时间：2022-06-23 18:17:51
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第二条凡从事海洋、江河捕捞渔业的国营企业、区乡集体、联户和个人（以下简称渔业者），必须向所在县渔政站或水产局提出申请，经审查批准取得渔业许可证后，方准进行生产。
第三条渔业者申请渔业许可证可向县渔政管理部门递送申请表，按下列规定分级审批：
一、119匹马力以下的机动渔船和非机动渔船，由所在县渔政站或水产局审批；
二、120匹马力以上的渔船，由县渔政管理部门转报市（地）渔政中心站审批；
三、国营渔轮，经批准引进和接受赠送（指华侨或港澳同胞赠送，下同）的渔船，外省渔船，以及用于科研、教育的捕捞船只，由县渔政管理部门转报省水产局渔政处审批；
四、港澳流动渔船由户籍所在市、县渔政站审批；新批准入户的流动渔船，向户籍所在市、县渔政站申请，转报省水产局渔政处审批。
渔业许可证一律由县渔政站或水产局凭批件发放。
第四条属下列情况的渔船可发给渔业许可证：
一、经批准新增的渔船；
二、经证明因淘汰或自然灾害损失，为恢复生产而更新的渔船；
三、水产科学研究和教学实习船只。
下列船只不发给渔业许可证：
一、破坏水产资源和使用炸、电、毒、敲古、鸬鹚等渔具渔法的渔船；
二、机关、团体、厂矿企业等非渔业生产单位的渔船；
三、从事运输以及其他专业的船舶；
四、未经批准擅自建造、更新、从外省和港澳地区购买、引进的渔船；
五、调整作业中淘汰的渔船，或领了调整作业补助费而不按原调整计划改变作业的渔船；
六、擅自改变作业类别、船牌号码、吨位、马力的渔船，以及合同期满的引进渔船；
七、不具备有效、合格的渔船船舶证书、船员证书、航行签证的渔船，以及安装活动船牌的渔船。
对农业区乡（渔业专业队除外）集体、联户和个人新增加和更新的船只，可根据当地资源和渔场等情况，适当发放渔业许可证。
第五条新造渔船应先经水产主管部门批准，审批权限是：
一、国营渔轮由省水产局审核，报农牧渔业部或其指定机关批准；
二、机动拖网渔船（含兼拖网作业的渔船），由县水产局审查，报省水产局批准；
三、定置作业渔船由县水产局审查，市（地）水产局批准，报省水产局备案；
四、围网渔船、机动刺钓渔船和非机动渔船，由县水产局审查批准，报省、市（地）水产局备案。
经批准新造的渔船，县渔政站或水产局凭批件发放渔业许可证。
第六条凡一九八三年以前港澳或国外亲友赠送的渔船、中外合营的引进渔船和从港澳地区回来“复户”的刺钓作业渔船，均只发给在当地渔场范围作业的许可证。
港澳流动渔船的许可证作业范围，仍按省人民政府粤府［1981］88号文件有关规定执行。
第七条在省内买卖渔船，双方应向原发证单位申办过户手续。
第八条渔业许可证的有效期限，根据渔业者的申请，按作业类别、资源状况和渔场安排等情况，分别规定为一个渔汛期、一年、三年，到期应办理签证手续。
第九条渔业者必须随船携带渔业许可证，遵守渔业法规，自觉接受渔政船和渔政检察员的管理和检查。
第十条渔业许可证不得转借、转让、涂改和出卖。如有遗失或海损，应由当地渔政部门发给临时证明，并在一个月内向渔政部门申请补发。
第十一条无渔业许可证的渔船，渔港监督不办理进出港口签证，水产供销部门不供应柴油和其他渔需物资。
第十二条凡没有渔业许可证而从事捕捞生产的渔船，查获后除没收其渔获物外，并按下列标准处以罚款：400匹马力以上的，每艘罚600元以下；250至399匹马力的，每作业单位罚400元以下；120至249匹马力的，每作业单位罚300元以下；60至119匹马力的，每作业单位罚200元以下；60匹马力以下的机动渔船和非机动渔船，每作业单位罚100元以下；定置作业每张网罚30元以下。
罚款一般不少于标准的二分之一。对重犯和屡犯者，依次加倍处罚，最高不超过标准的五倍。
［关键词］制度变迁，市场机制，公民社会，政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
（一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
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|按规范发放许可证的市县|温州、杭州、宁波|
