坚持把法制建设贯穿公安工作的始终，尤其是在“大练兵”活动中，坚持集中轮训、岗位练兵、自学自练相结合的“三位一体”训练方式，基本达到了“人员训齐、时间训够、内容训全、质量训高”的目标，做到了“工作怎么做，民警就怎么学；实战怎么干，民警就怎么练”。20__年，共举办大练兵集中培训7期，累计培训675余人，进一步增强了参训民警的法律、法规意识，提高了民警的基本技能和执法办案水平。
2004年至2006年，省人大常委会连续三年在全省范围开展建设生态省决定和环境保护法执行情况的检查、跟踪督查。根据常委会的工作安排，今年省人大农业和资源环境保护委员会继续组织跟踪督查，重点是检查各地城乡环保基础设施的建设和运行情况，同时对历年来省人大常委会执法检查、审议中提出的突出环境问题整改落实情况进行“回头看”，对各地落实污染物减排工作进行调研。6月7日，我们听取了省建设厅和省环保局的专题汇报；6月25日至7月5日，由常委会及农资环委领导带队，组织了5个督查组，分赴全省11个市进行了跟踪督查。听取了11个市，23个县(市、区)政府的汇报、实地察看了65个企业、单位和污染治理现场。现将情况报告如下：
一、我省生态省建设和环境污染整治取得新进展
从这次跟踪督查的情况看，省政府和各级政府高度重视各级人大常委会在全省执法检查中提出的意见，统一思想，深化认识，采取有力措施，扎实搞好整改，各方面工作都取得了积极的进展。在我省经济持续快速发展的同时，全省环境污染和生态破坏趋势得到一定的控制，环境质量总体稳定，局部地区明显改善。特别是过去的一年，各地认真落实科学发展观，真抓实干，狠抓整改，取得了明显成效。主要表现在：
(一)生态省建设有序推进。各级政府及有关部门认真贯彻落实省委、省政府的决策部署，注重体制机制的创新和政策措施的完善，形成了上下联动、部门配合、区域协调、合力推进的工作格局。去年，按照落实科学发展观的要求，省里出台了《市县党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》和《市级换届考察实绩分析操作办法》，把“万元GDP能耗及降低率”、“万元GDP主要污染物排放强度”、“环境质量综合评价”等有关资源消耗和生态环境保护的指标纳入实绩分析量化指标内容，从机制上、制度上引导各级各部门树立正确的政绩观，推动生态省建设。省政府在2005年出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》的基础上，去年又出台了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，对钱塘江源头地区10个县(市、区)按照“谁保护，谁受益”、“责权利统一”、“突出重点，规范管理”和“试点先行，逐步推进”的原则，加大财政转移支付力度。省财政每年安排2亿元，专项补助钱塘江源头地区的生态建设、产业结构调整、环境保护基础设施建设、农业农村污染防治。各地也出台了一系列有利于加强生态补偿的政策措施，我省生态补偿工作进入了实质性操作阶段。生态示范创建工作健康发展。去年，安吉县成为国家首个生态县，湖州建成国家环保模范城市，衢州市、桐庐、镇海等9个市县(区)建成国家级生态示范区。义乌市于今年5月通过了国家环保模范城市的现场验收。全省已累计建成6个国家环保模范城市、39个国家级生态示范区、86个国家级环境优美乡镇、92个省级生态乡镇。
(二)环境污染整治工作取得明显成效。省政府高度重视省人大执法检查中提出问题的整改，开展了为期三年的“811环境污染整治行动”，不断加大工作力度，确保年内如期完成。以编制实施流域污染整治规划为龙头，大力开展水系污染整治工作，水环境质量得到改善。2007年上半年，钱塘江满足Ⅲ类水指标的比例从2004年的51.1％提高到64.4％，提高13.3个百分点。甬江流域余姚江水系经过整治，已经由原来的五类水恢复为三类水。以加快实施电厂脱硫工程为重点，着力改善大气环境质量。北仑发电厂投资11.5亿元，对现有发电机组进行脱硫改造，今年已全部投入运行，每年可削减二氧化硫排放量8万吨以上。加快省级环保重点监管区和准重点监管区的整治和“摘帽”工作，已有8个重点监管区达到了整治标准，经省政府同意“摘帽”，有3个已经省整治办组织的现场验收，剩下的5个在今年10月底前全部完成。重点行业和重点企业的污染整治也有明显进展，全省味精行业已全面完成污染整治，率先实现省域范围内全行业COD和氨氮指标达标排放，削减氨氮排放量75.1％；水泥行业加大结构调整的力度，全省关闭68条机立窑，提前一年完成机立窑淘汰任务。与此同时，各级人大以执法检查为契机，督促政府切实解决当地群众反映强烈的突出环境问题。目前，省人大挂牌督查的48个突出环境问题均得到了有效整治。特别是前几年省人大常委会执法检查报告中提到的几个进展不大的老大难问题，经过一年的努力，取得了可喜的进展。衢州沈家化工园区污染问题。衢江区政府经过艰苦的工作，提出园区整体搬迁方案并制定了搬迁补偿办法，积极采取措施，帮助、促进区内企业转产、搬迁。