时间：2022-11-16 19:59:04
序论：在您撰写国土行政论文时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
1、存在问题
国土资源行政执法，对于一般土地违法案件有一定的积极作用，但是面对地方政府或者某些单位违法，基层国土部门就显得既无奈又尴尬。个别地方政府为发展经济需要因不懂法或知法犯法，一切要为项目让步，而国土资源部门既要保护耕地红线又要保证当地经济项目落地，在二者发生冲突时，就处在了尴尬的地位。因为国土资源部门实行双重管理，人事任免归上级国土资源部门，人员经费工资都归地方政府支出，这种管理体制造成了国土资源部门离不开地方政府，地方政府直接或间接地对国土资源管理影响很大，导致查处土地违法案件时受到重重阻力，最终政府和某些单位违法占地案件有始无终。国土资源违法案件的查处，必须严格按法律规定的程序与时限依法查处。一宗国土资源违法案件必须经过立案、调查、询问笔录、现场踏勘、送达停建通知书、处罚告知、听证通知、行政处罚决定、行政复议等程序，复杂的程序、漫长的周期直接导致违法案件查处不可能及时到位。如遇拒不履行行政处罚决定的情形，国土资源部门还要申请人民法院强制执行，人民法院收到国土资源部门的强制执行申请书已经是三个月以后的事情了,违法事实已成。人民法院是否强制执行一般要考虑个因素:一是的后果，二是的难度，三是的费用，四是的社会效应。特别是物权法颁布后，的难度更大了。申请强制执行的国土资源案件，基本上都没有实施，但由于各种原因处罚决定也难以执行，基本上都是收取罚款草草了事。
2、对策
必须加强国土资源执法队伍建设在国土资源执法中，引入公安执法机制。一是要把懂业务、能秉公执法的人员充实到执法监察队伍中去，充实到基层国土所，把执法关口前移，重心下移。由于国土资源部门在查处违法案件过程中，没有强制执行的权利，所以只好申请人民法院强制执行。如果人民法院不及时下达强制执行通知书,或是执行不够彻底，就会使个别群众认为国土资源部门执法无力，对违法占地没有办法，个别人抱着侥幸心理不惜铤而走险，甚至出现公然抗法辱骂、殴打、威胁执法人员的行为。鉴于此，建议国土资源部门加大与法院、公安部门的协调力度，加快对已下达行政裁定和执行公告的土地违法案件的执行进度。加大违法占地查处力度，对违法占用耕地特别是占用基本农田的要从快、从严、从重查处，对违法占地的大案、要案及时向上级国土资源部门和上级政府部门报告，选择几件典型案件公开处理,并通过新闻媒体予以曝光，进一步提高全社会的法制水平，努力实现土地市场秩序良好的转变。
作者：马伟 单位：河北省藁城市国土资源局
关键字:银行;国际贸易;竞争力
一、我国对外贸易现状和银行中的作用中国加入WTO，为对外贸易的增长创造了良好的环境。
全球经济结构的调整和国际产业转移的机遇，使我国近些年对外贸易的增长速度迅速提高，贸易对GDP的贡献也在不断增强。尽管中国政府已经做出了郑重承诺，通往成功的道路仍然必须要经历许多的商业风险、法规障碍及文化挑战。事实上，中国银行业并非只是一个单一的市场，而是由许多类型、规模及地理位置各异的银行组合而成。我们在华的多年经验告诉我们，尽管中国已具有现代银行业的雏形，但外国投资者仍须遵循四条原则，以跨过危险抓住机遇。
二、我国银行在国际贸易领域的尚待改进之处虽然我国银行业目前尚在不断完善中，但在国际贸易领域，为此银行还存在不足之处，主要体现在以下三个方面：
1、管理体制落后，管理方式陈旧。我国银行业管理体制不完善。1997年以来，我国金融业实行严格的“分业经营、分业监管”体制。在银行体系风险降低的同时，业务范围也受到极大的限制，实现利润方式的减少，使风险更为集中，反而不利于银行的管理。另外，在管理方式上，中资银行不具备先进灵活性。因为缺乏自主经营的优势，中资银行不能根据市场变化及时调整策略，并且，由于呆帐准备金提取额度的不足和呆帐核销自主性的缺乏，我国银行对国际贸易中风险的规避能力极为缺乏。
