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〔摘要〕农民工是我国制度变迁和社会转型期间出现的特殊群体,建立城市农民工社会保障制度具 有重大的意义｡在建立城市农民工社会保障制度时,我们应借鉴上海､广东等地的成功经验 ,在制度设计方面坚持统账结合模式,实施土地换保障,优先建立农民工的大病统筹和工伤 保险机制;要分类､分层地将农民工纳入城镇社会保 障体系,最终建立包括各类劳动者在内的统一的社会保障制度｡
〔关键词〕 城市农民工,社会保障,实践,思考
改革开放以来,我国离开农村到城市寻找就业机会的农民工队伍非常巨大,据统计,现在我 国常年外出务工､经商人数达8600万人,全国处于流动状态的农业人口已达1.3亿人｡?① 这些城市农民工,为当地创造了财富和税收,促进了城市经济和社会的 繁荣,然而,长期以来,这些人却被社会保障拒之于门外｡因此,我们应该建立城市农民工 的社会保障制度,这样不仅可以帮助城市农民工抵御城市工作生活中的风险,增加他们的安 全感和对城市的认同感,解除他们的后顾之忧,也有利于社会的稳定｡
一､城市农民工社会保障制度建设的实践及其分析
(一)上海模式｡ 上海市在分析外来从业人员职业风险的基础上,自200219月1日开始实施《上海市外来从业 人员综合保险暂行办法》,对外来从业人员(指符合该市就业条件,在上海务工､经商但不 具有上海市常住户籍的外省､自治区､直辖市的人员,不包括通过市人事局引进的专业人才 以及从事家政服务､农业劳动的人员)实行综合保险｡综合保险由市劳动保障局主管,由劳 动保障行政部门的外来人员就业管理机构经办｡这种模式主要有以下特点:
第一,一个保险三项待遇｡对外来劳动力只实行一个保险即综合保险｡三项待遇是指工 伤､住院医疗和老年补贴,即单位使用的外来从业人员只享受工伤､住院医疗和老年补贴三 项待遇,无单位的外来从业人员享受意外伤害､往院医疗和老年补贴三项待遇｡
第二,费率固定,费基完全统一,缴费周期为每3个月缴1次｡使用外来从业人员 的所有用人单位其综合保险费率都是12.5%,其中养老补贴为7%,大病医疗和工伤保险为5.5 %｡外地施工企业由于只参加大病医疗和工伤保险,缴费比率为5.5%,缴费基数为上年度社 会平均工资的60%｡企业给外来从业人员办理综合保险,一次必须缴纳3个月的费用｡
第三,待遇一次性发放｡这样有利于解决长期困扰的农民工频繁流动问题｡一次性支付对工 伤保险来说尤为有利,工伤人员可以领一笔钱回原籍养老,减轻企业的负担,而且工伤待遇 标准相对较高,除了全额报销住院费用,其他的四项补贴最高的可达44万,最低的10级工伤 也能享受一次性支付的工伤待遇1万元｡外来从业人员不实行养老保险,不设立个人账户, 只做养老补贴｡用人单位和无单位的外来从业人员连续缴费满1年可获得1份老年补贴证,其 额度为本人实际缴费基数的7%;外来从业人员男满60岁､女满50岁时,可凭老年补贴证,身 份证明到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴｡
第四,委托商业保险公司管理｡大病医疗和工伤保险委托平安保险公司承办,而养老补贴则 委托中国人寿保险公司办理｡?②
(二)广东模式｡ 即将农民工纳入现行城镇职工基本社会保险制度｡广东省颁布了《广东省社会养老保险条例 》和《广东省社会养老保险条例实施细则》,规定将城市农民工纳入城镇职工 社会养老保险体系,执行完全统一的政策｡其主要有两个特点:
第一,不另设专门的制度,而是将农民工直接纳入现行城镇职工基本社会保险体系,主要 参加养老､医疗和工伤三项基本社会保险,不参加失业保险和生育保险｡
第二,允许农民工享受养老待遇,但其辞工返乡时,其个人账户的养老保险资金全 部转回其户籍所在地的社会保险机构,当地没有社保机构的,退给本人｡
(三)对城市农民工社会保障制度现有模式的分析｡ 随着我国城市化进程的加快和城市农民工的不断增加,各地都在探索城市农民工社会保障制 度建设的新路径,对现有的各种模式进行分析可以把它们归为三类:农村模式､独立模式 和城镇模式｡
农村模式即把城市农民工纳入到农村社会保障制度,不建立城市农民工社会保障制度｡这 种模式,既不符合农民工的意愿也不符合实际｡首先,农村社会保障制度本身就存在 很大的问题,不能对农民工起到什么保障作用｡其次,在城市化的进程中,相当一部分农民 工已经在城市居住多年,他们也不愿意回到农村,这时再将城市农民工的社会保障问题纳 入到农村社会保障体系显然已不现实｡
独立模式即将城市农民工的社会保障独立于农村和城市社会保障之外,比如上海模式｡它具 有以下几方面的优点:首先,有利于社会保障覆盖面的扩展｡因为这种模式的参保者无需承 担额 外的“转轨成本”,那就既可以满足城市农民工等灵活就业 群体的社会保障需求,又可以逐步建立起一个与我国经济发展水平相适应､与大多数企业及 社会群体承受力相匹配的社会保险制度｡这也是扩大社会保险覆盖面､加快社会保障基金积 累､完善社会保险体系的一种选择｡其次,有利于突破二元社会保障体系的固有框架, 为实现社会保障体系的城乡整合做好准备｡从我国目前的实际来看,对城市农民工一开始 即推出像城市企业职工那样的比较完善的社会保障制度,缺乏相应的经济基础,企业承受不 了如此高的缴费,城市农民工个人缴费能力也达不到这个水平｡最后,具有更为广泛的 适应性｡因为这种模式可以根据实际需要对保险项目进行组合,而且在缴费方法､受益标准 的确定上,能够更多的考虑到农民工的收入特点 ,为农民工提供更多的方便,降低农民工进入社会保障体系的门槛,更有利于社会保障制 度功能的正常发挥｡但是独立模式也存在相应的问题,如城市农民工独立保障体系的建立 与社会保障体制改革的方向——统一的社会保障制度不相符,形成了社会保障的“三元 格局”,这可能会影响农村社会保障制度的建设｡而且由于各个地方自成一体,相关政策规 定的比较粗糙,容易出现侵害城市农民工权益的事件｡
城镇模式就是把城市农民工完全纳入城市职工的社会保障体系,享受与城镇职工
基本一致的 待遇｡这种模式具有以下优点:首先,它有利于缓解当前城镇社会养老金发放的压力｡我国 城市社会保障体系改革所面临的一个重要问题,是不少企业因经营亏损,难以按时足额向社 会保险机构提供保险费｡随着我国老龄化社会的到来,城镇社会养老金支付困难的局面在较 长时期内都将不可避免｡而城市农民工都 普遍年轻,将他们纳入城镇社会保障体系,他们将有很长的缴纳各种社会保险金特别是养老 保险金的时期,领取养老金的时间普遍在30年~40年之后,这一较长的缓冲期为解决城镇社 保资金不足提供了可能｡其次,将城市农民工直接纳入城镇社会保障制度,节省了制度的设 计成本｡最后,它减轻了制度之间的衔接压力｡当然,这种模式也存在一些问题,如城镇社 会保障制度本身就存在不少问题,必须要加以改革,城市农民工与城镇居民社会保险待遇不 平等的问题等等｡ 二､建设城市农民工社会保障制度的建议
(一)在制度设计方面应该坚持统账结合模式,实施土地换保障,优先建立农民工的 大病统筹和工伤保险机制?③
第一,坚持统账结合模式｡社会统筹体现公平和社会共济性以及国家的基本保障义务,个人 账户体现效率和保障水平以及个人 的缴费义务｡因此,必须适当调整统账结合方式,优化制度组合｡
第二,实行完全积累的运行模式｡农民工社会保障实行完全积累的统账结合模式,统筹账户 由雇主缴纳,个人账户由雇主､雇员共同缴费,其中,雇主缴费小于雇员缴费,但不设上限 ｡农民工社会保障账户实行缴费确定型的计算发放方法,即养老金=统筹账户或个人账户的 积累额/退休时的平均预期寿命｡实行缴费确定型的社会保障,农民工在转换工作时,养老 金统筹账户和个人账户可以随时转移,比较适合农民工工作不稳定的特点,而且成本更低, 更易于被农民工接受｡
第三,实施土地换保障｡放弃农村土地使用权的农民工可以直接参加农民工社会保障, 并以农村土地使用权折算为一定年数的个人账户积累额,促进农民从传统土地保障到社会保 障的平稳过渡｡土地使用权置换出的土地换保障资金,直接进入农民工的个人账户,既可 以增加农民工社会保障个人账户的积累,又可以扩大农村土地经营规模｡
第四,优先建立农民工的大病统筹和工伤保险｡2003年全国共发生各类事1961976起,死亡 136340人,造成的经济损失相当于gdp的2.5%｡而这些工业伤亡的受害者,基本上都是农民 工｡而且,我国职业病的受害者基本上也都是农民工｡对城市农民工而言,一旦发生工 伤事故,如果没有工伤保险,也没有职业病救治措施,不但不能获得劳动收入,而且使得整 个家庭陷入贫困状态,这很可能直接引发一系列的矛盾冲突,给社会稳定造成不利影响｡