目前，园区内的49家化工企业已关停36家，其余13家化工企业已签订了关停承诺书，整治工作将于今年9月底前完成。平阳水头制革基地污染整治，历经三年多，去年县委、县政府制定了鳌江流域污染综合整治规划，确定了“削减产能，以环境容量控制生产总量”的整治思路，并于11月起对制革基地实行全面停产整治。经过半年多的企业重组和污染治理设施建设，目前，已有38家企业完成内部改造并通过验收，恢复了生产。通过这次整治，生产企业由原来的169家重组为39家，减少76％；转鼓从原来的3300多只削减到469只，削减86％，主要污染物排放量明显减少，鳌江水质开始有所好转。此外，富阳造纸行业污染整治、东阳市南江流域医化行业污染整治和青田黄蝉钼矿矿区生态环境的整治等也都取得积极的成效。
(三)城乡环境基础设施建设进一步加快，管理逐步规范。这次跟踪督查，我们把城乡污水、垃圾处理设施建设和管理情况作为重点。从检查看，总的情况是好的。到2006年底，全省已建成并投入运行的市级和县城城市污水处理厂有61座，处理能力达525.1万吨／日，其中去年新增50万吨；已建成城市生活垃圾无害化处理场68座，处理能力29543.3吨／日，其中去年新增5000吨。同时还建成工业危险废弃物无害化集中处置设施10座，医疗废物集中处置中心7座。针对前两年省人大常委会执法检查报告中指出的各地污水处理厂和管网建设中存在的问题，去年以来，省政府和各级政府进一步出台政策，加大投入，加快建设。省政府明确列入“811污染整治行动”计划的27个城市污水处理厂年内必须建成。有关县市政府筹措资金，创新机制，克服困难，全力抓好工程建设。省级有关部门落实责任，深人现场，加强具体指导。从我们实地检查的几家在建污水处理厂情况看，工程进展顺利。在纳污管网建设方面，温州市从去年开始连续两年把管网建设作为为民办实事工程项目，纳入政府目标责任制进行考核，去年财政增加投入，市区新建管网30公里。市区杨府山中心污水处理厂一期污水处理率从2004年的40％提高到今年的80％。嘉兴市联合污水处理厂，设计能力日处理污水30万吨，前几年由于纳污管网不配套等原因，作用难以充分发挥。嘉兴市政府从去
年开始每年安排3000万元资金专项用于管网建设，污水入网率逐步提高。目前市区污水管网覆盖率已达70％以上，每天污水处理量达25万吨以上。在加快建设的同时，去年省政府还出台了《加强城镇污水处理厂建设管理的意见》，进一步明确污水处理工程建设的监督机制和收费政策，规范污水处理厂的运行管理。有关部门密切配合，制定行业标准，完善监控手段，切实加强对污水处理厂运行全过程的监管，全省污水处理厂水质达标率逐步提高。
(四)环保执法工作不断加强。近年来，我省加强了环境质量和污染源自动监测监控体系建设。“811污染整治行动”确定的65个水质自动监测站、100个空气自动监测站已在今年6月底前全面建成。到去年底，全省已建成污染源在线监测装置1200套。这为加强我省环保执法能力建设提供重要的保障。一年来，省环境保护行政主管部门认真履行职责，强化执法工作，持续开展了整治违法排污保障群众健康的环保专项行动、“百厂千次飞行监测”行动，今年五月份还在全省范围内组织开展了以“促进污染物减排”为主题的“红五月”环保执法行动，重点检查火电、热电企业、污水处理厂和历年省人大常委会执法检查中发现的突出环境问题的整改落实情况，严肃查处，并在新闻媒体上曝光了一批超标排污企业。去年，全省共办结环境处罚案件9829件，处罚金额2.8亿元。今年上半年办结环境处罚案件4590件，处罚金额1.55亿元。
二、存在的主要问题
通过这次跟踪督查和“回头看”，也清醒地看到.虽然近年来我省在生态建设和环境污染整治方面取得了很大的成效，但当前我省面临的环境形势依然严峻。经济增长与环境容量的矛盾日益突出，江河的水质不容乐观，生态环境还相当脆弱，生态建设和污染减排的任务还十分艰巨。
一是一些地方领导对科学发展观的认识还不到位。从我们这次检查接触的情况看，各级领导对生态建设和环境污染整治的认识总的较以前有很大提高，但是各地进展还不平衡。特别是在正确处理和把握经济发展与环境整治、污染减排关系上还存在差距。口号很响、行动迟缓；决心很大、措施不多；强调客观原因、回避主观努力等现象依然存在。如有的地方对挂牌的整治项目没有从治本上下功夫，这边整治完成，异地又冒出来；有的地方领导热衷于筹资去搞看得见的形象工程，而不愿意还欠帐，搞“地下工程”，以致于污水管网建设成为不少地方城市建设的瓶颈。还有的地方污水处理厂建设进展缓慢，不从主观上找原因，片面强调土地指标紧等等。这些都说明，对科学发展观和正确政绩观还需要在认识上不断深化，并切实落实到实际工作中去。
