时间：2022-10-11 16:20:40
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行政非诉执行检察监督是指，人民检察院依法对行政机关与人民法院履行行政非诉执行职能活动的监督。该制度是对前端司法或行政行为的监督，因行政非诉执行制度发展不完善，导致后端的检察监督机制运行不畅。需对行政非诉执行制度与相应检察监督制度所存问题一并梳理，结合检察权的内涵及特点，分析症结存因，方能系统性提出该类问题的解决方案，优化制度运行。
（一）行政非诉执行依据认定不统一
行政非诉执行的执行依据应当是行政行为，因此在行政非诉审查及具体执行阶段，执行依据不应发生变动。通过中国裁判文书网，以“行政非诉执行”为关键词进行检索，发现北京、浙江、辽宁等地的《执行裁定书》《结案通知书》等法律文书中，均认为行政非诉执行依据是法院作出的行政裁定，即法院执行部门据以执行的仅为法院行政审判部门出具的行政非诉审查裁定。但进一步检索发现，在江苏、广东、新疆等地的执行裁定书或结案通知书等法律文书中，认为执行依据是行政行为和法院作出的行政裁定，可以理解为两文书共同形成强制执行力。此外，江苏等地法院的执行裁定仅将行政行为列为执行依据，未提及行政非诉审查裁定的内容。笔者认为对于执行裁判文书表述不一致的问题，可能系法院系统内部文书要求不规范所致，其实质不影响执行依据为原行政行为的认定。但需说明的是此种司法实践不统一，可能对办案及后续的监督程序造成误导，即如将行政非诉审查裁定作为唯一执行依据，执行路径指向生效裁判文书执行。因此检察机关如发现法院错误认定执行依据且错误适用执行程序，应当及时提出监督意见，由此检察机关可倒逼执法、司法机关统一行文标准，避免争议风险。
（二）行政非诉执行与诉讼执行程序交叉重叠
我国法律将行政执行程序分为两种，一为生效裁判和调解书的执行，二为行政非诉执行，两程序重叠部分聚焦于原告诉讼请求行政判决的执行，核心问题是此类判决的执行依据是原行政行为还是法院的生效裁判。有观点认为：“判决维持或驳回原告诉请应按生效判决执行程序执行”［1］也有观点认为：“人民法院判决维持具体行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，只能是申请执行具体行政行为，而不是申请执行生效裁判。”［2］产生上述争议的原因有两点：一是根据行政诉讼法第97条，行政非诉执行程序适用的前提是相对人对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行。故驳回原告诉讼请求的判决中相对人已提起诉讼，不符合该法条适用条件。二是最高法作出的两个答复［3］虽就执行依据和申请强制执行的条件进行细化，但对于是否应适用行政非诉执行程序却做了模糊处理，执行路径仍旧不明。驳回原告诉讼请求的判决不断在诉讼执行与非诉执行程序间摇摆，因不同执行路径的选择会导致申请强制执行期限、执行管辖、执行实施期限等适用规定不同，故该争议性法律问题应当首先解决。检察监督环节也受其影响，即维持或驳回原告诉讼请求行政判决的执行是否属于行政非诉执行检察监督的案件范围，目前尚无明确规定，检察系统内部将其统称为对行政执行活动的监督。需要指出的是，湖南省高级人民法院已于2020年3月对此问题出台指导意见，确定了该情形下应当参照套用行政非诉执行程序。［4］笔者认为，驳回原告诉讼请求的判决其执行依据为原行政行为已为定论，自然应当参照行政非诉执行路径完成后续执行工作，因此该类判决的执行应当划归为行政非诉执行检察监督的案件范畴。据此，检察机关如发现法院在对判决维持或驳回原告诉请的案件中错误适用生效裁判执行程序，应重点对申请期限、是否具有管辖权等问题进行审查，及时予以监督。
（三）明显违法审查标准定义模糊
