时间：2022-10-01 11:27:50
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社会治安综合治理工作出现互不相干、各自为战，无法形成综治协力的重要原因是现行社会治安综合治理工作系统中存在的彼此负反馈增强系统制约了综治协力的形成和发展。
（一）公安机关内部打防工作关系不利于形成综治协力
目前我国公安机关内部打防工作关系缺乏制度化的稳定协同机制，以系统动力学视角审视，可以“公安机关打防关系系统循环图1”表示①。图中“案件查处工作”代表公安机关内部属于“打”的工作，“管理预防工作”代表公安机关内部属于“防”的工作。从图中可以看出，在化解社会矛盾、综合治理社会治安的工作中，公安机关内部“案件查处工作”与“管理预防工作”之间构成彼此负反馈增强系统。受其系统运行特征所决定，在领导没有施加特别干预的情况下，“案件查处工作”与“管理预防工作”之间系统自然运行的结果是此涨彼消、彼消此长、归责在外、推诿指责。“案件查处工作”越增长，“管理预防工作”越消减，并反过来推动“案件查处工作”进一步增长。一方的增长会带来另一方的消减并进而加重己方负担，随着系统的日益运行，双方都趋向失灵、崩溃，同时在系统趋向失灵、崩溃的进程中，双方在压力之下必然互相推诿指责。显然，这是不利于公安机关内部综治协力形成发展的工作系统，必须依赖上级领导不断输入有力的干预指令才能暂时避免、缓解系统此涨彼消、彼消此长、归责在外、推诿指责的现象。
（二）公安机关和政府其他职能部门之间的打防关系、防防关系不利于形成综治协力
同样，在“公安机关打、防的工作”与“其他职能部门防的工作”之间也不利于形成综治协力的彼此负反馈增强系统(见“公安机关与其他职能部门打防、防防关系系统循环图1”)。由于社会矛盾激化而发生的案件大多直接属于公安机关职能管辖范围，案件发生后，领导和社会各界一般会首先对公安机关提出要求和批评，因此，在这一彼此负反馈增强系统中，公安机关迫于职能压力必须首先启动工作。而在彼此负反馈增强系统中，如果上级领导没有施加特别干预，公安机关首先启动增强工作的结果必然是其自身工作压力越来越大、机构日趋膨胀、警察不断增员、警察职业倦怠日益明显的恶性循环。社会各界不断指责公安机关没有维护好社会治安，而公安机关则不断指责其他职能部门没有在职能范围内化解社会矛盾。
（三）社会治安综合治理工作系统各组成部分间存在的彼此负反馈增强系统不利于形成综治协力
不但公安机关内部、公安机关与政府其他职能部门之间的彼此负反馈增强系统不利于形成综治协力，社会治安综合治理工作系统各组成部分之间所有存在的彼此负反馈增强系统都不利于综治协力的形成。“社会治安综合治理工作系统循环图1”可以描述社会治安综合治理工作系统所有组成部分之间的彼此负反馈增强系统及其对综治协力形成发展的制约作用。对于任何社会治安综合治理工作系统组成部分“综治工作单位A”和“综治工作单位B”，如果它们之间缺乏制度化的稳定协同机制，它们之间就构成彼此负反馈增强系统。正是彼此负反馈增强系统所具有的此涨彼消、归责在外、推诿指责特征制约了我国社会治安综合治理工作系统综治协力的形成和发展。虽然通过上级领导输入特别干预指令可以暂时避免、缓解彼此负反馈增强系统不和谐运行现象，但随着彼此负反馈增强系统的不断增强运行，上级领导的干预将变得越来越困难、效果也越来越有限。
建立、完善科学的正反馈协同工作机制，健全完善社会治安综合治理工作格局，促进综治协力形成发展
（一）简单加强党政统一领导、强化综治机构组织协调并非加强综治协力的最优途经
目前我国正处于社会矛盾凸显、对敌斗争复杂、刑事案件高发的社会转型期。社会转型期严峻的治安形势和繁重的维稳责任要求更高效的社会治安综合治理工作和更强大的社会治安综合治理协力。为了破解由彼此负反馈增强系统导致的综治协力不足问题，实践中常见的做法是强调要不断加强党政统一领导，强化综治机构组织协调。但这种方法必须谨慎避免陷入简单加强党政统一领导、强化综治机构组织协调的误区。从“党政统一领导综治机构组织协调系统循环图1”可以看出，党政领导、综治机构与任意综治工作单位A、B之间均构成动态平衡的调节系统。在社会治安综合治理工作系统中，调节系统运行的结果原本会使党政领导、综治机构与任意综治工作单位A、B之间在社会治安综合治理工作上保持动态平衡关系。但是，由于综治工作单位A、B之间的彼此负反馈增强系统是不平衡的动态系统，其不平衡增强运行经常会破坏党政领导、综治机构与任意综治工作单位A、B之间在综治工作上的动态平衡关系，导致党政领导、综治机构忙于协调综治工作或难以有效协调综治工作。