二是污染减排任务相当艰巨。从我们调研情况看，省政府已将今年国家下达我省的污染减排两项约束性指标落实到各市。各地也都作了动员部署，层层分解，并提出了具体的政策措施。但要真正落实。确保完成全年污染减排目标任务难度不小，主要是，在思想认识上，各地对污染减排工作重要性、紧迫性认识还有差距；在措施上，目前多数地方主要还是靠工程措施，仅仅在治理上做文章，还没有把工作重心切实转到产业结构调整和增长方式转变上来。特别是我省产业结构中高能耗、高污染行业占很大比重。今年以来这些行业快速增长，其中火力发电量同比增长24.4％，加大了节能减排的压力。另一方面，部份河段水质还没有根本性好转，重点区域、重点行业的污染整治任务仍然艰巨，部分污水处理项目建设相对滞后。国家环保总局规定污水处理项目建成后需试运行三个月才能计算削减量。我省在建的27个项目即使年内建成投入使用，仍有相当一部分不能计人到今年的减排量。因此，减排工作形势十分严峻。
三是环保基础设施建设和管理方面仍存在诸多问题。作为完成COD减排任务的关键环节，有关县市正全力以赴，争分夺秒加快污水处理厂建设。但我们也感到，在一些地方也存在重视工程建设、忽视管网配套，重建设、轻管理的倾向，如不注意解决，势必影响污水处理厂效益的发挥。特别在环保基础设施的运行管理上，还有不少污水处理厂投资和运营体制改革尚不到位，有的还未建立污水处理费征收机制，有的收费偏低，运行效率低下，甚至导致亏损经营。有不少污水处理厂同时处理城市生活污水和工业污水，由于运营商对纳管的工业污水水质缺乏有效的监控手段和管理措施，时有大量工业污水未经处理或超标排放、偷排入网的情况，超过污水处理厂进水设计标准和处理能力，影响了污水处理厂稳定运行。这些问题，都需要进一步采取措施加以解决。
四是农业和农村环境污染问题渐趋突出。近年来，我省一些江河湖库水质富营养化趋势加剧，个别地方情况严重。在加强工业污染源治理的同时，必须把治理面广量大的农业面漂污染摆在更加突出的位置，在这方面，省里实施了农村环境“五整治一提高”工程，开展农村环境整治做了大量工作，但由于村镇环保基础设施薄弱，特别在山区，平原地区农村生活污水、垃圾处理的一些好的措施较难实行。不少农村基本上还是“污水靠蒸发，垃圾靠风刮”。同时，对一家一户的畜禽养殖和化肥、农药的使用管理还缺乏有效的手段，农村河道水葫芦疯长，淤泥堵塞现象严重，因此，整治农村生态环境任重道远。
三、进一步推进生态省建设和环境保护工作的建议
(一)进一步深化认识，切实增强各级领导干部全面落实科学发展规的自觉性。各级领导必须牢固树立以资源节约中求发展，从环境优化中求发展的理念，调整思路，摆正位置，正确处理加快发展经济与保护生态环境、眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，努力实现经济又好又快发展。要继续总结经验，拓展生态补偿的渠道和途径，认真落实生态补偿政策，增强生态补偿的透明度，促进重点生态功能区的县(市)走上良性发展的轨道。要进一步完善和落实目标责任制和领导干部政绩考核制度，适应形势发展的要求，要把污染减排任务完成情况，作为否决性指标纳入生态省建设年度目标责任考核体系，作为衡量各级政府执行力是否强，经济发展是否“好”的重要标准，加强检查考核，并将各地完成情况向社会公布.接受全社会的监督。省政府要严格责任追究，对因工作不力，未能按期完成污染减排任务、环保重点监管区整治任务的市县，除了采取经济的手段督促其完成外，还必须严肃政纪，追究当地领导的责任，真正把生态建设和污染减排工作落实到实处。
(二)下大力调整优化经济结构，加快推进经济增长方式转变。我省“811环境污染整治行动”到年底即将结束。三年来，通过兴建污染治理工程，开展环境整治，削减了排污量，取得了很大的成效。但是，从整体上看，我省高投入、高消耗、高污染的粗放增长方式还没有根本改变。继续单纯依靠工程措施，仅仅在污染治理上做文章，要完成“十一五”减排目标，难度越来越大。因此，必须按照科学发展观的要求，更新发展理念，运用污染减排这个倒逼机制，切实把工作重心转到调整结
构。改变增长方式上来，从源头上实现污染减排。省里要抓紧制定生态环境功能区规划和主体功能区划，以生态环境功能区划为基础，以环境容量、环境承载能力和环境质量现状为依据，对不同区域实行不同的功能定位，以此优化城镇和产业布局。要按照产业结构调整规划，加强新建项目准入把关，实行严格的环境影响评价制度，把总量削减作为建设项目环评审批的前置条件，并做到“三同时”，切实防止边治理边污染，边还旧帐，边欠新帐。继续加大工作力度，加快淘汰小印染、小造纸、小制革、小化工等落后的生产能力，治小汰劣，促进产业升级。大力发展循环经济，出台有利于节能减排的政策措施，建立有效的激励和约束机制，充分发挥市场机制的作用，鼓励企业实行清洁生产，不断降低单位产值的污染物排放总量。要按照农业产业化规划，搞好畜牧小区建设和污染治理，推进农业“减量增效”工程的开展，抓好“万里清水河道”工程的实施，以及农村生活污水、生活垃圾的处理。要进一步建立、完善减排指标体系、监测体系和考核体系，加强监督考核，确保全年污染减排目标任务的完成。