由此可见,建立农民工社会保障制度,必须坚持分阶段､逐步完善的原则,优先解决突出 的基本保障问题,当务之急是建立必要的工伤保险及大病医疗等救助､补贴制度,这才是当 前农民工最需要的社会保障｡
(二)分类､分层地将农民工纳入城镇社会保障体系
城市农民工社会保障制度的建设,不应采取一刀切的办法｡在制度运行初期,应采取分类､ 分层的保障办法,以确保在初始阶段就将部分农民工社会保障真正纳入城镇社会保障体系中 来｡随着我国经济实力的增强和工业化城市化程度的不断提高,最终消除社会保障的二元结 构,建立全国统一的基本社会保障制度｡
根据农民工所从事的职业的特点及流动程度不同,可将农民工主要分为以下三类:第一类为 有雇主且职业稳定､有固定收入的农民工｡此类农民工绝大多数已在城市居住多年,与城市 居民已无二致;第二类为有雇主但职业不稳定､也无固定收入的农民工｡此类农民工一般流 动性较强;第三类为无雇主的农民工｡对于第一类农民工其社会保障项目的设置及经费筹集 方式均可与城市职工相同;对于后两类的农民工,由于其流动性强,因此,对他们应采取比 较灵活的政策｡具体而言:
第一,就有雇主的农民工而言,最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度｡从层出不穷的 农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体,以及由此而导致的许多的劳资纠纷,都 决定了应当把针对农民工的工伤保险制度作为最基本的社会保障项目优先得到确立｡
第二,关于农民工的医疗保险制度｡医疗保险可分为大病统筹医疗保险与一般医疗保险两项 ｡ 对于第一类农民工,应实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度｡而对于 后二类的农民工,由于其流动性较大,因而他们可以不参加一般医疗保险,但应参加大病统 筹医疗保险,只建立统筹账户｡但如果他们愿意参加一般医疗保险,可为其建立个人账户, 并应确保其个人账户能在全国范围内转移｡
第三,关于农民工的养老保险制度｡对于第一类农民工而言,应实行与城市职工相同的即社 会统筹与个人账户相结合的制度,并应确保其个人账户能在全国范围内转移｡对于后两类的 农民工,可实行按个人储存额享受养老保险待遇的个人储存型保险模式,只建立个人账户, 当然,也应保证其个人账户能在全国范围内转移｡
农民工如离开用人单位回居住地,可将其个人账户连同基金转移到居住地县级劳动保障部门 ,实行专户管理｡如果他们到其他地方就业,即可将其个人账户转移到新从业地管理｡他们 退休时,如缴费年限累计没有达到一定年限,则根据规定把个人账户储存额一次性支付给本 人｡如满一定年限,他们则可按有关规定享有养老保险待遇｡
当然,针对农民工的这些保障制度,都只是过渡性的｡随着市场经济的完善,现代企业制度 在各类企业的真正确立以及城乡二元结构的彻底废止,目前这些针对不同身份劳动者实行 的不同的社会保障制度,必然会被包括各类劳动者在内的统一的社会保障制度所代替｡
摘要:农民工维权备受社会关注,其社会保障问题也日益凸现,正视问题存在并积极求索化解之道势在必行。本文对我国农民工社会保障问题的研究进行了较为系统的梳理和介绍,并对研究状况作了简要评析,以期为该领域研究的加强、深化和拓展提供一些必要参考。
关键词:农民工/社会保障/研究述评
农民工正成为我国产业工人的主体,使工人队伍结构发生了历史性的变化。近年来随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现,农民工问题受到了社会各界的广泛关注,但对于农民工的社会保障权益还正视不足,对于农民工的社会保障问题还关注不够。比较分析发现农民工社会保障问题的现有研究中在取得较大进展的同时还存在一些问题和不足,有进行总结的现实需要。鉴于此,笔者采用内容分析的文献研究方法,对农民工社会保障问题的研究进行了梳理和总结。
一、农民工社会保障的现状及其滞后的隐患和原因
通过整理分析发现农民工社会保障现状表现出以下两个基本特征,这集中显现了农民工社会保障的紧迫性。
第一,农民工社会保障程度低,相应的社会保障机制和体系发育滞后,农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。有人研究发现,只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障,而且不是完全意义上的社会保障,其中社会保险各险种的参保率都在10%以下,其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[1].还有人分析指出,农民工完全处在城市社会保障网络之外,尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制[2].另有人认为农民工虽然进城创造了财富,但大量农民工都没有社会保障[3].
第二,某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范,出台了一些相关的政策措施,但政策执行和实施效果不佳。有人分析指出,部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施,但实践效果并不理想[4].另外有人调研后指出,面对农民工社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫切需求,政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法,但问题是效果难如人意[5].
农民工社会保障的这种滞后现状,会导致一系列的隐患和问题,主要表现在:
首先,农民工社会保障现状是社会稳定的隐患。农民工绝大部分处于中低层职业,还面临着失业风险,所以在陷入生活困境时容易铤而走险,从而积蕴社会不安定因素[6].其次,不利于统一的劳动力市场的建立。目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中,是否能进一步将符合条件的进城农民包括进来,关系到统一的劳动力市场能否最终形成;再次,不利于实际推进我国城乡社会结构的转型。进城农民工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收,就将长期处于流动状态,由此会带来一系列问题;第四,不利于推进城乡居民实质平等地分享经济与社会发展成果[7].第五,不符合市场分配的基本原理。农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额,在再分配中应得到适当补偿,但城市再分配却基本将农民工排除在外,尤其是农民工的社会保障基本上没有被考虑到[8].
有些学者对造成农民工社会保障滞后现状的原因进行了分析,比如有人从农民工的身份认同与流动性、雇主的不自觉以及农民工自身权益保护意识等几个方面进行了分析[9],还有人认为造成农民工社会保障缺失有社会地位方面、认识方面、资金方面和操作方面的原因[10],另有人提出农民工社会保障迟迟没有大的进展主要是因为研究视角和工作方式还没有从制度和用人单位转移到需求和个体上[11].鉴于农民工社会保障滞后原因与本文将要在第三部分中仔细予以介绍的农民工社会保障建设的障碍因素有着互相交融的特征,故在此对其只是点到为止。
二、农民工社会保障建设的必要性与紧迫性
理论界对农民工社会保障的必要性与紧迫性的认识已有广泛共识,虽然有人存在异议,但认为有必要注重并加紧农民工社会保障的研究和探索居于绝对主导地位。农民工群体社会保障制度建设的必要性和现实意义主要体现于以下方面。
第一,农民工社会保障建设具有其政治意义:(1)建立农民工社会保障是全面建设小康社会的需要。全面小康社会要求现代社会保障体系在覆盖城市居民同时要为农村人口特别是农民工提供应有的保障[12].(2)建立农民工社会保障是政府着眼长远的要求。如果因农民工的流动性与劳动关系不稳
定而不考虑其保险问题,那么今后再解决比现在就应对成本要大得多[13].(3)社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利,建立农民工社会保障是保障农民工基本公民权的需要[14].