2、贸易融资对象不合理，银行信贷水平低。近年来新增贷款量在不断增大，但银行主要融资于大型商贸企业，对一些中小企业，由于抵押物不足或资信核实的困难，银行很少为其提供大规模贷款，由此使部分中小企业获得授信无法满足贸易发展的需求，但中长期信贷和权益性资本的供给在贸易额度大时仍略显紧缺。商业银行资金大量进入贸易活动，成为贸易信贷的剂，但现在各银行的贸易信贷仍不足以维持贸易的高增长速度。在我国，应充分挖掘市场潜力,注重发展保理之类的新型业务。
3、银行创新力度小。要拓宽中资银行的业务领域，就应积极鼓励银行业的创新。在我国银行业的发展进程中，有几点原因阻碍了金融业务的创新。其一，我国与世界金融改革思路的差距。以避险为主要目的，我国采取分业经营的管理模式，不利于银行在贸易领域的创新。其二，国有商业银行的垄断地位成为其它银行进行业务创新的阻力。其三，金融创新是以金融工具为实现手段的，虽然我国目前注重金融电子化的推广和应用，但此过程中出现的客户资料的安全性保管问题还有待解决。另外，海外联行网点少也成为制约创新的一大因素。国际结算往往通过总行，环节多，速度慢，由此使资金在途时间长，加大了汇率风险和交易成本。
三、提高中资银行参与国际贸易竞争力的策略
中国加入WTO，金融业的逐步开放使外资银行大量涌入，对我国银行来说，这是机遇，也是挑战。为此，中资银行必须采取适当的策略以提高国际贸易领域的竞争力。
1、强化国有商业银行内部机制转换。（1）加快国有商业银行产权改革的步伐。国有商业银行的逐次上市表明国家决心将国有商业银行推向国际市场，让市场引导银行改制，最终实现自主经营，自负盈亏。上市募资使银行资本实力雄厚，防范风险能力增强，管理经验的引进也起到推动改革进程的作用。改制后的银行具备充足的资本金和一流的管理团队，可为国际贸易提供有力的支持。（2）加快国有商业银行机构改革的进程。国有商业银行机构须一改以往层层按照行政区划设立分支机构的做法，应以精简为原则，按照经济区域及业务发展需要决定机构的设立和撤并。对业务量小，亏损面大的分支机构，应根据业务需要灵活调整。（3）加大复合人才的开发培养力度。人才在国际竞争中的作用至关重要。目前我国极度缺乏既通晓国际贸易又擅长银行业务的专业人员。因此，在保持原有人才优势，防止人才流失的同时，更应注重对现有复合人才的开发和培养，使其专业素质不断提升，从而适应新形势下银行领域的国际贸易业务。
2、加强银行业的风险监控。事实证明，加强对经济金融运行中新情况、新问题的监测分析和风险预警，是保障资产安全性的必要措施。尤其是我国在发展对外贸中小企业的贷款时，基于利率变动的不确定性，更应做好安全防范工作，建立银行风险评价体系，提高内控有效性，坚持以风险为本的审慎监管。
3、创新业务领域。要加快国际业务的创新步伐，更好地发挥银行作为金融机构的作用，一是要打开业务市场：首先，扩大银行国内市场的的服务范围；其二，开拓发展国外市场；其三，争取三资企业、外资企业金融业务，开辟国内国际外资客户业务市场。二是业务品种的创新。在稳步增加国际贸易结算额的同时，根据贸易形式的转变和客户的需要，推出如银保、保理等业务新品种，利用资源共享优势打开产品市场销路，提高其知名度。
四、促进商业银行竞争力发展的几点建议
(一)充分发挥政府作用，采取积极有效的措施，为商业银行与企业开展合作提供良好的环境首先要切实消除对商业银行和企业的歧视，政府应该对为企业提供融资支持的中小商业银行在税收、财政补贴等方面给予一定的支持，并且适当放宽中小企业的受信门槛，保证其顺利获得生产所需资金；其次要采取措施妥善处理商业银行现存的不良资产，可通过适当注资或拍卖转让来降低不良资产率；最后要减少政府对商业银行经营业务的不合理干预，使其按照市场化的方式化解自身的问题。