(三)强化环保基础设施的配套建设和运行管理，着力提高城镇污水处理设施的效率。到今年底，我省城市和县城污水处理厂将全部建成。下一步要把工作重点转到污水处理设施的管网配套和运行管理上来。要针对当前存在的问题，加快推进城镇污水处理厂投资和运营体制改革。积极推进项目代建制和特许经营制度，鼓励社会资本特别是专业公司参与城镇污水处理厂建设和经营，改变目前多数污水处理厂政企不分、政事不分，市场主体不健全的状况。要进一步完善收费制度，抓紧研究提高污水处理费征收标准，加大征收力度，保证污水处理厂能保本微利，维持正常运行。切实加强对污水处理厂的运行监管。省级有关部门要各司其职，密切配合，督促污水处理厂建立各项安全保障制度，完善污水处理技术和工艺，努力做到达标排放。同时，要采取措施，加强对排污企业人网水质的监控，确保进入污水处理厂的水质达到入网标准。对超标排污的，必须严肃查处，不仅要限期治理，还要加倍征收排污费。不断提高城镇污水处理率和达标率。
根据区委依法治区办通知精神，我镇认真对照工作清单，扎实开展法治政府建设工作，全面落实工作任务。现将工作开展情况汇报如下：
一、针对法治督察通知附件3第3条：严格执行法治政府建设工作情况报告制度我镇主要做法如下：
主要措施：每半年（6月底、12月底）定时召开政府法治建设情况专题工作会议，总结工作取得的成效和不足。
主要成效：法治政府建设工作目标清晰，各部门法治建设工作稳步推进。
特色亮点：法治政府建设工作成效显著，形成了政府常态化工作。政府各项工作依法依规办理，以法治思维和法治观念处理政务。
存在的短板弱项：
统筹协调开展不够，各项工作深入推进力度不够，总体法治政府建设需进一步加强。
二、针对附件3第13条：落实本地区人民政府工作规则，督促领导班子其他成员和政府部门主要负责人依法行政、形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维方式和工作方法所采取的：
主要措施：每次召开党政联席会议前均同步开展法律知识学习，让班子成员形成法治思维和法治方式，日常工作开展做到遵纪守法。
主要成效：班子成员初步形成了法治思维模式，运用法治方式规范工作行为。
特色亮点：班子成员学法成效显著，学法热情空前高涨。
存在的短板弱项：
对依法行政工作难以做到绝对有效的监督，部分工作人员法律知识有所欠缺等。
三、针对附件3第21条：县级以上人民府将法治宣传教育纳入国民经济和社会发展规划，将法治宣传教育经费纳入财政预算。制定并组织实施普法规划，落实“谁执法谁普法“责任制。督促各普法责任主体制定落实法责任清单，建立行政执法部门以案释法制度。所采取的：
主要措施：年初制定普法规划，制作法治宣传财政预算，制定普法培训计划等。
主要成效：法治政府建设规划目标明确，法治政府建设持续推进。
特色亮点：法治政府建设工作成效显著，法治宣传教育和国民经济和社会发展有机统一。
存在的短板弱项：统筹协调开展不够，总体法治宣传教育工作力度有待加大。
[关键词]执法信息 城市管理 法治化
[作者简介]李媛。上海城市管理学院法政系讲师，城市管理与监察研究中心主任，上海200233
[中图分类号]D92 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)07-0117-04
城市管理行政执法工作开展初期，政府行政权相当大，而它受到的外部约束和控制又很薄弱，带有较浓厚人治色彩。当前，我国已经有了城市管理执法，但这并不必然导致城市管理法治的结果，而当我国法治的框架确立以后，也决不意味着城市管理执法一定是符合法治精神的，同样存在人治的行政执法与法治的行政执法两种可能性。因此，我们需要将城市管理执法牵引到法治的方向，沿着法治的轨道运行，城市管理执法信息档案建设就是推进执法法治化的重要环节。
一、执法信息档案建立的必要性
城市管理综合执法是行政体制改革后的一项新工作，由于工作内容广杂，个别领域工作难度相对较大，且无固定模式可循，所以执法人员容易出现“拖、跟、怕”的情况。“拖”即拖延办案；“跟”即跟在其他队员后面工作；“怕”即工作畏难情绪重，怕出错怕做事。考核的不够细化和明确，使“大锅饭”现象明显，因此，建立一线执法队员执法信息档案，激发队员的工作积极性势在必行。
执法档案的建设能约束“混、畏难、不会干”的工作现象。“混”指到岗但不尽责；“畏难”指怕做事；“不会于”一种情况是全面懂但是做不专做不出成绩，另一种情况是什么都不懂也什么都不专。人的惰性是难免的，如何来激励和约束就要看我们的制度设计。执法信息档案的建设能明确记录每个队员的工作量，并能从一定程度上反映队员的工作实效，每月公布一次队员个人执法信息，工作量的数据化能使积极工作的队员得到肯定，也能使消极工作的队员得到激励，这样不但能打破工作的“大锅饭”，还能打破责任承担的“大锅饭”。
执法档案的建设为考核提供依据，为个人档案建设提供便利。队员执法信息档案的建设使执法量化，能增加工作考核的可比性，工作实效的评价也能为上级考核提供参考，同时也能为执法队员个人档案建设提供便利。