第二,农民工社会保障建设有着重要的社会意义,表现在:(1)发展农民工社会保障事业有利于增进社会的整合与稳定,是社会顺利转型的客观需要[15].(2)是城市化战略推进的需要。合理解决我国城市化的难题,必须做的一项工作就是城乡社会保障制度的有机衔接,要给农民工相应的社会保障[16].(3)农民工得失悬殊、进退两难的处境使社会主义的公平机制没有得到应有体现,亟待为其建立相应社会保障机制,兼顾经济效率与社会公平[17].(4)是新时期社会反贫困的重要举措。农民工作为农村“精英分子”的身份和责任使得他们一旦发生意外事故对其家庭将是毁灭性的打击,极有可能导致因伤、因病而致贫甚至于返贫[18].
第三,农民工社会保障建设可以产生一定的经济意义。(1)建立农民工社会保障有利于引导农民工放弃兼业型转移、实现土地的集约化经营,从而可以改善农业经营方式、提高农业劳动生产率;(2)为形成统一的劳动力市场,就必须建立一个不分所有制、不分用工形式、涵盖所有劳动者在内的社会保障体系,从而要求建立农民工的社会保障[19].(3)可以引导农民工对劳动力流动的投资。建立农民工的社会保障减少了他们流动的心理成本,增加了流动的间接收益和净收益现值,从而有利于农民工的流动投资[20].(4)农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力,降低预防性储蓄、促进消费,对于拉动内需和经济发展有着积极意义[21].(5)建立农民工社会保障有利于维护雇佣农民工企业劳动关系的和谐以及企业的发展与长期利益最大化[22].
第四,农民工社会保障建设对发展社会保障事业具有积极意义。(1)把农民工纳入社会保障体系可以在一定时期弥补国有企业职工可能出现的保险金支付不足,有利于城市社会保障体系的改革[23].(2)农民工虽然持农村户口,但他们已与城镇职工一样从事非农产业劳动,建立农民工社会保障能更好地体现社会保障制度的本质,体现其公平性[24].(3)农民工作为社会边缘人,他们应有社会保障制度来维护自身权利,建立农民工社会保障制度可以进一步完善我国社会保障制度[25].(4)从长远来看把农民工纳入社会保障既能减少改革的阻力与成本,又不会扭曲社会保障一元化目标,是社会保障制度改革长期目标的必然要求[26].
第五,农民工社会保障建设对农民工自身有着重大的现实意义:(1)数量众多的农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称,这是绝对不合理的;(2)农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种,受工伤、疾病困扰可能性非常大,社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求;(3)建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的需要,他们对社会保障的需求更为迫切;(4)有利于对农民工消费行为的引导,使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益[27]. 三、建立农民工社会保障的可行性与障碍因素
有效推进农民工社会保障事业和制度建设,需要对农民工社会保障的基本状况和问题有一个全面系统的理解。这就要求在对农民工社会保障的作用与意义有充分认识的同时深刻剖析该制度安排可能产生的负面影响,不仅要探讨农民工社会保障建设的阻碍因素,也需要对其有利条件进行必要把握,在辨证分析中探索有效的解决之道。
(一)建立农民工社会保障的弊端
有人认为在我国真正建立城乡一体社会保障体系需要相当长的路要走,如果盲目推行城乡接轨,很可能会增加企业和农民工的负担,国家也将付出太大的监督成本[28].
另外有人表示反对把农民工纳入社会保障体系,一是因为对农民工来说现在首要任务是增加即期收入而非养老等社会保障问题;二是近年来城镇职工的社会保障都没搞好,而且农民工流动性很大;三是让农民工加入社会保障体系会增加企业成本[29].还有人认为建立农民工社会保障具有负效应表现在:建立农民工社会保障对我国城市化会产生负面影响,对农村社会保障建设有不利影响,也不利于农民工的就业[30].
(二)建立农民工社会保障的有利条件
有学者指出,我国经济持续高速增长了二十年,国家财力和政府承受能力
已逐步增强。而且农民工社会保障建设中政府的主要责任在于制度设计和政策引导,过分强调国家财力不足和过高估计农民工社会保障建设的代价是一种思想上的误区,应分类分层对农民工进行保障[31].
有学者认为,目前我国已经基本具备建立农民工社会保障的条件,具体表现在:一是具备相应的政治条件,二是具备相应的社会条件,三是经济条件也已基本具备[32].
还有学者认为,建立初步的农民工社会保障机制的时机已经逐渐成熟,政府应该着手建立农民工的社会保障机制,尤其是一些最基本的生存保障机制,更好地体现我国社会主义制度的优越性和人道主义精神[33].
(三)建立农民工社会保障的障碍因素
首先存在主观方面的因素:(1)农民工没有得到基本的身份认同,一部分人单纯站在城市社会经济发展的角度看问题,忽视农民工自身的基本权益;(2)大部分的农民工雇主缺乏自觉保护农民工的意识,政府为促进经济发展也在一定程度上忽视对农民工的保护;(3)农民工自身由于主客观原因不敢或还没有意识到需要维护自己应有的基本权益,维权意识缺乏[34].(4)城市居民对对于建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理,担心会引来更多的农民进入城市[35].(5)一些地方搞农民工的社会保障,往往是按照上级政府规定的扩面指标层层向企业进行安排,也不管农民工是不是真正需要,这种行政强制的工作开展方式让农民工心生反感[36].
其次是体制方面的因素:(1)现有制度安排的障碍。主要是国家为保证城市的发
展和社会稳定而制定的严格的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度[37].(2)社会保障立法不健全。关于农民工的社会保障问题没有相应的立法,使相应的的社会保障工作难以实现强制性原则;(3)农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成,与城市社会保障存在严重脱节,这严重影响了农民工社会保障工作的有效开展[38].(4)农民工虽然人数众多却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足,他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视[39].
再次有客观方面的因素:(1)农民工表现出的极大的流动性。这种流动性不仅反映在城市之间、城乡之间,也表现在职业及单位之间[40].(2)作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大且还不断增长,而且层次不一、构成复杂,他们对社会保障的需求也存在较大差别[41].(3)农民工经济收入上的障碍。农民工主要分布在劳动密集型企业,工作和收入很不稳定,这种状况使其难以取得进入现有社会保障体系的资格[42].(4)社保资金的障碍。近年来社会保障资金短缺状况使得维持原社会保障体系尚力不从心,如果再把农民工纳入其中将会不堪重负[43].