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|不按规范发放许可证的市县|金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]|
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二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者-政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10-20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业（在浙江省瑞安市）在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%.[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定，1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16].目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一）健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段-“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（EnvironmentalDefenseFund，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
（二）确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释：
[1]本课题是北京天则经济研究所资助的“政府体制改革”研究项目子课题的研究成果，在此特表谢意。感谢茅于轼、郑易生、时和兴等先生对本文的初稿提出了非常有价值的意见。
[2]徐家良，浙江大学政治学与行政管理系副教授，北京大学政治学博士候选人。Email：xujial@
[3]本报告对调查地所进行的仅仅局限于制度实施有效性的分析，并不包含对调查地环境保护工作的优劣评价问题。
[4]祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5]这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6]王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8][美]V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9]国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10]“五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11][美]詹姆斯。E.安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12]温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13]瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15]《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16]金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17]茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18]茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
一、我国排污许可证制度的现状
（一）排污许可证制度的立法缺失
排污许可证制度是我国环境保护的基本制度之一，有独特的地位和作用，但目前适用的法律来看，我国还没有确立行之有效的法律条款。而且许多条款不具体，标准不一，结果是行政机关万全按照自己的意愿随意设立许可程序，拖延时间，手续繁杂，给行政机关的久拖不决提供了温床。到目前为止，我国现行的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《固体废弃物污染环境法》、《环境噪声污染防治法》等没有规定排污许可证制度。
（二）排污许可证制度在执行中存在的问题
（1）许可证制度的规定缺乏可操作性，没有具体的步骤和措施
在实践中，我国现行的排污许可证制度仅是一种事后的同意与确认，而不是事前的批准。排污许可证企业在污染物排放之前根本没有向环保部门提出申请，而是在排污之后再向环保部门申报登记。由于环保部门对企业申报的排污指标没有进行实质性的审查，造成环保部门所确定的排污量比较宽松，而且由于行政效率的低下，排污许可证常常没有按时发放，一些许可证到期之后，下一批未能及时接上，发放时间滞后，但生产要继续，排污自然也继续，因此排污许可证在实践中根本不具有权威性。申请费用无明确的规定，实践中常导致乱收费的现象，而且所收费用一般成为行政机关本单位的经费 。
（2）法律责任不明确，执行和处罚的力度不够
法律规定过于单薄软弱，不足以保证排污许可证制度的贯彻实施。以水污染物排放许可证制度为例，《水污染物排放许可证管理暂行办法》第五章和《水污染防治法实施细则》中第五章针对非法排污的处罚措施主要是警告和罚款，而且处罚规定不明确，罚款数量比较少，责罚不相当，企业不认真实施。许多企业根本就没有设置专门的负责环保的机构，有的就是有负责环保的人员，也不具备专业知识，而且无论从技术、设备或工作方法上都存在严重不足。一些企业宁愿以罚款来换取非法排污。因此，必须制定明确、合理的处罚规定，对非法排污行为起到威慑和控制的作用。许多基层环保部门就其能力而言，无论人员还是装备远远不能满足管理的要求，许多环保部门甚至交通工具都不够，取证设备也基本没有。
（三）监督管理上的存在的问题
（1）政府部门监管力度不够
环境保护工作不仅涉及面广，而且政策性与科学性强，要真正把环境保护工作抓好，单纯地依靠环境保护行政管理部门是不够的，必须有政府部门相关部门的通力协作与积极配合才行。但在这方面政府部门之间的协作还存在着许多差距，有些地方政府打着设立“经济发展”的牌子，实际上是在规避环境执法管理。
（2）忽视对非重点污染企业的监管
在实践中，环保部门对本地区的重点污染源一般还采取了相对到位的监管措施，对非重点污染企业往往十分忽略，殊不知众多非重点排污企业的排污量相加起来也是十分惊人的。这些排污量对周围环境而言也造成了相当大的压力。
（四）排污许可证制度公众参与机制缺失
我国现有关于排污许可证的立法对程序性内容几乎没有规定，《行政许可法》所要求的“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”尚未得到具体体现。排污监测数据和其他资料只在排污者和政府部门之间交流，由于排污许可证在申请及发证过程中，申请人的申请材料并不公开，公众不能得道据以评价排污许可证是否合法的一些信息。在发证中举行公开听证会也没有实质意义,因为参加的群众不是专业人士,对污染控制也没有专业知识.对于公众通过何种途径如何向许可证申请及政府索取一些信息和资料，法律也并没有规定，所以许多保证公众参与排污许可证的具体实施措施难以发挥。
二、排污许可证制度的完善
（一）协调统一立法，完善立法质量，提高立法技术
制定全国的环境法案，使各项法律事业有法可依。完善排污行政许可制度立法评价机制，使立法机关掌握现有法律法规实施所取得的社会和经济效益，了解法律中规定的各项排污行政许可制度是否合理、可行，通过实践来检验关于排污行政许可制度的法律规定是否具有科学性。
（二）加大执法力度
执法部门对发现的问题及时反馈排污单位令其限期整改,对超过总量排污的单位限期治理,严重超标排放污染物并引发污染事故的单位可收回和吊销《排污许可证》,中止其排污。行政机关及工作人员作为排污许可的审查部门及人员，违反有关法律、法规规定也将被追究法律责任。对于行政机关，将被依据组织法追究行政责任；对于违法的审查人员，如果触犯刑法，将依据刑法和刑事诉讼法追究刑事责任，如果没有触犯刑法，将依据《行政监察法》和《公务员法》追究他们的行政责任。
（三）建立完善有效的监督管理机制
排污许可证制度是一种持续性的过程性的机制,因此并不是在审核发放了排污许可证后就万事大吉了,还必须有动态的监督管理机制,才能保证排、污许可证发挥实效.针对目前排污许可证制度“重发放”“轻管理”出现的种种问题,建立和完善有效的监督管理机制是亟待解决的问题。