处于彼此负反馈增强系统中的任意综治工作单位A、B为了避免自己处于被动地位，常常在党政领导、综治机构协调综治工作时加强对党政领导、综治机构的“游说”工作，希望推卸、减轻自己的综治责任；党政领导、综治机构若在缺乏科学论证的情况下强力推进综治协调工作，还可能使自己卷入任意综治工作单位A、B之间的彼此负反馈增强系统矛盾中，作出缺乏系统性、协调性，往往是头痛医头、脚痛医脚的决策[1]。同时，党政统一领导和综治机构组织协调若只是在对社会治安形势加强分析研究的基础上做出工作部署，强化“各负其责、齐抓共管”，强化“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”，强化“谁主管谁负责”原则的落实，并不能从根本上改变任意综治工作单位A、B之间彼此负反馈增强系统所必然导致的综治工作协调难的系统运行特征。因此，进一步健全和完善党政统一领导，综治机构组织协调，各部门各方面各负其责、齐抓共管，广大人民群众积极参与的社会治安综合治理工作格局，不能简单强调加强党政统一领导、强化综治机构组织协调。
优化打击效能
首先，坚持既严又厉的打击态势。打击是公安机关的主业，也是公安机关强化社会治安控制力的重要手段支撑。我们以往的严打整治往往关注个案打击的力度与强度，忽视社会面防控的严密程度，存在处罚苛厉而法网疏漏的厉而不严现象。其实，我们通常所说的严厉是严与厉的复合，包含严与厉的两层含义:严意指防控严密;厉是指处置苛厉。公安机关优化打击效能，强化社会治安控制力，必须实施“零容忍”导向，坚持既严又厉的打击态势，编织严密的社会治安防控网络，做到法网恢恢，疏而不漏，有罪必罚，违法必究。因为“犯罪对公共利益的危害越大，促使人们犯罪的力量越强，制止人们犯罪的手段就应该越强有力”。⑦其次，突出打防互动的辩证关系。打击与防范有如车之两轮、鸟之双翼，打击是积极主动的防范，积极有效的防范是打击的坚实基础与强力支撑。打击不力就会防不胜防，防范不力就会打不胜打，公安机关只有坚持打防互动的辩证关系，才能实现打防双赢。因为，侦查破案与治安防控是公安机关驾驭社会治安的关键。缺乏打击依托的防范是徒有虚名的防范，没有防范支撑的打击是缺乏质量的打击。公安机关既不能重打轻防，也不能重防轻打，而是应当打防并举、打防联动，致使欲为者不敢为、敢为者望而却步，有力遏制违法犯罪，凭借打击与防范的两轮驱动全面提升公安机关的社会治安控制力。其三，注重打击处理的实际成效。公安机关的依法打击处理必须重视打击处理的政治效果、社会效果与法律效果。自觉把依法打击处理工作融入国家安全与经济社会发展大局，确保国家安全、政治稳定与社会安定，实现打击处理的政治效果;主动适应当前执法环境变化，规范执法行为，关注人民群众对打击处理成效的评价与社会安全的容忍度，增强人民群众的安全感与满意度，凸显打击处理的社会效果;准确把握严格执法与热情服务的关系，讲究执法艺术，“从‘破案抓人’为主向‘追赃减损’并重转变”，“从‘就事论事’向‘以情动人’转变”，⑧努力实现法、理、情深度融合，提升执法公信力，弱化被打击处理对象的抗拒心理，增强裁决的可接受性，防止被打击处理对象的二次违法犯罪，优化打击处理的法律效果。
创新警务战略
首先，推行本地化警务战略。公安机关长期的警务实践确立了许多行之有效的警务原则与方法，这些警务原则与方法是一般化的警务原理。而警务实战所立足的治安形势、警力资源、民众基础、人文环境是本地化的警务特点。由于“矛盾着的两方面中，必有一方面是主要的，他方面是次要的。其主要的方面，即所谓矛盾起主导作用的方面。事物的性质，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的。”⑨本地化的警务特点是警务实践这一矛盾的主要方面，是起着主导作用的方面。一般化的警务原理只有结合本地化的警务特点才能切实发挥实际效用。“一切工作都要走群众路线，公安工作也要走群众路线。”⑩公安工作走群众路线是一般化的警务原理，但是走群众路线必须结合本地化的警务资源特点，否则徒劳，甚至走向反面。比如，入户走访是警务工作走群众路线的典型范例，但是其面对农村与城市的处境大相径庭，农村居民普遍欢迎民警入户走访，座谈交流;但是城市居民尤其是高档住宅区的白领阶层基于个人隐私与生活安宁考虑大多对民警入户走访存在戒备心理甚至抵触情绪。以上朴素事例表明，世上没有放之四海而皆准的警务工作模式，公安机关意欲通过警务战略创新强化社会治安控制力，推行本地化警务战略不啻是一剂良方。其次，践行主动化警务战略。积极改变以往个案被动反应式的警务工作模式，主动出击解决违法犯罪问题。