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[关键词]支付结算办法 变革历程 矛盾 方法
一、中国人民银行支付结算制度变革历程
简要回顾支付结算制度的发展历史,主要经历了三个阶段:
(一)制度初创阶段
《中国人民银行结算办法》于1977年11月6日正式,这是第一份以独立法规形式对结算行为进行规范和约束的文件,为我国银行结算活动的顺利开展提供了重要的制度基础。该文件后于1983年12月28日重新修改。
(二)逐步规范阶段
针对当时银行结算上比较突出的“商品交易大量使用现金”和“结算在途时间长”问题,中国人民银行下发了《关于颁发“银行结算办法”和“银行结算会计核算手续”的通知》,1989年4月1日开始施行,该办法在一定时期内有力地促进了非现金结算业务的发展。
(三)持续深化阶段
随着《中华人民共和国票据法》的施行、《票据管理实施办法》的实施,《中国人民银行支付结算办法》于1997年12月1日起开始实行。这些法律、法规和规章的出台,规范了支付结算行为,保障了支付结算活动中当事人的合法权益,促进了支付结算业务的发展,在我国银行结算工作中具有重要的历史意义,是我国经济金融体制改革和银行结算改革发展的重要成果。
二、《支付结算办法》与实际结算活动、账户管理办法之间的矛盾
随着经济的发展和金融形势的变化,银行结算活动、账户管理办法与《支付结算办法》执行中存在的一些问题和矛盾被渐渐显现出来。对此,笔者在长期银行从业活动中积累了一些经验和认识,现结合一些企业界朋友的看法,针对《支付结算办法》相应条款对这些矛盾逐一进行剖析:
(一)条款规定与实际结算行为不统一
1、《支付结算办法》第一百二十七条规定:“持票人可以委托开户银行收款或直接向付款人提示付款。持票人委托开户银行收款时,应作委托收款背书,在支票背面背书人签章栏签章、记载“委托收款”字样、背书日期,在被背书人栏记载开户银行名称,并将支票和填制的进账单送交开户银行。持票人持用于转账的支票向付款人提示付款时,应在支票背面背书人签章栏签章,并将支票和填制的进账单交送出票人开户银行。”
笔者在对周边多个地区多家企业财务人员的调查了解中,发现目前普遍存在不同的背书行为。分别以A、B地区为例具体情况如下:
(1)A地区持票人若系出票人持票向付款人提示付款,则由出票人在支票背面背书人签章栏签章;若持票人为收款人,提示付款时则由收款人在支票背面背书签章并记载“委托收款”字样。
(2)B地区多家银行均无“持票人向付款人(出票人开户银行)提示付款时在支票背面背书人签章栏签章”的要求,而仅在持票人委托其开户银行收款时,要求在支票背面背书签章、记载“委托收款”字样、背书日期,在被背书人栏记载开户银行名称等内容。
相比较而言,两种处理方法各有一定道理,都有效规避了收款人提示付款时背书签章行为隐含的两种风险:其一为收款人签章背书后若票据遗失,存在非善意持有人可能将支票背面添加“转让”字样实施违法行为的外部风险;其二为银行人员主观故意利用客户已背书签章提交的支票添加“转让”字样记入非收款人账户的内部风险。但同时这两种方法也确实未能准确执行规定。比如:A地区收款人提示付款时在背书人栏签章符合规定,但记载的“委托收款”字样,是该地区银行出于自身风险防范的角度而要求追加记载的事项,实际上是“提示付款”行为意思的表示,与《支付结算办法》规定的持票人把支票送达收款人开户银行时记载的“委托收款”字样意义存在根本不同。B地区则直接略过了持票人提示付款时,在支票背面背书签章的规定。
各家银行和企业对相关条款理解不同,导致长期结算活动中处理办法也不相同。地区间的执行差异,也表明《支付结算办法》的相关规定只有明确可依,风险可控,才能使银行、单位、个人在支票背书签章环节实现结算行为的规范统一。
2、第二百零六条规定:“在同城范围内,收款人收取公用事业费或根据国务院的规定,可以使用同城特约委托收款。收取公用事业费,必须具有收付双方事先签订的经济合同,由付款人向开户银行授权,并经开户银行同意,报经中国人民银行当地分支行批准。”
实际结算活动中涉及水费、电费、社会保险费、电话费等业务时,大量需要使用“同城特约委托收款”结算方式,《支付结算办法》关于这种结算方式对于“收款人签章”的要求以及“委托日期”的有效期限并无具体明确的规定。这就导致了各地区各行之间对于上述条款的把握并不统一,如:有些商业银行对于委托日期至提交日的有效期限按10天的日期把握,还有的行处对委托日期的有效期限并不做要求,而只是关注手工签署的送达日期。再比如:对于“收款人签章”,有些地区认为同城特约委托收款凭证上印刷的收款单位印章即为收款人签章,而有些地区则认为印刷的签章不具有效力,不利于明确委托责任,收款单位应加盖本身的预留银行签章来表明自己的委托收款行为。
上述具体规定不够明确,造成了各家银行在理解、执行规定时各有不同,使单位之间通过银行实施结算行为欠缺一致性和规范性。