(二)发挥地方金融优势，参与企业的改制和重组发挥地方商业银行与地方企业长久以来形成的良好银企关系的优势，积极协助企业搞好清产核资、资产评估、产权界定等工作，主动帮助他们与有关部门一道制定具体的改制、重组方案，提出有针对性的债权处理意见，对改制、重组后债权债务已落实的企业，其正常的生产经营中所需的资金可按信贷原则予以优先解决。同时要以资产重组为切人口，帮助企业做大做强，以增强企业的活力，促进企业的发展。
(三)加强商业银行自身建设，提高为企业融资服务的能力首先要调整信贷结构，丰富信贷业务品种，扩大企业贷款选择范围，积极支持其合理的资金需求。同时公开信贷政策，简化业务流程和担保手续，为企业“二次创业”提供高效、便捷的金融服务。其次要加强优质服务，如开办信用卡、票据承兑、贴现业务和推选个人支票、异地通汇等结算方式，从而更加方便广大企业的存、取、汇、兑业务。面对着中国的入世，中国银行业的发展，世界贸易的飞速发展及激烈的市场经济竞争，使中国银行业在国际市场中有着举足轻重的作用，但面临的问题仍然非常显著，因为我国商业银行在这种环境下更应正确的把握对国际贸易的影响及加强自身国际贸易的竞争力，才能在以后更长远的时间内保持快速稳定的发展，为中国国际贸易经济发展做出更大的贡献。
参考文献
[1]（美）乔治H汉普尔，银行管理——教程与案例，中国人民大学出版社，2006年4月第1版；
[2]曾康霖，商业银行经营管理研究，西南财大出版社，2004年8月第1版；
[3]黄亚钧、吴富佳，商业银行经营管理，高等教育出版社，2005年7月第1版；
【关键词】行政道德；公务员；公共权力；问题
行政道德是一种发自内心的强大精神力量，它通过“自律”方式来潜移默化的作用于公务员的思想意识与价值观念中。良好的行政道德对行政权力的使用具有规范与导向作用，并通过法律，制度等方式加以推广。行政道德是一种事前调节，如果公务员丧失其职位所应遵循的道德，极有可能导致，腐败现象的产生，因此，行政道德的作用旨在防患于未然。
一、行政道德缺失的当今现状
1.为公众服务的价值目标善为完全确立
社会多元化改革开放前提下，人们的道德规范逐渐丧失一种统一形式，公务员为公众服务的价值目标也未明晰化，传统的行政道德规范遭遇冲突，长期以来形成的一整套行之有效的规范和制度也开始动摇。在没有稳定的行政道德约束力情况下，公务员的服务意识变得日益模糊。
2.公务员的行政道德急待从他律阶段上升为自律阶段
公务员的他律规范是表现在对自身行政权力的立法意识上，是一种被动的接受。长期下去，容易形成僵化的行为模式。因此，公务员应该把行政道德运用到自身品格中，规范自身行为，实现从他律阶段上升为自律阶段。
3.缺乏抵制私心杂念的道德意志
随着社会物质财富的日益丰富，社会生活方式不断发生转变，部分缺乏坚定信念，缺乏个人修养的公务员容易受到社会上不良风气的影响，这些极有可能使他们在金钱观、权利观、亲情观上难以形成坚定的信念，不能廉洁奉公，自觉抵制各种腐败行为和错误的思想观念。缺乏抵制私心杂念的道德意志，就很难发扬联系群众和艰苦奋斗的优良传统作风。
二、我国公务员道德缺失的原因
公务员行政道德的缺失有其深刻的历史原因，而不能从简单表面的方式上去理解。具体原因有如下两个方面：
（一）社会方面原因
1.公务员道德意识缺失的根源在于社会转型
社会转型期突出表现在结构、机制、利益和价值观念的转变，是一种形态向另一种形态转变的过程。改革开放后，中国进入新时期的转型过程，在这个时期中必然会出现各种冲突和矛盾，同时，由于市场经济自身负面效应与外部性，使得部分公务员无法抵制外来腐败思想的渗透，各种拜金主义、享乐主义和极端个人主义层出不穷。
2.公务员道德监督机制缺乏足够重视
长期以来，行政监督体系缺乏一个道德监督部门，由于道德监督并没有起到实质性的作用，因此在当前反腐败斗争中，行政道德监督还停留在舆论阶段，未有切实的措施。在违法行为发生以后，只是发一些无奈地义愤，并没有把道德监督渗透到日常行政行为中。
3.社会物质利益分配不公诱发行政道德缺失现象