布警模式由原来的静态屯警转向动态布警，形成主要警力投向违法犯罪高发时段、高发部位的态势;针对突出治安问题、治安混乱地区与违法犯罪高危人员聚居点，采取增加见警率、设立检查站、增强巡查力度、查封不法商户、组织专项行动等综合措施，集中警力资源加以整治;建立警情牵引警务机制，树立先发制人、后发制于人的工作理念，根据警务跟着警情走、警务跟着打防实效走的要求，主动发现、打击违法犯罪，实现警务工作前移，提高主动出击、实时反应的实战能力。同时，积极搭建平台开展各类警民恳谈，通过“民主恳谈会”、“民主听证会”、“民情沟通日”等制度，进一步健全为民办实事长效机制，积极引导群众合理表达利益诉求，瑏瑡努力将各种矛盾纠纷解决在萌芽状态，消除违法犯罪诱因，预防与减少的发生。其三，施行信息化警务战略。信息化警务战略是提升公安机关社会治安控制力的重要途径，也是公安机关迎接时代挑战的重要举措。施行信息化警务战略必须强化信息采集，坚持数量、质量与时效并重，明确每个警种、每个岗位日常采集信息的渠道、种类、内容与方法，多层次、广领域、全方位地采集各类与警务工作相关联、所需求的情报信息，尤其要突出对高危人员、物品、线索及案件等重要基础信息的采集;注重信息研判，以深化信息深度应用为抓手，依托打防控主干应用系统，加强案件信息、嫌疑人员信息、物品信息与社会信息的研判工作，通过信息研判预测警情，满足超前预警、科学决策、精确打击与严密管理对信息的主导需求;优化信息共享，突破区域屏蔽，加强区域内及周边区域间信息交流机制建设，建立跨省域、跨市域违法犯罪信息交流合作平台，“使信息资源实现高度整合和共享，打破部门、警种之间的壁垒，提高公安机关合成作战能力，推动打防管控一体化”。
（一）法律是一种不可朝令夕改的规则体系，一旦法律制度设定了一种权利和义务的方案，那么为了自由、安全和预见性，就应当尽可能地避免对该制度进行不断的修改和破坏。当法律的规定极为详尽具体而不易得到修正，那么它在某些情形下就可能成为进步和改革的羁绊。
（二）当前制定法对我国社会发展的制约作用日益凸显。1、制定法规范的事实只是现实事实的一小部分。社会现实是无限丰富的，而法律规范却是相当有限的。以规范的有限衡量社会现实的无限性，必然导致大量的社会现实问题缺乏相应的调整规范。2、制定法具有一定的滞后性。法律规范的变化往往赶不上社会现实变化的步伐，不能及时反映社会现实的本质要求。3、由于制定法是抽象的，法官往往根据自身文化素质和司法环境的影响去理解分析法律概念和法律条文，这就使同样情况的案件由于不同法官的裁判而得到不同的结果，严重冲击司法统一性。4、制定法的原则性使法官在面对纷繁复杂的案件时只能依据固定的法律条文来审判，法官常常处于依据法律和个案公正的矛盾中。
（三）与制定法相对应的法系是判例法，判例法具有制定法不可取代的优势，借鉴判例法优点弥补制定法不足，完善我国司法制度已经是大势所趋。
二、建立案例指导制度的必要性与可行性分析
（一）引入案例指导制度的必要性
1．统一审判标准，充分实现法的安全价值。基于我国法制不甚健全，法官业务水平参差不齐的状况，导致同样案件出现不同裁判的情况时有发生，因此民众对法律认同感不强。2、节约司法资源，降低法治成本。案例指导制度借鉴了遵循先例的特点，法官遇到同一法律问题时，可以直接参照指导案例，不必对统一法律问题的分析适用重新进行思考，从而节省大量的人力、物力和财力。3、增加民众对法律的认同感，加强司法公信力，提高审判的社会效果。案例指导体现出的具体生动性将促进法律更好地普及。
（二）引入案例指导制度的可行性
1．公共选择理论认为，一种制度安排从一个可供选择的制度安排集合中选出来，其主要原因是从生产和交易费用两方面考虑，它比整个制度安排集合中的其他制度更有效。案例指导作为非正式制度，与正式立法相比，起指导作用的案例是已经生效的案例，其生产成本很低；从交易过程来看，其主要是配合正式制度发挥作用，具有节约司法资源和提高司法效率的优点。因此可以说，案例指导制度是在我国现实条件下比较理性的一个选择。2、就中国今天的法治现状而言，我们并不是要强调判例的主导地位，而是呼吁恢复判例的有益之处，建立案例指导制度以弥补我国长期以来制定法的缺陷。2005年10月26日，在最高人民法院的《人民法院第二个五年改革纲要》（以下简称二五纲要）中，特别增加“改革和完善审判指导制度和法律统一适用机制”一节，提出5项改革措施。其中一项就是“规范和完善案例指导制度，建立指导性案例的编选标准、编选程序、方式、指导规则”。这是最高人民法院第一次以正式文件的方式向全社会发出的一个改革意见。
三、建立我国案例指导制度的具体构想
中国的案例指导制度应该是在以制定法为主要法律渊源的前提下，由最高人民法院形成作为非正式法律渊源的判例；最高人民法院和其他法院根据“同案同判”的原则受这些判例的约束并且在判决书中加以引用，以指导判例补充制定法、解释制定法。
（一）指导性案例的创制主体