四、农民工社会保障建设的框架体系与基本思路
前文中对农民工社会保障的现状、必要性以及可行性等问题的论述,最终还需归于农民工社会保障建设的框架体系与基本思路上,这也是化解农民工社会保障问题的根本落脚点。
在农民工社会保障的框架体系构成上,可以从横向和纵向两个维度分析。从横向构成看,主要存在两种看法。一种观点认为农民工社会保障应包括农民工的工伤保险、医疗保险和养老保险三个基本组成部分[44],另一种观点是将农民工社会保障基本等价于当前的城镇社会保险,即包含工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险以及生育保险等五大部分[45],较第一种观点增加了失业保险和生育保险。
从纵向构成看,大多观点认为当前由于主客观方面条件的制约,农民工社会保障建设不宜也不可能求大求全、齐头并进,而应坚持分类分层分阶段逐步推进的策略和基本原则,依次建立农民工的工伤保险制度、医疗保险制度尤其是大病医疗保障制度、养老保险制度、失业和生育保险制度,积极而有效地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益[46].尤其绝大多数观点都指出工伤保险问题的解决尤显必要和迫切,应该首先建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度,解决好关联农民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工伤问题。
另外有人认为农民工社会保障还应包括其他保障项目。有人提出农民工的无保障状况是引发犯罪的重要因素之一,应在大城市建立“公共劳动”形式的社会救助体制[47].还有人认为应该建立以最低生活
保障为核心的农民工社会救助制度,并通过职业福利和社区服务等方式建立农民工的社会福利制度[48].
在建立农民工社会保障的基本思路上,当前理论界还存在着较大分歧和争论,没能形成相对一致的意见,更没有能为大家基本接受的成熟方案,主要有以下几种观点。
一种观点认为,应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。有人提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题,但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入[49].还有人认为应将农民工纳入城镇社会保障体系,目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入[50].
第二种观点认为,应对农民工实行相对独立的社会保障制度。有人认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠,但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源,因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度,建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[51].另有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度,其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标,并从该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述[52].
第三种观点认为可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中,搭建中国社会保障新平台。其认为近年部分城市把农民工纳入社会保险体系的做法可能剥夺农民工的社会保障权益,是一种短视甚至是歧视,但如果把农民工纳入到这种社会保障新计划实行全国统筹则不会发生这种问题,而且这种做法具有其合理性与可行性[53].
第四种观点认为应将农民工纳入到农村社会保障体系。其认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性,要从根本上解决农民工的社会保障问题,应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度,并最终向城乡一体的社会保障体制过渡[54].
除了以上的四种观点,有的解决思路中没有明确提出农民工社会保障的归口问题。有人认为农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体,其具有客观、正当而迫切的社会保障诉求,应采取分类分层保障的办法依次解决农民工的社会保障问题[55].还有人基于现实权衡考虑提出了“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法[56]. 五、结语
现有对农民工社会保障问题的研究除了本文论及的几个方面外,还有一些从其他视角进行了探讨,鉴于其研究比较稀薄以及本文构思和篇幅的考虑,在此不再赘述。
综观农民工社会保障问题的已有研究尤其是专业性的论文,可以看到该问题已逐步受到各方面专家学者的关注和重视,尤其是去年以来论文数量有了较大增加,认识也日渐由感性走向理性、走向深入,研究视角也在不断拓展,这必将为农民工社会保障问题的化解提供有力的理论支持。同时,笔者觉得研究中也还存在不少问题与不足,有待今后注意或改进。
首先,研究在总体上还很不深入。农民工社会保障问题由来已久,但从对其研究的数量上看,笔者搜集到的该方面文章不过三十余篇,其中比较正规的专门性研究就更为稀少;从研究的拓展情况来看,现有研究大部分着眼点还很笼统,分化和展开不够;从研究的氛围来看,虽然有过一些论争,但总体还很薄弱,离建立农民工社会保障这样的重大社会政策确立还不相称。
其次,研究的实证性有待加强。已有的研究基本限于纯理论和经验研究范畴,实证成分稀缺。对农民工社会保障现状以及相关情况的调研不足和缺乏第一手调研资料使得对现实状况的把握不够精确、肯定和深入,从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与说服力不强。
第三,研究中存在一些偏颇。首先表现在研究中的结构性偏差,即对作为农民工社会保障重要部分的社会救助和社会福利很少涉及,尤其是对后者忽于关注。另外对建立农民工社会保障可能产生的负面影响分析不够,重农民工社会保障建设阻碍因素探讨而轻有利条件分析。
第四,研究设定的解决方案还比较粗糙,系统性和实践性不足。究其缘由,固然有研究历时不长的客观原因,但上面提到的问题尤其是对农
民工社会保障现状及其必要性和可行性等基本问题的分析认识不够全面深入而产生的一种脱离制度安排的基础性工作即直奔具体方案设计的不合理取向难免使设定方案的有效性打了折扣。
第五,研究的国际视野与经验借鉴有待重视。我国的改革发展与赶超战略要求有充分合理借鉴他国经验教训的意识,在农民工社会保障问题上亦应如此。然而现有研究中对国外相关研究成果和举措的引进与参考还明显不足,几乎处于空白状态。这种倾向也一定程度存在于当前农民工问题的总体研究之中。
[摘 要]农民工是既不同于城镇居民，又有别于农村农民的特殊群体。他们主要分布在城市的建筑、环卫、搬运等行业，从事的大都是重、脏、累、险的工作。随着市场竞争的加剧，农民工在城市就业和生活过程中存在的各种风险问题越来越突出。政府应根据农民工的实际需要，对农民工的社会保障制度作科学的安排，从而有效地保障农民工的生产和生活，保障农民工的合法权益，促进我国经济社会的稳定发展。
[关键词]农民工；就业状况；社会保障
改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市（镇）和乡镇企业就业。到2005年，根据国家统计局、劳动和社会保障部的调查推算，农村劳动力流动就业规模已达1.2亿人，其中，进城农村劳动力约为1亿人。农民工的社会保障问题，也逐渐成为社会保险部门重点关注的对象，因为这既关系到农民工的合法权益的维护，也关系到社会经济的稳定运行。而具体到对农民工社会保障制度的设计来说，现行的社会保险体系中，对农民工而言，哪些该先行，是值得慎重考虑的。一些地区急于给农民工办理养老保险，而没有考虑到农民工的流动性和农民工的实际需要，导致农民工退保现象的频频出现。我们认为当务之急是尽快确立农民工的工伤保险制度和医疗保险制度。因为从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的各种各样的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度以及医疗保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。本文通过对农民工群体就业状况的全面剖析，依据轻重缓急的原则和农民工的实际需要，为农民工的社会保障的优先安排作一些积极探索。
一、农民工就业状况分析
（一）农民工就业行业状况分析
农民工是新兴的以工资收入为主要生活来源的劳动者。这一群体文化程度相对低，一般从事重、脏、累、险的工作，劳动条件差，工伤事故的发生率比较高，且一旦发生就会比较严重。据劳动社会保障部2005年快速调查显示，农民工主要分布在制造业、建筑业、住宿和餐饮业、批发和零售业、居民服务业等重点行业。其中制造业占27%，建筑业占26%，住宿和餐饮业占11%，批发和零售业占12%，居民服务和其他服务业占9%，其他行业占15%.国家统计局的调查也表明，2004年外出务工的农村劳动力从事制造业的占30%，从事建筑业的占23%，从事社会服务业的占10%，从事住宿餐饮业的占7%，从事批发零售业的占5%.中国海员建设工会全国委员会提供的最新调查显示，我国建筑业农民工队伍约4000万人，占全国农民工总数的三成以上，占建筑业一线人员的九成以上。④据河北省劳动保障厅调查，从事制造、建筑的农民工占47.3%，建筑业占到了全部外出农民工的32.7%.⑤广西南宁农民工的行业中，建筑业约占86%.而全国大事故大多来自建筑行业，北京七成大事故来自建筑业，2003年1至9月，全国建筑业每大要死亡6.5人。这首先是由于农民工在就业中的弱势地位，维权意识不强，经常是被动地接受雇主的许多不合法的要求，使得许多雇主依然千方百计逃避与农民工签订“劳动合同”，工作时间、劳动强度、报酬和工伤处理办法全凭雇主单方来决定。而一旦出现工伤事故，雇主就可以推卸责任。此外不少雇主为了压缩成本，不给农民工提供必要的保护及安全措施，这使得农民工面临极大的安全风险。其次是安全意识淡薄，劳动技能不高。由于农民工进城务工之前从事的是一些危险性较小的简单农活，使得他们对于工业生产的安全重视不够甚至是漠视，从而频繁导致工伤事故发生。最后是农民工的就业行业风险性巨大。由于农民工的知识水平有限，劳动技能不高，所以一般在像建筑业这样风险性较高的行业就业，从而使得农民工成为工伤事故的主要受害群体。
（二）农民工健康状况分析
1.职业病是影响农民工健康的第一大病
首先，农民工是职业病高危人群，尤其是尘肺病人中农民工数量占很大比重。可以说职业病危害严重的地方，就是农民工集中的地方。根据山西晋中市工会调查显示，全市106354名职工中接触职业病危害因素人数达65004人，占总数的61.1%，其中接尘人数为45088人，占接触职业病危害因素工人的69.4%，粉尘危害成为职业病最突出因素。而晋中市2800余名患有尘肺病的职工中，绝大部分是农民工。另外，在水泥制造业、化工业、油漆涂料业等农民工集中的行业，慢性甲苯中毒、慢性铅中毒等职业病逐渐开始发病。
其次，农民工的用工单位工作环境差，一半以上有诱发职业病危险。卫生部会同劳动和社会保障部、农业部等部门通报了主要针对农民工的全国乡镇企业、农村个体工商户职业病危害专项整治工作情况：据对29个省份的不完全统计，检查单位21万多户，检测单位5.3万户，不合格的占检测总数的57.5%.