(二)个别条款内容与结算活动不适应急需更新
1、《支付结算办法》第一百四十二条规定:“持卡人可持信用卡在特约单位购物、消费。单位卡不得用于10万元以上的商品交易、劳务供应款项的结算。第一百五十三条:“信用卡透支额,金卡最高不得超过l万元,普通卡最高不得超过5千元。信用卡透支期限最长为60天。”
与《支付结算办法》颁布时的经济环境相比,目前经济形势的确发生了翻天覆地的变化,过去的十万元与现在的十万元不可同日而语。消费者物价指数(Consumer Price Index),是反映与居民生活有关的产品及劳务价格统计出来的物价变动指标,通常作为观察通货膨胀水平的重要指标。以1998年到2008年10年中国大陆居民消费价格指数月度涨幅为例,最低为1999年3-5月的-2.2%,最高为2008年二月的8.7%,简均后为5.45%,按此比率计算,1997年的10万元大概相当于现在的20万元,实际上远远不至这么多。《支付结算办法》中的金额条款限制阻碍了单位银行卡和个人信用卡的使用和发展。
2、第一百六十四条规定:“银行办理结算,给单位或个人的收、付款通知和汇兑回单,应加盖该银行的转讫章;银行给单位或个人的托收承付。委托收款的回单和向付款人发出的承付通知,应加盖该银行的业务公章。”
不同银行根据自己的业务需要和风险程度有一套系统规范的印章使用管理办法,对此应有较为灵活的规定:结算业务回单等凭证上只要银行加盖表明经济业务已办理完毕的印章即可,如:核算用章、转讫章、清讫章等。
3、第一百七十一条规定:“委托日期是指汇款人向汇出银行提交汇兑凭证的当日。”
不少企业财务人员和银行工作人员对以上内容理解不准确再加上城市距离等因素,提交(受理)委托日期非提交(受理)当日的汇兑业务凭证的情况时有发生,甚至有个别地区人行在自身日常结算业务活动中也并未遵循上述规定进行操作,而是把委托日期视为凭证日期,以手工所签送达日期作为汇兑凭证的提交日期。不难看出上述规定使实际结算业务中产生了不少退票的情况,确实给银行、单位和个人带来了诸多不必要的麻烦。
(三)部分条款与银行结算账户管理办法不统一
《支付结算办法》第二十三条规定:“单位在票据上的签章,应为该单位的财务专用章或者公章加其法定代表人或其授权的人的签名或者盖章”。第二十四条又规定“出票人在票据上的签章不符合《票据法》、《票据管理实施办法》和本办法规定的,票据无效。”
根据中国人民银行文件银发(2006)71号文《中国人民银行关于规范人民币银行结算账户管理有关问题的通知》规定:“按照国家有关规定或存款人资金管理有特殊需要的,单位开立的专用存款账户的名称可以为单位名称后加内设机构(部门)名称或资金性质,但专用存款账户的预留签章应与专用存款账户名称一致。”
单位开立上述专用账户,自然需要使用支票等支付工具。该类专用账户与账户名称一致的预留签章,一般情况下不是该单位的财务专用章或公章,而是某单位专用资金性质或单位名称后加内设机构(部门)名称的印章,如:某单位国库支付专用章、财政资金专户、土地收入清算专用章、资金结算专用章、支付专用章、基本建设拨款专用章等。若依据《支付结算办法》第二十四条规定:“出票人在票据上的签章不符合《票据法》、《票据管理实施办法》和本办法规定的,票据则为无效票据。”显然这一规定与结算账户管理办法存在一定矛盾,而“票据有效性”问题对于该票据而言至关重要。唯一的解决办法是尽快完善重新修订《支付结算办法》,使之适应结算活动的需要,与银行结算账户管理办法的相关规定一致。
(四)个别条款内容应予废止
由于颁布时间较长,《支付结算办法》有些条款已不能适应当前支付结算管理体制的需要,如通过邮寄凭证的这种信汇结算方式已少用甚至停用,《支付结算办法》中有关信汇的相关规定已不再具有实用性。再如第二百四十六条 “银行未按规定通过人民银行办理大额转汇的,应按规定承担行政责任。”这一规定与实际结算活动的要求早已不相符。上述条款已不再具有实用性,应当予以废止。
(五)一些具体规定和人行现行职责相互矛盾
《支付结算办法》中有关违规结算行为的处罚权规定与现行其他法律规定不相符。如第二百三十九条:“对单位和个人承担行政责任的处罚,由中国人民银行委托商业银行执行。”但根据《行政处罚法》,金融企业无处罚权应由人民银行实施处罚。在实际结算活动中,商业银行往往承担着结算活动双方当事人资金管理者的角色,其结算媒介的服务者身份使其不想也不能对其客户实施处罚,造成当违规结算行为发生时,某些处罚条款形同虚设。为明确人民银行、商业银行各自应承担的职责,更好地实施监管行为,迫切需要修订与法律规定不相符的条款规定。
三、完善修订《支付结算办法》的方法
(一)修订制度明确要求,适应结算业务发展
根据当前金融发展状况,建议支付结算规则的制定者-中国人民银行,积极会同有关银监机构,全面修订与现行支付结算监管体制、结算账户管理办法和实际结算活动不相适应的支付结算制度,明确有关条款的具体要求,为基层央行和银监机构开展结算监管工作提供有力依据,引导实际结算活动的规范发展,切实防范结算风险。