行政非诉执行案件的审查以行政行为是否存在“重大明显违法”为标准。［5］笔者发现法院对明显违法标准的认识存在差异，会将行政行为的轻微程序瑕疵与明显缺乏法律依据相混淆，将执行标的不具有可执行性与明显缺乏事实依据相混淆，最终裁定不准予强制执行。一般而言，仅存程序轻微瑕疵的行政行为如被提起诉讼，可通过确认违法但不撤销来保障该行政行为的执行力，此法兼顾了公正和效率之考量。执行标的是否具有可执行性则与原行政行为的合法及合理性没有必然关联，需综合个案情况进行评判，而实务中部分法院将上述情形统归为行政行为明显违法，使行政行为无法执行。故审查标准不明会赋予法院更宽阔的裁量余地，导致同类案件裁判结果异化，影响行政行为的执行，甚至损害国家及社会公共利益。检察机关则受限于无明确法律规定，对此问题少有提出监督意见。
二、行政非诉执行检察监督模式有待优化
（一）未形成长期稳定的线索来源
成熟的法律监督职能应当形成规律化的运作机制，首先需形成长期、稳定的案源，基层检察机关作为该类案件办理的主力，案件来源主要依托于最高检或各地省、市层级检察机关开展的专项行动、大数据平台等，此法存在以下问题：首先，基于专项行动让行政机关主动移送案件线索不具有可持续性，秉持案件全面审查理念的检察机关会对案件中存在的行政违法行为问题进行监督，要求被监督者主动移送监督线索存在逻辑冲突。其次，依申请监督线索渠道尚未打开，职能宣传力度不足，同时因相对人已依次放弃了申请听证、复议、诉讼等多项救济性权利，在检察监督环节主动申请救济的概率也较低。最后，建立与行政机关、审判机关的信息共享平台以发现案件线索的方式主要取决于检察机关的协调能力，各地存在差异性较大，受限于技术、资金、人力等多方面因素影响，操作难度颇大。
（二）检察机关依职权监督的局限
依职权监督作为现阶段行政非诉执行检察监督的主要办案方式，存在受理标准不明、案件质效参差等问题。根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第三十六条，涉及行政非诉执行监督的情形主要包括：行政非诉执行过程中损害国家利益或者社会公共利益的、其他确有必要进行监督的。该条文规定过于笼统，缺乏操作的细化规定，“公共利益”的概念本就较为模糊，又与检察公益诉讼职能存在交叉，作为兜底条款的其他情形也存在同样问题，因此检察机关启动依职权监督程序的门槛未予统一。除专项行动，检察机关通过《裁判文书网》发现案件线索也是现行主流的依职权监督启动方式，此法好似“大海捞针”，由于前端行政或司法程序时间过长，检察机关调查取证等工作难度成倍增长，在基层行政检察办案人员及技术水平本就较为局限的情况下，无法转化为可复制的办案模式。
（三）行政争议实质性化解理念缺乏落实载体
行政非诉执行案件在外观上争议表现并不明显，但剖析里层，相对人与行政机关始终存在对抗关系，导致行政行为无法得到落实，隐含争议持续存在。以最高检公布的指导性案件为例，［6］检察机关主要采取释法说理、调查核实、检察听证、开展座谈、检察建议等方式化解行政争议。化解行政争议的案件可基本分为四类：一是通过释法说理让相对人主动撤回监督申请；二是通过开展座谈协商促成行政机关与相对人达成补偿或赔偿等协议；三是通过司法救助弥补当事人的合理诉求；四是通过调查核实等方式发现行政行为或司法裁判存在的问题，以检察建议方式促成救济程序重新启动。上述方式除第四类具备更显著的检察职能特色外，其他环节均可由复议机关、法院等部门主动开展。如原行政行为并无不当，则开展行政争议实质性化解工作的空间主要在加处罚款部分。［7］对于检察机关介入相对人与行政机关调解的方式以及调解协议效力是否需法院予以确认等均无定论，因此在行政非诉执行监督领域开展实质化解工作存在客观阻碍。
（四）监督实效需强化