最后，农民工对于职业病的漠视。农民工由于各种原因导致市场竟争力较低，在当今大量农民流动到城镇就业，找到工作已属不易。他们担心的是自己的饭碗及其工资怎么样，工资能否及时、足额拿到手。而对工作能产生职业病到没有在乎，或者说没有考虑过工作还可能导致什么病。
2.劳动强度也是影响农民工健康的重要因素
央行关于对农民工就业分布和收入的调查的报告显示，农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣，从事的工作普遍具有重、脏、苦、累、险的特征。工作时间偏长，51.3%的人每周工作在41～60个小时之间，32.9%的人每周工作时间超过61个小时。农民工群体工作超过法定时间的接近85%.农民工收入水平近期虽然有所提升，但以劳动的艰苦程度衡量，其工资水平仍然偏低。根据清华大学李强教授在涉及外来人口32万的北京丰台区，通过配额及问卷而访谈方式，完成的493份有效问卷调查统计结果显示，73.5%的农民工存在超时工作（即每天9小时以上），每天工作时间在10个小时以上的占65%.每天工作12小时以上的占23.6%（见表1）。
表1城市农民工每天劳动时间调查结果
劳动时间 人数 百分比(%) 7小时以下 28 5.8 8小时 100 20.7 9小时 41 8.5 10小时 170 35.2 11小时 30 6.2 12小时 79 16.4 13小时 5 1.0 14小时及以上 30 6.2 合计 493 100.0
由上表同样得出，农民工群体劳动时间普遍比较长，劳动强度也比较高，这种工作状况给他们的健康带来了一定的隐患。
3.食品安全问题
农民工的食品卫生安全问题日益突出。以建筑行业为例，造成农民工食品卫生安全隐患的原因主要有三个方面：一是建筑工地有效工期较短，工程规模小，一般没有规范性食堂，很难达到卫生许可条件。二是建筑工程项目负责人卫生安全意识薄弱，没有采取有效的卫生安全措施；农民工也没有充分认识到危害性，不能提出相关的卫生要求，或者认识到了，也提出了要求，但在谈判中明显处于弱势地位。三是建筑商的卫生安全责任感和农民工的维权意识都很差。建筑商只注重商业利润而轻视工人的健康，而农民工不知道用法律来保护自己的健康权益。此外，由于建筑工地人员流动性大，饮用水、住宿条件差等，也容易造成一些传染病的发生和流行。
如果没有工伤保险、医疗保险，昂贵的医疗费用，对广大农民工显然不堪重负。大多数农民工只能小病仗着年轻力壮拖，大病就只好回家，如果患了职业病也只有自认倒霉。而农村也不是他们天然疗养所，据卫生部副部长朱庆生介绍，农村中有一半左右甚至更高一点的人看不起病，有40%～60%的人，甚至更高，因为看不起病而因病致贫、因病返贫，在全国不同的地区比例不一样。在广大的中西部地区，因为看不起病、住不起医院，因病在家里死亡的人数估计在60%～80%.
（三）农民工就业的流动性分析
农民工为了寻求更好的就业机会，挣更多的钱，不得不频繁的向不同的地方流动。根据农业部调查显示，40%的农民工没有固定工作，平均就业8～9个月，3个月以工的占11.3%，4～6个月的占16.3%，6～10个月的占73.3%，10个月以上的占7.8%.据调查，湖北省农民工在外出打工3年以上的占29%，3年以下的占71%；在一个单位工作3年以上的占19%，3年以下的占81%.天津市农民工在外打工3年以上的占26%，3年以工的占74%；在一个单位工作3年以上的占31%，3年以下的占69%.农民工表示坚决不回家的占2.4%，争取留在城市的占17.5%，但最终能留在城市的估计不足10%.同时，由于土地制度、户籍制度等因素的阻碍，不少农民工即使在一个城市工作生活了多年，也很难融入城市，到一定年龄以后农民工还是要被迫回到农村。再加上我国社会保障制度的城乡分割和地域分割，个人帐户不可转移，社会保障网络在全国无法对接和联通，无法使农民工享受到社会保障的保障利益，从而使得农民工这种流动性比较高的群体参与社会保障的积极性不高。
二、解决农民工社会保障问题的重要性和紧迫性
大量事实和数据说明，农民工已是我国产业大军中的一支重要力量，在我国工业化、城镇化、现代化建设中发挥着重要作用。与农民工的贡献和作用相比，农民工的社会保障应该尽快提上议事日程。其必要性和现实意义主要体现在以下五个方面：
（一）农民工社会保障有利于农民工自身利益的保护
首先，数量众多的农民工享受不到应有的基本社会保障，与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理的；其次，农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰可能性大，社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求；再次，建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的需要，他们对社会保障的需求更为迫切；最后，有利于对农民工消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益。
（二）农民工社会保障有利于提升我国城市化水平
城市化是人类生产与生活方式由农村型转为城市型的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。我国的城市化进程在二元社会结构的影响下，在改革开放前的20多年时间里一直停滞不前，严重滞后于工业化进程，呈现出“工业国家，农村社会”的特征。这种局面直至今天仍未得到根本扭转。据有关资料分析表明：我国目前的城市化水平仅为32%，离中等发达国家49%的比例还相差甚远。城市化滞后引起或加剧了我国经济社会发展中的一些突出问题。如农民收入过低和增长乏力、就业压力大等，在很大程度上均与城市化滞后有关。而提升城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向农民工的社会保障制度。改革开放以来，我国已有1亿农民进城务工、经商或从事其他职业。农民工已成为推动我国城市化水平提升的基本力量。但由于前述种种原因他们至今尚未被纳入城市社会保障体系之中，加上其他因素，致使农民工仍然处于流动状态，从而严重阻碍了我国城市化水平的进一步提升。
（三）农民工社会保障有利于切实解决“三农”问题
“三农”问题归根到底是农村人口过多导致的。在土地供给相对稳定的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术对农业的投入，农业劳动生产率很得到提高，农民输入也就无法增加。解决三农问题的关键是要减少农村人口，但是如果没有相应的社会保障制度，这些富余劳动力是很难转移出去的。农民工作为三农问题的突破口，从根本上说就是要为农民提供制度保障，改变排斥农民工的传统政策，建立适合农民工特点的社会保障制度，使农民工自觉依法、有偿转让其在农村的土地经营权。同时，农民工要转变传统观念，适应城镇化的趋势，积极参与到农民工社会保障的建设中来。
（四）农民工社会保障有利于保持社会稳定
农民工大部分由年轻人组成，他们在城市受到制度和政策的排斥，干着又脏又苦的活，还经常受到城市人的歧视，使得他们可能会产生不平衡心理。而且，农民工的工作一般具有短期性，工资又低，在失业没有经济来源而又得不到必要的社会保障的情况下，显然对社会稳定是一种严重的威胁。据一项对上海、广州、沈阳3市的刑事犯罪研究表明：1990～1999年间，农民工作案率大幅度上升，上升幅度分别达到70.15%、182.27%、99.87%.农民工在无任何保障时对社会稳定造成的影响可见一斑。 即使他们没有刑事犯罪，其中有许多人为生活所迫从事违法乱纪的经营活动，如造假贩假等。建立农民工社会保障制度可以给失去生活保障的农民工正当的社会认可和人文关怀，有利于兼顾经济效率与社会公平，还可以从一定程度上减少社会动荡的因素，维护社会的稳定。
（五）农民工社会保障有利于构建和谐社会