1、对于持票人持支票提示付款时,应要求持票人在支票背面背书人签章处签章,并记载“提示付款”字样,以统一结算行为,避免资金结算风险。
2、明确“同城特约委托收款”结算方式的相关规定,把委托日期至业务处理有效期限设为10天,与支票口径一致,便于收付款单位使用和掌握,对“收款人签章”的具体要求规定为必须加盖与委托单位名称一致的预留签章。
3、对于原来与现实经济环境不相符的规定:“单位银行卡不得用于10万元以上的商品交易、劳务供应款项的结算。”可参考消费者物价指数指标,再考量其他因素影响,综合分析测算适时调整这一金额,避免因为条款限制阻碍了单位银行卡的使用和发展。至于信用卡透支额度的规定与现实工作中已基本脱节,可由人行《支付结算办法》给定一个透支额度范围,而各家银行可在此范围之内,根据申请人的信用程度和经济收入等情况给予不同的透支额度,既方便银行调度和人行监管,又不致因透支额度过大而给银行和持卡人带来严重的资金风险。
4、科技的发展使汇兑业务速度越来越快,原本经常使用汇票的单位和个人愈来愈多地选择了汇兑支付方式。对于汇兑业务“委托日期”的规定,建议直接改成“凭证日期”,再考量城市距离等因素规定一个较为周全的时间范围,如三天等,以方便单位、个人对于汇兑业务结算方式的使用。
5、《人民银行结算账户管理办法》是开展结算活动的基础,与《支付结算办法》有着密不可分的联系,建议修订中增加相应条款的表述。如:“按照国家有关规定或存款人资金管理有特殊需要的,单位开立的专用存款账户的名称可以为单位名称后加内设机构(部门)名称或资金性质,其预留签章应为与账户名称一致的签章,除此之外的结算账户预留银行签章,应为该单位的财务专用章或者公章加其法定代表人或其授权的人的签名或者盖章。单位在票据上的签章应为预留银行签章。”
(二)增加专业术语解释 准确理解制度精神
《支付结算办法》中多次提及持票人、收款人、付款人、背书人、被背书人、承兑人、出票人、申请人、保证人等。在不同的票据流转过程中,其角色表现各有不同,如:付款人在支票业务中是指出票人开户银行,而大多数单位和个人认为出票人就是付款人。诸如此类问题,不仅客户不清楚,就连一些资深银行人的理解也并非完全准确。有必要在修订中增加关于上述问题的专业解释性章节,以正确引导结算活动,妥善处理结算纠纷,保障结算活动当事人的合法权益。
(三)完善结算监管手段,提升相关约束机制
加大对结算违规行为的处罚力度,对部分银行、单位和个人违规结算行为明确对应罚则,性质较为严重的可纳入人行征信范围,增加银行、单位和个人违规办理结算业务的成本,提高依照《支付结算办法》办理业务的主动性。
(四)建立网络环境下的电子支付结算制度
随着支付结算业务的快速发展和创新,电子技术广泛应用于银行领域,各商业银行也都相继开发并运行了诸如“网上银行”、“WAP银行”等电子银行结算业务种类。建议人民银行顺应国内外金融创新潮流,借鉴国内外相应立法,加快建立我国跨行支付系统、电子银行等网络结算方式的制度规范,通过增订《支付结算办法》相应条款,加速网络银行发展,加快支付结算电子化进程。
(五)新增金融同业存款、集团客户等结算行为制度
金融同业存款和集团客户具有较大的复杂性,比如:大量客户在商业银行(如原信用社改制为某商业银行)开户,而该行又在其他银行开立账户的行为;大型国有企业在商业银行开立账户后,又在该商业银行集团户下开立众多子户的行为。《支付结算办法》对于上述行为无相应规定,使实际结算活动缺乏制度支撑,建议新增相关具体条款,避免因制度缺失产生不必要的法律纠纷和诉讼活动。
四、结语
从1997年到2010年,《支付结算办法》经过了13年的历史,为稳定我国结算秩序、维护结算安全,发挥了重要作用。金融形势和经济环境的不断变化,以及支付结算专业性、时效性的特点,迫切需要对其条款进行适时新增、调整和修订,以满足结算活动的实际需要,促进我国结算业务的快速健康发展。
参考文献:
[1]中国人民银行会计司.支付结算制度汇编.新华出版社,1997;12
一、票据法对于经济金融发展的不适应性
《中华人民共和国票据法》于1996年1月1日起施行 ；中国人民银行制定并经国务院批准的《票据管理实施办法》于1997年10月1日起施行；中国人民银行制定颁布的《支付结算办法》于1997年12月1日起施行。这些法律、法规和规章在规范支付结算行为，促进支付结算业务发展，维护社会经济金融秩序和促进经济金融的改革发展中发挥了重要的作用。
近几年来，随着经济金融环境的不断变化以及票据业务和电子技术的发展，《票据法》逐步显露出其不适应性。受当时我国经济环境的限制，《票据法》的制定侧重于规范和约束票据行为、维护和保障社会经济秩序，从而在一定程度上削弱了票据的流通性、忽视了票据的信用功能，且对部分票据行为的可操作性较差，这些问题直接或间接地制约了票据业务的发展。为适应经济金融改革和发展的需要，促进票据业务持续健康发展，亟需对《票据法》及其配套法规和规章进行修改、补充和完善。