我国社会主义市场经济的发展，破除了旧时的平均主义分配模式，同时新的利益分配方式还不完善。在这种情况下，就很可能出现利益分配不公平的现象。利益群体付出与所获得的回报并不具有等同的关系。
4.对公务员管理制度不够完善，培训力度不够
尽管全国各省市地区都在致力于加强对公务员进行科学管理和培训，但是从实际情况来看，还是存在许多困难。经费不足、师资力量不强、教学模式单一等情况。因此，提高公务员培训力度，科学管理公务员队伍，成为我们当前提高行政道德的重要目标。
（二）公务员自身方面的原因
1.部分领导者自身道德水平不高影响其他公务员的日常行为作风
官本位、等级特权、个人主义等观念在公务员队伍中还存在，部分领导者凭借其职位高权力大，似乎超脱于权力监督之外，凭借个人喜好来行政职权。在干部队伍中，这种居高不下的作风，容易形成一种个人主义崇拜，对行政道德的发展具有阻碍作用。
2.我国公务员的整体文化素质需要进一步提高
尽管素质教育与精神生活的日益丰富，使公务员整体素质有了比较大的变化，但是，由于旧的教育模式的影响，使得我国公务员知识结构还存在知识面不广，管理知识缺乏和知识老化等三个主要方面。一些旧有政府工作人员过渡到新单位，我国旧有模式相对落后，要求我国公务员整体素质需要进一步提高。
三、行政道德缺失的具体治理措施
从某种意义上说，我国的公务员制度是从发达国家“引进”的，而在这个引进过程中，就必然遇到制度与文化环境的矛盾。矛盾的程度愈大，现代意义上的公务员制度愈是难以建立，愈易丧失其本质属性。因此，为避免公务员制度以畸形的方式在旧文化下生存，必须切实加强我国的思想文化建设，大力发展我国的文化教育事业。[1] 这是治理公务员行政道德缺失的主要方面，从其他方面来看，有以下几点：
（一）构建公务员行为道德法典，加快行政道德立法
行政道德虽然能够影响人的行为方式，但从实质上来讲，只是一种内在软性的约束力。因此，从深层次意义上来讲，行政道德需要借助法律力量，才能使道德也能像法律一样有硬规制，才能确保行政权力在正常轨道上运行，这就需要加快行政道德立法。
（二）良好的行政道德规范体系的建立
1.必须要树立正确的行政价值目标
正确的行政价值目标能够引导公务员进行正确的行为，树立为人民服务的正确世界观和人生观。行政价值目标是公务员特别是具有一定职务的人员在具体行为时所体现出的世界观和人生观。因此，正确的行政价值目标，急待树立。
2.必须重视廉洁公正的行政道德风尚的营造
若想保持行政权力运行的公共性，防止腐败行为的发生，必须重视营造一个良好的行政道德风尚。当行政权力出现恶性循环，就会每况愈下。因此，我们必须重视营造一个良好的行政道德风尚。
3.公务员基本行为规范的确立是实践要求
公务员行政规范性要求有“廉洁奉公，勤政为民”、“以身作则，遵纪守法”、“公道正派，谦虚团结，互助信任”、“牢固树立公仆观念，全心全意为人民服务”、“恪尽职守，求实创新”这五点，我们应努力把提倡道德的先进性与广泛性以及层次性，对公务员道德进行正确的引导，不断完善与提高公务员队伍。
（三）培养宏观环境来适应行政道德的生存与发展
由于行政权力具有强制性、权威性、扩张性等特征，可能导致在行政权力行使过程中容易出现权力使用不当，，以公谋私等现象。古今中外的政治领域中，无论权力是掌握在多数人手中还是少数人手中，都不是问题的实质性方面，问题的关键是看政府的性质，是从属于统治的，管理的还是服务的目的。[2]现代政府越来越强调服务型行政模式，因此，我们必须在权力基础上建立一个行政监督和制约机制。为了强化行政道德监督，就需要强调行政道德监督机构的独立性，以及强化公务员内在监督机制。同时，我们也应尽量增加行政执法的“透明度”以及社会承诺制度，做到职责明确，依法行政，并努力提高公民参与和举报制度，以此来便于监督。
参考文献：
[1]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.344.