在行政非诉执行检察监督制度中，检察机关无抗诉、再审检察建议等监督手段，监督效果有所弱化，监督范围集中于超期立案、审查超期等普通程序瑕疵，存在表象监督。对于裁执分离中行政机关与法院工作衔接不畅，人民法院选择性裁定准予执行等问题，缺乏硬性监督手段。行政非诉执行检察监督过程中，因法院的行政非诉执行审查环节不会对原行政行为进行明确的否定性评价，行政机关自身主动采取整改措施的可能性较小，但法院一旦作出不予执行裁定，则原行政行为彻底丧失强制执行力，其否定性评价效果不言而喻。基于此，行政非诉执行检察监督具备穿透式监督的发展基石。现阶段检察机关正不断探索实践行政违法行为检察监督，但仍缺乏明确法律赋权。行政违法行为检察监督的范围必须厘定，一方面是将其与“一般监督”进行区别，因“一般监督”可能使监督虚化，过于宽广的外延可能导致“选择性监督”，从而影响到检察监督的公平、公正，乃至于影响检察监督的公信力建设。［8］另一方面，各项检察职能在发展过程中需要协调配合，行政违法行为检察监督与公益诉讼检察之间的职能划分应更明晰，方能促成检察职能的良性运转。而检察机关向行政机关提出纠正违法检察建议的活动必须符合行政机关违反法律规定且可能影响人民法院公正审理或执行之前提条件。因此行政非诉执行检察监督主要通过社会治理类检察建议开展穿透式监督活动。但社会治理检察建议缺乏刚性，无法有效提升案件办理质量和监督实效。
三、行政非诉执行检察监督职能的完善措施
笔者立足于前文中行政非诉执行制度运转中的问题和检察监督的定位与困境，力图从法律基础、监督手段等方向提出完善设想，促进行政非诉执行检察监督制度的良好发展。
（一）巩固行政非诉执行检察监督相关法律基础
现有行政执行检察监督的法律依据是行政诉讼法第101条和民事诉讼法第240条。其中包含了行政诉讼执行及行政非诉执行两方面，笔者认为行政执行检察监督作为检察机关行使法律监督权的重要环节，尤其在基层检察机关积极开展行政非诉检察职能的背景下，应当在行政诉讼法增设条文：“人民检察院有权对行政执行活动实行法律监督。”该法律条文恰好与《人民检察院行政诉讼监督规则》第7章内容进行衔接呼应，形成更加体系化的立法格局。
（二）探索检察机关参与执行调解
现有行政诉讼法未明确检察机关是否可主动参与和推动相对人与行政机关的执行和解，笔者认为基于相关立法精神，检察机关可以在行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的行政非诉执行案件中开展调解工作，除需遵从双方自愿、不损害国家及社会公共利益等原则外，还应充分利用检察听证制度，将其作为检察机关开展执行调解工作的必经环节，因行政非诉案件未经诉讼程序，听证环节有助于当事人充分发表意见，帮助检察机关作出公正判断。同时，引入法律学者、人民监督员等第三方主体对调解工作进行监督，增强调解成果的公正性，促成行政争议的实质性化解。该方式已有相关典型案件为实践模板，需将其固定为检察机关办案环节的规定动作，并尽快通过立法手段予以完善。
（三）优化检察监督手段
针对法院在行政非诉执行案件中存在的违法问题，现有的纠正违法检察建议模式较为成熟，只需在此基础上挖掘深化即可。福建等地已通过与法院形成座谈会纪要等方式对行政非诉执行案件中的案件范围、审查标准等问题予以明确。对法院存在错误的行政非诉执行审查裁定或执行行为，通过制发检察建议的方式提醒法院予以整改。对于法律适用存在争议、司法实务不统一等问题，检察机关不可贸然界定其违法，应审慎行使法律监督权，可通过定期与法院开展联席会、形成会议纪要等协商机制，将现存问题形成固定处理路径，进一步减少同类案件的差异化处理结果，促成类案指引。针对行政非诉执行监督案件中的行政违法行为线索，监督手段可以是书面或口头检察建议，也可以采取工作通报的方式向人大、上级机关等进行通报，以增强监督手段与违法情形的适配关系。此外，应当明确检察机关在办案中发现行政违法行为线索统一由行政检察部门进行办理，通过设立和培养专门办案队伍来提升行政违法行为检察监督的案件办理实效，亦能有效避免该项职权产生泛化。
作者:于剑 景宏晨 单位:北京市房山区人民检察院第五检察部检察官助理 北京市房山区人民检察院第五检察部副主任、四级高级检察官