二、对《票据法》的修改建议
(一)第七条规定，票据上的签章为签名、盖章或者签名加盖章。近年来，电子票据业务作为一项新兴的银行业务倍受青睐。由于电子签名涉及到电子票据支付结算的效力和安全，缺少有关电子签名的法律规定必将成为电子票据业务在我国发展的法律障碍。建议《票据法》补充有关电子签名的规定，以确定电子签名的法律地位。
(二)第十条规定，票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。真实交易原则对于保护交易安全、防止票据欺诈具有重要意义，但却忽视了票据的信用功能，限制了融资性票据业务的发展。建议删除此条规定，并对融资性票据的签发、交易程序、贴现、转贴现、再贴现业务的办理以及票据专营机构的管理作出相应的规定。
(三)第二十七条规定，持票人可以将汇票权利转让给他人或者将一定的汇票权利授予他人行使。持票人行使前款权利时，应当背书并交付汇票。而对于其他票据的单纯票据交付(如无记名支票的转让)行为是否形成有效的票据转让未予明确。建议在新《票据法》中明确对于无记名票据，只需完成交付票据的行为即构成票据转让。
(四)第三十一条规定，以背书转让的汇票，背书应当连续。由于背书除转让背书外还包含有委托收款背书和质押背书，所以使得《票据法》对背书连续的认定是否包括委托收款背书和质押背书都没有明确的规定。而且《票据法》对于委托收款背书和质押背书的再背书效力也没有作出足够明确的规定。建议明确认定背书连续性的标准，明确非转让背书的再背书的效力问题。
(五)第五十七条规定，付款人及其付款人以恶意或者有重大过失付款的，应当自行承担责任。最高人民法院在票据法司法解释第六十九条规定，付款人或者付款人未能识别出仿造、变造的票据或者身份证件而错误付款，属于票据法的“重大过失”，给持票人造成损失的，应当依法承担责任。而《支付结算办法》第十七条规定，金融机构以善意且符合规定和正常操作程序审查，对仿造、变造的票据和结算凭证上的签章以及需要交验的个人有效身份证件，未发现异常而支付金额的，对出票人或付款人不再承担受委托付款的责任，对持票人或收款人不再承担付款的责任。建议修改《票据法》时解决上述责任认定上的冲突。
(六)第六十一条规定，以列举方式规定汇票到期日前行使追索权的三种情形，即汇票被拒绝承兑、承兑人或付款人死亡或逃匿、承兑人或者付款人被依法宣告破产或者因违法被责令终止业务活动。为保护持票人的合法权益，应扩大享有追索权的情形，如汇票的承兑人或付款人丧失行为能力，因意外事故下落不明等原因致使持票人在事实上无法按期提示承兑或付款。建议至少补充以上两种情形。
(七)第八十五条规定，支票的金额可以由出票人授权补记。第八十六条规定，支票上未记载收款人名称的，经出票人授权，可以补记。《票据法》中只有上述两个条款涉及到空白票据，由此可见，我国目前只承认空白支票，而不承认空白汇票和本票；而且空白票据仅存在于出票行为中，在其他票据行为如背书、保证、承兑中不允许空白票据存在，即不承认空白背书、空白
转贴于 保证、空白承兑等附属票据行为。然而，空白票据在日常经济交往中大量存在，而且世界各国不同程度承认空白票据法律效力，因而在修改《票据法》时，有必要思考我国空白票据的法律效力问题。
三、对《票据管理实施办法》的修改建议
(一)第十条规定，向银行申请办理票据贴现的商业汇票的持票人，必须在银行开立存款账户。建议明确持票人是在贴现银行开立银行账户还是在其他银行开立存款账户。
(二)第十九条规定，票据法规定可以办理挂失止付的票据丧失时，失票人可以依照票据法的规定及时通知付款人或付款人挂失止付。在实际操作中，可能有些当事人为了自己的某种利益或出于某种特别需要，在票据客观存在并未丧失，且有真正票据权利人的情况下；或者明知该票据存在的情况下，为使他人不能及时行使票据权利，而故意伪报票据已经丧失，现行《票据管理实施办法》对该类行为未作规定，建议予以完善。
(三)第二十三条规定，保证人为出票人、付款人、承兑人保证的，应在票据的正面记载保证事项；保证人为背书人保证的，应在票据的背面或其粘单上记载保证事项。由于目前对保证人记载保证事项的具置没有明确，建议明确票据上保证人记载保证事项的具置。
(四)第三十一条规定，签发空头支票或者签发与其预留的签章不符的支票，不以骗取财物为目的的，由中国人民银行处以票面金额5％但不低于1000元的罚款。该款规定没有规定处罚金额的上限，在票面金额较大的情况下，处罚金额可能达到上百万甚至上千万。而根据《刑法》，因签发空头支票构成金融诈骗罪的罚金最高也只有5 0万。这样对一个普通违法行为的处罚重于对于犯罪的刑罚，违反“过罚相当”的处罚原则。建议结合“过罚相当”和“处罚与教育相结合”原则，制定处罚标准。