行政三分制的现实意义
行政体制是国家体制的重要组成部分。随着改革开放的不断深入，我国的行政体制改革进程不断加快和深化，并取得了显著的成效，为我国经济社会又好又快发展提供了强大的体制保障。党的十六大报告中把“决策、执行、监督相协调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来，十七大中又提出了建立决策权、执行权、监督权相互制约协调运行的新思路，尝试借鉴西方公共管理活动的成功经验，试图用“行政三分”再造政府。“行政三分制”就是借鉴国外行政体制改革，并在其基础上结合我国具体国情来推行的行政体制改革模式，对我国行政体制改革有重大的现实意义。
1．实行“行政三分制”有利于使决策民主化、科学化，执行更加公开和透明，提高行政效率。行政三分制将决策、执行、监督三者相对分离，实际上是对决策权的分散，但是相对集中了执行权，强化了监督权。这样有助于政府集中精力通过民意调查、听证会、专家咨询等方式广泛听取民声，征求民意，采纳民智，在充分论证的基础之上形成多个决策方案来供决策者决策，从而保证了决策的民主化和科学化；执行由执行部门专门负责，只负责执行，这样就可以提高行政效率；而监督部门则负责对整个政策的制定和实施以及实施后的效果进行监督，从另一个方面提高了行政的效率。三者有机配合，使政府由过去的“决策快、执行慢”向“决策慢、执行快”转变。
2．实行“行政三分制”有利于促进中国政府的转型，为政府更好的提供公共服务来搭建平台。我国目前的行政体制是以职能分工为标准的部门行政体制，各政府部门集决策、执行、监督权力于一身，自定规章，自行执行，自我监督，缺乏对权力的有效制衡和监督，是腐败问题滋生的温床。“行政三分制”决不仅是简单的把决策、执行、监督三者相对分离，而更主要的是为政府更好的提供公共服务来搭建平台。行政三分制下的决策部门、执行部门和监督部门相互协调与配合，各司其职，进一步转变了政府职能，强化政府的服务意识，使政府由全能型政府向限权型政府转变，管理行政向服务行政过渡。同时大力构建非政府组织和中介服务组织，将政府的部分职能让渡给社会，使市场机制充分发挥作用，保证资源得到充分和高效的利用。
3．实行“行政三分制”有利于政府行政管理理念、管理模式、管理职能的重新定位，明确定位主体角色和各部门职责。“行政三分制”是把决策、执行和监督相对分离，改变了过去原有的权力高度集中的模式，打破了传统行政体制中“拍脑袋决策”、“万能首长”等错误行为，保证权力更加民主化、法制化和科学化，增强政府的公信力和权威性。同时使三个部门各司其职，各负其责，合理界定部门职能，避免了政府在行政活动中既是“运动员”又是“裁判员”的错误定位，也有利于各行政部门及相关工作人员树立一种自律、自省、自察、自控的良好氛围。
4．实行“行政三分制”有利于重新构建分权和权力制约机制来防范权力异化，有效遏制腐败问题，促进政府廉洁。我国政府目前采用的仍是集决策、执行、监督于一体的模式，这种模式缺乏自我监督和约束，造成了事实上的“权力垄断”。“行政三分制”从提高权力效用出发，使三个部门实现相互协调、相互制约和相互监督，防止权力异化，杜绝部门利益、地方利益。监督部门将单独行使监督权，这也在一定程度上有效的遏制了腐败现象的滋生，约束了权力的滥用，最终使政府行为更加规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。
践行行政三分制时的内外部制约因素
【关键词】行政复议;证据制度;问题分析;完善路径
【正文】
行政复议是一种立足于行政体系内部的行政纠纷解决机制,既有行政性质,又有司法色彩。我国的行政复议制度自《行政复议法》于1999年颁布实施以来,中间经2007年《行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)的补强细化,在实践中发挥了积极作用,但也面临诸多问题和挑战。尽管行政复议在整体上仍被视为行政机制而存在,行政复议的准司法化已成国际趋势,在学界也取得较多共识。[1]行政复议的司法化要求吸纳司法制度的长处,对复议权形成公正、公开、有力的程序约束。证据制度是司法审查的精华所在,其在行政复议中的重要性不言自明。我国现有的行政复议证据制度虽已初具规模,但无论从先天上还是从后天上看都存在不足,在整体和细节上都有所缺失。这些不足影响了行政复议制度的长期健康发展,亟需加以改革完善。从学界来看,还缺乏对行政复议证据制度深入的专题研究。[2]有鉴于此,本文将以我国行政复议证据制度为对象,以其完善为旨趣展开探讨。
一、我国行政复议证据制度的主要特点