执法档案的建设能为日常执法工作和人才培养提供指引。执法信息档案记录的执法信息能收集反映队员处理的各种案件类型，如此一来，各分队及大队能掌握辖区队员擅长的案件类型，一方面能在日常工作中根据各队员的长处优化小组人员组合，另一方面能辨识各队员的工作短处，使定期培训针对性更明显。
二、静安区城市管理执法信息档案建设基本概况
静安区城市管理行政执法信息档案(以下简称执法信息档案)，由区大队监察科(办案组)负责该档案的日常工作。
2003年静安城管大队开始文书统计资料的收集，执法信息档案是在此基础上逐步调整和完善的；随着城管大队工作的大力推进，2005年为充分调动区城管队员工作积极性，开始着手对执法信息档案的系统建设；2006年二三月相继制订《执法信息档案工作流程(2006年度征询意见稿)》和《上海市静安区城市管理监察大队关于建立城市管理行政执法信息档案工作的方案(意见征询稿)》；在工作流程和工作方案的指导下，2006年第四季度该项工作在全区全面铺开。截至2008年3月，静安区城管大队一线队员执法信息档案建设覆盖率已达100％。
三、执法信息档案的基本内容
结合实地调研资料分析后，笔者认为执法信息档案应主要收集三方面数据：案件基本情况、违章当事人基本情况和队员执法基本情况。
1 案件基本情况。记录五项内容：案件类型、查处日期、罚款金额、到账日期、记账月份。其中案件类型分一般程序案件和简易程序案件记录。一般程序案件基本记录信息包括整改单号、流水号和决定书号；简易程序案件基本记录信息包括整改单号、决定书号和收据号。
2 违章当事人基本情况。记录两项内容：违章性质、单独整改。填写违章当事人的单位(个人)名称，违章发生地点、违章的性质、整改情况。如对违章当事人仅给予教育并责令整改的行政行为，应当完整填写本项目，以此反映当天的工作情况，单独整改栏目中应当准确填写发放的整改通知书序列号码。
3 队员执法工作情况。记录六项内容：岗位、案件主办、案件协办、文书质量、分队督察、大队督察。
(1)案件主办和协办：1)根据每一起教育、查处的违章案件，如实记录案件的主办人员和协办人员，填写时应填写队员的全名。2)制作简易程序案件时，当场行政处罚书署名第一位的队员为案件主办，其他为案件协办人员。制作一般程序案件时，立案报告上署名的第一位队员为案件主办，其他人员为案件协办人员。3)案件主办为第一责任人，进行月度考评和年终考评时享有对等的权利和义务。
(2)文书质量：由大队监察科、大队督察组填写，准确填写每一起案件的奖(扣)分总数，内容包括文书制作情况、程序规范和法律适用情况、案件回访情况等。
(3)分队督察：各分队根据每位队员工作岗位职责，以道路实效、队容队纪等为内容，对每位队员的工作情况进行督察，根据大队考核要求，将督察情况对照扣(奖)分标准，确定每位队员每日实效考核奖(扣)分数情况，如实填写入统计表内。
(4)大队督察：根据每日督察情况，以分队为单位，对照每位队员的岗位职责，确定扣(奖)分数。
四、执法信息档案工作流程设计
1 分队队员完成每日执法任务、分队督察员在完成当天督察工作后，完成执法报表、勤务手册和督察记录工作。在结束当天工作前将相关报表汇总至分队统一的收发文件箱内。
2 分队内勤在每日10时前将前一个工作日内各类执法数据进行汇总并填写入《城市管理执法信息档案统计表》内，连同案件材料11时前报送大队监察科。
3 大队监察科在收到分队上报的《城市管理执法信息档案统计表》和案件材料后，及时进行审核。发现有不符合要求的案件和不完整的执法信息，将案件退回并责成分队将执法信息补充完整。
4 大队监察科每日10时30分前将前一个工作日分队上报的案件进行审查，发现问题的，及时记录并将奖(扣)分情况准确填写人《城市管理执法信息档案统计表》内。
5 大队监察科每日16时前完成前一个工作日各分队的执法数据的统计和汇总工作。
6 每月10日前，大队监察科作出前一个月的
分队月度执法信息汇总表。
在实地调研总结后，笔者梳理了执法信息档案建立全过程的简明流程图，详见图1。
五、执法信息档案建设的评价及发展建议
1 评价。静安区执法信息档案经过近几年的发展，在执法数据的明细化方面取得了较大成果，它将从前以分队为单位的月汇总数据和年汇总数据的要求。细化到了以分队每位队员为单位的数据汇总，这是一大进步，虽然数据采集的细化增加了相关部门的工作量，但从实效看，执法信息档案的建立利远大于弊。执法信息档案数据的记录和分析中，能以客观数据展示：
(1)每个队员的工作总量、该队员每类案件的总量、该队员处罚金额总量、该队员承担主要责任的案件数量、该队员文书制作能力，以上数据综合能侧面折射出该队员案件处理实效、业务长短处。
(2)分队管理区域内各类案件的总量和数量比，区域内多发何类案件，何类案件集中或多发于哪些街道、门牌号，何类案件频发于某几个或某类人员都一目了然，分队领导对本区域内的管理重点清晰，便于针对各类案件具体情况实施重点整治。
(3)大队根据分队汇总的执法数据能更细化地掌握住本区各分队、各分队队员工作的现状，便于更好的业务管理和推进。
(4)上报市局的数据有底可查，并能实现快速、准确率较高的上报。