（四）建立完善公众参与机制
首先，制定有关的规章时必须通知公众和接受公众审查;审批许可证时组织公众听政会;其次，被许可人的监测记录、排污报告等文件公众有权审查.企业的排污情况以及向环保部门所作的报告应当通过报纸、网站、公告栏等途径向公众公开,环保部门应当设立意见箱、公布投诉电话、建立和完善公众参与机制 。
参考文献：
关键词：工业产品 生产许可证 制度
一、工业产品生产许可证制度特点
1.强制性
“许可证制度是一种强制性准入制度，是行政许可的一种。”体现在对重点工业产品实施市场准入，要求生产企业在未取得许可证之前是不准进行生产的。参照《中华人民共和国工业生产许可证管理条例》第 5 条的规定，“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”
这就要求，任何企业生产的需要列入目录的产品，在未取得生产许可证之前，是不能进行生产的。法规的要求必须要遵守。所以，工业生产许可证制度具有强制性。
2.评价性
工业产品生产许可证制度还是专业技术强的质量评价制度。省级以上质量技术监督部门组织有资质的审查中心进行实地核查和产品检验，确认企业是否具有生产合格产品的能力。在生产企业实地核查过程中，技术专业审查组人员主要依据《工业产品生产许可证企业生产条件审查办法》、《工业产品生产许可证发（换）证实施细则》来进行，通过这两个规定来对现场的来料把关、生产设备及实际的生产能力等进行评定。通过这种评定制度，来保证企业进行生产的能力。所以，生产许可证依据要求是符有评价性。
3.准入性
企业如果符合取得生产许可证条件的，省级以上质量技术监督部门作出准予行政许可的决定，并颁发全国工业产品生产许可证证书，企业方可正式生产相关的产品。其实，这个要求只是达到国家相关产品生产资质的最低要求，不达要求的企业是不准进入的。所以，工业产品生产许可证制度也是中国市场准入制度的一种。
二、工业产品生产许可证制度存在弊端的主要表现
1.获证企业产品质量监管难度大
按照《工业产品生产许可证管理条例》和《产品质量法》的规定，目前对获证企业的监督管理工作主要有国家、省市的日常监督抽查和获证企业年度审查等方式对产品质量客观把关，还有一点主要为基层质量技术监督部门进行日常现场检查。其中生产许可年审要求生产企业每年定期提交年度自查报告，而年审程序要求不严谨，导致有些持证人不去办年检，也照常经营。
而对无证生产行为则通过质量技术监督部门进行无证查处工作。可以看出，生产企业有证生产不合格产品进行处罚比较难进行。生产许可证管理的企业必须有标准进行生产，但有些产品标准不够规范，比如 GB/T5849-2006 明确写出“经供需双方协议，可采用其它抽样方法和判定规则”，可见执行标准都给出了一个放松的条款，更加加大了有证生产不合格产品行为的法律判定。再如，2011年广州市质量技术监督局共对番禺区生产领域的生产许可证管理目录的 25 类产品的 28 种 282 批次产品实施了质量监督抽查，经检验合格的 228 批次，批次合格率为 80.8%；剔除纯标识不合格，实物质量合格率为 88.6%，经抽查来看，产品监督抽查合格率较高，说明番禺区许可证管理产品质量状况较好，但是有一半的生产许可证产品是未能抽查到样品的，这期间就存在标准和无证超范围生产等原因，所以，监管即使出了数据也不准确，监管难度大。
2.发证与证后监管脱节严重
据笔者实际的操作，“两级审批，三级管理”即能对中国许可证发证与监管的体制进行概括。通过分析该体制，发现，在实际情况下，基层质量技术监督部门所从事的日常监督管理工作才真正构成了对获证企业实行监督和管理的主体机构。但是，在许可证的审证及发证阶段的管理，基层质量技术监督部门没有参与，这样基层质量技术监督部门就不能及时掌握信息，因此两级审批，三级管理”造成基层质量技术监督部门监管存在困难，并未能实时动态掌握企业生产情况，加大浪费了监管资源。
3.现行的产品管理目录制度存在缺陷
工业产品生产许可证管理目录由生产许可证主管部门按照程序确定，但是我们来看下许可证管理制度的要求。《工业产品生产许可证管理条例》第二条“纳入现行工业产品生产许可证目录范围的产品包括：危及人身、财产安全的产品；关系金融安全和通信质量安全的产品；保障劳动安全的产品；影响生产安全、公共安全的产品。其评定由国家工业产品生产许可证管理部门征询相关产品行业协会及消费者协会的意见制订。”