我国行政复议证据制度由《行政复议法》和《行政复议实施条例》构建,所涉条文有:《行政复议法》第3条第2项,第11、22、23、24条,第28条第1款第1、3、4项,第36条;《实施条例》第15条第1款第6项,第21、33-37、43、46、47、63条。这些条文构建的行政复议证据制度包括如下内容:第一,《行政复议法》第22条确立了以书面审查为原则、口头审查为例外的证据审查制度。第二,《行政复议法》第11条,第23条第1款,第28条第1款第4项,《实施条例》第21、 36条规定了举证制度(含举证责任分担、举证期限、举证主体等)。第三,《实施条例》第33条规定了听证制度。第四,《行政复议法》第24条规定了证据效力制度,根据该条,在行政复议过程中,被申请人自行向申请人和其他有关组织或个者人收集的证据不具有效力。第五,《行政复议法》第28条第1款第1项规定了“具体行政行为认定事实清楚,证据确凿”的证明标准。第六,《行政复议法》第3条第2项、第22条,《实施条例》第34条规定了复议机关调取证据制度。第七,《行政复议法》第23条第2款,《实施条例》第35条规定了申请人和第三人的查阅权。第八,《实施条例》第37条规定了鉴定制度。
从上述条文不难看出,我国行政复议的证据制度具有以下特点:第一,条文分散无序。证据制度所涉条文较为分散,分布于《行政复议法》和《实施条例》之中,散见于不相邻的多个条文之中,形式上缺乏系统性,不利于形成整体认知,也不便于适用。第二,体系残缺不全。行政复议的证据制度不单形式上缺乏系统性,就其逻辑结构来说,也存在颇多缺失,若将其与行政诉讼的证据制度相比即可一目了然,下文将重点讨论这一问题,此不赘述。第三,初始定位不准。由于《行政复议法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主义,其初衷是“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法’化”。[3]在这种思想指导下,该法对复议程序的设计与行政诉讼相比就显得颇为粗放,其中的证据制度也不例外。这种粗放型审查机制在保证快捷高效的同时,也不可避免地牺牲了制度的公正性、权威性和公信力,实践中复议案件数量偏少、复议功能受阻的现状就反映了这一点。为了弥补《行政复议法》的先天不足,《实施条例》对证据制度做了个别补充,但仍未完成体系化改造。因此,全面梳理现行证据制度的问题,通过重新修改《行政复议法》加以一揽子解决,就日益显得必要。
二、行政复议证据制度存在的主要问题
通过上述分析可见,现行的证据制度比较原则和粗疏,影响了行政复议的公正性,亟需加以检讨。当前存在的问题主要有以下几个方面:
(一)举证责任规定不够全面
在举证责任方面,《行政复议法》仅在第11条规定了行政复议申请的要求,申请人只要讲清主要事实即可,无需承担初步证明责任。《实施条例》第21条补充规定了申请人的初步证明责任。但整体来看仍有不足:第一,《行政复议法》及《实施条例》均明示了第三人参与行政复议的权利,但均未涉及其应负的举证责任。第二,《行政复议法》第28条第1款第4项关于被申请人逾期不举证视为无证据的规定是不完整的,忽略了被申请人因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由而不能如期举证的情况。第三,在申请人的初步证明责任问题上,《实施条例》第21条虽作了补充,但仍有不周之处,忽略了不作为案件中的除外情形—在行政机关不作为案件中,行政机关往往不向相对人提供书面答复,相对人难于获取行政机关不作为的初步证据,复议机关在没有相应证据的情况下又不予立案,致使行政机关不作为案件很难被立案—这在行政诉讼的证据制度中早已有成熟的规定可资借鉴。[4]
(二)证据开示和质证有所缺失
如果说举证责任更近似于实体问题的话,那么证据开示和质证就是较为彻底的程序问题。证据开示起源于英美,后被许多大陆法系国家所采纳,在我国一般称为证据交换,是指庭审前控辩双方相互获取案件的信息、展示证据的一种诉讼制度,在庭前交换证据中没有争议的证据可以作为定案依据。其作用一是使双方互相了解各自掌握的证据内容,以提高庭审的效率和裁判的准确性,防范证据突袭导致的司法低效。二是防止审判人员先入为主、未审先判。证据开示主要包括时间、地点、主体、范围、对象、方式、效力等方面内容。质证是指“诉讼当事人及其法律人在审判过程中针对对方举出的证据进行的质疑和质问。”[5]质证制度的意义在于,它有利于法院正确地认定证据,有利于保障当事人的程序权利,有利于保证审判结果的公正性。