农民工的合法权益受到侵害是与构建和谐社会的目标相冲突的。和谐社会的建立的一个重要原则就是公平原则。公平原则意味着只要是我国公民，就应该享受最基本的国民权益和保障，国家不应该根据出身、来源地和职业等而区别地对待每个公民，而应提供均等化的服务，因为每个公民都履行了同等的国民义务和责任。如果没有公平待遇，那么各种歧视就会出现，纠纷就会接踵而至。城乡分治的户籍制度以及相伴随的各种制度安排实际上就是一种不公平的制度安排。这种不公平的制度安排如果持续下去，则不但不能建立和谐社会，还会使城乡之间的冲突愈演愈烈。因此，从建立和谐社会的目标出发，必须真正着手解决农民工的社会保障问题。
三、农民工社会保障的优先序安排
通过前述对农民工就业现状分析，我国目前的经济水平及现有制度决定了不可能对农民工的社会保障问题进行全面的保障。而农民工的社会保障问题亟需解决，因此，必须对农民工的社会保障各项目进行优先序安排。我们认为，对于农民工社会保障制度的安排必须根据当前农民工实际需要和政府人力财力，分清轻重缓急，有步骤、有计划地逐步建立和完善。针对农民工的社会保障的不同险种要采取分清主次，分步推进的方式来实施，不能不顾农民工群体的现实状况而对各个项目不分主次，一哄而上的来实行。当前，要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、采掘等行业参加工伤保险。各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题，农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。要抓紧研究探索低费率、广覆盖、可转移，并能够与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。具体而言，应当从以下方面出发：
（一）加快建立农民工的工伤保险制度
工伤保险是农民工当前最迫切的社会保障项目，也是解决好农民社会保障的着眼点。从屡屡发生的农民工工伤事故以及由此导致的众多的劳资纠纷，决定了农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快优先得到确立。建立工伤保险制度，这是几乎所有建立了社会保障制度的国家普遍优先考虑的社会保障项目。这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，项目成本亦不是太高。对农民工来说，这是一种迫切需要的职业伤害风险分散机制，能保证其一旦遭受职业伤害就可以得到相应的赔偿；对用人单位来说，则是建立在《劳动法》和《工伤保险条例》基础之上的工伤赔偿机制，费用也不高；对政府部门及负责组织赔偿的部门来说，亦较易操作。而且，由于建立起农民工的工伤赔偿机制，用人单位将会更加注意生产经营过程中的安全卫生保护措施。
（二）积极建立农民工疾病医疗社会保险制度
建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障制度。由于农民工所从事的大多是脏、累、重、险的工作，劳动条件相对比较恶劣，生活、居住条件亦较差，患病是难以避免的。在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅给农民工带来身体的伤害，同时也可能会导致失业，从而因为失去经济来源陷入贫困。所以应当建立针对农民工的大病医疗部分的社会统筹保障机制，在最大范围内分散由于疾病给农民工带来的风险。在此基础上，有必要对农民工医疗保险进行一定的分类。那些在城市的工作相对稳定、有固定住所并将长期在城市工作的部分农民工，可以参加当地的各种基木医疗保险。那些流动性大、从事短期工作的农民工可以参加专为农民工设立的医疗保障制度。该制度缴费较低，可根据民工的实际情况设计不同的保障层次。具体而言，首先该医疗基金有个缴费的底线，所有民工都要按此标准缴纳，按此层次享受的待遇。在此基础上，如果农民工愿意还可以缴纳更多的保险金，相应享受较多的保险待遇。
（三）有区别地建立农民工养老保险制度
对拥有比较稳定的职业、相对固定的住所和单位，在城镇居住达到规定年限的农民工，应该考虑将他们纳入当地社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办法可以参照城镇职工的标准执行。对无固定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，如制定一定范围内不同档次的缴费率由农民工自愿选择，同时规定儿雇用农民工的用人单位必须根据农民工所选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费。对进入城市从事经营性职业的自雇农民工则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。同时，为所有参加社会养老保险的农民工建立个人账户。
（四）建立农民工失业保险制度
针对农民工的就业状况极不稳定的现状，应建立农民工失业保险制度，实行“现收现付”制。但是由于城镇失业保险制度建设面临着巨大压力，企业在转制过程中面临的资金困难，使这项制度实施起来具有相当难度，鉴于此，应采取积极的就业促进措施或失业援助计划作为建设失业保险制度的有益补充。有条件的地方可以把农民工纳入城镇失业保险制度。如《四川省失业保险条例》把失业保险扩大到农民工，为签定劳动合同的农民上提供一次性生活补助金或生活补助费。条件还不具备的城市可为失业农民工提供一些帮助以渡过难关。如政府管理部门提供“公共劳动”为失业农民工提供“最低生存保障制度”。
摘要：社会保障权益缺失是当前诸多涉及农民工问题的症结所在，客观地反映因社会保障缺失给农民工带来的问题，分析其原因，探索出相应的对策，是促进社会和谐发展，体现国家在国民收入分配与再分配基础上保证农民工基本生活权益及社会公平的重要工作。
关键词：农民工，社会保障，对策
近年来，进城就业打工的农民工队伍不断扩大，他们在为城市发展做出重要贡献的同时，也面临诸多矛盾和问题的困扰。
一、农民工社会保障缺失的主要表现
近年来，农民工社会保障缺失问题比较突出，主要表现在以下几个方面：
1.工作环境差，缺乏社会保障服务。由于农民工中的大多数人集中在“3d”（险、脏、难的英文第一个字母）职业岗位上，工作条件恶劣。一些企业片面追求效益指标，忽视安全管理，产生大量事故隐患和不安全因素，加之农民工自身安全保护意识薄弱，导致工伤事故屡屡发生。而农民工面临严重安全生产隐患，缺乏的就是社会保障机制和社会保障服务。据四川有关部门调查，在县以上企业就业的农民工中，仅有3.41%参加工伤保险，0.84%参加医疗保险，0.83%参加失业保险，2.99%参加养老保险。
2.游离于城市医疗卫生保障体系之外，医保水平较低。随着改革的不断深入，城市职工建立了与经济发展水平相适应的医疗保障制度，但农民工没有这个待遇，尽管农民工是以青壮年为主的群体，但在疾病侵扰时，由于缺乏医疗保障，不能及时就医，病情被拖延。据2000年底清华大学李强教授组织的在北京的一个问卷调查显示，农民工中有36.4%的人生过病，有些人甚至多次生病，13.5%的农民工生病在3次以上。农民工生病后，59.3%的人并没有花钱看病，而是仗着年轻挺过采。另外40.7%花钱看病的人均支出是885.46元，而他们所在的劳动单位为他们看病的平均支出却仅有72.3元，不足实际看病费的1／12.再以南京市为例，2003年1月至8月，该市发生断指断臂的工伤3000例，大多没有医疗保险。农民工医疗保险权益的缺失，往往导致他们有病不能就医，小病酿成大灾，甚至丧失劳动能力，导致刚刚脱贫或已走上小康之路的农户“因病返贫”、“因病致贫”。因此，农民工应有与经济收入相适应的医疗卫生保障，这是不断改善就业状态、增加收益、保障健康的重要保证。
3.职业不固定，失业率高，缺乏必要的生活保障。根据罗遐、夏淑梅在2003年初的调查，农民工中，27.4%的人曾有过失业的经历，这一比例要比城镇登记失业率（2003年上半年为4.2%）高得多。一部分农民工的失业还相当严重，在有失业经历的农民工中，将近30%曾经遇到过长达半年和半年以上的失业，并且工种变换频繁，没有长期的固定工作。由于农民工多数是年轻人，有时失业时间比就业时间还长，这些人长期滞留在城市里无事可做，造成很多不安定因素，其后果令人忧虑。根据在北京的调查，33.5%的农民工在城镇里有过失业的经历。从失业时间上看，失业1至2个月的短期失业最多，比例为47.7%.