当前中国的经济发展不平衡，生产加工能力各地域存在很大差异，同时地区政府扶持和环境因素等均不一样，但是生产许可证制度的目录确定是非常简单的程序，只是依据行业和消费者协会的意见制订目录肯定会带有片面、保护等负面影响。
三、完善工业产品生产许可证制度的对策探析
1.基层政府加大动员、宣传与执法工作
加大对生产和许可的制度化是十分曲折和艰巨的事情，仅仅依赖某些人难以办好。基层政府第一需要讲明的是这是一个科学的系统，让他们从心里明白，这对产品质量的监管是多么的重要，让他们自觉地支持风险警报系统，让他们配合证书认证工作。第二要认真讲解《工业产品生产许可证管理办法》和《工业产品生产许可证管理办法》的相关规定，并细致地了解其内容，认清这些重担的重大意义，邀请相关专业许可证技术人员专门开讲细则有关内容，使得成员不但明白证书认证管理，而且在日常工作中能够脚踏实地的执行。
基层政府在加大精细化动员宣贯相关规章要求的同时，要加强执法力度。各部门应联合执法，有效利用执法资源，比如质量技术监督部门应该联合工商、卫生、环保等部门，对生产许可证管理生产企业开展相应的专项整治行动。有效整合政府资源，提高政府执法效率，这也是国家推动政府部门大部制的主要原因，总的来说，政府部门大部制更有利于基层政府开展精细化执法工作，大部制也是政府部门发展的趋势。
2.帮扶企业建立风险预警机制
近些年来，食品安全事故时有发生，食品安全领域暴露的这些事使得风险的警报系统越来越重要，实际上，工业生产的产品也要进行风险的评估和预防。要求建立严谨高效的风险警报系统，而相关的评价和审查者也要对该生产过程十分熟悉。所以，生产企业内部的评价和审查者需要提高自身素质并丰富自己的专业知识，强化对工艺的学习。尤其针对经历较少的内部审查员，应加大借助龙头企业合作培训的机会，借助公司造就有丰富自己的专业知识，强化了对工艺学习的工艺的人员，进一步杜绝随便增加材料，把次的当做好的，图省事节省材料的现象，使得风险的警报系统得以建立和完善并能够脚踏实地地执行。
3.确立许可证产品管理目录动态管理的制度
建议对产品管理目录每年一次进行一次专业评估，组织专门的评审委员增加社会实际情况的需要。主要包含两方面的内容：第一，对列入目录产品的安全和质量条件、工业产品生产许可证的实施程度和影响以及结果进行评估；第二，把那些未列入目录，但在现在国家各部门和省级各部门监督检查合格率不高，消费者反映比较差的工业产品建议列入目录并进行一系列严格的评估。要求充分地采纳相关产品的行业组织和消费者协会的反馈，寻找合适高效的评估形式，可以举行听证会，召开座谈会，去各行业企业调查研究和其他形式，根据评估结果，以提高生产管理效率，结构合理地建立动态的目录管理机制。目录的制定应由社会各界共同确定，出现了这样一种趋势，它应该是很客观的和显而易见和必需的，并作为社会主义市场经济的发展的重要要求之一，对生产的自发调节的市场的基础一定会渐渐地显示出来，将逐步减少政府不适当的干预行为，纳入目录类型的工业产品必然会渐渐的减少，比如许可证存单就由以前 84 类减少至现在的 61 类。长期趋势就是必须逐步减少在许可证目录被少部分人利益进行垄断增加目录的情况出现。
参考文献：
【关键词】排污许可证；探讨
新《环境保护法》第四十五条规定，从2015年1月1日起，我国实行排污许可管理制度。相关企业应当按照排污许可证的要求排放污染物，未取得排污许可证的，不得排放污染物。这就是说，新环保法再次明确了相关企业的义务，确立了排污许可证的法律地位。
作为基层环保工作人员，在大量工作实践和业务学习中，按照职责权限核发排污许可证过程遇到一些问题，迫切需要国家出台相关法律法规及技术规范，以应对排污许可证管理中难以界定的技术层面问题。
1、排污许可管理政策现状
排污许可证经过试点试行之后，新《环境保护法》以综合性、基础性法律规定在全国范围内实施。规定明确提升了企业的环境准入门槛，给现有重污染企业造成一定压力，在一定程度上促进产业结构转型升级，对调整污染企业布局，淘汰落后产能起到了一定引导和刺激作用。
但在实际执行工作中，也遇到一些难题。国家的《排污许可证管理条例》、《主要污染物排污权核定暂行办法》均处在征求意见阶段，具备地方立法资格的省市已对此作出了专门的立法，但是还不足以指导基层环保部门监管排污许可证工作实践。