据静安区大队反映，档案的建立使大队准确、全面地掌握本区城市管理行政执法业务工作，并能为大队领导的决策提供良好、可靠的参考。分队负责人员和队员反映，档案的建立虽增加了工作量，但操作规范化，实效明显；查档案就能清楚每个队员的业务量和业务长处，及本管理区域案件多发类型和地段，为分队整体性工作提供指引。队员对档案记录的数据态度肯定，对信息档案记录个人执法信息无异议，分队内定期公布队员执法信息能起到自省、自警之用，形成良性竞争，也为考核奠定了群众肯定基础。
2 存在的问题。执法信息档案发展推进过程中，虽然取得了一定成效，但是问题随着实际操作需要的发展仍显现出来。
信息档案数据收集实施前制定了两套表格供选，两套表格各有千秋。最后选择适用按照一般程序和简易程序分类，并记录当事人情况和队员情况的表格，另一套表格是记录管理区域内道路实效情况和文书质量情况的相关内容。两套表格虽均具有不同数据采集的优势，单一套的表格使用容易使数据采集具局部性。
突击性、阶段性工作开展时信息记录具有一定难度。为跨区域重大活动的需要，或者本区域整体管理的需要，各街道分队常常会出现突击性和阶段性的执法活动，如吴江路整治、夜排档等专项整治联合行动，对于类似执法活动在执法信息档案的数据记录中目前各街道分队有自己不同的处理方式，出现此情况的原因也是由于突击性、阶段性工作开展时可能跨越了执法区域、案件主办和协办无法区分、或者内容仅为协助其他行政主管部门的工作，按照执法信息档案目前的规范要求，该类活动记录具一定难度。
受限于区域内各街道分队硬件建设步伐的些许差异，个别街道分队数据的整理和传递相对具有滞后性。个别分队已经或者刚刚实现计算机网络连接。个别分队硬件配备跟不上，网络也没有连通，日数据的记录和报送人工耗费较大，数据的传递送达滞后。
3 进一步发展的建议。静安区执法信息档案的建设是推进执法法治化的良好尝试。实践已初显优势，笔者通过对全区实施情况的考察，认为其有利于城管执法的发展，是值得在全市和全国铺开的执法建设内容。笔者对执法信息档案的进一步发展提出如下建议，以期能抛砖引玉。
(1)适当前移执法信息档案数据采集规范化的关口。执法信息档案是以表格的形式记录执法信息，各分队按照大队下发的统一格式和记载内容要求进行采集，采集工作一般由分队内勤来完成。目前各分队实际工作中，如前述“简要流程图”所示，内勤在输入日数据到大队规范的执法档案表格之前，先由各分队内勤核查、记录日数据。内勤核查、记录日数据方法多样。各分队一般都有一套自己的记录内容和记录方式，执法信息档案建设工作开展较好的分队记录非常详实，可查阅项较全面，记录保存量大。建议执法信息档案工作的铺开过程能更具前瞻性，将信息数据采集规范化的关口适当前移至内勤记录日数据，以更有利于后续问题的处理。
(2)统一突击性、阶段性活动在信息档案中的记录口径。各分队根据分队情况对此类活动的处理固然行得通，但每个分队因处理标准的差异出现的信息数据差异，上报到大队就会造成数据的缺失而有损公平。建议在执法信息档案建设铺开之前，试点区大队能在全面了解各分队处理此类数据方式的基础上，汲取好的经验和方法，就这类数据如何记录到信息档案的标准上给出一个合理的处理口径，完全的“一刀切”只能在短期内解决某些问题，而长期则容易导致更多新问题的繁衍，因此处理口径的选择原则性不可失，灵活性也需兼顾。
(3)设法增强执法信息档案建设发展的研究力量。调研过程中普遍反映，由于城市管理综合执法工作担子重、责任大，执法信息档案建设工作又需要我们不断完善，其后续发展还需要时间来探索。目前虽然有些问题我们已经意识到了，也在积极寻觅对策解决，但由于各方面因素的影响。执法信息档案建设的研究力量远远不足，建议设法适当充实执法信息档案建设发展的研究力量。
[参考文献]
关键词:检察机关;自身监督;检察改革
中图分类号:D924 文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-09-0030-02
一、树立正确的司法理念是强化监督、推进检察改革的思想前提
思想是行动的指南,理念是思想的精髓,树立正确的司法理念是一切检察工作的先行条件,没有正确的司法理念,就无法从检察机关自身开始监督自我、发展自我,无法推进检察改革的顺利进行。
首先,树立"立检为公,执法为民"的服务意识。检察机关是国家的法律监督机关,但归根结底是为人民群众服务,为保障人民群众利益而设置的国家机器,在现代社会,任何国家机器都应该以人为本,以民为天,检察机关不是人民群众的对立面,而是站在群众的位置,为人民服务。这就是服务意识。但在实践中有少数人民检察院建立制度、制定规定常常把方便自己执法甚至是自身经济利益放在第一位,例如,据高检院此次通报,2010年元旦前陕西省某县反贪局以发放反腐台历的名义按每本20-30元的价格进行摊派,经媒体曝光后引起舆论高度关注。这些做法影响了检察机关在社会上的影响力与公信力,违背了"立检为公,执法为民"的服务理念,所以必须得到必要的重视和修正。