案例的创制权应授予最高人民法院，原因在于：（1）我国是单一制国家，全国只有一套上下有序的法院系统，判例要能在全国范围内统一适用，必须由级别最高且最具有权威的法院来创制。（2）我国的基层法院数量庞大，如果允许每个法院均享有案例的创制权，那么势必会造成同样案件有多个裁判版本，导致判例与判例之间相互矛盾。（3）最高人民法院作为我国最高审判机关，承担指导全国审判工作的职责，享有法律赋予的司法解释权和具体案件批复权，与司法解释类似的案例指导由最高法院负责合理可行。
（二）指导性案例的选用标准和程序
1．选用标准方面，对指导性案例的文书形式应当有严格的要求。根据法律规定，裁判文书主要由案情、判决理由、适用法律和判决结果四部分组成。作为指导性案件应该符合几项条件：1、案件类型具有新颖性，是社会矛盾凸显期的现实产物。对案件的裁判理由和裁判结果对社会价值取向和未来社会发展有进步作用。2、案件类型属于易发、多发的，对此类案件进行精当适用，有典型代表意义。3、案例特点疑难复杂，分析探讨案例，准确裁量，有深远的借鉴意义。4、对如何适用新颁布的法律条文有普遍指导意义的。
2．选用程序方面，各级法院已经生效了的，符合上文选用标准的实体条件的均可报送。有观点认为，案例指导制度的建立，每年需要颁行一定数量的案例，这些案例都有审判委员会审核、讨论，工作负担相当大，对此观点笔者也是认同的。如何解决这个问题，笔者认为可以在法院内部设立专门的指导性案例选编委员会。由本院审判经验丰富、业务能力强的法官参与，必要时吸收法学专家和知名律师，使之形成一种运作体系，因此笔者建议最高人民法院用明文规定的方式确立下来。案例实行逐级上报制，中院汇总基层法院和本院的案例上报至高级法院，高级法院汇总各中院上报的案例上报至最高人民法院。同时赋予高级法院对本辖区内的案例进行初审权，此举可以确保报送案例的质量。
3．案例汇编方面。（1）最高人民法院专设的案例指导委员会组织相关人员对各高级法院报送的案例进行认真审核和分类。在编排过程中，消除各案件之间相互冲突或矛盾重叠的部分，并在每个案例后附上指导性意见，如案例的适用范围，专家学者对此问题的不同意见见解，该案例的现实意义等。并将编排好的案例汇编成册。（2）指导性案例必须经过公布才有效。建议最高人民法院将案例汇编成册后，指定其官方刊物如《中华人民共和国最高人民法院公报》上公布才生效。
（三）案例指导制度的后续问题探讨
案例制度借鉴于判例法，难免带有判例法非法典化的固有缺陷。1、判例随着时间的推移必然越积越多，自然而然地造成适用不便。法官面对一个需要判决的案件，首先要考虑如何在成百上千的陈年旧卷中找到一个与审理中的案件最相似的案件，比照处理。而当事人要预先知道自己行为的后果，也需不厌其烦地查阅大量先例，这与我国的诉讼经济和司法为民原则是相违背的。2、指导性毕竟是从个案中总结出来的，而且判例一旦形成便具有普遍的约束力，这就很容易出现一些绝对化的规则，实际上带有浓厚的形而上学色彩。3、法官创制的指导性案件难免有所擅断，而这些擅断的先例一旦生效，又会约束以后的审判，指导性案件拥有的不合理优势地位，可能导致违背善良和正义。
因此，笔者认为案例指导制度在运行时必须注意以下几点：1、坚持制定法的主导地位。法官在审理案件的过程中，首先应尽量寻求制定法作为裁判依据，也只有在制定法需要被解释、协调、完善时，才援引指导性案例。2、要根据情况及时变更和废止不适用的案例。指导性案例一经公布，就具有统一法律适用的普遍约束力，而由于成文法的修改、废止或者颁布，或者随着社会关系变更以及生产力进步，法学研究领域的不断扩大，有些指导性案例不可避免的需要被变更或废止。建议最高法院在指导性案例运作一段时间后委派专门机构，定期排查经其公布的指导性案例，确保指导性案例紧贴当今社会。3、指导性案例只是审判的借鉴，必须严格依照成文法规定，不得与之抵触，而通过加强后期的跟踪论证与调研，使部分成熟的指导性案例上升为司法解释是指导性案例最主要的效力空间，也是案例指导制度承载的重大责任。
现状分析
保证城建档案完整、齐全、系统移交，依靠的是法律、行政、经济三位一体的制约保障手段。但在具体执行时，往往难以取得较好的效果。一是法制手段不完善。经过多年的法制建设，档案法制体系已初步构建，但细化不够，可操作不强。国家有关档案法规比较宏观，强制性较弱，只规定了程序过程，而对令不行、禁不止的行为监管处理办法相对欠缺。据笔者多次调研考察了解，内地很多省市地方性城建档案法规尚未跟上，针对性不强，执行档案法律法规力度较弱。二是行政手段不过硬。一方面，依赖建设行政主管部门以及规划、质监等部门支持把关。虽然能取得一定效果，但由于体制上的不足，容易出现工作断链和漏洞，监管责任不清晰，容易出现推诿扯皮现象；另一方面，城建档案部门自身行政职能。据了解，湖南省内大多数城建档案馆尚未加挂“城建档案管理处”的牌子，不具备行政管理职能和执法主体资格。