2、实际工作遇到的问题
2、1废水不外排企业是否属于实行排污许可证管理的范畴
在某辖区某采选金矿被列入重点排污单位名录，但是这些单位环评批复验收文件中，工业废水不外排（尾矿经压滤废水澄清回用），尾矿干渣压滤堆存处置，废气中有少量重金属排放量（通过排气筒排放）。该企业咨询该辖区环境保护相关业务主管部门办理排污许可证，结果却无法办理。
2.2 实行排污许可证管理对象如何界定
排污单位分为重点排污单位和一般排污单位。哪些排污单位纳入排污许可证管理？
按照各地排污许可证分级分批实施管理的规定，目前依法要取得排污许可证或者纳入排污许可证管理的企业，必须一是重点排污单位，二在重点排污名录，三有主要污染物排放总量控制指标的要求，四是排放污染物，也就是所说的重点排污单位。而排放污染物数量少、对环境影响轻微的生活源可以免除申领排污许可证的义务。
2.3 实行排污许可证管理的污染物界定
实行排污许可证管理的污染物如何界定？是当前“十二五”时期的实行总量控制的主要污染物？哪些又是重点控制污染物？
根据《河南省排污许可证分级管理办法》（豫环文〔2015〕124号）第三条规定：重点排污单位应按照本办法申请领取排污许可证；第四条规定：本办法所称重点污染物，是指国家和本省确定的对环境影响较大，需要实施重点控制的污染物。
2.4排污许可证中污染物排放量核定的依据
在实践中，重点污染源污染物实际排放量核算较难。排污许可证中污染物排放量的核定，是技术关键。目前，重点污染源污染物排放数据混乱，共存在9套数据（环评批复量、验收监测数据、排污申报数据、排污权交易数据、环统数据、污染物普查数据、自动监控数据、排污许可证数据、有偿使用数据等），实际管理过程中如何准确地获得重点源的实际排放量是排污许可证得到有效监督管理的主要障碍，同时也给环保部门对已申领排污许可证的排污单位实际排放量与排放总量控制目标的核查带来一定困扰。
3 建议探讨
3.1加快排污许可证制度的立法、核定技术规范和导则
尽快出台排污许可证制度立法，明确管理对象，明确管理体制，明确信息、资金、监测核查和问责处罚机制的目标和原则，以便基层环保部门在实际监管过程中明确环境管理部门和企业各自的责任和权利，以及对违规企业的处罚权利和权限。
3.2 加快制定企业排放总量核算技术规范
实施排污许可证制度涉及总量核算、许可证分配、基于监测监管的核定、许可证交易、初始排污权的核定等，但是排污许可证污染物核定是技术关键。
3.2.1按排污绩效计算的排污权，与排污单位项目环境影响评价批复进行比较，初步确定初始排污权。（一）若按排污绩效计算的结果高于环评批复允许排放量的，按环评批复允许排放量预分配初始排污权；（二）若按排污绩效计算的结果低于环评批复允许排放量的，在可分配初始排污权总量不足的地区，按排污绩效计算的结果分配初始排污权。
未制定排污绩效标准的行业，现有工业排污单位初始排污权的核定原则上以环评批复允许排放量为主，同时参考2010年污染源普查动态更新调查数据、原排污许可证许可排放量、“三同时”竣工验收监测报告和满负荷生产情况下的实际排放量；分配的初始排污权不应超过环评批复允许排放量。
环评批复和经批复的环境影响评价报告没有明确允许排放量的，其初始排污权的核定以2010年污染源普查动态更新调查数据为主，同时参考原排污许可证允许排放量、“三同时”竣工验收监测报告和满负荷生产情况下的实际排放量。
3.2.2 基于容量和总量控制核算的许可证分配办法，新、改、扩建建设项目的许可排放量可参考项目环境影响评价中预测的年污染物排放总量，并参照环境保护工程竣工验收报告中监测数据进行修正。对现有排污单位，建议根据环境影响评价、环境保护工程竣工验收数据确定排水量，并与近3年排水量监测数据进行对比。在实施了排污权有偿使用与交易的试点地区，环境保护行政主管部门根据通过审批的排污单位申购或交易量确定其最终许可排放量。
3.3 整合排污许可证制度和其他点源排放控制政策
排污许可证制度应贯穿企业生存周期的全过程，其管理核心应将排污者应执行的环评批复、验收监测、排污申报、总量控制、排污交易、排污收费、排污口设置规范化、限期治理及清洁生产强制审核等环境管理制度等要求具体化，确在每个排污者的排污许可证上，实施一证式排污管理，一本排污许可证能联系企业建设、生产、污染控制、现场监理等环境管理的全过程。
3.4 提高现有监测与监管能力，满足许可证核查要求