(五)《票据法》第七条规定，法人和其他使用票据的单位在票据上的签章，为该法人或者该单位的盖章和其他法定代表人或者其授权人的人的签章。《票据管理实施办法》第十三、十四、十五条也分别对银行汇票、银行本票、商业汇票及支票上的出票人签章作了补充规定，但《票据法》及《票据管理实施办法》对票据的背书、承兑和保证的签章没有明确应签何种印章。建议在《票据管理实施办法》中对此作出补充规定。
(六)《票据法》第九条规定，票据金额、日期、收款人名称不得更改，更改的票据无效；对票据上的其他记载事项，原记载人可以更改，更改时应该由原记载人签章证明。但对于出票人、收款人和背书人能否反复更改其原记载事项，原记载人签章种类和位置的要求并未作明确规定。建议在《票据管理实施办法》中对此作出补充规定。
(七)《票据法》第十五条规定，票据丧失后，失票人可以及时通知票据的付款人挂失止付，并在通知挂失止付后3日内依法向人民法院申请公示催告。在实际操作中，商业银行对客户要求办理的空白支票挂失止付并不受理，但若客户先行到法院申请公示催告，并且法院已经受理且出具相关法律文书的情况下，商业银行是否应该接受客户的挂失止付要求。建议在《票据管理实施办法》中规范对空白票据挂失业务的操作。
四、对《支付结算办法》的修改建议
(一)《票据法》第五十三条规定，持票人未按照规定期限提示付款的，在作出说明后，承兑人或付款人仍应当继续对持票人承担付款责任；通过委托收款银行或通过票据交换系统向付款人提示付款的，视同持票人提示付款。《支付结算办法》第六十九条规定，持票人超过期限向付款银行提示付款不获付款的，须在票据权利时效内向出票银行作出说明，并提供本人或单位证明，持银行汇票和解讫通知向出票行请求付款。建议在《支付结算办法》中明确超过规定期限提示付款的处理方式和具体的证明材料。
(二)《支付结算办法》第九十四条规定，汇票承兑人在异地的，贴现、转贴现、再贴现的期限以及贴现利息的计算应另加3天的划款日期。但对于汇票到期日为节假日时，并没有明确应该先异地顺延还是先节假日顺延，在贴现过程中各银行做法不一。建议在《支付结算办法》中予以明确。
(三)《支付结算办法》第一百二十条规定，签发支票应使用碳素墨水或墨汁填写。该款规定目的是确保票据的字迹留存时间。目前实际操作中，出票人签发支票时，可能用胶印章(刻有收款人名称)代替书写，导致有部分付款行收到此类支票时，以填写不规范为由退票，大大影响票据的流通性。建议在《支付结算办法》中进一步明确签发支票书写的规范做法。
(四)《支付结算办法》第一百二十三条规定，支票的出票人预留银行签章是银行审核支票付款的依据。银行也可以与出票人约定使用支付密码，作为银行审核支付支票金额的条件。但如果实际业务遇到既有预留银行签章又有支付密码时，应该以哪一个作为审核支付的依据?如果签发的支票支付密码错误，是否应按照对签发与预留印鉴不符的支票的要求给予处罚?建议对此作出明确规定。
【参考文献】
1．尚福林，“认真学习贯彻票据法及其配套法规和规章”，《支付结算制度汇编》，新华出版社，2002年版。
2．《中华人民共和国票据法》。
3．《票据管理实施办法》。
1、结算起点上。《支付结算办法》规定，托收承付结算没笔的金额起点为1万元；新华书店系统每笔金额起点为1千元。
2、结算适用范围上。《支付结算办法》规定，托收承付的适用范围是：
（1）使用该结算方式的收款单位和付款单位，必须是国有企业，供销合作社以及经营较好，并经开户银行审查同意的城乡集体所有制工业企业；
（2）办理结算的款项必须是商品交易以及因商品交易而产生的劳务供应款项。代销、寄销、赊销商品款项，不得办理托收承付结算。
3、结算适用条件上。《支付结算办法》规定，办理托收承付，除符合以上2个条件外，还必须具备以下三个前提条件：
（1）收付双方使用托收承付结算必须签有符合《经济合同法》的购销合同，并在合同中注明使用异地托收承付结算方式。
（2）收款人办理托收，必须具有商品确已发运的证件。
一、存在问题
（一）法规更新完善具有一定的滞后性。如《支付结算办法》中的信汇、邮托等业务已逐步消失，2007年随着全国支票影像系统的成功上线，支票已可在全国通用，但在相关的法规中未作修改。
（二）支付体系监管职能不清，支付结算监管职能弱化。2003年银行监管体制改革后，新修订的《人民银行法》和《银行业监督管理法》中未明确支付监管职能的主体，更无具体的实施细则，仅仅规定中国人民银行负责“维护支付、清算系统的正常运行，组织或者协助组织清算系统及清算事项，提供清算服务，并会同银监部门制定支付清算规则。”《银行业监督管理法》中则无明确的支付监管规定，形成支付结算管理职能不清，造成支付结算监管真空，削弱了支付体系监管效率。
（三）支付结算的监管手段落后。目前人民银行支付结算监管手段仍停留在以手工方式为主的初级检查阶段，监管的技术手段和信息手段落后，科技含量不足，致使金融机构能够规避监管。如人民银行在办理金融机构的缴财政性存款业务中，仅仅考核金融机构旬末、月末财政性存款科目余额，未对日常余额进行动态监控，出现金融机构人为减少缴存财政性存款的情况会时有发生。