加挂了牌子的城建档案部门又往往因为人员配备、执法经验以及体制阻力等原因不能充分行使行政职能。同时，城建档案部门是否应具有行政职能在业界意见不一。如瓦房店市档案局认为，城建档案馆是一个文化事业单位，不具备行政职能的基本条件。事实上，这也是大多数城建档案部门尚未加挂“城建档案管理处”的主要原由。由此来看，在城建档案发展中“行政职能部门”给“文化事业单位”的让位，也逐步佐证了城建档案应注重的是其实效价值，而非其行政执法功能。目前，一些建设部门实行了联动机制，对移交城建档案在程序上进行了进一步理顺，迈出了规范治档的一步，但要把城建档案的依法管理与衡量工程质量的优劣挂钩，作为其重要参考数据之一，笔者认为还有很多工作要做。三是经济手段不长效。经济手段一度是最重要的城建档案保障手段，即建设单位交纳一定档案押金。对确保档案的移交具有一定作用，但其弊端也显而易见，如占用建设资金，对重点工程和边施工边报建工程的档案报送缺乏制约等。上世纪九十年代，国家已取消档案保证金的收取，经济手段不再存在。
当今城市快速发展，社会对信息需求具有广、快、精的特点。城建档案信息量大、类别杂，必须实行标准化、信息化管理才能适应社会的需求。国家档案局办〔2010〕116号文件明确指出，数字档案馆建设是一项系统工程，需要经过调研、立项、论证、软件开发、平台构建、资源准备、系统运行、项目验收、运行维护等诸多环节，需要各业务部门、档案管理部门以及其他单位的共同参与，是一项长期的工作任务。建设数字城建档案馆必须要大量资金投入，这个过程不像建设项目那样能很快看到立竿见影的成果。一些单位负责人缺乏长远眼光，不愿投入足够的人力、物力、财力，档案经费紧张，管理和开发利用设施落后，还停留在计算机应用初级阶段。同时，档案宣传、调研工作也难以开展，社会对城建档案部门了解甚少，一些服务对象不知道到哪个部门查阅利用档案。此外，一些重要档案信息更新慢，与现状不符，服务被动，利用有限，难以满足社会需求，如城市地下管网档案等，不能发挥城建档案信息的优势。反过来，利用率的低下又严重影响了城建档案部门的口碑和形象，造成一种恶性循环。
对策措施
笔者认为，要增加城建档案事业的动力与活力，确保与城市建设、经济建设协调发展，当务之急是要加强以下几个方面的工作：加强配套法规建设，完善档案法制体系依据《档案法》、《城乡规划法》、《城市建设档案管理规定》等法律法规，借鉴沿海城市做法，结合本省实际，可由省人大或省政府制定《城建档案管理办法》、《建设工程档案专项验收认可办法》、《城市地下管线档案管理办法》，各地州市也可制定一些政策措施，注重针对性、配套性和操作性。一是应明确城建档案接收范围。城建档案的范围和城建档案馆的接收范围必须明确界定，同时明确规定城建档案的归档时间和报送要求。二是应明确城建档案机构行政职能和行政执法资格。赋予城建档案业务指导、行业管理和监督职能。明确城建档案经费纳入城建经费年度计划，特别是《数字城建档案馆的建设》要立项，列入年度预算。三是城建档案法规应列入城建法规体系。即在规划、工程质量、房地产等法规中体现城建档案要求，明确城建档案的执法条款，明确城建档案执法人员职责和处罚细则。建立档案领导机构，理顺行政管理机制一方面，组建综合协调机构。
1.秦汉简牍官文书档案的收藏机构和管理人员。秦汉时期是我国封建制度的初创期，从中央到地方政府各项管理制度不断建立和完善，简牍官文书档案管理已建立了一套从中央到地方比较完善的管理机构，配有专门的档案管理人员和档案库房,在中央设有石渠阁、兰台、东观、麒麟阁、天禄阁、仁寿阁、石室等，专门收藏官文书档案、图籍等，由令史专门负责官文书档案的保存和管理。班固《两都赋》曰“：天禄、石渠，典籍之府。”《汉宫殿疏》云“：天禄、麒麟阁，萧何造，以藏秘书贤才也。”《太平御览》曰“：未央宫有石渠阁，萧何所造，藏入关所得秦之图籍。”兰台隶属于御史府，由御史中丞负责管理，具体掌管图籍秘书，称为“兰台令史”，主要收藏和保存皇帝的诏令、各级官员的奏章和奏疏、国家颁布的重要法律文书、各类舆图、郡县的上计考核集簿档案等。东观是东汉时国都洛阳的一处收藏文书档案和秘书典籍的档案库。《后汉书•安帝纪》注引“:洛阳宫殿名‘:南宫有东观’。”《隋书》载：“四方鸿生巨儒，负褒自远而至者，不可胜算。石室，兰台，弥以充积。又于东观及仁寿阁集新书。”东观藏有皇帝的诏书制令、历朝注记、臣僚的奏疏、功臣功劳簿等重要的档案文书。石室是两汉时期用来存放功臣受封时所立丹书铁券的专用档案库房。《史记•太史公自序》记载：“‘小子不敏，请悉论先人所次旧闻，弗敢阙，’卒三岁而迁为太史令，触史记石室金匮之书。”