许可证制度的推行，调整环境统计数据的统计方法，以满足许可证核查的管理要求。基于环境统计确立实际污染物排放核定体系，将排污许可证制度实际污染物排放核定体系与环境统计体系相对接，以整合现存的排污申报、排污收费、排污权有偿使用与交易等多套统计数据，形成统一的实际排放量核定统计体系。
3.5 建立基于许可证的污染源动态管理系统
推行基于许可证的排污台账信息化，录入排污单位污染物排放浓度及排水量监测数据，实现月度实际排污量计算，并汇总形成季度、年度排污量以备查询，同时满足各项制度的需要。其中，监测数据的录入与现有的在线监测体系进行衔接，利用现有的在线监测设备与各级环境保护行政主管部门之间的联网，实现排污单位监测数据的实时传输与监控。最后，依托这一信息平台每年度对许可排污量、实际排污量进行对比，以判定是否需要执行超总量处罚，从而形成系统、动态的污染源管理系统。
参考文献：
[1]《中华人民共和国环境保护法》（2014主席令 第9号）
[2]《排污许可证管理条例》征求意见稿
[3]《主要污染物排污权核定暂行办法》征求意见稿
[4]《企业事业单位环境信息公开管理办法》
[5] 《浙江省主要污染物初始排污权核定和分配技术规范（试行）》
[6]《河南省重点污染物排放总量预算管理办法》（豫政〔2014〕94号）
[7]《河南省排污许可证分级管理办法》（豫环文〔2014〕14号）及修订后（豫环文〔2015〕124号）
环境保护许可证制度，是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。它是环境行政许可的法律化，是环境管理机关进行环境保护监督管理的重要手段。采取环境保护许可证制度，可以把各种有害或可能有害环境的活动纳入国家统一管理的轨道，并将其严格控制在国家规定的范围内。有利于对开发利用环境的各种活动进行事先审查和控制。便于发证机关对持证人实行有效的监督和管理。
环境保护许可证从其作用上看有三种类型：一是防止环境污染许可证。如排污许可证，危险废物收集、贮存、处置许可证，放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证，废物进口许可证等；二是防止环境破坏许可证。如林木采伐许可证，渔业捕捞许可证，野生动物特许捕猎证、狩猎证、驯养繁殖许可证等；三是整体环境保护许可证。如建设规划许可证等。从表现形式看，有的叫许可证，有的称为许可证明书、批准证书、注册证书、批件等。环境保护许可证与其它方面的许可证制度一样，都要有申请、核审、颁发、中止或吊销等一整套程序和手续。许可证发放以后，发证单位必须对持证单位进行严格的监督管理，使持证单位按许可证的要求排放污染物。这种监督管理包括对排污情况的监测、对排污数据的报送、对持证单位排污情况定期和不定期的检查等。对违反许可证排污的，要依法给予处罚，直到吊销许可证。
关键词：水污染物排放；点源污染；排污许可证制度
中图分类号：C935 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）14-0132-02
水污染物排放许可证制度是世界范围内广泛采用的控制水污染、保护环境的重要制度。20世纪80年代，我国首次引入水污染物排放许可证制度，并在很多地市开展了水污染物排放许可证试点工作。部分省市，如上海、江苏，在试点的基础上，还将其纳入地方环境保护条例之中。但我国的水污染状况依然严峻，水污染物排放总量远远超过环境自身承载能力。2010年全国七大水系监测断面中Ⅳ类及以下水质占40.1%，水环境质量不容乐观。
一、法律依据
水污染物排放许可证制度是指具有法定环境管理权限的行政机关针对相对人提出的水污染物排放申请，依法进行审查，允许其从事符合法定条件和标准的水污染物排放活动并对此项活动进行全程监控的制度。该制度的核心是将排污者应执行的有关国家环境保护的总量控制目标和环境技术规范的内容有针对性、具体集中地规定在每个排污许可证上，要求排污者必须持证排污，否则即属违法。我国在1987年推行水污染物排放许可证制度的试点工作，在此基础上颁布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，详细规定水污染物排放的申报登记，确定本地区污染物排放总量控制指标，许可证的审核、发放、监督与管理制度。该《办法》是早期我国水污染物排放许可证制度实施的主要法律，今已废除。