（四）商业银行对客户的支付结算收费不合理。2006年小额支付系统在全国推广完成，为社会提供了低成本、大业务量的公共支付清算服务。小额支付系统上线后，虽然人民银行下发了《中国人民银行办公厅关于印发小额支付系统收费试行标准的通知》（银办发[2005]299号），明确了人民银行的收费标准，但人民银行确定的收费标准只是针对商业银行收取，而商业银行对客户办理的大、小额支付系统业务收费仍然按照2001年国家计委、人民银行联合发文《国家计委、中国人民银行关于制定电子汇划收费标准的通知》（计价格[2001]791号）规定，采取分段计费，最低档5元，最高200元标准收取。对于异地资金汇划执行此标准收费无可争议，但对于县辖内的同城资金汇划也执行此标准收费就显得不合理，导致出现“现金搬家”的情况。
（五）支付结算监管亟待加强。目前支付结算领域仍存在一些不容忽视的问题，如客户在网上办理现金存、取款业务和转账业务，不同的银行有不同的收费标准，导致银行之间可以通过非正当竞争，或采取非正当手段拉拢客户开户的情况时有发生。
二、工作建议
第一，为适应经济金融改革和发展的需要，促进票据业务持续健康发展，亟需对《票据法》及与之相配套的《票据管理实施办法》和《支付结算办法》进行修改、补充和完善。
第二，人民银行要强化对支付结算工作的监管。建议上级部门制定支付结算监督管理的实施细则，明确人民银行与银监会分设后具体的支付结算监管范围，确定各级人民银行结算监管的对象，加大支付结算的监管力度。建立与银监部门信息共享的监督制度。
第三，严格执行统一的支付结算法规制度。人民银行各级行要加强监管，维护支付结算制度的统一性和权威性，对违反统一制度规定的，必须严肃查处。各金融机构要认真按照支付结算制度的各项规定准确、及时、安全地办理支付结算业务，不得违反统一的支付结算制度，各自为政，无序竞争。建议每年至少开展一次支付结算工作检查，重点检查支付结算制度的落实情况。
第四，建议人民银行总行进一步加大与国家计委、银监会等有关部门的协调力度，共同协调修改银行向客户收取的电子汇划收费标准，进一步扩大非现金支付工具的使用范围。降低客户办理支付结算相关业务的费用，使广大社会公众真正享受到现代化支付系统带来的实惠。
一、支付结算方式的分类
一是根据适用范围不同分类。适用于同城的结算方式(指在同一城市范围内各单位或个人之间的经济往来，通过银行办理款项划转的结算方式)有本票和支票；适用于异地的结算方式(指不同城镇、不同地区的单位或个人之间的经济往来通过银行办理款项划转的结算方式)有汇兑、托收承付；同城异地均可的结算方式有银行汇票、商业汇票、委托收款、银行卡、信用证。
二是根据结算形式的不同分类。票据结算包括银行汇票、商业汇票、本票和支票结算方式；非票据结算包括委托收款、异地托收承付、汇兑结算方式；另外还包括银行卡结算和信用证结算。
三是根据申请人不同分类。申请人为付款人的结算方式包括支票、本票、银行汇票、银行承兑汇票、汇兑、银行卡、信用证；申请人为收款人的结算方式包括委托收款和托收承付；申请人可以是付款人也可以是收款人的结算方式为商业承兑汇票。
二、支付结算的基本原则、法律特征与结算纪律
支付结算的基本原则包括：对付款人来说，要恪守信用，履约付款；对收款人来说，谁的钱进谁的账，由谁支配的原则；对中介组织而言，银行不垫款原则。
支付结算的法律特征包括：(1)支付结算必须通过中国人民银行批准的金融机构进行；这与一般的货币给付及资金清算行为明显不同。(2)支付结算的发生取决于委托人的意志。(3)支付结算实行统一管理和分级管理相结合的管理体制；中国人民银行总行负责制定统一的支付结算制度，组织、协调、管理和监督全国支付结算工作。(4)支付结算必须依法进行。(5)支付结算是一种要式行为。根据《支付结算办法》的规定，“票据和结算凭证是办理支付结算的工具。单位、个人和银行办理支付结算，必须使用中国人民银行统一规定印制的票据凭证和统一规定的结算凭证”，“未使用按中国人民银行统一印制的票据，票据无效；未使用中国人民银行统一规定格式的结算凭证，银行不予受理”。
支付结算必须遵守银行结算纪律。不准签发没有资金保证的票据和远期支票，套取银行信用；不准签发、取得和转让没有真实交易和债权债务的票据，套取银行和他人资金；不准无理拒绝付款，任意占用他人资金；不准违反规定开立和使用账户。企业必须严格遵守银行有关开立账户和支付结算办法规定的结算纪律，保证结算业务的正常进行。
三、各种支付结算方式的特点
关键词票据无因性 完善
文章编号1008-5807（2011）02-073-01
一、票据法之修改
学界对票据法修改之建议，多集中于对《票据法》第10条之批判，理由大抵认为票据行为的无因性是一项公认的世界性法律原则，而我国《票据法》第10条第1款将票据关系与票据原因关系放在一起规定，此规定无论与立法技术上抑或法律价值上都不可取。此规定模糊不清，既规定了当事人为票据行为须有真实之交易关系、债权债务关系，并必须支付对价，又未规定违反此条之法律后果，且其用语义并不准确，实不可取。此外，据多数学者之观点，此条规定是有使票据直接当事人之间票据行为有因之效果，无论从历史上、实用主义论上、票据法之作用及特性上，皆有不妥之处。