4.身份受限，难以享受社会福利与社会救助。由于我国长期实行城乡分治体制，农民工没有城镇户口，也就不符合享有城镇福利与救济的有关“规则”。他们与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、工资福利、社区服务、探亲补助等方面存在明显不同。调查发现，农民工子女不能平等享有教育福利，随父母外出求学的学龄子女中73.9%的人都缴了插班费或赞助费，13.6%的人进入农民工子弟学校，另外12.5%的人是托人入学没缴或少缴额外费用，但其花费也不少。至于农民工社会救助状况更令人堪忧，已基本实现“应保尽保”的城镇“低保”网并没有向农民工张开。只有部分农民工享有单位提供的一点医疗等救助，一旦离开单位，救助则随之解除。
二、农民工社会保障缺失的原因
1.城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度是农民工社会保障缺失的主要原因。我国计划经济体制下城乡分割的户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础。户籍制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的隔阂，也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民成为被计划体制彻底抛弃的“局外人”。目前我国城镇社会保障政策仍是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策。由于农民工没有城镇居民的身份，进城的农民工成为被城镇劳动就业制度与社会保障体系所排斥的对象。
2.社会保障立法不健全是农民工社会保障缺失的根本原因。长期以来我国社会保障立法不完善，缺乏对农民工的法律保护。迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。因为各地法规不统一，做法也各不一样；由于各地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，无法形成体系；由于缺乏全国性的法律规定，使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。
3.社会保障资金不足。财力支持不够是农民工社会保障缺失的重要原因。近几年，国家集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险等又陷入资金困境。2002年基本养老保险收不抵支348亿元，加上基本养老保险历史欠账及日益老龄化的影响，养老保险面临巨大的资金问题。随着下岗人员走出再就业中心以及企业的继续裁员，领取失业保险金的人越来越多，支出呈现明显上升趋势。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的重要客观原因之一。此外，农民工在他们相对较低的收入中，用于维持生活，抚养教育子女，已是相当紧张，再拿出一部分资金参加社会保险，也确实有一定的困难。
三、构建农民工社会保障的对策
随着城镇化的进程，到2020年时，将有36000万农村人口转移进城镇。这些人工伤；疾病需要医疗保障；更重要的是，到2030年之后，3亿农民工都将陆续进入退休年龄，这批农民工逐步进入老年阶段。如果现在不做好相应的制度安排，一、二十年后，这个群体进入老年阶段却没有任何养老保障，其被动局面将不堪设想。届时不仅这些人的老年生活将面临严峻挑战，而且社会将面临巨大压力。因此，尽早建立农民工社会保障以规避风险十分必要。
1.彻底改革户籍制度，打破“城乡分治，一国两策”的局面。目前中国各地正陆续推行新一轮户籍管理制度改革，沿用多年的户口迁移审批制度在许多地区已逐步被取消，取而代之的是以条件准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式。如，山东出台《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，规定从2006年9月起到2007年9月底，将在全省范围内逐步取消户口的农业、非农业之分，完全打破城乡分割，实行统一的户口登记管理制度。上海、郑州、湖南、深圳等地也纷纷采取措施，实现户籍制度的一元化，这些都是十分可喜的进步。同时，户籍改革要想成功，必须与其他改革配套进行，就是要将附在户口背后的就业、教育、住房、社会保障等等“衍生物”，从户口簿上去掉，使农民工的社会保障权益与城市居民一道纳入社会保障体系。
2.抓紧制定有关农民工社会保障方面的法律和法规。目前，区域性的有关农民工社会保障的规章制度已陆续出台，而农民工流动是一个全国性的现象。农民工社会保障问题已不是一些临时性的、地方性的办法和措施所能解决的问题。要提高立法的规格和权威性，把相关的法律法规提高到全局的角度。为此，国家应尽快出台《农民工社会保障法》。待条件成熟时，形成以《中华人民共和国社会保障法》为中心的，以社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法、社会互助法、公积金法、社会保障监督法为基本内容的社会保障法规体系。
3.根据条件因地而宜，逐步解决农民工的社会保障问题。现阶段应针对农民工的社会保障需求，根据当前我国的客观条件，按轻重缓急的原则逐步建立起包括五大保险在内的全方位、多层次的农民工社会保障制度。首先，尽早建立农民工的工伤保险制度。建立农民工的工伤保险制度，能分散和化解农民工所遭受的职业风险。对农民工的工伤保险，要实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。其次，根据农民工的就业和生活状况，建立农民工最低生活保障制度。重点解决农民工的生活保障问题，在确保农民工基本生活不受影响的前提下，逐步解决包括农民工工资、奖金、职务升迁在内的各种社会福利待遇及社会生活权益等问题，使农民工享受与城市居民同等的权利和义务。再次，共享社会改革发展成果，加快建立农民工疾病医疗保障机制，搞好城乡社会保障体系的有效链接，解决农民工的疾病风险。建立农民工的大病或住院保险，着重保当期住院医疗。由于农民工收入低，对大病风险的抵御能力十分脆弱，极易因大病住院而陷入贫困。因此，急需建立相应的风险化解机制。每个进城镇务工的农民工都必须在国家的强制下建立大病统筹医疗保险储蓄帐户，不论在哪个地区、哪个单位，都要定期存入一定比例的保险金。当然基于现实考虑，缴费比例不宜太高。而一般医疗保险可依据农民工的意愿而行，或个人负担，或同样地建立个人帐户。其他保险如养老、失业、生育，可暂缓实施，等到条件成熟时，再按医疗保险制度的办法实行。
摘要：十一届三中全会提出：建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局。近年来，中国外出就业农民工人数惊人，在国家大力倡导下，各级政府针对农民工参加各种社会保障问题出台了一系列制度措施，起到了一定效果，但总体上看农民工工资被拖欠问题依然严重，劳动合同订立不规范，社会保障与福利待遇差，各种保险参保率低，参保范围窄等问题的存在严重阻碍着城乡经济一体化的进一步发展。要切实解决上述问题，加速形成城乡经济社会发展一体化新格局，提出了一些列有针对性的解决措施。
关键词：农民工权益；社会保障；城乡一体化