《汉书•高帝纪》云：高祖“与功臣剖符作誓，丹书铁契，金匮石室，藏之宗庙。”秦汉地方各级政府和军事机构也有系统的专属分管简牍官文书档案工作的官员和专门收藏简牍官文书档案的库房。郡级行政单位设有主簿、主记室史和书佐等官职专门负责相关简牍官文书档案工作。《后汉书•百官志》“：皆置诸曹掾史。本注曰：诸曹略如公府曹，无东西曹。有功曹史，主选署功劳。有五官掾，署功曹及诸曹事。其监属县，有五部督邮，曹掾一人。正门有亭长一人。主记室史，主录记书，催期会。无令史。閤下及诸曹各有书佐，干主文书。”县级及县级以下的行政单位也设有专门的简牍官文书档案管理人员，如县令长的属吏中县丞、令史、主簿、户曹等。县丞有兼署文书档案的职责；令史的主要职责就是掌管收发文书档案相关事宜；主簿的主要职责是记事和管理文书；户曹负责管理本县的户口名籍档案等。《后汉书•秦彭传》“：每于农月，亲度顷亩，分别肥塉，差为三品，各立文簿，藏之乡县。”睡虎地秦简《编年记》载，墓室的主人喜，19岁被任命为“史”。史就是当时从事官文书管理的小吏。喜还先后担任过安陆御史、安陆令史与郡令史，专门负责掌管文书档案等工作。秦汉时期的军事边塞地区也设有专门的简牍官文书档案的管理机构和人员，汪桂海先生在其《汉代官文书制度》一书中就指出，侯官是汉代军事边塞文书档案管理的基层单位。“候官是最基层的正规的文书档案保存机构，烽隧和部收到候官所下的文书最后都要缴回候官立卷存档，所以在部与烽隧一级的单位里很少存留文书档案，而候官以上的官署则或为收藏大量文书档案的地方。”1976年出土的居延甲渠侯官遗址，就发掘一个文书管理室，出土相关官文书简牍九百余枚，整理出王莽天凤到建武初年的官文书档案四十多卷。
2.秦汉简牍官文书档案的分卷收藏。从大量的秦汉出土简牍的放置情况来分析，秦汉时期已经有意识的对简牍官文书档案进行分类收藏保管，官文书档案分级保存意识已经初露端倪，同一时期或同一类型的简牍官文书档案在处理完毕之后，会被分类捆扎成卷或捆简册的形式，在各个级别的衙署文书档案室进行妥善保存。如在睡虎地、张家山、尹湾、居延等地出土的大量秦汉时期的简牍中充分反映了秦汉时期简牍官文书档案的分卷收藏制度，官文书按照时间、内容、性质、范围等进行分类保存。秦汉简牍官文书档案按时间分卷收藏，简牍官文书档案多以月、季度或年份为分界线，分别称之为月簿（籍）、四时簿（籍）和年簿（籍），有时为了需要官文书还以日记载分类。其中以月簿最为常见。如居延汉简中的兵簿简牍文书载“，汉元始廿六年十一月庚申朔甲戌，甲渠鄣候获敢言之，谨移十月尽十二月完兵出入簿一编敢言之。”汪桂海先生在其《汉代官文书制度》一书中考证居延汉简中的案卷签牌的起讫时间，并把汉代官文书档案分卷归类为六种类型：某年某月尽某月、某年某月尽某年某月、某年尽某年、某年某月、某年、某年某月以来。除最后一种是进行过程中的文书以外，前五种都为完整的官文书档案体例。其实，可以看出简牍官文书档案多以月、季度或年份来分类。
二、秦汉简牍官文书档案立法
1.秦汉官文书档案的副本制度。秦汉时期为了防止官文书档案被篡改，设置了专门的文书档案副本制度，并制定定期核对的制度。官文书的正本由长官签署发出后，由书佐或史誊抄留底的官文书档案为副本。副本制度是秦汉官文书档案管理制度的重要组成部分，关于简牍官文书档案副本制度的记载有很多，如睡虎地秦简《秦律十八种•尉杂》曰“：岁雠辟律于御史。”里耶秦简“：库武敢言之，廷书曰令史操律令诣廷雠，署书到、吏起时。有追。今以庚戌遣佐处雠”《里耶秦简牍校释》解释“：雠律令，校勘律令。《慧琳音义》卷七十七‘雠校’注引《风俗通》云‘：二人对校为雠。’《正字通•言部》‘：雠，校勘书籍曰雠，比言两本相对覆如仇雠。’”
2.秦汉官文书档案的安全与保密制度。为保障文书档案的收藏安全，秦汉政府专门立法来防止火灾，严禁把火种带进收藏文书档案的府库。档案入库后，必须经过检查确认没有火源以后，才能关闭府库房门。制定了文书档案定期检查制度，派专人轮流值夜巡查。规定不能在收藏文书档案的府库周边新建官员居舍。睡虎地秦简《秦律十八种•内史杂》中就规定“:毋敢以火入臧（藏）府、书府中。吏己收臧（藏），官尚夫及吏府夜更行官。毋火，乃闭门户。令令史循其廷府节（即）新为吏舍，毋依臧（藏）府、书府。”秦汉时立法对于丢失官文书档案和伪造文书的官吏都予以严厉的处罚，睡虎地秦简《法律答问》规定“:亡久(记)书、符券、公玺、衡羸（累），己坐以论，后自得所亡，论当除不当?不当。“”发伪书，弗智（知），赀二甲。今咸阳发伪传，弗智（知），即复封传它县，它县亦传其县次，到关而得，今当独咸阳坐以赀，且它县当尽赀？咸阳及它县发弗智（知）者当皆赀。”秦汉时期的统治者们已经认识到官文书的运作对于保障国家政令正常传递，保护国家重大机密的重要性，为此建立了严格的官文书档案保密制度。如居延汉简中有“坐外吏窥府书，甚毋状”就是指不负责官文书档案管理工作的外任官吏不能阅览府库中的官文书，如有违反必定以重刑惩罚。