除此之外，笔者以为我国《票据法》第21条规定：“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系，并且具有支付汇票金额的可靠的资金来源。不得签发无对价的汇票用以骗取银行或者其他票据当事人的资金。”这是对票据无因性之破坏。因为是否为承兑以及付款行为，完全是依被委托人之自由决定，即使没有可靠之资金，被委托人也完全可根据自己意思而为承兑或付款。通常来讲，资金关系既可以为现金，也可以为信用、债务等等，并且资金关系只是被委托人做出所考虑之原因之一，而并不是决定票据行为有效之要件。被委托人在承兑之前当然可考虑资金关系如何而决定不承兑，但是一旦作出承兑行为，即产生票据之债，被委托人不管其与委托人之间资金关系如何，都须承担票据责任。因此票据法21条之规定，与第10条之规定类似，并无存在之必要，同时退一步讲，如果涉及当事人以诈骗手段骗取钱财，则是由其他相关法律规范进行调整。
据此，笔者认为，此两条之规定并无存在之必要。就此两条规定之目的而言，无非保障交易之真实，保障交易安全，完全可由其他负责调整基础关系的法律进行规范，例如涉及欺诈等，则已经有刑法及合同法等进行规范。而就此两条规定产生之法律效果而言，只能产生债务人可以据此俩进行抗辩，否认他方票据债券的存在。因此，笔者建议废除此两条规定，改为规定当基础关系无效时，票据债务人不得以不当得利请求免除债务并涂销签名或返还票据，或以他方不当得利为由拒绝履行票据义务。这一修改，坚持了以票据无因性为原则，避免盲目扩大票据基础关系对票据关系的影响范围，强调了票据的基础关系仅可以作为直接票据当事人之间的抗辩事由，加强了票据的无因性，有利于促进票据的流通性，实现我国社会经济生活中票据流通的效率与安全。
二、行政规章应相应完善
对于规范票据行为之行政规章，我国主要为中国人民银行所制定之各项相关规定，其中又以《支付结算办法》为主。审视《支付结算办法》，笔者认为，主要应修改或删除第二十二条之规定。此规定第1款，为对《票据法》第10条之复述，不必存在之理由已如前文所述。此规定第2款，乃将《票据法》第10条第2款以及第11条第1款前半部分结合起来，主要涉及我国票据制度中之对价制度。而据我国《票据法》第10条第2款、第11 条之规定，以及《支付结算办法》第 22 条第 2 款之规定，持票人取得票据若未给付对价或相当对价，则并不享有票据权利，除非其是因税收、继承、赠与而取得。虽然司法解释第 14 条规定债务人据票据法第10条规定对抗经背书转让之票据的持票人，法院不予支持，但适用时存在两个问题：一是司法解释并未规定不得就《支付结算办法》之规定而抗辩；二是直接当事人间若未给付对价则持票人仍无票据权利。此种规定，笔者认为很不完善。第一个问题是立法技术问题，完全可以通过晚上法律规范进行调整，关键在第二个问题。债务人为票据行为，实质上是债务承担，据民法理论，债务承担当为无因行为，无论行为人出于何种原因，一旦为债务承担，即须履行其义务。就票据法律关系而言，对价关系也是作为原因关系的一种，根据我国票据法之规定，票据行为为单方行为，出票人制作票据即须承担票据责任，也就是说无论当事人出于何种目的，一旦为此债务承担行为即负票据债务，而他方接受票据后即享有票据债权，因此规定欠缺对价时他方不享有权利实与传统理论相违背。
据此，笔者认为，对价欠缺并不能导致票据关系之无效。因为法律对于给付对价之要求，意在保障真实之交易，意在防止无法律上原因而获得利益，亦即不当得利之发生。因此，我国完全可参照台湾地区立法，将《票据法》第11条之规定修改为不给付对价或相当对价则不能取得优于前手之权利，去掉《票据法》第10条及《支付结算办法》第22条之规定。亦有学者以为，《支付结算办法》第 82 条、83条、92条等之规定亦不妥，因为此种规定将资金关系、交易关系等列入银行审查之范围，既加重了银行负担，又与无因性相冲突。但依笔者看来，从时间上来说，此种规定确实加重了银行之工作负担，然就规定本身来说，《支付结算办法》本身即为对银行办理支付结算业务之行政规定，因此其对银行从事相关业务之规定并无太大不妥。因为银行审查资金关系、交易关系原本就是为其决定是否承兑或付款做准备，若其规定资金关系欠缺、交易不真实，当然可以自主决定不以承兑或付款。只是一旦为承兑，票据关系有效，银行即须付款。
参考文献：
目前，我国涉及银行支付服务收费的法律法规较多，法律框架基本形成，主要可以分为以下几个级次：一是《价格法》，明确了价格管理、处罚的基本规定，是银行支付服务收费必须遵守的基本法律。二是《商业银行法》，确定了银行服务收费的合法地位。三是《商业银行服务价格管理暂行办法》，细化了商业银行服务价格的各项规定。四是一系列规范性文件，包括《关于进一步规范银行结算业务收费的通知》、《支付结算办法》等，明确了各项银行支付服务收费的标准。此外，银行支付服务收费还应遵守《合同法》、《消费者权益保护法》等。
