关于地方财政可持续发展研究

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近年来，受经济下行、减税降费以及疫情防控常态化影响，我国各级财政紧平衡特征日渐显著，财政收支矛盾不断加剧，使地方财政的可持续性面临空前压力。在此背景下，以重大政策绩效评估为抓手，全面实施预算绩效管理，强化财政资源统筹，优化财政资源配置，提高预算管理水平和政策实施效果，把不该花的钱减下去，以更低的成本提供更加充足的公共服务，充分体现以“人民为中心”的发展理念与政策初心，就成为当前破解地方财政收支难题、提升地方财政治理水平、保障地方财政可持续发展的重要抉择。

公共政策以有效解决社会公共问题为诉求，是公共权力机关为达成公共目标、实现社会公共利益而采取的策略方针，就其本质而言，是一种对社会资源的权威分配。政府在一定时期掌控的资源是有限度的，如何将有限的资源最大化地利用起来，同时尽量避免公共政策“效率走低”与“偏差产生”的内在冲动，为政策的纠错纠偏提供方法论，为政策决策的科学性和合理性提供有效工具，公共政策绩效评估成为关键。面对地方财政收入增长空间日渐压缩、保障社会经济发展支出刚性上升的矛盾，地方财政更应强化公共政策绩效评估，通过评估主体多元化、评估管理规范化、评估结果有效化，构建格局全方位、资金全覆盖、执行全过程、制度有创新，以人民为中心，突出公平性与回应性的政策绩效评估机制。

一、公共政策绩效评估是现代政府治理的重要手段

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策方案、政策效益、政策效率及政策价值进行判断的一种政治行为，贯穿公共政策准备、实施及监督的全过程，是制定政策、优化政策的重要依据，对健全政府决策机制、提高公共政策决策质量、强化公共政策实施效果具有重要意义。但不容忽视的是，现实生活中公共政策制定考虑不周，公共政策决策机制不够完善，公共政策执行效率不高、社会影响效益不佳等问题依然十分突出，公共政策的决策质量和实施效果亟待提升。荆州“关公像”就是一个因公共决策失效而引发社会效益损失的典型案例。这样一个仅基于政府视角的“人造景观秀”，因忽略政策决策程序的规范性、决策依据的可靠性、决策论证的充分性，致使政策实施的必要性、投入成本的经济性、民生需求的相关性、地方财政的可承受性严重缺失，进而引发公共政策危机，不仅给荆州当地造成严重的经济损失与公共资源浪费，更令党和政府的形象受损，社会公信力下降。此类案例并不孤立，还有贵州独山县，在年财政收入不足10亿元的情况下，举债2.56亿元打造“天下第一水司楼”，最终工程烂尾。该县还同时上马多项巨额投资项目，以致全县债务总额超过400亿元，每年仅债务利息就高达40亿元，远超地方财政承受能力。重大公共政策决策失效问题的存在，使加强重大政策绩效评估，纠正公共政策决策失误，减少公共资源浪费，成为各级各地、各部门各领域需要共同关注的重大问题。习近平总书记强调“要遵循经济社会发展规律，重大政策出台和调整要进行综合影响评估”“对已经形成举措、落实落地的，要及时跟踪评估，视情况调整优化”。党的十九届四中全会明确提出：“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。”党的十九届五中全会进一步指出，要“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平”。使完善重大政策绩效评估机制，提升公共政策财政保障能力，实现有限公共资源对国家重要战略目标的有效支撑，增强公共政策的可行性和地方财政的可持续性，不仅必要，而且紧迫。

二、公共政策绩效评估面临的挑战

公共政策绩效评估是一项系统而复杂的工作，目前其在价值取向、体制机制构建、评估结果应用等方面还存在一系列问题。

（一）政策评估的价值取向问题

在公共政策绩效评估过程中，政府既是公共权力与公共资源的掌握者，负责政策的制定与执行，同时又是公共政策的评估者，是一个具有双重身份的特殊利益相关者。作为公共资源的委托代理人，政府应充分代表民众的利益诉求。而作为具有自身利益的理性“经济人”，其在政策绩效评估中可能关注是否有利于本地GDP的快速增长、是否有利于任期内政绩的显著提升。在利益相关群体表达机制不够健全的情况下，自利的价值诉求及价值排序会使政策产出偏离民众需求，进而引发政策失效。
（二）政策评估体制机制构建问题

一是评估主体单一，以政府部门为主，使政策决策难以平衡相关各方的利益需求。二是全方位统筹不足，公共政策评估碎片化、分散化现象突出，使评估后的政策依然存在支持对象交叉重复、投入方向高度重合的现象，不仅加重了财政负担，还削弱了政策的社会效益，财政资金效率损失明显。三是未实现财政资金的全覆盖，纳入绩效评估的政策十分有限。四是全过程绩效评估链条尚未建立，事前事后评估对应不足，评估结果未得到良好应用。

三、强化公共政策绩效评估效用，提升地方政府决策有效性

公共政策绩效评估是政府治理体系建设的重要内容，是健全决策机制，提高决策科学化、民主化、法治化水平的重要制度安排。强化公共政策绩效评估，全面实施预算绩效管理，优化财政资源配置，充分满足与回应民生需求，为地方经济社会高质量发展提供有效保障，是推动政府治理体系和治理能力现代化，提升公共服务质量，增强政府公信力和执行力，建设人民满意政府的重要基础。

（一）明确以人民为中心的政策评估价值取向

以人民为中心的发展思想，昭示了政府提供公共服务的理想未来，也为公共政策绩效评估的价值构造提供了依据。公共政策的出台是否以民众诉求为导向，政策实施所带来的利益或损害在相关群体中是否公平，政策的执行是否体现公平、正义、平等的价值取向，都是公共政策绩效评估应该关注的核心。为此，公共政策绩效评估应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益开展活动，并据此构建公共政策绩效评估管理制度、规范公共政策绩效评估管理流程、统一公共政策绩效评估标准、健全公众参与机制，促进地方公共政策决策不断优化，效果不断提升。

（二）构建全过程、全覆盖统筹协调评估机制

应依照《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，将所有新出台的重大政策及基础设施建设投资政策纳入绩效评估范围，实现重大政策绩效评估的全覆盖。与此同时，为避免公共政策的重叠与交叉带来的财政资金效率损失，还应强化公共政策决策的统筹与协调，使公共政策决策成为引导地方公共事务发展的基础。除此之外，重大政策绩效评估还应健全全过程管理链条，履行事前专家论证、风险评估、合法性审查等法定决策程序，从源头把控政策方向，防止决策随意性。事后要对政策实施效果开展绩效评价，将评价结果作为改进与完善政策的重要依据。

（三）强化评估结果的有效应用

公共政策绩效评估的精髓在于改进政策绩效，否则，无论评估如何科学合理，其价值都将大打折扣。绩效评价结果的应用应在提高公共政策决策有效性，合理配置预算资源，增进政府部门责任感等方面发挥重要作用。为此，政策绩效评估的结果应用还应在加强制度建设、突出激励与约束、增强绩效意识、建立结果应用追踪体系等方面付出更多努力。

作者:童伟 单位:中央财经大学绩效管理研究中心主任、