现代企业安全管理中存在很多问题，主要体现在以下几个方面：（1）安全意识不足。现代企业的很多领导只注重经济效益，忽略了生产安全的重要性，许多企业制定的安全方针都没有得到认真的落实，很多情况下只是做了表面工作，没有真正起到加强生产安全的作用。现代企业制定的安全目标不符合实际，也没有采取有效的措施来实现安全目标，这都安是全意识不足的现象。（2）对安全管理理念的认识不足。现代许多企业都是在事故发生之后，才开始考虑安全的相关问题再采取相应的补救措施，虽然能够起到一定的作用，但是事故的发生在不同程度上都给企业带来损害，这种管理理念非常落后，不符合现代企业的发展要求。（3）没有成立专门的安全管理机构。现在许多企业都没有成立专门负责企业经营生产活动的管理机构，在安全管理过程中没有统一的管理制度，也就不能够很好的实现管理。（4）企业员工的安全文化不足。没有加强对企业员工安全知识的培训，企业员工的安全意识非常薄弱，相关领导者安全素质也不高，也就不能很好带领员工加强安全管理[2]。
二、在知识管理下加强企业安全管理的相关策略
1.加强对安全知识的运用
企业要分析在管理过程中出现的各种安全问题，要把相关的安全知识进行整合分类。企业可以把生产安全说明书、安全建议、以及在实际生产过程的安全经验等这些安全知识相关的资料收集起来，并且把这些资料弄成电子资料，放在企业的安全知识系统中。收集了相关的安全知识，企业的员工需要不断学习这些安全知识，并且把这些安全知识运用到企业实际的生产经营活动中。企业可以利用先进的计算机网络，通过资源共享，加强对安全知识的了解，同时企业还可以利用电子模拟软件和数据解析软件，根据相关安全知识通过模拟来制定安全有效的实施方案[3]。
2.加强对企业安全管理的认识
企业的领导层只有认识到安全管理的重要性，才能够根据企业运行的实际情况，制定科学有效的措施，提高企业的安全管理水平。有条件的话可以通过新闻、广播等方式宣传企业安全管理的重要性，提高所有员工对安全管理的认识。企业的领导层要把安全管理的相关认识传达给企业的各个部门，各个部门可以通过交流会、座谈会以及开展相关的活动来加强企业各部门对安全知识的认识。
3.加强培训，建立安全奖罚制度
企业要不断加强安全管理人员的培训力度，加深他们对安全知识更进一步的思考，激发他们的对安全知识的创造力，这样可以在生产经营中为员工提供准确的安全指导，保证员工的生产安全。企业还要建立安全奖罚制度，对没有根据安全知识进行生产经营的员工，即使没有造成安全事故，也要给予一定的惩罚，这样不仅可以起到警示作用，还加强了企业员工对安全知识的重视。在企业的安全管理、安全生产经营中有突出贡献的人要给予一定的奖励，这样可以增加企业员工学习安全知识的积极性。
三、结束语
中国是发展中大国，煤炭是中国的主体能源，在工业化、城镇化进程中需要大量煤炭资源支撑。加快煤炭资源开发是保证中国能源安全的重要举措之一。煤炭生产安全管理直接关系到中国煤矿的安全生产，直接关系到煤矿职工生命安全。当前中国一些地区仍频繁发生煤矿安全事故，危害矿工生命健康，影响改革发展和社会稳定大局。搞好煤矿安全生产工作，可控制事故、消除隐患、减少损失。要深刻吸取煤矿生产安全事故教训，迅速扭转煤矿安全被动局面。不能为了追求经济发展而置安全于不顾，始终要明白安全是生产红线，任何时候都坚决不要“带血”的GDP，一定要坚守安全生产红线，实行精细化管理，责任到人，落实到位，严于监督，才能为生产过程提供有效安全保障。此外，在煤矿开采中应严格按照相关法律法规进行操作，落实严格的奖罚条例，认真学习领会、对照要求、寻找差距，同时强化安全措施。只有全面推行人本化、精细化管理，才能严格规范管理，实现安全生产制度全覆盖，使职工的职业安全健康及安全得到保障，走新型工业化道路。
2煤矿安全管理制度措施
2.1加强人员安全知识学习
主要采用共享式学习、体验式学习，增强煤矿安全生产意识。共享式学习，是在实景式体验过程中，使职工在内心感到震撼的同时认同企业安全管理，认同遵守各项操作规程的重要性和必要性，树立起“安全就在你我身边”的意识，从而认真学习安全规程及制度，实现由“要我安全”到“我要安全”的转变。在共享式学习、体验式学习过程中和职工形成平等、对话和伙伴的关系，与员工谈形势、话长远、说事实、讲道理，使职工坦率而真诚地参与到教与学的活动中来，让职工充分认识到学习的目的及所带来的效益，从而激发职工学习兴趣，通过一系列关于安全的故事及游戏，营造轻松和谐氛围，使职工从中体会到安全的重要性，深刻认识安全规程与制度对自身的保护作用。把体验互动作为安全教育的重要手段，通过运用典型案例、安全故事、互动游戏、亲情帮教、音乐感化、视频特效、心理测试等多种形式的思想教育引导，切实增强职工安全生产意识，筑牢矿井安全生产基础。除此之外，让职工了解生产中所面临的形势，开展安全知识有奖问答活动，同时让家属协管员进行安全亲情宣讲活动、送亲情卡片等形式多样的教育活动，让职工在轻松的氛围中提升安全意识，加大区队职工计分和队务公开检查力度，促进人员安全知识学习。