其次,树立内部程序意识,破除"惯例"思维。程序意识是检察机关公正司法的必然要求,是检察机关进行自身监督的前提基础。"惯例"思维则是检察机关进行自身监督的"拦路虎",是进行检察改革的天然阻碍。"正常情况是,法的制度并非由于存在着强制的保障才在现实中在经验'适用',而是它的适用作为'习俗'已经扎了根,'约定俗成',而惯例又往往对公然偏离它的举止表示不造成。"[1]现阶段,在检察机关的工作中往往存在按"惯例"办事的做法,并无法律的明文依据。但作为司法机关的检察机关任何行为都应该是有章可循的,有法可依的,这样的"惯例"既然没有法律依据,就不符合严格现代法治精神,所以必须摒弃,要树立现代司法理念,严格按法律规定去办案、按制度规范去执法,用规范保证公正。只有树立了内部规范意识,才能更加便利的做好自身监督,只有破除了"惯例"思维,才能更加顺利的推进检察事业的改革与前进。
最后,强化检察机关自身监督意识,破除消极不作为观念。司法机关具有被动性,但作为国家的法律监督机关的检察机关却具有相对的独特性。检察机关的内部职能部门必须主动了解情况、发现线索,从自身开始确立"主动"意识,不能被动地等待移送线索和案件,甚至不认真履行法定职责,该立不立、该捕不捕、该诉不诉、该抗不抗,这些都是违背检察机关职责的,必须破除和改正。我们应该树立不作为也是违法的意识,积极主动地开展工作,综合运用各种法律手段和措施,加大内部监督力度。
二、建立良效的考核体系是强化自身监督,推进检察改革的创新举措
考核不是目的,只是一种手段。建立有效的考核体系其本身就是一种自我监督和约束的制度,在考核中自我监督,在监督中自我考核,两者良性互动。
考核是指对各种案件的审理按照一定标准进行严格的审查考评,由负责案件质量管理工作的综合部门,对各部门考核的优秀、合格、不合格的结果作出综合分析报告,总结经验,找出差距,确定下一年度的质量目标[2]。
在现有检察体制不变的前提下,办案考核体系应严格按照《人民检察院组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等相关法律,和最高人民检察院制定的有关办案规则,在现有制度的基础上,确定检察机关办案考核体系的框架。笔者认为可以考虑设置一个专门负责案件质量考核的机构,[3]从案件数量、办案效率、程序遵守、案件效果等多个角度制定严格的案件考评标准,由该业务机构按照统一标准对案件质量定期考核,同时对业务部门的办案情况进行不定期抽查。这样就可以不断促进业务部门确保案件质量的自觉性,使办案人员内心形成明确的质量尺度,内部形成相对统一的办案标准,不断提升业务部门规范化执法水平。
其实,考核作为一种强化自身监督的手段与方式,是值得探索和推广的,在实践中建立和完善考核机制,是不断加强检察机关自身内部监督的一种有效形式,是推进检察改革的创新举措。
三、提高队伍的综合素质是强化自身监督,推进检察改革的后备源泉
任何一个集体的成长与发展都是由其每一个个体本身的素质所综合决定的。但要提高整个队伍的素质,一直以来是一个非常艰巨而繁重的任务。检察机关作为司法机关,对人员的要求更为严格,提升其队伍综合素质更是一个庞大的、长期的而且细致的系统工程。
首先,坚持以中国特色社会主义理论为指导,以科学发展观为统领,教育检察干警树立正确的世界观、人生观、价值观,引导检察人员正确看待手中的权力,增强公正执法、廉洁从检的意识,然而据最高人民检察院通报,贵州某县院反贪局长为其朋友竞争一个重要岗位竟然出策找理由查办竞争对手,从而使其友得以顺利上岗,该反贪局长因此受贿17余万,从中可见增强干警政治意识、大局意识、责任意识是何等重要与紧迫,检察机关应该教育广大干警在履行检察职能活动中,自觉地将自己的行为纳入以忠诚、公正、清廉、严明为核心的职业道德中来。自觉接受各个层面的监督制约,维护检察机关行使检察权的权威和公信力。
其次,要从加强整顿和规范检察执法活动、统一执法思想,预防和减少检察人员违法办案违法乱纪,健全职业道德、执法纪律规范,约束检察人员滥用检察权出发,制定职业道德规范、工作纪律,不断地完善和健全执法责任制度、错案责任追究制度、行政管理制度、办案纪律、廉洁从检纪律、包括检容风纪在内的各项制度和规范。
四、完善纪律督察队伍是强化自身监督,推进检察改革的组织保证
要强化自身监督,推进检察事业改革,就必须要有一支专门化的督察、评查队伍。首先,笔者建议将检务督察与纪检监察的事后监督进行有机结合,以取得更加良好的自身监督效果,并且由两者分别向检察长、检察院党组负责报告工作。对于那些没有专门纪检监督机构的检察院,可以发挥已设置的专职委员的作用,由专职委员承担纪律监督者的职能,向检察委员会负责和报告评查工作情况。另外,纪检监察和检委会之间应该建立协调联系制度,前者在发现因为违法乱纪有可能导致错案的,可以向检委会通报,便于审查和纠正,后者在对办案流程、办案质量监督中发现人员违法乱纪的应向纪检监察部门通报。