我国行政诉讼设置了证据开示和质证制度,其主要内容包括:(1)证据开示和质证适用的案件范围。首先,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)第21条规定,对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件,法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或交换证据,并将交换证据的情况记录在卷。其次,《行政诉讼证据规定》第35条规定:“证据应当在法庭上出示,并经庭审质证。未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据。”这意味着所有的案件都应适用质证制度。(2)证据开示的效力。首先,根据《行政诉讼证据规定》第35条,当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据,经审判人员在庭审中说明后,可以作为认定案件事实的依据。其次,根据《行政诉讼证据规定》第7条,原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。除正当事由经法院批准可延期提供外,逾期提供证据的,视为原告或者第三人放弃举证权利。再次,根据《行政诉讼法》第43条和《行政诉讼证据规定》第1条,被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向法院提交全部证据和所依据的规范性文件,除正当事由经法院批准可延期提供外,逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。(3)质证的效力。根据《行政诉讼证据规定》第35条,未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据,但在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据除外,也就是说,庭前证据开示和质证的效力是相同的。
比较而言,我国的行政复议以便民、快捷、效率为立法原旨,实行以书面审查为原则、以开庭审查为例外(《行政复议法》第22条)的审查制度,没有设置类似于行政诉讼的证据开示制度,也没有设立质证制度,而是以重大、复杂案件的听证制度作为补充(《实施条例》第33条)。但是,现有规定的不足是较为明显的:第一,它没有普遍地建立证据开示和质证制度,证据的效力完全取决于复议机关的判断,未能充分保障当事人的程序权利,制度的公正性不足。第二,已经建立的重大、复杂案件的听证制度也有局限性,一是适用范围极为有限,大部分行政复议案件不可能都是重大、复杂案件,也就不可能适用听证;二是模糊粗糙,《实施条例》第33条只是一个非常初步的规定,听证的程序、效力等均告阙如,使得听证容易流于形式。从实际情况看,当前许多地方确立了行政复议听证规则,在实践中取得了一定积极效果。为巩固实践成果并为其提供法律依据,有必要对听证制度的具体适用情形及要求予以细化并规定在《行政复议法》中。
(三)证据认定规则体系缺失
证明是一个十分复杂的去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里的不断升华的认识和确认过程。证明过程是在行政复议活动中,行政复议机关依照法定程序,运用一定的证据规则审核证据进而认定特定案件事实的过程。此处所谓的“证据规则”,是一套综合的技术规则,如证据资格、证明效力认定、推定、认知等。对此,《行政复议法》及《实施条例》均未作出规定。证据认定规则体系的缺失也造成当前行政复议实践中的“无所适从”,办案人员在审核证据和认定事实时缺乏统一的客观标准。
(四)证明标准可操作性不强且严苛
“证明标准是指证明质和量的有机结合,即指证明对象的范围和证明所达到的程度的界定。”[6]它反映了证据所应当达到的说服力程度。行政复议的证明标准是一个质、量结合的双面结构。根据《行政复议法》第28条第1款第1、 3项的规定,一方面,具体行政行为必须“认定事实清楚,证据确凿”,这是关于“质”的规定性,另一方面,具体行政行为不得“主要事实不清、证据不足”,这是关于“量”的规定性。其中的问题主要是“质”的规定过于严苛:相关规定在内涵上接近于刑事诉讼的证明标准—它意味着定案的证据必须经过逐一查证,真实可靠;证据之间、证据同案件事实之间的矛盾得到合理排除;得出的结论是惟一的,排除其他可能性。这种证明标准要求极高,不仅缺乏可操作性,而且若严格实施,很可能对行政效率产生消极影响。
三、行政复议证据制度的重构
通过对上述问题的揭示,我们可以得出行政复议证据制度亟需全面修改完善补充,亦即在一定意义上需要“重构”的结论。下面就重构的方向、原则和具体对策等问题展开讨论。
(一)修改的方向和原则