现有法律法规明确了银行支付服务收费划分为政府指导价和市场调节价。一是《国家计委和国务院有关部门定价目录》明确了金融结算和交易服务费实行政府指导价。二是《商业银行服务价格管理暂行办法》细化了哪些商业银行服务收费实行政府指导价，哪些实行市场调节价。三是《支付结算办法》等规范性文件对部分实行政府指导价的银行支付服务收费标准进行了规定。
二、现有法规制度存在的问题
（一）银行支付服务收费监管主体不明确
一是银行支付服务价格制定主体不明确。根据《商业银行法》，收费项目和标准应该由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定。根据《商业银行服务价格管理暂行办法》，政府指导价由国家发改委会同银监会制定、调整，市场调节价由商业银行自行制定。根据《国家计委和国务院有关部门定价目录》，金融结算和交易服务费的定价部门为国家计委。法规制度之间的不一致导致银行支付服务价格制定主体不明确，也是相关价格标准迟迟未出台的原因之一。
二是对银行支付服务收费的监管缺位。目前有关银行支付服务收费的法规制度多关注各方的权利义务，较少关注对银行支付服务收费的监管，仅有的规定也说法不一，缺乏可行性，导致银行支付服务收费无人监管。
（二）银行支付服务“政府指导价”难出台
一是《商业银行服务价格管理暂行办法》已经实施5年多，仍没有按照《价格法》的规定，出台人民币基本结算类业务的基准价和浮动幅度，导致商业银行对所谓“政府指导价”无从执行。二是目前商业银行人民币基本结算类业务的收费标准仍在执行二十世纪90年代《支付结算办法》等规定的价格。这些价格已经难以弥补银行成本，不符合《价格法》“制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价”以及《商业银行服务价格管理暂行办法》“实行政府指导价的服务价格按照保本微利的原则制定”的要求。
（三）“人民币基本结算类业务”的界定不合理
《商业银行服务价格管理暂行办法》规定执行政府指导价的人民币基本结算类业务包括银行汇票、银行承兑汇票、本票、支票、汇兑、委托收款、托收承付。这种简单的将最为传统的票据、结算方式作为基本结算类业务的界定方法已经不符合当前支付体系发展的需要。一是随着支付工具的不断创新和推广应用，很多新型支付工具因其高效便捷正在逐步取代传统的票据和结算方式。二是银行结算账户作为资金运动的起点和终点，是支付结算的基础，应作为人民币基本结算类业务。三是随着金融信息化的发展，汇兑作为汇款人委托银行将款项汇给另一收款人的结算方式，不应只包括信汇和电汇，还应当涵盖电子汇划、ATM转账以及网银等新型结算方式。
三、完善我国银行支付服务收费法规制度的建议
（一）尽快明确银行支付服务收费的主管部门
建议由人民银行作为银行支付服务价格的主管部门，协调银监会制定银行支付服务收费的相关规则并对银行机构的执行情况进行监督检查和处罚。同时，银行业协会要组织会员单位对收费服务项目进行梳理和统一，积极向社会公告并解释收费项目，督促成员机构改善支付服务质量。
（二）完善银行支付服务收费法规体系
建议在修订原有法规制度的基础上，进一步完善银行支付服务收费的法规体系，并至少包括三个层次：一是总体规定。确定银行支付服务收费的主管部门，明确规定主管部门和相关部门的职责；明确银行支付服务的概念和范围，界定哪些收费项目实行政府指导价，哪些收费项目实行市场调节价；明确银行支付服务收费的监督管理办法和罚则。二是实行政府指导价的收费项目，明确基准价及浮动幅度。三是市场调节价收费指引。包括实行市场指导价的收费项目，细化市场调节价的制定程序、报备程序以及公开程序等。四是明确银行支付服务收费的例外性规定，例如对低收入者等弱势群体、出于公益需要办理人民币基本结算业务的予以减免费用等。
（三）重新划分人民币基本结算类业务的种类，尽快制定人民币基本结算类业务的政府指导价
一是建议将银行结算账户、银行卡作为人民币基本结算类业务，将托收承付作为市场调节价项目。二是建议尽快开展专项调研，依据银行支付服务的社会平均成本和市场供求状况以及社会承受能力，重新制定人民币基本结算类业务的政府指导价；并根据经济社会的发展及时进行调整。政府指导价的制定既要弥补银行机构的经营成本，也要考虑弱势群体对基本结算业务的需求，引导银行承担一定的社会责任。三是根据《价格法》，政府指导价是指“依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格”。因此，人民币基本结算类业务的政府指导价应采取制定基准价及浮动幅度的形式，避免地区间、银行间一刀切的现象，鼓励银行机构有序竞争。