其次,积极探索建立检务督察制度体系。检务督察是指"检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实"。强化对检察权行使的内外部监督制约是法治社会的必然趋势。实践证明,检务督察是加强检察机关内部监督机制建设的有效途径,是推进检察工作法治化、规范化、科学化的重要力量。当前形势下,应该配强检务督察队伍,建立了以专兼职督察员并存、兼职为主的混合型督察队伍,为检务督察配备专职督察员,并从业务骨干和兼职纪检监察员中选任兼职督察员若干名,在督察员力量和质量上予以确保 [4]。可以说,检务督察制度是解决检察权运行中的事前、事中动态监督相对薄弱状况的有效制度,是检察机关强化内部监督制约机制,完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措。
五、完善相关法律法规是强化自身监督,推进检察改革的实现形式
时代是发展的,法律是时代的一部分。法律必然要进行不断的修正以适应新的形势和新的要求。
法治社会最主要的特征是机制的法律化和条文化进而制度化。强化自身监督不仅仅需要检察机关建立相关机构和配置相关人员,更需要制定相关法律法规进行规范和约束,以便形成制度。
我们认为为了强化检察机关的自身监督,在修改相关法规时,应该考虑到以下几个方面:充分发挥内部业务职能部门监督职能;充分实现内部纪检、财务部门监督作用;有效发挥工作机制监督职能;加强上级检察机关的纵向监督。笔者建议,适时对1983年修订的《人民检察院组织法》和1998年制定的《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》进行适当修改,细化内部监督主体、方式和法律责任等,切实执行内部监督制约各项规定,完善相关配套规范文件。
毫无疑问,法律法规的建立与完善是一种制度的确立或发展,强化检察机关自身监督,同样也需要对相关法律法规进行修正与完善,这些工作的进行,实际也是推进检察事业改革的一种实现形式。
在当代中国司法体制改革中,强化检察机关自身监督,是坚持和完善中国特色社会主义检察制度的必然要求,是推进检察机关惩治和预防腐败体系建设的必由之路,是推进检察事业改革的必然选择。因为我们知道,检察机关肩负着维护社会公平正义和服务社会主义经济建设大局的重大责任和神圣使命,要履行好国家法律和人民赋予的权力,在实施对外法律监督的同时,必须加强和完善检察权运行的自身内部监督与制约机制,做到自身监督的全方位、全过程、全覆盖[5],只有这样才能在建设社会主义法治社会的浪潮中,更好推进检察改革的新发展。
参考文献:
[1][德]马克斯・韦伯.经济与社会(上卷)[M].林荣远译,商务印书馆出版社,1997:369-370.
[2]李永善,浅谈基层检察机关自身监督制约机制的健全和完善[N]湖南检察网,hnjcy.省略/newsShow.aspx?newsTypeId=23&newsId=11358
[3]杨平.检察机关内部监督机制的理性思考及制度完善[J].西部法律评论,2009(1)
1.组织领导。各乡镇政府及承担行政裁决职责的行政机关，是否将健全行政裁决工作机制作为推进法治政府建设的重要抓手，进行安排部署；是否将其纳入依法行政、法治政府建设考核评价体系；是否完善奖惩机制，细化目标任务；县财政部门在编制年度预算时，是否考虑行政裁决工作任务需求，合理安排经费。
2.队伍建设。各承担行政裁决职责的行政机关是否组织开展行政裁决工作人员业务培训；是否加强行政裁决工作队伍建设，培养专业人员；是否明确本部门内部承担行政裁决机构职责，安排专人承担具体工作。
3.督察指导。是否对《实施意见》贯彻落实情况、行政裁决工作情况进行督察指导。
二、制度建设
4.行政规范性文件清理。结合本年度行政规范性文件清理工作，各承担行政裁决职责的行政机关是否组织清理有关行政裁决规范性文件，明确清理责任主体、清理内容和完成时限。
5.调解制度。是否结合本部门的工作实际，完善行政裁决应当先行调解程序，保证调解工作有章可循。
6.告知制度。人民调解委员会、律师、基层法律服务工作者等参与矛盾纠纷化解时，是否告知行政裁决渠道供当事人选择。
7.救济制度。依法承担行政裁决职责的行政机关，是否主动与人民法院联系，建立健全行政裁决的救济衔接制度。
三、工作落实
8.履行职责。是否依法履行了行政裁决职责，建立行政裁决工作流程图，并提供2018年以来办理的行政裁决案件目录清单。
9.编制清单。是否根据法律、行政法规、地方性法规规定，编制行政裁决事项清单，明确行政裁决的依据、事项、条件等内容，并向社会公布。
10.普法宣传。是否落实“谁执法谁普法”普法责任制，将行政裁决工作纳入本地本部门普法规划、年度普法计划和普法责任清单；是否加强对行政裁决工作的宣传力度，全方位宣传行政裁决的优势特点、工作成效和典型案例，不断提高其在人民群众中的认知度。
11.数字化建设。是否结合“互联网＋政务服务”“数字政府”和“数字”建设，推动纳入政务服务“一网通办”，积极推进行政裁决在线立案、在线办理，努力适应人民群众便捷、高效化解矛盾纠纷的需要。