2.2加强技术和设备的管理
加强技术和设备的管理是安全生产的基础，可以为生产开展提供有力保障。现代企业完成生产任务离不开设备，而在自动化、机械化程度较高的煤矿生产企业中，从业人员业务素质低、设备不规范管理是引发煤矿安全事故的重要因素，如：触电、机械伤害、高空坠落等安全事故[1]。当前中国煤矿生产中，技术和设备安全生产基础不牢固、部分领导安全意识薄弱、安全生产责任不落实、防范和监管措施不到位及违法生产经营建设等问题依然存在。加强技术和设备的管理要做到：a)要明令禁止使用淘汰的设备、工艺；b)煤矿应急处置工作要到位；c)矿井通风系统不合理、不完善，不可组织生产；d)矿井防灭火工作要到位；e)矿井运输提升设备使用管理要符合规定；f)煤矿供电系统要可靠，电气设备管理要严格；g)矿井瓦斯防治工作要到位；h)矿井粉尘防治工作要到位；i)煤矿执行防治水规定要严格；j)爆炸材料和爆破管理要严格。通过不定期巡视检查，确保设备安全生产责任落实，坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，加强机电运输设备检查，确保设备正常可靠，严防机电设备失爆和运输“跑车”事故，开展安全管理提升活动的同时，实现设备的高效管控，实现全年安全生产中的设备管理目标[2]。加强煤炭资源地质勘查，加大资源整合力度，优化设备配置，提升煤矿安全保障能力，促进煤炭工业转型升级和可持续发展。此外，还应实施奖励机制，利用典型案例，推广优秀成果。
2.3优化生产组织结构
合理的生产组织结构，可以发挥生产时间间隔的优势，为实现安全生产提供可靠保障。例如，在进行生产时，要注意组织结构中的岗位设置，要注意简化，因为繁冗多余的程序不仅降低办事工作效率，贻误工作的最好契机，而且还浪费大量时间成本和人力成本。可实施多层次防护：a)第一层。设备岗位职工按照设备管理要求，按时、按标准巡检设备；b)第二层。班长按照区域负责制，每天对区域所有设备进行巡查，检查督促岗位点巡检工作，及时补位；c)第三层。机电队包机组人员按照专业分工，每周对所负责设备进行巡查，及时发现和解决问题隐患；d)第四层。区队机电副队长按照包机责任制，每周对所属区域设备进行巡查。在管理中，形成质量管理无漏洞、巡检无空白区的设备管理网络。优化生产组织结构，合理分配人员，达到岗位职能化；同时合理调配设备资源配置，提高模块利用率。在科学组织施工的条件下，确保煤矿安全生产，是顺利提高生产效率的重要手段。
2.4明确安全生产责任
通过全体干部职工扎实、精细化的安全管理工作，明确各个部门间的职责，并树立红线意识，严格按照相关规定抓好安全监管，进一步明确责任，不断创新监管方式，重点抓好复工复产煤矿瓦斯和水害综合治理工作。同时积极做好隐患排查和装备升级改造工作，结合煤矿攻坚战推进情况，不断提高煤矿的机械化、信息化和质量标准化水平，确保安全生产。要深入开展隐患排查治理行动，按照自查自改、排查、回头看3个步骤，对井下所有系统、设备开展好全覆盖排查，对查出的隐患做好整改；要贯彻落实好新的《安全生产法》，明确安全生产的责任主体、责任划分等，推进依法治安；要在强基固本上下功夫，完善煤矿安全生产标准化，做到安全、规范。此外，对于影响到本矿安全的水文、地质、危险爆破作业等情况进行责任划分，进而预防安全事故的发生。
2.5安全考核长效制度
由于煤矿安全生产是一项长期艰巨的任务，这就需要建立一套完善的安全考核长效制度。要抓住关键环节、要害问题不放，制定了《生产风险规定》。通过简单明了、易操作好执行的规定条款，让企业员工充分了解企业安全风险，监督、参与企业安全生产管理，帮助企业搞好安全生产，最大限度地保障从业人员及企业周边人员的人身安全和财产安全，实现安全发展。在安全考核长效制度设立过程中，应提高人员安全生产责任感，因为安全生产是做好各项工作的前提保证。在安全生产带来经济效益的基础上，形成一个激励制度进行安全考核，安全检查以不定期突击检查为主，并实行检查责任追究制，重奖重罚，注重实效。调动人员积极性和主动性。在煤矿安全监督中建立防控体系，在提升安全生产水平方面进行积极有益的探索和实践，将有煤矿职工经过和工作的地点都列入长效机制覆盖范围。
3结语