1995年，国务院在《淮河流域水污染防治暂行条例》中14条规定“在淮河流域排污总量控制计划确定的重点排污控制区域内的排污单位和重点排污控制区域外的重点排污单位，必须按照国家有关规定申请领取排污许可证”。2000年国务院了水污染物排污许可证制度的另一个主要法律依据——《水污染防治法实施细则》，从行政法规的层面对水污染物排放许可证制度作了新的规定。第10条规定：“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理。限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”由于未规定具体的实施机制，该条规定实际上成为一纸空文。2001年国家环保局的《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》规定了特定水域必须实施重点污染物排污许可证制度。2008年修订的《水污染防治法》，更是明确规定了国家实行排污许可证制度。该条文只是原则规范，具体办法和实施步骤由国务院规定。但至今，国务院都未出台相应规定，因此该条文的执行力也大打折扣。
由上述水污染物排污许可制度的发展历程可以得知我国水污染物排污许可的法律依据可以归纳为：第一层次法律：《水污染防治法》；第二层次行政法规：《淮河流域水污染防治暂行条例》《水污染防治法实施细则》《太湖流域管理条例》；第三层次部门规章：《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》；第四层次地方规章：《上海环境保护条例》《江苏环境保护条例》。我们不难看出水污染物排放许可证制度的尴尬的法律地位，作为环境保护法的基本制度，它的产生必须有一定的法律依据。但是，纵观我国《环境保护法》却并未发现关于“排污许可”的只言片语，仅仅在第27条规定了排放污染物的企事业单位的申报登记制度，但排污许可证制度是比申报登记制度更为严格的对水环境进行科学化、目标化和定量化管理的一种制度。
二、适用范围
我国水污染物排放许可证的规范对象包括“污染源”“水体”“污染物”三个要素。2008年修订的《水污染防治法》对“污染源”“水体”作了明确的规定。第20条规定“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证”。虽没有明确“点源”的概念，但规定应当取得水污染物排放许可的污染源包括：直接或间接向水体排放工业废水的企事业单位，排放医疗污水的企事业单位，城镇污水集中处理设施运营单位，其他按照规定应当取得排污许可证的排污单位。“水体”则是指“中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体”。这些规定扩大了水污染物排放许可证的适用范围，为在全国全面推行统一的水污染物排污许可制度，确定了原则规范。但根据《水污染防治法实施细则》第六条、第十条规定，可知我国实践中的水污染物排放许可证制度主要是以重点污染物总量控制制度为基础，仅仅适用“实现污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体”。因此，可知我国实行的是重点污染物总量控制区域的水污染物排污许可证制度。这些重点区域包括三河（淮河、海河、辽河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、两区（酸雨控制区、SO2控制区）、一市（北京市）、一海（渤海），也就是“33211”地区。而何为水污染物，“十一五”期间国家重点控制的水污染物主要是COD和工业固体废弃物（如大肠菌、石油、汞、镉、铅、砷等）。但是，《水污染防治法》在29条至33条列举了“禁止向水体排放油类、酸液、碱液、或者剧毒废液；禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下。”故此类工业固体废弃物已经被禁止向水体排放。
综上所述，我国的水污染排污许可证制度仅仅适用于重点流域的重点水污染物总量控制区域内的排污单位。这种仅限定于特定水域特定污染物总量控制框架下的排放许可制度，忽略了“水文活动”的系统性、循环性，是一种典型的“头疼医头，脚疼医脚”的环境管理理念。事实上，随着经济的快速发展，对水环境造成严重污染的不只是重点污染源和重点污染物。因此，进一步扩大该制度的适用范围变得十分重要。