十一届三中全会提出，建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。要繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系。农民工是农村经济建设的主体，目前,全国外出务工的农民工人数惊人。据有关统计显示，全国农村劳动力每年外出务工人数超过1.5亿人，其中进城务工的超过1亿人,跨省就业的超过7 000万。巨大的数字背后是大量的农民工在农闲和农忙之间往返流动于城乡之间,并在企业与企业之间、城市与城市之间由于种种原因频繁地变换工作岗位。一个显著的特点是，近年来，随着农业生产机械化的推广、工业建设对耕地的“蚕蚀”、“侵吞”，农村富裕劳动力不断增多，全国外出务工的农民逐年增加，务工方向存在一定的盲目性。这些务工农民很难享受到完善的社会保障。而农民工社会保障问题解决不好，建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，使广大农民劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的宏伟目标就很难实现。
一、农民工社会保障现状
从劳动和社会保障部的统计显示，近几年，中国每年外出务工人员接近1.5亿人，绝大部分集中在东部沿海经济发达地区。近年来，在国家大力倡导下，各级政府针对农民工参加社会保险问题制定了一系列政策措施，起到了一定效果，但总体上看农民工工资被拖欠、劳动合同订立不规范、社会保障与福利待遇差、参保率低、参保范围窄等问题依然严重，主要表现在以下方面。
1.农民工工资被拖欠现象依然存在，拖欠问题没有从根本上解决
无论打开何种媒体，都有农民工工资被拖欠的消息。随意浏览就会发现很多清理工资拖欠的案子。例如：北京劳动监察部门2007年共查处拖欠农民工工资违法案件8 979件，为5.3万名农民工追发工资8 515.2万元。类似案子不胜枚举。
2.农民工劳动合同签订率低，合同订立不规范
在劳动力严重供大于求的不均衡状态下，很多劳动合同都是企业单方面制定的，农民工只是被动接受者，合同明显存在霸王条款。据调查显示：在一些正规企业务工的农民工，只有近70%的农民工和企业签了劳动合同，但这其中只有45%的劳动合同是经过双方协商签订的，这说明劳动合同签订率虽然较高，由于合同中单方面规定的“霸王条款”太多，即使农民工手里握有合同也形同虚设。
3.农民工享受社会保障与福利待遇低甚至没有
城市向来以主人的身份看待进城就业的农民工，从来没有把农民工看做自己人，农民工和城市人之间毫无平等可言。由于不被城市认可，因此农民工也被排除在城市福利之外。在那些私营小企业、国有改制企业、酒馆饭店打工的农民工，除了每月应当得到的一点点薪水以外，享受不到生活补助，没有劳动保护，没有带薪休假，没有住房补贴，没有午餐补助，在计件工资的掩护下甚至没有节假日。在社会保险上，除非国家强制执行，没有几家私营企业主动为农民工办理养老、医疗、工伤等社会保险的。在广大内地企业，农民工的参保率不到30%，他们与城市居民有相同的工龄，更高的技术水平，更好的管理能力，却拿不同的工资，更低的奖金。对于住房，公费医疗，子女教育福利更谈不上。
4.农民工参保率明显偏低
国家明确规定，进城务工的农民工与城市居民一样要参加各种社会保险，要求用人单位无条件为单位职工办理。但是，由于监管不到位，真正为职工办理所有保险的并不多。主要表现为：（1）工伤保险：个别行业和地市农民工参保率高；（2）养老保险：“参保”率低，“退保”率高；（3）失业保险：全国参加失业保险的不到1%，和巨大的农民工群体相比，“社保”覆盖率低的惊人。
二、完善农民工社会保障的对策
当前，各方关于如何建立进城农民工社会保障体系的解决办法，主要有以下几种观点：第一种观点认为，采取适时推进的方式，将农民工直接纳入到城镇社会保障体系。与此相反，第二种观点则认为，应建立相对独立的农民工社会保障体系。和前两种观点不同，第三种观点建议构建具有中国特色的农民工社会保障新平台。上述各种观点都有自己的理由，也有一定的可行性，但具体执行起来可能都有很大难度，加上中国国情的复杂状况，所以，还无法全面推广，只能作为试点在一些地区搞实验。
1. 完善立法、规范法制，给欠薪者定罪，切实维护民工权益
之所以一些企业主故意拖欠农民工工资的事情时有发生，这与我国法制体系不健全、法制规范不完善有一定关系，在某种程度上，正因为法律的缺失或执法监管的不到位，恰好被这些人钻了空子，“培养”了他们拖欠农民工工资的“惯性”，因为拖欠对自己不会带来什么大的损失，不会坐班房，不会进监狱，相反还可能有利可图，为何不拖欠呢？这迫切要求国家尽快出台相关的法律条例，给拖欠农民工工资的行为定罪，用严格的法律惩罚欠薪者，用严格的法律威慑欠薪者，胆敢以身试法，必将受到严格的法律制裁，让想拖欠的小企业主不敢拖欠，如果拖欠，就给他定罪。有了法律，如果得不到执行将形同虚设。首先，执法部门必须严格执法，凡是有企业遭到举报，确有拖欠工资的行为，证据确凿，原因无论由那个单位、那个部门引起，那怕是政府机关，也一样要受到法律的严惩，不得有丝毫偏袒。决不能让法律成为“白条”，切实提高政府依法办事的能力，严厉查处侵害农民工利益的事件。其次，法律的普及也很重要，针对农民工制定的法律，就必须宣传、普及到农民工，提高农民工队伍的法律意识，使他们懂得如何利用法律武器维护自己的合法权益。第三，一方面利用法律的威慑作用给准备欠薪的企业主以法律警示，另一方面对大小企业尤其是私营企业主要经常搞法律培训，普及他们的法律意识，并定期考核，树立他们依法用工观念。凡考核不过关者，不准其招收农民工。第四，在全社会尤其是大城市开展普法宣传活动，让每个市民都认识到农民工对城市建设所作贡献，是城市发展的主力军，城市的维护、美化和快速发展离不开他们，要关爱农民工，自觉维护农民工合法权益，树立良好的社会氛围。
2.积极筹建农民工权益保障中心，建立农民工社保电子档案并实现城乡网络化管理
建立完善的农民工社会保障体系必须有一个机构负责处理，所以，目前要解决农民工社会保障问题，应有一个专门负责的机构：农民工权益保障中心。保障中心应有国家财政拨款运营，对农民工进行减免费服务。中心全面负责对农民工社会保险（医疗、工伤、养老、失业等）的登记办理、转账、与单位结算、清理拖欠工资、法律援助等事项。首先，在各省会城市建立本市农民工权益保障中心进行试运营，并实现全国省会城市联网，当积累一定经验后逐步推广全国各地市。由中心对在该市就业的农民工登记造册，建立农民工社保电子档案，设立农民工个人社保账户，通过法律明确规定账户的一切权利归账户本人所有。详细记录农民工社保费用交纳和余额情况。当农民工由一个城市转移到另外一个城市时，由本人申请，社保档案将通过网络自动转入所在城市社保管理系统。总之，可以通过现代网络技术，实现农民工走到哪里，社保档案跟到哪里。这样，既解决了农民工办理社会保险的户籍限制，又解除了农民工流动性大、社会保险不好办理的难题。同时，通过电子查询功能，农民工可随时掌握自己的社保交纳情况，解除农民工的后顾之忧。通过网络化的统一管理，可以实现社会保险基金的集中管理、单独立户、专款专用。至于缴费方式、缴费比例应参照一些发达城市如上海、深圳等的做法，实行“三险合一”、分类分层、循序渐进和灵活多样的形式进行。
3.完善劳动合同制度，实现网上劳动合同备案管理
中国各级劳动行政部门必须加大对劳动合同签订情况的监督力度，对那些不愿意签订劳动合同的单位或业主实行严厉的法律制裁，增强法律威慑力。同时，有关部门应根据中国的具体情况，制定全国统一的农民工劳动合同范本，积极宣传教育农民工，帮助他们弄通、弄懂合同的签订和使用方法，让不懂法的农民工能真正能够利用规范的劳动合同保护自己的合法权益。
4.建立城乡一体的社保体系，彻底解决农村和城镇社会保障差别，形成城乡一体化新格局
当前，阻碍农民工社会保险体系建立的根本原因在于城乡之间的巨大差别。城市职工基本都有较为完善的社会保障体系，但是农村居民大部分不知道什么是社会保障，都还坚持认为养老要靠儿子，尚没有社保观念。解决农民工社会保障建立难的问题，最终还是要建立城乡一体化的社会保障体系，这是解决农村和城镇社会保障差别的根本途径。如果真正做到了全社会保障体系的统一，所谓农民工的社会保障问题就不存在了。
